Bet. 1993/94:KU9

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU09

Kommunala frågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1993/94

KU9

Sammanfattning

I betänkandet behandlas 20 motioner från den allmänna

motionstiden 1993. Utskottet har med anledning av ett

motionsyrkande angående förtroendevaldas rätt till ledighet i

samband med utövandet av kommunala uppdrag föreslagit ett

tillkännagivande till regeringen. Utskottet har avstyrkt övriga

motioner. Till betänkandet har fogats fyra reservationer, tre

särskilda yttranden och en meningsyttring.

Motionerna

1992/93:K218 av Martin Nilsson m.fl. (s) vari yrkas

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om parlamentariska styrelseformer i kommuner

och landsting.

1992/93:K602 av Inger Koch (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

översyn av reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige.

1992/93:K603 av Rosa Östh och Roland Larsson (c) vari yrkas

att riksdagen fastslår att det numera ingår i den kommunala

kompetensen att utge kommunal vårdnadsersättning.

1992/93:K604 av Olle Schmidt (fp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

kommunal uppdragsverksamhet.

1992/93:K605 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om försök med kommunal uppdragsverksamhet.

1992/93:K609 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om beteckningen stad.

1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med

uppgift att lämna förslag till införandet av

sanktionsmöjligheter mot kommunerna enligt vad i motionen

anförts om brott mot rättighets- och förvaltningslagens

bestämmelser.

1992/93:K612 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en

bestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat i

fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att

låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i

fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i

överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,

2. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en

bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl

får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i

fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha

närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun och landsting,

3. att riksdagen, om yrkande 1 eller 2 inte omedelbart kan

bifallas, som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka

närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i

kommuner och landsting.

1992/93:K613 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att det måste skapas förutsättningar för

att trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en

treårsperiod med början 1994,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ett

system med fasta belopp för grundstöd som beräknas lika för alla

partier i kommunfullmäktige,

3. att riksdagen, om yrkandena 1 och 2 inte bifalls, som sin

mening ger regeringen till känna att frågor om kommunalt

partistöd måste utredas från rättvise- och demokratisynpunkt.

1992/93:K615 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att det inom den parlamentariska kommitténs uppdrag bör göras

dels en utvärdering av beställar--utförar-organisationerna i

kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt

demokratin, dels en utvärdering av checksystemet och skolpengen

vad avser riskerna för ökad segregering.

1992/93:K616 av Kent Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna

telefonsammanträde.

1992/93:K618 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande

folkomröstning i kommun och landsting,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en

folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss

minoritet i fullmäktige begär det,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en

folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss

andel eller visst antal av kommunmedlemmarna begär det,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att det måste skapas klara och enhetliga

förfaranderegler för anordnande av folkomröstning i kommun eller

landsting,

5. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning

med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt

folkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftar

till att vitalisera demokratin.

1992/93:K619 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt lämna

åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och renodla

kommunernas verksamhet och att beträffande den därefter

återstående verksamheten stoppa bolagiseringar.

1992/93:K622 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

ändring av kommunallagen.

1992/93:K623 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

kommunal upplåning för balansering av driftbudgetar.

1992/93:K624 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.

1992/93:K625 av Filip Fridolfsson och Rune Backlund (m, c)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala

verksamheten.

1992/93:K805 av Bengt Hurtig (v) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som

reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag

bör ses över i enlighet med vad i motionen anförts.

1992/93:Jo253 av Lennart Brunander m.fl. (c) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.

1992/93:A810 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.

Utskottet

1. Kommunal demokrati

1.1 Motionerna

I motion 1992/93:K615 föreslår Sonia Karlsson (s) att det inom

Lokaldemokratikommitténs (C 1992:01) uppdrag bör göras en

utvärdering av dels beställar--utförar-organisationerna i

kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt

demokratin, dels checksystemet och skolpengen vad avser riskerna

för ökad segregering.

Motionären framhåller att den nya kommunallagen medfört

förändringar vad gäller organisation, arbetsformer och

beslutsprocess i kommuner och landsting. Antalet

förtroendeuppdrag har också minskat. En ny organisationsform,

beställar--utförar-modellen, har vunnit insteg i flera kommuner.

Den innebär bl.a. att man skiljer beställarfunktionen, som är en

politisk uppgift, från utförarfunktionen. En risk med denna form

är enligt motionären att det politiska ansvaret blir otydligare.

Dock har också enligt den nya kommunallagen de förtroendevalda

det fulla ansvaret för verksamheten.

Beställar--utförar-modellen medför också att kontakten mellan

medborgare och politiker minskar.

Inför riksdagsbeslutet våren 1991 om kommunallagen framfördes

vissa farhågor i debatten om att demokratin skulle komma att få

stå tillbaka för effektivitetskrav. Enligt motionären håller den

kommunala demokratin på att monteras ner i många kommuner.

Utvecklingen kännetecknas av nedskärningar och färre kommunala

jobb, minskat antal beslutsorgan, vilket betyder att färre

medborgare är engagerade i beslutande församlingar. Andra

kännetecken är införande av beställar--utförar-modeller och

olika former av kundvalssystem, t.ex. skolpeng, checkar eller

kuponger. Enligt motionären är riskerna för segregation

betydande vid införande av skolpeng.

I motion 1992/93:K624 begär Bengt Kindbom (c) att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.

Motionären anför att en tydlig beställarstyrning inom kommunal

verksamhet kräver att beställaren och mottagaren av det

beställda tillhör separata organisationer med tydligt avgränsade

uppgifter. Beställar--utförar-systemet bör enligt motionären

utvärderas så att serviceansvaret ger opartiskhet och rättvisa i

enlighet med kommunallagens intentioner.

Enligt motionären bör bl.a. lokaliserings- och

likställighetsprincipen få genomslag även när den kommunala

verksamheten bedrivs i alternativa former. Om det uppstår grund

för privat verksamhet, bör denna verksamhet avkommunaliseras för

att enhetliga gränser mellan olika verksamheter skall uppnås.

Lokaldemokratikommittén bör enligt motionärens mening ges

vidgade uppgifter beträffande regelverket kring alternativa

verksamheter.

I motion 1992/93:Jo253 yrkande 6 hemställer Lennart Brunander

m.fl. (c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.

Enligt motionärernas mening bör den lokala och den regionala

demokratin utvecklas, och folkets inflytande i beslutsprocessen

måste öka. Det sistnämnda kan bl.a. ske genom delning av stora

kommuner och införande av direktvalda länsparlament med ansvar

för regionens utveckling.

I motion 1992/93:A810 yrkar Inger Hestvik m.fl. (s) att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.

Motionärerna menar att medborgarna har börjat oroas över de

demokratiska institutionerna och över att insyn och

rättssäkerhet begränsas till följd av att verksamheter läggs ut

på entreprenad eller privatiseras. Dessa problem visar att det

finns ett behov av att utveckla demokratin i vårt land, framför

allt för många kvinnor som inte hittar vägar i det demokratiska

mönstret.

Martin Nilsson m.fl. (s) begär i motion 1992/93:K218 yrkande 7

ett tillkännagivande om parlamentariska styrelseformer i

kommuner och landsting. Motionärerna anser i den här aktuella

delen att den lokala självstyrelsen bör decentraliseras, att

kommun- och stadsdelsnämnder bör bli vanligare och att det i

många fall kan vara befogat att dela kommuner och ge tidigare

kommundelar det fulla ansvaret.

1.2 Bakgrund

1.2.1 Lokaldemokratikommittén

I de nu aktuella motionerna berörs vissa frågor om

organisatoriska förändringar i kommuner och landsting samt

frågor om kommundelningar och kommunala styrelseformer.

Samtliga dessa frågor har behandlats av Lokaldemokratikommittén,

vars verksamhet beskrivs översiktligt i ett första avsnitt.

Därefter behandlas de olika delfrågorna under skilda rubriker.

Lokaldemokratikommittén (C 1992:01), som tillsattes våren

1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgift att

överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.

Kommittén tillkom som ett direkt resultat av riksdagens önskemål

i samband med beslutet med anledning av

kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117). Huvudområdena för

kommitténs arbete har varit kommunmedlemskapet, de

förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut (domstolstrots,

lagtrots), demokratifrågor, nya verksamhetsformer, vissa frågor

om offentlighet och sekretess, internationella frågor med

anknytning till kommunal självstyrelse samt uppdragsverksamhet.

Den sistnämnda uppgiften baseras på tilläggsdirektiv (dir.

1992:88).

