Bet. 1993/94:KU42

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU42

Förvaltningsmyndigheternas ledning

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Innehållsförteckning

1993/94

KU42

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 1993/94:185

Förvaltningsmyndigheternas ledning. Utskottet tillstyrker att riksdagen

godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår och som främst innebär att

centrala förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk, om det

inte finns vägande skäl som motiverar att myndigheten leds på något annat sätt.

Till betänkandet har fogats en reservation (s) och en meningsyttring (v).

Propositionen

I proposition 1993/94:185 föreslår regeringen riksdagen att godkänna

regeringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten

3, 4 och 7 i propositionen).

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1993/94:K64 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:185 om att

enrådighetsverk skall inrättas i den omfattning som anges i avsnitt 3,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

förvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregel skall utgöras av

lekmannastyrelser.

1993/94:K65 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår

proposition 1993/94:185 om förvaltningsmyndigheternas ledning.

Motioner väckta under allmänna motionstiderna 1993 och 1994

1993/94:K506 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att tillsätta en

utredning om de statliga verkens styrelser och ledning.

1992/93:K315 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen genom

lag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,

verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende av

statliga bidrag.

Utskottet

Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelse

Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och vara

ansvarig inför riksdagen. Till sitt förfogande har regeringen

förvaltningsmyndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder under

regeringen, om det inte är fråga om en myndighet under riksdagen eller under

kyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen och riksdagens beslut har regeringen

att bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvaltningen.

Förvaltningsmyndigheterna är inga självständiga juridiska personer utan delar

i ett enda rättssubjekt, staten. De har att sköta de särskilda uppgifter och

utöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidare att

förverkliga de politiska mål som riksdagen och regeringen ställer upp för dem

inom ramen för tilldelade resurser.

Ingen myndighet, och inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ,

får dock enligt 11 kap. 7 § regeringsformen bestämma hur en

förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör

myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning

av lag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skall

styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam har ansvaret för

verksamheten inför regeringen. Vid enrådighetsverk skall i regel inrättas

särskilda råd med insyn som främsta uppgift.

Vid valet av ledningsform skall regeringen pröva om det finns vägande skäl

som motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef.

Därvid skall styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna bör i dessa fall

normalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen.

I propositionen behandlas också vissa frågor om myndigheternas inre

organisation och chefstillsättningar. Bl.a. föreslås att de centrala

förvaltningsmyndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation.

Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak

gälla myndighetscheferna.

De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning

Gällande ordning

De nuvarande principerna för ledningen av de centrala

förvaltningsmyndigheterna fastställdes av riksdagen år 1987 genom det s.k.

verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226).

Enligt detta beslut skall förvaltningsmyndigheterna normalt ha en

lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Som regel följer

ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen huvudprincipen i

verksledningsbeslutet att chefen för myndigheten inför regeringen är ansvarig

för myndighetens verksamhet, medan styrelsens uppgift är att öva insyn i

verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt

omdöme. Styrelsen skall vidare besluta i vissa särskilt angivna frågor.

Beslutsbefogenheten för styrelsen gäller generellt i fråga om

anslagsframställning, avrapportering av genomförd verksamhet och föreskrifter

riktade till enskilda, kommuner och landsting. Styrelsen skall dela

verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats

beslutanderätt.

Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verksledningsbeslutet

närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i resp. myndighets

instruktion.

Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa områden

eller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra modeller, t.ex.

enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet härmed undantag för en

del stabsmyndigheter, myndigheter inom försvarsmakten m.fl. Vid sidan av

verkschefen kan det vid enrådighetsverk också finnas ett rådgivande organ.

År 1992 slopades intresserepresentationen i vissa statliga myndigheters

styrelser, främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, KU36, rskr.

305). Vid utskottsbehandlingen av denna fråga reserverade sig s-ledamöterna.

Propositionens förslag om fler enrådighetsverk (avsnitt 3)

Regeringen anser att de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringen

successivt har förändrats sedan riksdagen fattade verksledningsbeslutet. Den

mest markanta förändringen är övergången till mål- och resultatstyrning.

Tyngdpunkten kan enligt propositionen sägas ha förskjutits från resurser till

resultat eller från anslagsframställning till årsredovisning.