Kommittén har överlämnat sex delbetänkanden: Det kommunala

medlemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU

1992:128), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU

1992:134), Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation

(SOU 1992:140) och Kommunal tjänsteexport och internationellt

bistånd (SOU 1993:77). Ytterligare ett delbetänkande om de

förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots kommer

att lämnas. Nyligen har kommittén lämnat sitt slutbetänkande,

Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Detta sistnämnda

betänkande, som har beröring med flera av de frågor som här

behandlas, är för närvarande föremål för remissbehandling.

Härutöver har kommittén givit ut sju särskilda rapporter med

anknytning till kommitténs arbete.

1.2.2 Organisatoriska förändringar m.m.

Under perioden 1984--1991 genomfördes det s.k.

frikommunförsöket. Avsikten med denna försöksverksamhet var att

kommuner och landsting genom avsteg från föreskrifter i lagar

och andra författningar skulle ges möjlighet att bl.a. bättre

anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden.

Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare

kommunal nämndorganisation fick de i försöket deltagande

kommunerna tillämpa en friare nämndorganisation avseende både de

centrala och de lokala nämnderna.

I slutet av år 1990 tillsatte regeringen en särskild utredare

med uppgift att utvärdera frikommunförsöket. Utredaren

redovisade erfarenheterna av de organisatoriska frågorna i

betänkandet Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med en

friare nämndorganisation (SOU 1991:25). Utredaren ansåg i

sammanfattning att erfarenheterna av försöken i huvudsak var

goda. Positiva effekter kunde påvisas när det gällde såväl den

kommunala verksamhetens form som dess innehåll. Även från

kommunaldemokratisk synpunkt ansågs den friare och

decentraliserade nämndorganisationen ha varit till fördel. Några

avgörande hinder mot en friare nämndorganisation hade inte

framkommit.

I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) föreslogs i

fråga om den kommunala organisationen bl.a. att det bara skulle

krävas att det i varje kommun och landsting skulle finnas en

styrelse med vissa övergripande uppgifter. På de

specialreglerade områdena skulle kommunerna ges en ökad frihet

att bestämma vilka nämnder som skulle finnas för att fullgöra

uppgifterna och bestämma om deras verksamhetsområden och

inbördes förhållanden. Enligt förslaget skulle kravet på en

särskild valnämnd och i vissa fall en överförmyndarnämnd

kvarstå. Vidare förslogs att lokalorganslagen och lagen om

särskilda organ i landstingskommunerna skulle upphävas och att

möjligheten att inrätta lokala nämnder skulle skrivas in i

kommunallagen.

Motivet för att införa bestämmelserna om en friare

nämndorganisation var enligt propositionen (s. 20) att tiden

bedömdes som mogen för att ge kommunerna en ökad frihet att

bestämma hur nämnderna skulle organiseras. Ställningstagandet

byggde enligt propositionen på en stark tilltro till kommunernas

och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter

som statsmakterna tilldelat dem. En friare nämndorganisation

bedömdes även kunna bidra till en bättre helhetssyn på den

kommunala verksamheten.

I propositionen behandlades också frågan om miljö- och

hälsoskyddsnämndernas ställning (s. 42). I anslutning härtill

aviserade regeringen att en särskild utredare skulle tillsättas

med uppgift att genomlysa hur miljöskyddsarbetet fungerade i

kommunerna och hur det lokala miljöskyddsarbetet kunde

förstärkas. Detta arbete har sedermera redovisats i betänkandet

Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19). Betänkandet, som

remissbehandlats, är föremål för vidare beredning i

Miljödepartementet.

I propositionen anförde regeringen vidare att den delade

Frikommunutredningens mening om att sekretessreglerna i och för

sig inte hindrade en friare nämndorganisation men att regeringen

avsåg att följa utvecklingen och överväga frågan om

sekretesslagens tillämpning ytterligare senare.

Kommunallagspropositionen gav upphov till ett flertal motioner

om organisatoriska frågor m.m. I ingen av motionerna framfördes

några invändningar mot principen om en friare nämndorganisation.

I en motion (s) varnades dock för vissa komplikationer och

risker vid övergången till en friare nämndorganisation. I flera

motioner (m, c, s, v, mp) togs särskilt upp frågan om miljö- och

hälsoskyddsnämndernas samt byggnadsnämndernas organisation och

verksamhet. I flera fall yrkades att miljö- och

hälsoskyddsnämnderna skulle vara obligatoriska även framgent.

Utskottet anförde (bet. 1990/91:KU38 s. 34 f.) att det delade

regeringens uppfattning att något hinder för en friare

nämndorganisation inte förelåg. Med anledning av vad som sagts

motionsvis om olika risker som en drastiskt nedskuren

organisation kunde medföra anförde utskottet bl.a. att det i

praktiken alltid skulle komma att finnas nämnder inom olika

sakområden vid sidan av kommunstyrelsen. Utskottet utgick från

att regeringen skulle följa den nya lagens tillämpning i detta

hänseende. Beträffande yrkandena om särregler gällande miljö-

och hälsoskyddsnämndernas och byggnadsnämndernas verksamhet

bedömde utskottet att det inte fanns anledning att tillskapa

några sådana särregler. Beträffande de sekretessfrågor som

aktualiserats i vissa motioner instämde utskottet i Lagrådets

bedömning att en översyn av sekretesslagen var påkallad. Denna

mening föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Utskottet

framhöll också (s. 96) att det självfallet ankommer på

regeringen att noggrant hålla sig informerad om den nya

kommunallagens tillämpning med avseende på den

kommunaldemokratiska utvecklingen i kommuner och landsting och,

om det skulle visa sig erforderligt, lägga fram förslag till

ändringar. Utskottet ansåg emellertid inte att det fanns skäl

för riksdagen att lämna särskilda anvisningar om hur en sådan

uppföljning skulle gå till. Riksdagen följde utskottet.

I reservationer (c, mp resp. fp) yrkades att en parlamentarisk

utredning borde tillsättas för att följa och utvärdera

utvecklingen och föreslå nya regler, om utvecklingen skulle leda

till oönskade konsekvenser för demokrati och lokalt inflytande.

I ett särskilt yttrande (c) anfördes bl.a. att rättsskyddet för

den enskilde och frågan om dubbla funktioner för vissa nämnder

borde uppmärksammas i samband med organisationsförändringar.

I ett särskilt yttrande (fp) ansågs det nödvändigt att

sekretesslagstiftningen ändras så att tolkningen av begreppen

myndighet och basenhet inom hälso- och sjukvården klargörs vid

tillämpningen av lagstiftningen.

Lokaldemokratikommittén har låtit undersöka erfarenheterna av

olika organisatoriska förändringar i ett urval kommuner och

landsting, däribland beställar--utförar-modellen. Resultatet har

publicerats i rapporten Radikala organisationsförändringar i

kommuner och landsting (SOU 1993:73).

Studien ger enligt kommitténs bedömning i det nämnda

slutbetänkandet (SOU 1993:90) en väsentligen positiv bild av de

hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda

förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna

överväger totalt sett. Kommitténs slutsats är att den

framväxande organisatoriska mångfalden är positiv och har stor

betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala

verksamheten.

Uppföljning och utvärdering av verksamheten bör dock ägnas

särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet. Det är enligt

kommittén ännu för tidigt att ha någon uppfattning om hur nya

sätt att organisera och styra påverkar medborgarnas möjligheter

till insyn och inflytande i den politiska processen.

När det gäller nya verksamhetsformer, till vilka entreprenader

och privatisering hör, har kommittén låtit utföra två studier på

området. De har rapporterats i skrifterna Alternativa

produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993:27), som ger en

översiktlig bild av området, och Konsekvenser av valmöjligheter

inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU

1993:47).

Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är

enligt vad kommittén anför i slutbetänkandet ökad

affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Som fördelar

nämns att verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt,

vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom.

Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar. Som generella

problem nämns bristen på tillförlitliga system för uppföljning

och utvärdering inklusive kvalitetsmätningar.

När det gäller risker för segregation inom kundvalssystemet är

det framför allt det fria skolvalet och skolpengen som är av

intresse. Det framgår av såväl internationella som svenska

studier som kommittén tagit del av att det finns tendenser till

oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation.

Kommittén anser att det inom de nya verksamhetsformerna finns

ett behov av att utveckla systemen för budget och redovisning

resp. för uppföljning och utvärdering. Ersättningssystemen bör

enligt kommittén konstrueras så att de stimulerar till en fri

etablering. Kommuner och landsting bör publicera information om

den verksamhet olika serviceproducenter bedriver med avseende på

inriktning, resultat, kvalitet och priser.

När det gäller de problem med sekretessfrågorna i en friare

nämndorganisation, som riksdagen särskilt uppmärksammade vid

beslutet med anledning av kommunallagspropositionen, har

Lokaldemokratikommittén behandlat dessa i betänkandet

Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU

1992:140). I betänkandet föreslås att kommunal fritidsverksamhet

för barn och ungdomar i sekretesshänseende skall jämställas med

socialtjänst. Genom ett tillägg till 7 kap. 4 § tredje stycket

sekretesslagen klargörs att uppgifter inom fritidsverksamheten

och socialtjänsten omfattas av samma sekretess och att de

således fritt kan lämnas mellan fritidsverksamheten och

socialtjänsten. Kommittén föreslår vidare ett tillägg till 7

kap. 4 § sekretesslagen av innebörd att uppgifter inom

socialtjänsten med undantag av uppgifter som lämnas inom den

kommunala familjerådgivningen skall kunna lämnas till andra

kommunala myndigheter inom samma kommun, varvid den stränga

socialsekretessen inte skall gälla. Uppgifter får lämnas ut om

det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstående

lider men om uppgiften röjs. Slutligen föreslås genom ett

tillägg till 14 kap. 2 § sekretesslagen att det skall vara

möjligt att lämna uppgifter mellan myndigheter som befinner sig

inom samma sekretessområde. Uppgifterna kan lämnas ut om den

mottagande myndigheten behöver dessa för att den enskilde skall

få nödvändig vård, behandling eller annat stöd i situationer då

t.ex. socialtjänsten är uppdelad på två eller flera nämnder.

Betänkandet, som remissbehandlats, är föremål för fortsatt

beredning i Civildepartementet.

1.2.3 Kommundelningar

Den kommunala indelningen regleras i lagen (1979:411) om

ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting,

indelningslagen, som tillkom genom riksdagens beslut i maj 1979

(prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 363).

De kriterier som skall vara uppfyllda för att en större

indelningsändring skall få komma till stånd finns i

indelningslagens 1 kap. 1 §. Enligt denna skall ändring kunna

antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en

kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer som

enligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vid

bedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiska

förhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,

sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunal

service och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiska

aspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det inte

tillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.

För att en ny kommunindelning skall komma till stånd måste den

nya kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare

nämnda kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska

förhållanden och ekonomi.

Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner i

riksdagen under 1990/91 års riksmöte. I samtliga motioner

argumenterades för att statsmakterna inte borde lägga hinder i

vägen för delning av kommuner, där invånarna själva önskade

detta. Utskottet framhöll (bet. 1990/91:KU38) i samband med

behandlingen av propositionen (prop. 1990/91:117) om ny

kommunallag att utskottet liksom tidigare (bet. 1990/91:KU3)

ansåg att demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas

men att de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt

än genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade det

inte framkommit något som givit utskottet anledning att frångå

denna ståndpunkt, som godtagits av riksdagen, varför motionerna

avstyrktes.

I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligt

reservanternas mening varit alltför restriktiv i sin syn på

kommundelningar och att den därför borde inta en mer positiv

hållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarna

själva. Som princip borde gälla att regeringen tillåter en sådan

delning. Erfarenheterna av de delningar som hittils genomförts

var enligt reservanterna positiva. Riksdagen följde utskottet.

I regeringsdeklarationen efter 1991 års val förklarade den

nytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.

Detta förhållningssätt avspeglas i direktiven (dir. 1992:12)

till Lokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt att

stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns

ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det

finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.

Kommittén bör enligt direktiven studera erfarenheterna av de

hittills genomförda kommundelningarna. I anslutning till detta

bör kommittén även analysera gällande regler och former för

kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar som kan

underlätta framtida kommundelningar.

Kommittén har studerat erfarenheterna av de hittills

genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90). Delningarna

har genomförts under perioden 1980--1992 med tyngdpunkten på

perioden 1980--1983, då sju av de åtta delningarna genomfördes.

I en rapport till kommittén, utarbetad vid Umeå universitet,

hävdar författarna att i samtliga genomförda delningar har

demokratin och medborgaropinionen spelat den viktigaste rollen.

Eventuella negativa effekter för den kommunala ekonomin har

hittills åtminstone delvis kunnat dämpas. I dag upplevs de

ekonomiska frågorna som alltmer påträngande. Inför kommande

delningar bör framför allt de ekonomiska aspekterna utredas

ordentligt, menar författarna.

De hittills genomförda kommundelningarna har enligt kommittén

främst varit ett korrektionsmedel för att rätta till ett antal

mindre lyckade kommunsammanslagningar i början av 1970-talet.

Med mindre lyckade avser kommittén att de inte accepterades av

befolkningen i de sammanslagna kommunerna.

Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte säga

ogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar som

genomförts sedan 1980 medfört de bestående fördelar från

kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som de

förväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligt

kommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerlig

uppföljning av de delade kommunerna.

En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att de

nya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar än

flertalet andra jämförbara kommuner.

Kommittén anser inte att det finns något behov av att

reformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra med

hänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits för

en delning, har delningar kommit till stånd. Eventuella

inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett

införande av t.ex. obligatorisk delning under vissa

förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.

Kommittén föreslår att möjligheten för regeringen att förordna

om nyval till fullmäktige i samband med en delning återinförs.

En sådan ändring skulle medföra ett snabbare genomslag av en

beslutad delning. För den händelse riksdagen beslutar om längre

mandatperioder än de nuvarande treåriga blir detta behov mer

framträdande.

1.2.4 Kommunala styrelseformer

I regeringsformens inledningskapitel anges att det i riket

finns primärkommuner och landstingskommuner och att

beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar

(1 kap. 7 §). Bestämmelser om kommuner och landsting finns i

kommunallagen (1991:900).

Kommunal självstyrelse kan definieras som en princip att

kommunen själv skall bestämma över sina angelägenheter. Enligt

2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha

hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har

anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras

medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, en annan

kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inget hindrar

staten från att genom lag ålägga kommunerna eller landstingen

att svara för vissa uppgifter och också i den lagen ge direktiv

för hur dessa skall skötas. Den större delen av den kommunala

verksamheten är reglerad genom sådana speciallagar.

Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin

är fullmäktigeförsamlingen. Medborgarinflytandet över den

kommunala verksamheten skall i första hand göras gällande genom

utslaget i de allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen

återverkar detta sedan på valet av styrelsen och övriga nämnder.

Enligt 6 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen väljs ledamöter och

ersättare i styrelsen och andra nämnder för viss tid. För

styrelsen är mandattiden bestämd till tre år medan fullmäktige,

vad gäller andra nämnder än överförmyndarnämnd, fritt kan

bestämma mandattiden.

Frågor om styrelseformer i kommuner och landsting behandlades

av Utredningen om den kommunala demokratin bl.a. i betänkandet

Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? (SOU 1972:32). I

betänkandet hänvisade utredningen till att det i debatten om den

kommunala demokratin bl.a. framkommit förslag om att införa s.k.

kommunal parlamentarism. Därmed hade enligt betänkandet oftast

avsetts att bestämmelsen i den då gällande kommunallagen om rätt

för minoritet att tvinga fram proportionella val skulle slopas.

Därigenom skulle majoriteten i de beslutande församlingarna ges

möjlighet att besätta samtliga poster i de kommunala nämnderna.

Lokaldemokratikommittén, vars allmänna uppgifter redovisats

ovan, har enligt direktiven också haft möjlighet att i övrigt

föreslå åtgärder för den lokala demokratins vidareutveckling. I

ett nyligen avlämnat slutbetänkande, Lokal demokrati i

utveckling (SOU 1993:90), behandlas bl.a. frågan om

styrelseformerna i kommuner och landsting.

I betänkandet anges att termen parlamentarism används för att

beskriva ett politiskt system där en regering har parlamentets

förtroende eller i vart fall tolereras av detta. Om regeringen

förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central

fråga, har regeringen att avgå eller utlysa nyval. Mot bakgrund

av utformningen av nu gällande lagstiftning på det kommunala

området är det därför, framhåller kommittén, något oegentligt

att använda begreppet kommunal parlamentarism, eftersom

parlamentarism som princip förutsätter att parlamentet är

suveränt och kan utkräva ansvar av regeringen, och fullmäktige i

dag saknar den suveränitet som riksdagen besitter. I det

tidigare nämnda betänkandet (SOU 1972:32) föreslog

Kommunaldemokratiutredningen såsom ett lämpligare begrepp

kommunalt majoritetsstyre.