Nya förutsättningar för myndigheterna kräver enligt propositionen en klar och

tydlig ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta

ansvaret inför regeringen ligger, och detta är svårt att nå med den nuvarande

uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef.

Klarhet i ansvarsfrågan är enligt propositionen särskilt viktig i

verksamheter som består av att meddela föreskrifter, ge tillstånd och

föreskriva förbud, dvs. för tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande

befogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning.

De som svarar för föreskrifterna måste stå obundna av partsintressen och får

inte uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen.

Vidare framhålls i propositionen att Europaintegrationen ställer delvis nya

krav. Detta gäller redan med det samarbete som sker inom ramen för EES-avtalet

men blir ännu mer markant vid ett svenskt medlemskap i EU. Dessa krav gör att

regeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett

tydligare och mer direkt sätt än vad fallet är i dag. Regeringen måste också

med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med

EU:s organ med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat.

Förvaltningsmyndigheterna kommer i stor utsträckning att ansvara för den

interna normgivning som EG-besluten kan kräva. Även detta förhållande talar

enligt propositionen för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas

föreskriftsverksamhet behöver förstärkas.

Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att som ledningsform för

centrala förvaltningsmyndigheter i fortsättningen i första hand skall väljas

formen enrådighetsverk. Möjligheterna för regeringen att i en tid av ofta

snabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och

effektivt är enligt propositionen störst om de utgör enrådighetsverk.

Regeringen kan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller --

utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det

avgörande ansvaret för verksamheten och bl.a. klargöra de politiska

prioriteringarna.

Valet av ledningsform bör dock enligt propositionen göras med flexibilitet

och öppenhet för olika lösningar så att ledningsformen anpassas till vad som i

det enskilda fallet bedöms vara den bästa lösningen. Enrådighetsmodellen bör

således inte utan vidare appliceras på alla myndigheter.

För att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i

linje med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas av

sektoriella särintressen bör regeringen enligt propositionen genom normgivning,

tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart ange kraven på

förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Denna styrning bör huvudsakligen kunna

ske inom ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständiga

redovisningar m.m.

Vid myndigheter som blir enrådighetsverk skall regeringen i regel inrätta

sådana särskilda råd som har demokratisk insyn som främsta uppgift. Undantag

kan göras för en del myndigheter vilkas verksamhet är sådan att en speciell

form av insyn inte bedöms vara av allmänt intresse.

Regeringen framhåller i denna del att lekmannainflytandet enligt

verksledningsbeslutet i de flesta frågor borde utformas som rådgivande och att

det också i allmänhet har fungerat så i de nuvarande styrelserna. Vidare pekas

på att ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om den

medborgerliga insynen i en myndighets verksamhet. De riktlinjer för insyn i

myndigheternas verksamhet som slogs fast genom verksledningsbeslutet bör enligt

regeringen i allt väsentligt bevaras.

Att ledamöter i myndigheternas styrelser i viss utsträckning kunde hämtas

också från riksdagen ansågs vid verksledningsbeslutet ge en värdefull kanal

mellan denna och myndigheterna. Genom att insynsrollen är klart skild från

ledningen av myndigheten blir det enligt regeringen möjligt för företrädare för

t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem

som har ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Liksom i

de nuvarande styrelserna skall således också riksdagsledamöter kunna ingå.

Regeringen föreslår att myndigheterna själva skall få besluta om inrättande

och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor

som berör deras verksamhetsområde.

Slutligen pekar regeringen på ytterligare ett sätt att i vissa fall

komplettera enrådighetsmodellen. Detta kan ske genom att regeringen, där så är

lämpligt, inrättar särskilda beslutsorgan med utomstående ledamöter som kan

tillföra myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom området.

Propositionens förslag om alternativa ledningsformer (avsnitt 4)

Verksamhetens art och regeringens behov av att styra den enskilda myndigheten

på ett visst sätt bör enligt propositionen vara utgångspunkten vid prövningen

av alternativa ledningsformer. Om en samlad bedömning, som utmynnar i att

riksdagens och regeringens syften med den aktuella verksamheten bäst gynnas av

en alternativ ledningsform, ger vid handen att vägande skäl motiverar att en

myndighet leds på annat sätt än av en enrådig chef, skall närmast modellen med

styrelse övervägas.