Lokaldemokratikommittén behandlar i sitt tidigare nämnda

slutbetänkande (SOU 1993:90) frågan om styrelseformerna i

kommuner och landsting. Kommittén har som utgångspunkt för sitt

arbete haft en skrivelse till regeringen från Stockholms kommun,

som begärt att regeringen skall vidta åtgärder för att

underlätta för en nybildad majoritet att ändra på

sammansättningen av nämnderna under pågående mandatperiod.

Kommittén föreslår att det i kommunallagen skall införas en

möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills

vidare och att reglerna om viss tid tas bort. Kommittén föreslår

också att fullmäktige skall få möjlighet att entlediga samtliga

ledamöter och ersättare i nämnderna. Initiativet till

entledigande bör enligt förslaget ligga på kommun- eller

landstingsstyrelsen. Den rätt som finns i dag för fullmäktige

att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan

föregående beredning skall enligt förslaget gälla under hela

mandatperioden.

1.3 Utskottets bedömning

1.3.1 Organisatoriska förändringar m.m.

Utskottet uttalade i samband med behandlingen av

kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att regeringen

borde följa den nya lagens tillämpning vad avser antalet nämnder

m.m. och den kommunaldemokratiska utvecklingen. Utskottet

konstaterar att en sådan uppföljning kommit till stånd genom

Lokaldemokratikommitténs arbete. De frågor som har aktualiserats

i motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1, har behandlats i

kommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90). Mot denna bakgrund

avstyrks motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1.

1.3.2 Kommundelningar

Utskottet erinrar om sitt uttalande vid behandlingen av

kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att demokratiska

skäl kunde motivera att en kommun delas men att de kommunala

demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än genom ytterligare

delningar av kommuner.

Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén, som utrett

frågan om kommundelningar, inte med bestämdhet kunnat uttala sig

generellt om utfallet av de delningar som genomförts sedan 1980

men dock funnit att de nybildade, mindre kommunernas ekonomiska

förutsättningar inte varit sämre än i flertalet jämförbara

kommuner. Kommittén menar också att den nuvarande lagstiftningen

fungerat bra och att det därför inte finns något behov av

ändringar av denna.

Med hänvisning till detta och den fortsatta beredningen av

Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks motion Jo253,

yrkande 6.

1.3.3 Kommunala styrelseformer

Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén behandlat

frågan om kommunala styrelseformer, främst med inriktning på att

lösa problemet med förfarandet vid upplösning av

majoritetskoalitioner i kommuner och landsting. Kommittén

föreslår vissa ändringar i kommunallagen, som avses underlätta

hanteringen av sådana situationer.

Med hänvisning till detta och den fortsatta handläggningen av

kommitténs förslag finner utskottet ingen anledning för

riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandet i

motionen. Motion K218, yrkande 7, avstyrks därför.

2. Kommunala folkomröstningar

2.1 Motionen

I motion 1992/93:K618 yrkar Ian Wachtmeister m.fl. (nyd)

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande

folkomröstning i kommuner och landsting (yrkande 1). I motionen

yrkas vidare att förutsättningar skapas för att en

folkomröstning måste komma till stånd om en viss minoritet i

fullmäktige begär det (yrkande 2) eller om en viss andel eller

visst antal av kommunmedlemmarna begär det (yrkande 3). Det

yrkas också att klara och enhetliga förfaranderegler för

anordnande av kommual folkomröstning tillskapas (yrkande 4).

Slutligen yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att

undersöka förutsättningarna för ett nytt folkomröstninginstitut

i kommuner och landsting syftande till att vitalisera demokratin

(yrkande 5).

Motionärerna delar inte den dåvarande regeringens och

utskottsmajoritetens restriktiva uppfattning i fråga om

beslutande folkomröstningar, minoritets- och medborgarinitiativ

samt förfaranderegler för folkomröstningar i kommuner och

landsting som den framkom vid behandlingen av propositionen

(prop. 1990/91:117) Ny kommunallag.

Motionärerna anför att frågan om att vitalisera demokratin har

blivit alltmer angelägen. Därför bör bindande beslut kunna

fattas genom folkomröstning; dock kan en begränsning av vilka

frågor som skall kunna bli föremål för en sådan omröstning vara

lämplig. Vidare skall folkomröstning kunna hållas på initiativ

av en minoritet av fullmäktige eller efter förslag av en viss

andel av kommunmedlemmarna. Det måste också finnas klara och

enhetliga förfaranderegler för genomförandet.

2.2 Bakgrund

Kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar m.m.

regleras i 5 kap. 34--35 §§ kommunallagen. Fullmäktige får

enligt 34 § besluta att det som ett led i beredningen av ett

ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämta synpunkter

från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom folkomröstning,

opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får

valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrar nämndens

arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att få ersättning för de

kostnader som föranleds av att landstinget anlitar valnämnden.

De nuvarande bestämmelserna har överförts med endast små

språkliga justeringar från 1977 års kommunallag. Den enda

ändringen i sak är att landstingen inte längre behöver tillstånd

av fullmäktige i kommunen för att få anlita valnämnden.

Kommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande

Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grund

för införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 års

kommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen med

innebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led i

beredningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter från

medlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas som

ett införande av något särskilt lagreglerat

folkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för detta

saknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigare

oklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagna

ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas

endast i sällsynta fall.

Såväl regeringen (prop. 1975/76:187) som riksdagen (bet.

1975/76:KU25) delade kommitténs principiella uppfattning och

beslöt i enlighet med förslaget (rskr. 1976/77:148).

I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag

(SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning av

folkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för en

urholkning av den representativa demokratin. Man ställde sig

inte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler med

hänvisning bl.a. till att riksdagen i slutet av 1989 avvisat

förslag med detta innehåll.

I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gav

regeringen samma motivering till förslaget om att de äldre

reglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskilda

förfaranderegler inte skulle införas. Det framhölls att

regeringen inte var beredd att införa någon form av beslutande

folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ.

Det skulle enligt regeringens mening innebära en icke önskvärd

urholkning av den representativa demokratin.

Vid utskottets behandling av kommunallagspropositionen (bet.

1990/91:KU38) togs även upp ett antal motioner om bl.a.

utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och

förfaranderegler. Med hänvisning till att utskottet tidigare

avstyrkt motioner av liknande slag vid flera tillfällen, att

riksdagen följt utskottets uppfattning och att det inte kommit

fram något som gav utskottet anledning att frångå sina tidigare

ställningstaganden avstyrktes motionerna. Riksdagen följde

utskottet.

I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ett

behov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunala

folkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för att

utlösa en folkomröstning samt kommunens skyldighet att informera

kommuninvånarna om alternativen.

Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, fick

enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppdrag att inom ramen för

sin huvuduppgift -- att överväga olika åtgärder för att stärka

den lokala demokratin och de enskilda kommunmedlemmarnas

inflytande -- bl.a. se över reglerna för kommunala

folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det

kommunala folkomröstningsinstitutet.

Kommittén har i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i

utveckling (SOU 1993:90) föreslagit vissa ändringar beträffande

regleringen av folkomröstningar m.m. Det gäller införande av

s.k. folkinitiativ och särskilda förfaranderegler.

Kommittén har låtit genomföra en studie av det kommunala

folkomröstningsinstitutets användning sedan införandet i

kommunallagen 1977. Resultatet av studien har redovisats i

rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna -- Det

kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72).

Av rapporten framgår att under perioden 1978--1992 har hållits

25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar och fem

opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gällt

indelningsärenden. Av de övriga har fyra gällt vägsträckningar

eller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det stora

flertalet av de förslag till omröstningar som väckts i

fullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.

Av de folkomröstningar som hittills hållits har i två fall av

tre deltagandet varit högre än 60 %. I opinionsundersökningarna

som baserats på ett urval kommunmedlemmar har ca 85 % medverkat.

Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigt

anordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980

då kärnkraftsomröstningen ägde rum.

Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckning

varit ett instrument som utnyttjats av små partier för att

utmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslag

om folkomröstning vunnit bifall.

I sitt betänkande (SOU 1993:90) föreslår

Lokaldemokratikommittén ett införande av förfaranderegler för

kommunala folkomröstningar. Till grund för förslaget ligger dels

att kommittén förordar en utökad användning av kommunala

folkomröstningar, dels att flera partier motionerade i ärendet i

samband med riksdagens behandling av kommunallagspropositionen.

Förslaget innebär att bestämmelserna om kommunala

folkomröstningar delas upp på grundläggande bestämmelser, som

anges i kommunallagen, och övriga bestämmelser som regleras i en

ny lag om kommunala folkomröstningar. I 5 kap. 23 §

kommunallagen föreslås bl.a. ingå en bestämmelse om s.k.

folkinitiativ innebärande att om minst 10 % av de

röstberättigade kommuninvånarna väcker förslag om en lokal

folkomröstning i ett visst ärende, skall fullmäktige vara

skyldigt att ta upp frågan till behandling. Beslut om att hålla

folkomröstning skall som nu vara förbehållet en majoritet av

fullmäktiges ledamöter. Mot kommitténs beslut i denna del

reserverade sig en ledamot (s) med motiveringen att både

beslutande folkomröstning och folkinitiativ skulle innebära en

stor risk för urholkning av den representativa demokratin.

2.3 Utskottets bedömning

Utskottet ställde sig vid behandlingen av

kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) avvisande till

motionsförslag om en utvidgning av det kommunala

folkomröstningsinstitutet och om införande av förfaranderegler

med hänvisning till tidigare ställningstaganden (KU 1980/81:2,

KU 1983/84:32, KU 1986/87:21, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3).

Som framgått av redovisningen ovan har Lokaldemokratikommittén

föreslagit införande av dels s.k. folkinitiativ, dels särskilda

förfaranderegler.

Med hänvisning till detta och i avvaktan på den fortsatta

handläggningen av Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks

motion K618.

3. Kommunalt partistöd

3.1 Motionen

I motion 1992/93:K613 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i motionen om att dels skapa förutsättningar för att

trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en

treårsperiod med början 1994 (yrkande 1), dels utreda

förutsättningarna för ett system med fasta belopp för grundstöd

som beräknas lika för alla partier i fullmäktige (yrkande 2),

och dels, om de nämnda yrkandena inte bifalls, att frågor om

kommunalt partistöd måste utredas från rättvise- och

demokratisynpunkt (yrkande 3).

Enligt motionärerna bör såväl det statliga som det kommunala

partistödet trappas ned till hälften av nuvarande nivå under en

treårsperiod.

Enligt motionärerna tillämpas de nuvarande reglerna för

partistödet i kommunerna inte rättvist med påföljd att de större

partierna gynnas på de mindre partiernas bekostnad. En sådan

snedfördelning innebär ytterst en fara för demokratin. En bättre

och rättvisare metod är att införa ett system med fasta belopp

för grundstöd lika för alla partier, anser motionärerna.

3.2 Bakgrund

Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9--10 §§

kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge

ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska

partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också

ges till ett parti som har upphört att vara representerat i

fullmäktige, dock endast under ett år efter det att

representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta

om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte

utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett

parti. Om en politisk sekreterare har anställts för ett parti

skall detta beaktas när stödet bestäms.

Dessa bestämmelser är nya i kommunallagen. Tidigare fanns

regler om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt

partistöd, vilken upphörde att gälla samtidigt som den nya

kommunallagen trädde i kraft, den 1 januari 1992. Genom

lagändringen fick kommunerna och landstingen ökad frihet att

utforma stödet till de politiska partierna.

Förtroendeuppdragsutredningen föreslog i sitt betänkande

Kommunalt stöd till de politiska partierna (SOU 1988:47)

införande av ett generellt partigruppsstöd avsett att täcka alla

former av politiskt biträde till de förtroendevalda och andra

former av stöd till partierna. Det föreslogs vidare att

partigruppsstödet skulle bestå av dels ett grundstöd, dels ett

mandatbundet stöd, medan det kommunala partistödet även

fortsättningsvis skulle vara helt igenom mandatbundet.

Betänkandet låg till grund för överläggningar mellan

riksdagspartierna. Dessa överläggningar ledde inte till några

förslag till ändringar (dir. 1991:46). I samband med

behandlingen våren 1991 av förslaget till ny kommunallag begärde

riksdagen hos regeringen en översyn av lagstiftningen om det

kommunala partistödet. I sitt betänkande (bet. 1990/91:KU38)

anförde utskottet att det fortsatta beredningsarbetet borde

bedrivas i form av en parlamentarisk utredning och att

beredningsarbetet borde bedrivas skyndsamt så att riksdagen

skulle kunna fatta beslut i frågan under hösten 1991. I

anledning härav tillsatte regeringen Partistödsutredningen, vars

betänkande Kommunalt partistöd (SOU 1991:80) lämnades i

oktober 1991.

Partistödsutredningens förslag innebar i huvudsak att reglerna

om partistöd gavs en friare utformning, vilket skulle göra det

möjligt att dela upp stödet i ett grundstöd och ett mandatbundet

stöd. Kommunerna skulle själva bestämma om storleksrelationen

mellan de två stödformerna. I lagförslaget angavs att stödet

inte fick utformas så att det otillbörligt gynnar eller

missgynnar ett parti.

Regeringens proposition (prop. 1991/92:66) Kommunalt partistöd

avvek i sak inte från Partistödsutredningens förslag.

Beträffande kommunernas och landstingens frihet att besluta om

utformningen av partistödet framhölls i propositionen

nödvändigheten av en viss restriktivitet. Regeln om att stödet

inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller

missgynnar ett visst parti innebär att det i allmänhet inte kan

vara tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat.

I specialmotiveringen anges att det inte i sig kan uppfattas

som otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti

sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget

parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det

gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller

mandatbundet stöd.

Utskottet (bet. 1991/92:KU18) stödde i allt väsentligt

förslagen i propositionen. I fråga om stödets utformning

framhöll utskottet att de allra minsta partierna får anses ha

ett mindre behov av grundstöd än de största, t.ex. beträffande

behovet av lokaler och kontorsutrustning, varför det kan vara

berättigat att sätta grundstödet till en lägre nivå för de

minsta partierna. Riksdagen följde utskottet.

I en meningsyttring (v) anfördes bl.a. att idén om reducering

av grundstöd för enstaka partier och argumenteringen för en

sådan möjlighet borde ha avvisats av utskottet och att en

reducering av grundstödet för små partier var ett både

inkonsekvent och oriktigt avsteg från likställighetsprincipen.

Riksdagen har tidigare, senast med anledning av motion

1991/92:K808, behandlat frågan om sänkning av

partistödsbeloppet. I den nämnda motionen begärde Ian

Wachtmeister m.fl. (nyd) bl.a. förslag till ändring i

kommunallagen så att en sänkning av partistödet kunde ske under

budgetåren 1992/93--1994/95 till 80, 60 resp. 50 % av 1991/92

års budgeterade belopp (yrkande 2).

Utskottet anförde (1992/93:KU4) att enligt förarbetena till nu

gällande regler om partistödet borde den kommunala kompetensen

att besluta om partistöd ges en friare utformning. Att införa

sådana bestämmelser som yrkades i motionen skulle enligt

utskottet innebära en inskränkning i kommunernas kompetens,

varför motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

I en reservation (nyd) anfördes bl.a. att en sänkning borde

göras av det kommunala partistödet och att ett stöd borde utgå

även till partier som vid tre på varandra följande

opinionsmätningar i kommunen erhållit 1 %.

Någon systematisk uppföljning av de nya bestämmelserna har

inte gjorts.

På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,

ESO (B 1981:03) utreder Statskontoret partistödet i syfte att ge

en samlad bild av den offentliga finansieringen av partiernas

verksamhet. Bland de frågor som utreds är vilken betydelse

stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet, vilka

alternativ som finns till offentlig finansiering samt eventuella

samband mellan storleken på partistödet och bl.a. valdeltagande,

medlemsantal och aktiviteter. Resultatet av studien beräknas

föreligga vid kommande årsskifte.

3.3 Utskottets bedömning

Som framgått av redovisningen ovan har de nya reglerna för det

kommunala partistödet varit i bruk under en kort tid.

Grundläggande för de ändringar som genomfördes den 1 januari

1992 var en friare utformning av reglerna som bl.a. medgav att

kommunerna får utge ett särskilt grundstöd vid sidan av det

mandatbundna stödet. Fördelningen av stödet får inte

otillbörligt gynna eller missgynna ett visst parti. Utskottet

har (bet. 1991/92:KU18) i allt väsentligt ställt sig bakom

förslaget.

Vad gäller frågan om en sänkning av partistödsbeloppen har

utskottet uttalat (bet. 1992/93:KU4) att bestämmelser med detta

syfte skulle innebära en inskränkning i kommunernas kompetens

och på denna grund avvisat förslag om sänkning av beloppen.

Som nämnts pågår för närvarande ett utredningsarbete vid

Statskontoret med syftet att ge en samlad bild av den offentliga

finansieringen av partiernas verksamhet. Detta arbete avses

avslutas inom kort.

Med hänvisning till vad som här anförts och i avvaktan på det

pågående utredningsarbetet avstyrks motion K613.