Styrelsen skall i dessa fall utgöra myndighetens ledning och normalt ha ett

totalt ansvar för verksamheten enligt de mål som regeringen har satt upp. Även

i dessa fall föreligger alltså ett klart ansvarsförhållande gentemot

regeringen.

Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande och

långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning,

omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir

att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som

styrelsen utfärdar. Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelning

mellan styrelsen och myndighetschefen som gäller för affärsverken.

Till myndigheter som kan komma i fråga för styrelseledning hör enligt

propositionen sådana som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som

har en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter

för en regional organisation. En del myndigheter vars verksamhet i hög grad

berör enskilda personers integritet kan också motivera att de leds av en

styrelse.

Andra fall där styrelseformen bör övervägas är enligt propositionen främst

forsknings- och kulturmyndigheter. Dessa myndigheter har i dag

lekmannastyrelser som i flera fall leds av en ordförande som har hämtats

utifrån. Riksdagen och regeringen beslutar om anslag och den allmänna

inriktningen av forskningen. Det ankommer sedan på myndigheten att fritt pröva

vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja och vilka krav

som skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Liknande överväganden

kan även göras för vissa kulturmyndigheter, som ofta har speciella uppgifter

som skiljer dem från förvaltningen i övrigt.

Styrelseledamöterna skall utses mot bakgrund av styrelsens roll att leda

myndigheten. Den bör enligt propositionen inte bestå av alltför många

ledamöter. Styrelseledamöterna bör göras klart medvetna om sin uppgift att på

regeringens uppdrag leda myndigheten och ha det yttersta ansvaret inför

regeringen för de beslut som fattas. Eventuella jävsfrågor bör uppmärksammas

vid förordnandet av styrelseledamöter. De måste stå obundna av olika

partsintressen och i sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och

myndigheten.

Mandatperioderna för styrelseledamöter i vanliga förvaltningsmyndigheter, som

för närvarande i regel är tre år, bör enligt regeringens mening i stället kunna

variera beroende på verksamhetens art och betydelse. Ettåriga mandatperioder

kan t.ex. användas i de fall regeringen finner det befogat att särskilt

understryka styrelseuppdragets vikt och behovet av ganska tätt återkommande

omprövningar av uppdraget.

Myndighetschefen bör enligt propositionen vara självskriven ledamot i

styrelsen men normalt inte ordförande. I likhet med vad som gäller för

affärsverken bör ordföranden i regel hämtas utifrån.

Särskilt organ vid myndigheten Försvarsmakten (avsnitt 8 i propositionen)

Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myndigheten

Överbefälhavaren. Den inrättades år 1979. Enligt förordningen (1978:879) med

instruktion för Militärledningens rådgivande nämnd består nämnden av nio

ledamöter som utses av regeringen. Nämndens uppgift är i huvudsak rådgivande

och tar sikte på avvägnings- och planeringsfrågor samt på frågor som rör

personal, utbildning och organisation.

Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i propositionens avsnitt

3 bör enligt regeringen, för att komplettera nuvarande styrnings- och

samverkansinstrument, ett särskilt organ knytas till Försvarsmakten med uppgift

att utöva insyn i verksamheten. Frågor som rör den operativa verksamheten samt

underrättelse- och säkerhetstjänsten bör -- enligt vad som i huvudsak gäller i

dag i fråga om rådgivande nämnden -- inte omfattas av insynsorganets uppgifter.

Ledamöter bör kunna vara såväl riksdagsledamöter som representanter för

viktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären. Myndigheter inom

totalförsvaret förutsätts få erforderlig insyn genom normal samverkan med

Försvarsmakten. De bör således inte ha några representanter i det särskilda

insynsorganet. Detta organs uppgifter, arbetsformer och sammansättning bör

regleras i den instruktion för Försvarsmakten som regeringen kommer att besluta

inom kort.

Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar (avsnitt 7 i

propositionen)

Gällande ordning

De nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inre

organisation lades fast genom verksledningsbeslutet 1987. Enligt dessa skall

principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska

grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihet

att själva besluta om en ändrad organisation.

För den enskilda myndigheten finns bestämmelser om den inre organisationen i

myndighetens instruktion. Det vanligaste är att regeringen i denna bestämt

vilka avdelningar eller motsvarande som skall finnas. Några myndigheter har

fått befogenhet att själva bestämma organisationen.