4. Frågor om kommunernas kompetens m.m.

4.1 Motionerna

I motion 1992/93:K603 begär Rosa Östh och Roland Larsson (c)

att riksdagen med hänvisning till vad i motionen anförts

fastslår att det numera ingår i den kommunala kompetensen att

utge kommunal vårdnadsersättning.

Motionärerna framhåller att stora förändringar skett

beträffande den kommunala verksamheten. Bl.a. har det riktade

statsbidraget till barnomsorgen inordnats i ett system med

generellt statsbidrag fr.o.m. 1993. En ny lagstiftning om

småbarnsföräldrars rätt till barnomsorg, som aviserats i

budgetpropositionen (prop. 1992/93:100), bör enligt motionärerna

omfatta alla, även de föräldrar som själva ordnar sin

barnomsorg. Den utökade kompetens som kommunerna fått genom 1991

års kommunallag inrymmer enligt motionärernas mening rätten att

utge kommunal vårdnadsersättning. Dock behövs det ett

klarläggande från riksdagen i denna fråga.

Olle Schmidt (fp) yrkar i motion 1992/93:K604 att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att ett förslag om

en försöksverksamhet i Lokaldemokratikommitténs betänkande

Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) bör avvisas.

Uppdragsverksamhet innebär att kommuner och landsting på

affärsmässig grund säljer tjänster till t.ex. andra kommuner

eller landsting eller privata företag.

Motionären anför att kommuner och landsting har hårda krav på

sig när det gäller att effektivisera och rationalisera sina

verksamheter. De har helt andra möjligheter än förr att klara

sina åtaganden till följd av avreglering, avmonopolisering,

minskat antal styrande regler och ökande konkurrens. Nya

marknader öppnar sig när EES-avtalet börjar gälla, vilket medför

stora möjligheter för kommuner och landsting att sänka sina

kostnader i samband med upphandlingar. Härtill kommer nya

bestämmelser för offentlig upphandling och ett förslag utarbetat

av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet med förslag om

ytterligare ökad konkurrens vid upphandling (Ds 1992:21).

Enligt motionären ligger förslaget om att låta kommunerna

bedriva verksamhet utanför sina egna gränser inte i linje med

regeringens övriga förslag på området. Kommunerna skulle kunna

tillskansa sig otillbörliga konkurrensfördelar framför privata

företag, vilket enligt motionären utgör den starkaste

invändningen mot förslaget. Dessutom skulle sambandet mellan

invånarna i kommunen och den verksamhet kommunen utför bli

oklar. En utveckling mot kommunal uppdragsverksamhet riskerar

enligt motionärens mening att ytterligare stärka de kommunala

bolagens ställning, vilket vore till nackdel för den fria

konkurrensen och demokratin. Både lokaliseringsprincipen och

självkostnadsprincipen måste enligt motionären också hävdas.

Inger Hestvik m.fl. (s) yrkar i motion 1992/93:K605 att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att

en försöksverksamhet bör genomföras.

Motionärerna anför att konkurrens skapas mellan olika

resultatenheter då kommuner och landsting inför

beställar--utförar-enheter, vilket ger möjligheter att lägga ut

beställningarna på egna utförarenheter eller på externa

entreprenörer. Konkurrensen pressar kostnader och skapar nya

marknader för privata företag, vilket enligt motionärerna är i

huvudsak positivt. Ytterligare möjligheter för externa

konkurrenter att bryta sig in på kommunala marknader öppnas

genom lagändringar som föreslagits i propositionen om ökad

konkurrens i kommunal verksamhet (prop. 1992/93:43).

När kommunal och landstingskommunal verksamhet utsätts för

konkurrens är det enligt motionärerna rimligt att de själva

skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor, vilket

gällande lagstiftning inte medger. Lokaldemokratikommitténs

förslag ger dock inte kommuner och landsting tillräckliga

möjligheter att konkurrera på lika villkor med andra

entreprenörer, anser motionärerna.

Skäl för att konkurrens på lika villkor bör möjliggöras är att

de kommunala tjänste- och serviceproducenterna bör kunna

utnyttja marknaden för att sänka sina styckkostnader och därmed

bli konkurrenskraftiga, vilket skulle ge tydliga signaler om

deras effektivitet.

Motionärerna föreslår att försöksverksamhet med kommunal

uppdragsverksamhet utanför det egna området bör genomföras. Den

skall bedrivas på affärsmässiga grunder med förbud mot

underprissättning och med krav på särredovisning. Försöket som

skall vara tre år skall ledas av regeringen och vara öppet för

alla kommuner och landsting.

4.2 Bakgrund

4.2.1 Kommunal vårdnadsersättning

Frågan huruvida kommunal vårdnadsersättning är förenlig med

den kommunala kompetensen har vid olika tillfällen prövats genom

kommunalbesvär, varvid domstolarna hittills ansett detta ej vara

fallet. De rättsfall som här är av intresse är främst RÅ 1981 Ab

290, RÅ 1985 2:79, RÅ 1991 ref. 19 och RÅ 1991 ref. 61.

Regeringsrätten har angett (RÅ 1991 ref. 19) att en allmänt

vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är

att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna

understöd till enskilda personer. Bidrag som t.ex.

vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte enligt

Regeringsrätten lämnas av en kommun utan stöd i

speciallagstiftning (prop. 1948:140 s. 73 f., KU 1948:24 s. 24

f.). Någon sådan lagstiftning finns enligt Regeringsrätten inte

vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. Det har

också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning inte är

förenlig med de kommunla kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab 290

resp. RÅ 1985 2:79). I det senast behandlade målet inom det

aktuella området (RÅ 1991 ref. 61) har Regeringsrätten

fastställt kammarrättens dom, enligt vilken en socialnämnd

ansetts överskrida sin befogenhet genom att besluta om ekonomisk

hjälp till småbarnsföräldrar utan individuell behovsprövning.

Något rättsfall efter ikraftträdandet av 1991 års kommunallag

finns inte.

Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat motioner

med samma innehåll som den nu aktuella (bet. KU 1982/83:21, KU

1984/85:6, KU 1985/86:15, 1989/90:KU3, 1990/91:KU3). Utskottet

har därvid avvisat framförda förslag om ändringar i

lagstiftningen som skulle möjliggöra införande av kommunal

vårdnadsersättning.

Vid behandlingen av ytterligare två motioner med samma krav

vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU38) vidhöll utskottet sin

tidigare uppfattning och avstyrkte motionerna. Utskottet

erinrade då om att det i proposition 1990/91:117 Ny kommunallag

redovisade och av utskottet tillstyrkta förslaget om ett

lagfästande av vissa av de grundläggande kompetensprinciperna på

det kommunala området inte syftat till någon förändring av

gällande rättsläge. I en reservation (m och c) framhölls att det

var angeläget att de hinder som synes föreligga i fråga om en

kommuns rätt att utge vårdnadsersättning genom lagstiftning blir

undanröjda. Riksdagen följde utskottet.

I ett särskilt yttrande (fp) anfördes bl.a. att enligt

partiets mening måste daghemsutbyggnaden fortsätta tills full

behovstäckning föreligger. Bl.a. borde hinder för statsbidrag

till privata daghem undanröjas. Kommunala vårdnadsersättningar

fick inte ersätta de dagshemsplatser som efterfrågades. Lön till

dagbarnvårdare som mot fastställd daghemsavgift också tar hand

om egna barn skulle enligt det särskilda yttrandet vara möjlig

med stöd av statsbidrag för kommuner som så önskade.

Vid behandlingen av en motion [1991/92:K605 (c)] om kommunal

vårdnadsersättning erinrade utskottet (bet. 1992/93:KU4) om att

statsbidraget till barnomsorgen fr.o.m. 1993 skulle komma att

ingå i det generella bidragssystemet och att regeringen uttalat

att det fanns behov av en vidgad lagreglering av kommunernas

ansvar på barnomsorgsområdet för att bl.a. säkerställa ett

tillräckligt stöd för enskilda alternativ. Utskottet hänvisade

också till regeringens proposition om ökad konkurrens i kommunal

verksamhet, enligt vilken kommunen får sluta avtal med annan om

att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet

förutsatte att frågan om kommunernas kompetens i fråga om bl.a.

enskilda alternativ i barnomsorgen blir en del i regeringens

vidare beredning och avstyrkte motionen med hänvisning till det

anförda. I en reservation (s) anfördes att familjepolitiken

skall göra det möjligt att förena och underlätta föräldraskap

och förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring

och barnbidrag skapas enligt reservanterna förutsättningar för

detta, varvid samtidigt jämställdhet främjas. Enligt

reservanterna bör vårdnadsbidrag inte införas och då inte heller

i kommunerna. Riksdagen följde utskottet.