I verksledningsbeslutet slogs fast att regeringens ansvar för att tillsätta

chefstjänster borde koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till

verkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband

därmed beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direkt

underställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna.

I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef

tillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen finns en

överdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myndighetschefen och

utsedd av regeringen.

När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör, finns i instruktionen

föreskrifter om att någon annan tjänsteman, t.ex. en avdelningschef eller en

byråchef, skall vara myndighetschefens ställföreträdare. Ett sådant förordnande

meddelas av regeringen för en bestämd tid, normalt efter anmälan av

myndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utse

ställföreträdare för myndighetschefen.

Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av regeringen

efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschef eller

liknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna.

Propositionen

Regeringen föreslår att de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt själva

skall få bestämma sin inre organisation. De centrala förvaltningsmyndigheterna

skall i allmänhet få befogenhet att även tillsätta chefstjänster på nivån

närmast under myndighetschefen. En central myndighet skall likaså få tillsätta

tjänster som chef på den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för en

fristående länsmyndighet. Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem som

skall svara för chefens uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst.

Övriga frågor i propositionen

I propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i vissa

länsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar och revisionen

av dessa.

De riktlinjer som har angetts för ledningsformen i de centrala

förvaltningsmyndigheterna bör enligt regeringens bedömning i princip kunna

tillämpas också på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet, men

resultatet av Regionberedningens arbete bör avvaktas innan några förändringar

görs.

Regeringen anser det vara en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan

utformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får dock inte innebära att

regeringens krav på tillräckligt och för regeringen relevant underlag för

uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet inte tillgodoses.

Regeringen pekar på att den varje år förutom årsredovisningarna och

Riksrevisionsverkets revisionsberättelser också från Riksrevisionsverket får en

samlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och av

revisionens resultat. Regeringen avser att varje år lämna riksdagen en samlad

redogörelse av revisionens resultat och regeringens ställningstagande till

detta.

I fråga om genomförandet av de nya principerna för förvaltningsmyndigheternas

ledning förklarar regeringen sin avsikt vara att efter genomgångar

departementsvis av förvaltningsmyndigheterna -- sedan riksdagen informerats --

fatta beslut om deras ledningsform genom ändringar i resp. myndighets

instruktion. Reformeringen av förvaltningsmyndigheternas ledningsform avses

vara avslutad den 30 juni 1996.

Motioner

Motioner väckta med anledning av propositionen

I motion 1993/94:K64 av Thage G Peterson m.fl. (s) anför motionärerna att

huvudregeln alltjämt bör vara att förvaltningsmyndigheterna jämte verkschefen

skall ledas av valda lekmannastyrelser, varigenom garanteras både den

samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Ett absolut krav på

lekmannastyrelser bör enligt motionärerna gälla för tillsynsmyndigheter som

utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas

frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under

affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort

finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur, där det

är av stort värde med styrelser eftersom statsmakterna medvetet valt att ge

dessa verksamheter stor frihet, samt för de fall där tidigare undantag gjorts

från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter

inom försvarsmakten. -- Enrådighetsverk kan enligt motionärerna tolereras i

smärre myndigheter som övervägande sysslar med rutinärenden, om någon typ av

insynsorgan finns. Motionärerna instämmer i förslaget att det delade ansvaret

mellan verksledningschef och styrelse skall upphöra och att styrelsen bör vara

ensam ansvarig för myndigheternas ledning enligt de mål för verksamheten som

riksdagen har lagt fast. De anser vidare, liksom regeringen, att till

ordförande i en verksstyrelse i regel bör utses någon av de externa

ledamöterna, medan verksledningschefen bör ingå i styrelsen som självskriven

ledamot. I motionen begärs att riksdagen avslår förslaget att enrådighetsverk

skall inrättas i den omfattning som anges i propositionens avsnitt 3 (yrkande

1) och ger till känna att förvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregel

skall utgöras av lekmannastyrelser (yrkande 2).

I motion 1993/94:K65 av Bengt Hurtig m.fl. (v) anför motionärerna att ett

enrådighetsverk innebär att en person får mer makt över många beslut, att

"muntliga" beslut kommer att tendera att öka och därmed att allmänhetens

möjligheter till insyn och kontroll över myndigheterna kommer att försvagas. En

övergång till enrådighetsverk försvagar enligt motionärerna den demokratiska

strukturen inom myndigheterna och skulle bli ännu ett led i den uppluckring av

demokrati och insyn i den offentliga sektorn som varit en linje för regeringen.