I regeringens proposition (prop. 1993/94:11) om utvidgad

lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. redovisas regeringens

familjepolitik för valfrihet och jämställdhet. Kommunens

skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn i åldrarna 1

t.o.m. 12 år skärps genom förslag i propositionen till ändringar

i socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen föreslås också bli

skyldig att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem med

ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per

barn i den egna verksamheten. I propositionen aviseras att

förslag senare kommer att läggas fram om ett vårdnadsbidrag för

de barn som fyllt ett men inte tre år. Bidraget skall uppgå till

2 000 kr per barn och månad. Samtidigt skall en skattemässig

avdragsrätt för styrkta barnomsorgskostnader upp till ett visst

högsta belopp införas. Förslag kommer senare också att läggas

fram om att rätten til tjänstledighet för vård av barn förlängs

från dagens 18 månader till tre år. Frågan om ett särskilt

kommunalt vårdnadsbidrag tas inte upp i propositionen.

En särskild arbetsgrupp för vårdnadsbidrag inom

Socialdepartementet har lämnat förslag till en lagreglering av

ett beskattat vårdnadsbidrag och en avdragsrätt för

barnomsorgskostnader i rapporten Vårdnadsbidrag m.m. Teknisk

utformning och konsekvenser (Ds 1993:70).

4.2.2 Kommunal uppdragsverksamhet

Det förslag av Lokaldemokratikommittén som åberopas i

motionerna 1992/93:K604 och 605 ges i betänkandet Kommunal

uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). Det grundar sig på

tilläggsdirektiv (dir. 1992:28) givna i september 1992.

I tilläggsdirektiven hänvisas till Konkurrenskommittén, som i

sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU

1991:104) föreslagit att kommuner och landsting skall tillåtas

att bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting

under förutsättning att motsvarande verksamhet upphandlas i

konkurrens i den egna kommunen eller landstinget. Till följd av

svårigheter att överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med

den inriktning som Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt

direktiven frågan om uppdragsverksamheten ytterligare övervägas

och belysas i ljuset av den utveckling som sker och med

beaktande av effekterna på marknaden.

Kommitténs uppdrag i denna del begränsas enligt direktiven

till att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommittén

bör särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a. särredovisning

och uppföljning som bör ställas på kommuner och landsting för

att de skall få bedriva försöksverksamhet. Kommittén bör

särskilt notera inom vilka områden en fösöksverksamhet är mindre

lämplig.

I Lokaldemokratikommitténs betänkande (SOU 1992:128) föreslås

att en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet bör genomföras

under ledning av regeringen och med en särskild utredare som

beredande instans. Kommuner och landsting som är intresserade av

att delta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen få

ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få

bedriva uppdragsverksamhet. Försöket föreslås pågå under en

treårsperiod.

Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så breda

erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Dessa

erfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning av

om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så att

kommuner och landsting generellt skall medges rätt att sälja

tjänster till andra.

Kommittén föreslår att all kompetensenlig verksamhet tills

vidare får ingå i uppdragsverksamheten och att de deltagande

kommunerna, landstingen och deras företag får sälja sina

tjänster till både offentliga och privata köpare.

Som villkor för deltagande i försöksverksamheten anges i

förslaget att uppdragsverksamheten skall bedrivas på

affärsmässiga grunder. Vid prissättningen behöver den kommunala

självkostnadsprincipen inte tillämpas. Verksamheten skall inte

bedrivas så att den fria konkurrensen hämmas. Det hänvisas till

det förslag till ny lag om offentlig upphandling (prop.

1992/93:88) samt ny konkurrenslag (prop. 1992/93:56) som

förelagts riksdagen hösten 1992 som lämplig grund för

verksamheten i detta hänseende. Uppdragsverksamheten skall

särredovisas i den kommunala redovisningen.

Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som har

yttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordat

ytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flera

statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Statskontoret,

Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk och

samtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågade

kommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har också

ställt sig positiva liksom LO, TCO och SACO. Bland de instanser

som avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finns

kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Marknadsdomstolen och

Konkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF,

Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation och

Grossistförbundet Svensk Handel.

De instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuner

och landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externa

marknader. En annan framträdande invändning är att en sådan

verksamhet till sina verkningar skulle bli

konkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för att

verksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel.

Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har brister

och att kravet på särredovisning därför inte skulle vara

verkningsfullt.

Betänkandet och remissvaren är föremål för vidare handläggning

i Civildepartementet. Eventuellt kommer ärendet att behandlas

tillsammans med Avgiftsgruppens (C 1992:A) förslag Avgifter inom

kommunal verksamhet -- Förslag till modifiering av

självkostnadsprincipen (Ds 1993:16), som har remissbehandlats.

4.3 Utskottets bedömning

4.3.1 Vårdnadsersättning

Med hänvisning till vad som redovisats ovan får utskottet

anföra följande.

Med införandet av det generella statsbidragssystemet från

årsskiftet 1992/93 och med ett genomförande av det föreliggande

förslaget i regeringens proposition 1993/94:11 vad gäller bl.a.

kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskilda förskolor och

fritidshem har viktiga steg tagits för att garantera mångfald

och valfrihet inom barnomsorgen. Ett ytterligare steg tas med

genomförandet av det av regeringen aviserade statliga

vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder.

Mot denna bakgrund är det utskottets mening att frågan om den

kommunala kompetensen i fråga om vårdnadsbidrag bör anstå till

dess regeringen för riksdagen presenterat det aviserade statliga

vårdnadsbidraget. Motion K603 avstyrks därför.

4.3.2 Uppdragsverksamhet m.m.

Mot bakgrund av pågående handläggning av

Lokaldemokratikommitténs betänkande Kommunal uppdragsverksamhet

(SOU 1992:128) avstyrks motionerna K604 och K605.

5. Formerna för kommunal verksamhet m.m.

5.1 Motionerna

I motion 1992/93:K619 hemställer Harriet Colliander m.fl.

(nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt

lämna åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och

renodla kommunernas verksamhet (yrkande 1) och att beträffande

den därefter återstående verksamheten stoppa bolagiseringar

(yrkande 2).

Motionärerna anser att kommunernas verksamhet skall begränsas

och renodlas, varvid endast traditionell samhällelig

basverksamhet skall bedrivas av kommunerna, medan all övrig

verksamhet skall tas bort från kommunernas ansvarsområde genom

rationalisering och privatisering. Den återstående verksamheten

skall inte bedrivas i bolagsform.

I motion 1992/92:K625 begär Filip Fridolfsson och Rune

Backlund (m, c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala

verksamheten, innebärande att bolagisering bör undvikas.

Motionärerna anför att det finns anledning att uppmärksamma

vilka former för offentlig verksamhet som i dag står till buds,

när staten och kommunerna söker nya former för att bedriva sin

verksamhet, och hur valet av form påverkar verksamheten.

Motionärerna konstaterar vidare att många kommuner bedriver en

allt större del av sin verksamhet i aktiebolagsform, där motiven

sägs vara att öka effektiviteten. En konsekvens är emellertid

att verksamheten dras undan de rättsliga regler som gäller för

kommunal förvaltning i fråga om överklagningsmöjligheter,

handlingsoffentlighet samt tillsyn av styrelsen och de

anställda.

Det ligger enligt motionärerna en motsättning i att bedriva

kommunal verksamhet i aktiebolagsform. Aktiebolag är skapade för

affärsvärlden, där affärsintresset styr, medan den kommunala

verksamheten syftar till att ge kommuninvånarna allmännyttiga

tjänster utan vinstsyfte. Mot denna bakgrund bör bolagisering av

kommunal verksamhet undvikas. Verksamheter som är bättre ägnade

att drivas enligt andra regler än de som gäller för offentlig

verksamhet bör avvecklas eller avyttras.

5.2 Bakgrund

5.2.1 Begränsning och renodling av kommunal verksamhet

Frågan om begränsning och renodling av kommunal verksamhet,

som tas upp i motion 1992/93:K619, har samband med grunderna för

den kommunala självstyrelsen och sättet på vilket denna är

reglerad i grundlagen och kommunallagen.

I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen sägs bl.a. att

folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och

parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Det

anses innebära att det skall finnas en självständig och inom

vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna (Paulsson, I.

m.fl., Den nya kommunallagen. Kommentarer och praxis, 1993, s.

21). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen, som grundar kommunernas

allmänna kompetens, får kommuner och landsting själva ta hand om

sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning

till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar

och som inte skall handhas av enbart staten, en annan kommun,

ett annat landsting eller någon annan.