Motionärerna yrkar avslag på propositionen.

Andra motioner

I motion 1992/93:K315 begär Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) att riksdagen genom

lag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,

verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende av

statliga bidrag. I motionen hänvisas till en genomgång av Statskalendern som

enligt motionärerna visar att det sitter en eller flera riksdagsledamöter i

förvånansvärt många statliga nämnder etc. Motionärerna menar att det inte är

rimligt att riksdagsledamöter ingår i ledningen av statliga organ eller organ

som på annat sätt är beroende av statliga bidrag, då detta kan vara ägnat att

rubba tilltron till riksdagens oväld. Frågan bör enligt motionärernas mening

regleras med en förbudslag om det inte kan lösas på annat sätt.

I motion 1993/94:K506 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) kritiseras innehållet i

verksförordningen, och motionärerna anser att en modernare och mer

affärsmässigt organiserad arbetsform borde övervägas. I motionen begärs att en

utredning tillsätts om de statliga verkens styrelser och ledning.

Utskottets bedömning

Som regeringen framhållit i propositionen kräver de nya förutsättningarna för

myndigheterna en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon

tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Den nuvarande

uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef är svår att

förena med kravet på ett tydligt ansvar.

Utskottet delar regeringens uppfattning att ledningsformen för de centrala

förvaltningsmyndigheterna bör reformeras och anpassas till de förutsättningar

som numera gäller samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och

myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar

kräver att ansvarsbilden gentemot regeringen blir tydlig. Europaintegrationens

krav gör också att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet behöver

stärkas. Möjligheterna för regeringen att i en tid av ofta snabba och stora

förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt är också

enligt utskottets uppfattning störst om de utgör enrådighetsverk. Regeringen

kan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller -- utan omväg

eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande

ansvaret för verksamheten. Som regeringen föreslagit bör därför ledningsformen

enrådighetsverk väljas i första hand, och endast om vägande skäl motiverar det,

bör en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse.

Som regeringen vidare framhållit är det vid en övergång till fler

enrådighetsverk av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll, och

regeringen bör därför när myndigheter ombildas eller nybildas till

enrådighetsverk i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som

främsta uppgift. Insynsrollen blir enligt regeringens förslag klart skild från

ledningen av myndigheten. Liksom i de nuvarande lekmannastyrelserna bör det

vara möjligt också för riksdagsledamöter att ingå i sådana råd. -- I de fall

vägande skäl har motiverat att en myndighet leds av en styrelse skall

styrelseledamöterna göras klart medvetna om sin uppgift att på regeringens

uppdrag leda myndigheten. De skall stå obundna av olika partsintressen och i

sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och myndigheten.

Utskottet delar de bedömningar som regeringen sålunda gjort i fråga om

ledamöter i råd och styrelser, och utskottet avstyrker förslaget i motion

1992/93:K315 om förbud för riksdagsledamöter att ingå i statliga nämnder m.m.

Utskottet delar även regeringens bedömning om myndigheternas inre

organisation och chefstillsättningar.

Med hänsyn till det ovan anförda tillstyrker utskottet förslagen i

propositionen och avstyrker motionerna 1993/94:K64 om avslag på regeringens

förslag om enrådighetsverk som huvudregel och 1993/94:K65 om avslag på

regeringens förslag i dess helhet.

Såvitt avser yrkandet i motion 1993/94:K506 om en utredning om de statliga

verkens styrelser och ledning vill utskottet hänvisa till det betänkande som

ligger till grund för den nu behandlade propositionen och som avlämnades i juni

1993. Genom de nu behandlade förslagen genomförs en sådan modernisering som

motionärerna efterlyst. Motionen avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande de centrala

förvaltningsmyndigheternas ledning

att riksdagen med avslag på

motionerna 1992/93:K315, 1993/94:K64 och 1993/94:K65 godkänner de av regeringen

i proposition 1993/94:185 avsnitten 3, 4 och 7 föreslagna riktlinjerna,

res. (s)

men. (v)

2. beträffande utredning om de

statliga verkens ledning

att riksdagen avslår motion

1993/94:K506.

Stockholm den 17 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Stig

Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson

(s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Ingvar Svensson (kds), Simon

Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth

Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Elvy Söderström (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga

behandlingen av ärendet.

Reservation

De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning (mom. 1)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson,

Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med

"Utskottet delar regeringens" och slutar med "dess helhet." bort ha följande

lydelse:

Det svenska förvaltningssystemet är som framhålls i motion 1993/94:K64 unikt

i världen genom att medborgarna har insyn i myndigheternas verksamhet på en

mängd olika sätt. Allmänna handlingar är i princip offentliga och

meddelarfrihet råder. Genom att huvudregeln är att statliga myndigheter jämte

verkschefen leds av valda lekmannastyrelser garanteras både den samhälleliga

insynen och det medborgerliga inflytandet. Denna huvudregel bör enligt

utskottets mening gälla även i framtiden.

Ett absolut krav på lekmannastyrelser bör gälla för tillsynsmyndigheter som

utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas

frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under

affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort

finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur, där det

är av stort värde med styrelser eftersom statsmakterna medvetet valt att ge

dessa verksamheter stor frihet, samt för de fall där tidigare undantag gjorts

från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter

inom försvarsmakten.

Smärre myndigheter som sysslar med rutinärenden kan däremot enligt utskottets

uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att någon typ av

insynsorgan finns.

Med hänsyn till det anförda avstyrks propositionens förslag såvitt avser

riktlinjer om fler enrådighetsverk i avsnitt 3.

Utskottet delar regeringens bedömning att det delade ansvaret mellan

verksledningschef och styrelse bör upphöra och styrelsen vara ensam ansvarig

för myndigheternas ledning enligt de mål för verksamheten som riksdagen har

lagt fast. Vidare bör även enligt utskottets uppfattning någon av de externa

styrelseledamöterna utses till ordförande i styrelsen, medan verkschefen bör

ingå i styrelsen som självskriven ledamot.

Utskottet delar även regeringens bedömning om myndigheternas inre

organisation och chefstillsättningar.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande de centrala

förvaltningsmyndigheternas ledning

att riksdagen med bifall till

motion 1993/94:K64 och med anledning av motion 1993/94:K65 samt med avslag på

motion 1992/93:K315

dels med avslag på regeringens

begäran om godkännande av riktlinjer i proposition 1993/94:185 avsnitt 3 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

dels godkänner de av regeringen

i proposition 1993/94:185 avsnitten 4 och 7 i övrigt föreslagna riktlinjerna,

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet

inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

Ett enrådighetsverk innebär att en person får mer makt över många beslut, att

"muntliga" beslut kommer att tendera att öka. Därmed kommer allmänhetens

möjligheter till insyn och kontroll över myndigheterna att försvagas. Övergång

till enrådighetsverk försvagar den demokratiska strukturen även inom

myndigheterna. Det finns enligt min mening ingen anledning att ändra nuvarande

ordning för förvaltningsmyndigheternas ledning, som utgår från en riktig

princip.

Inom ramen för nuvarande regelverk bör myndigheternas ledningsfunktioner

kunna göras tydligare. Jag har heller inte något emot vad som sägs i

propositionen om inrättande av ett särskilt insynsorgan vid Försvarsmakten.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 borde ha

hemställt:

1. beträffande de centrala

förvaltningsmyndigheternas ledning

att riksdagen med bifall till

motion 1993/94:K65 och med anledning av motion 1993/94:K64 samt med avslag på

motion 1992/93:K315 avslår proposition 1993/94:185,

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Motioner väckta med anledning av propositionen 1

Motioner väckta under allmänna motionstiderna 1993 och 1994 2

Utskottet 2

Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelse 2

Propositionens huvudsakliga innehåll 2

De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning 3

Gällande ordning 3

Propositionens förslag om fler enrådighetsverk (avsnitt 3) 3

Propositionens förslag om alternativa ledningsformer (avsnitt 4) 5

Särskilt organ vid myndigheten Försvarsmakten (avsnitt 8 i propositionen)

6

Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar (avsnitt 7 i

propositionen) 7

Gällande ordning 7

Propositionen 7

Övriga frågor i propositionen 8

Motioner 8

Motioner väckta med anledning av propositionen 8

Andra motioner 9

Utskottets bedömning 10

Hemställan 11

Reservation 11

De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning (mom. 1) 11

Meningsyttring av suppleant 13