I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973:90)

redovisas grunderna för och innebörden av den kommunala

självstyrelsen. I propositionen uttalas bl.a. att arbets- och

uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna måste kunna

ändras i takt med samhällsutvecklingen. Exempel på ändringar i

detta hänseende är att polisväsendet överförts från kommunerna

till staten, att mentalsjukvårdens huvudmannaskap gått från

staten till landstingen och att ansvaret för gymnasieskolan

övergått från staten till kommunerna. Enligt propositionen bör

därför iakttas återhållsamhet när det gäller att i grundlagen

ange den kommunala självstyrelsen.

Kärnan i den kommunala självbestämmanderätten utgörs enligt

propositionen av den initiativrätt som kommunerna har i den

oreglerade (fria) sektorn beträffande sina egna angelägenheter.

Kommunal självstyrelse kan enligt propositionen "anses belysande

när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig

och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna".

I propositionen utgår man således från den inom kommunalrätten

gängse uppdelningen mellan den fria sektorn och den

specialreglerade. Den fria sektorn har sin grund i stadgandet i

1 kap. 1 § kommunallagen, enligt vilket kommuner och landsting

på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter

som anges i kommunallagen eller andra föreskrifter. Med denna

paragraf skrevs principen om kommunal självstyrelse in också i

kommunallagstiftningen med tillkomsten av 1991 års kommunallag.

I propositionen (prop. 1990/91:117) Ny kommunallag framhålls att

det här gäller en princip för relationen mellan staten och den

kommunala nivån och att principen gäller för all kommunal

verksamhet. Graden av självstyrelse avgörs ytterst av formen för

samverkan mellan staten och kommunerna.

Den exakta uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna

är inte grundlagsreglerad, men huvudregeln är att kommunernas

befogenheter respektive deras åligganden enligt 8 kap. 5 §

regeringsformen skall bestämmas genom lag. Bestämmelsen

uttrycker kravet på riksdagens medverkan, när det gäller att

bestämma om handlingsutrymme respektive uppgifter för kommuner

och landsting.

En annan möjlig innebörd av det kommunala självbestämmandets

omfattning är att det är den obligatoriska, specialreglerade

verksamheten, t.ex. skola, socialtjänst och miljö- och

hälsoskydd, som utgör ett slags "kärnverksamhet". Ur detta kan

man härleda kärnan också i det kommunala självbestämmandet.

I 2 kap. 4 § kommunallagen erinras om att det finns särskilda

föreskrifter om kommunernas och landstingens skyldigheter på

vissa områden. Med detta avses dels de s.k. smålagarna, dels

speciallagar på vissa områden.

Smålagarna innehåller regler som på vissa områden vidgar

befogenheterna, t.ex. lagen (1947:523) om kommunala åtgärder

till bostadsförsörjningens främjande m.m., lagen (1986:753) om

kommunal tjänsteexport och lagen (1989:977) om kommunalt stöd

till ungdomsorganisationer.

Flertalet av de uppgifter som regleras i speciallagar är

obligatoriska för kommuner och landsting, t.ex. skolväsendet,

socialtjänsten, hälso- och sjukvården, vissa uppgifter inom

miljöskyddet, plan- och byggnadsväsendet samt räddningstjänsten

och civilförsvaret. Den obligatoriska verksamheten utgör

ekonomiskt sett den helt dominerande delen av den kommunala

verksamheten.

5.2.2 Kommunala företag

Frågan om kommunala företag tas upp i de två nu aktuella

motionerna.

De kommunala företagen regleras i 3 kap. 16--18 §§

kommunallagen. Enligt 16 § får kommuner och landsting genom

beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal

angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte

föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en

ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.

Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får

dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det

finns stöd för det i lag.

Enligt 17 § skall fullmäktige, innan en kommun eller ett

landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till

ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam,

fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse

styrelseledamöter och minst en revisor, se till att fullmäktige

får yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som är

av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Fullmäktige skall också besluta om att allmänheten har rätt att

ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller

för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Detsamma

gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse

för en kommunal angelägenhet.

Delägarskap regleras i 18 §. Enligt denna skall fullmäktige,

innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett

bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer

tillsammans med någon annan, se till att den juridiska personen

blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som

är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art

och omständigheterna i övrigt. Samma villkor gäller vid

stiftelsebildning.

I 1977 års kommunallag fanns endast bestämmelser som gjorde

proportionellt val av ett kommunalt företags styrelse möjligt.

Även möjligheten att överlämna en interpellation för besvarande

till ledamot i vissa kommunala företags styrelser angavs i

lagen. I övrigt fanns endast rekommendationer i förarbetena vad

gäller krav på insyn och inflytande i de egna företagen.

En lagstiftning utreddes av Kommunalföretagskommittén (SOU

1982:13) och stat-kommunberedningen (Ds C 1985:13).

I den nuvarande kommunallagen har de kommunala företagen fått

sin reglering. Skälet till lagstiftningen är bl.a. att såväl

antalet företag som deras omsättning har ökat under senare år.

Lagstiftningen syftar bl.a. till att tillgodose krav på insyn i

de kommunala företagen. Lagtexten fick sin slutliga utformning i

konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) sedan Lagrådet

granskat förslaget i regeringens proposition (1990/91:117) Ny

kommunallag i vissa delar.

Utskottet anförde att man inte fann skäl att införa regler som

allmänt förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller delägda

företag. Dock råder enligt utskottet en bred enighet om att den

kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i

nämndform (s. 14, 44).

I en reservation (fp) anfördes att kommunal verksamhet som

drivs i privaträttsliga former måste bedrivas med yttersta

restriktivitet och under så stor laglig och medborgerlig

kontroll som möjligt. Det bedömdes som en allvarlig brist i det

föreliggande förslaget till ny kommunallag att det saknades en

huvudregel enligt vilken offentlig verksamhet i kommunal regi

skall bedrivas i nämndform.

Lagreglerna syftar till att legalisera kommunal

företagsbildning inom lagens ramar, men kommunerna får inte

bilda företag i syfte att bakvägen gå runt den kommunala

kompetensen eller för att minska insynen i verksamheten.

Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., a.a., s. 145)

får utskottets ovan refererade uttalande (bet. 1990/91:KU38)

närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till kommuner och

landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar.

Lagen i sig ger inte nämndformen uttryckligen företräde, varför

utrymmet för företagsbildning inom lagens ram är ganska stort.

Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande Lokal demokrati

i utveckling (SOU 1993:90) behandlat frågan om kommunala

företag. I betänkandet redovisas en studie Kommunala

verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag (SOU

1993:48), som Statskontoret genomfört på kommitténs uppdrag. I

studien jämförs verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen

regi. Studien visar bl.a. att organisationsformen inte är

avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt.

Förvaltningsformen resultat- eller balansenhet ger i princip

samma förutsättningar som bolagsformen. Enligt studien bör en

verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala

nyttan vara utgångspunkten för organisatoriska överväganden.

I rapporten föreslås att kommuner och landsting i syfte att

förbättra styrningen av sina företag ser över bolagsordningar

och ägardirektiv m.m. och att de kommunala företagen bör bli

föremål för regelbunden verksamhetsrevision. Kommittén ställer

sig bakom dessa förslag. Utan att lämna något konkret förslag

till ändring föreslår kommittén att kommunallagen förtydligas

vad gäller verksamhetsrevisionen.

I samband med behandlingen av kommunallagspropositionen (prop.

1990/91:117) gav utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 46) som sin

mening regeringen till känna att en översyn av insynen i

kommunala företag var påkallad.

En översyn av det slag som riksdagen begärde har kommit till

stånd genom Lokaldemokratikommitténs arbete. I delbetänkandet

Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) har

kommittén lämnat förslag till förändringar i bl.a.

sekretesslagstiftningen.

Efter remiss till Lagrådet (protokoll 1993-09-21) har

regeringen beslutat om propositionen (prop. 1993/94:48)

Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Denna har nyligen

överlämnats till riksdagen. Propositionen behandlas i ett

kommande betänkande (bet. 1993/94:KU13).

5.3 Utskottets bedömning

Som framgått av det ovan anförda finns det inte någon

självklar avgränsning av vad som kan anses vara kommunal

verksamhet i genuin mening och vad som kan anses ligga utanför

denna. Enligt förarbetena till regeringsformen är det den

oreglerade sektorn som utgör kärnan i det kommunala

självbestämmandet. På vissa områden, som från resurssynpunkt är

dominerande, har kommunerna obligatoriska uppgifter reglerade i

speciallagar. På andra områden finns viss befogenhetsutvidgande

lagstiftning i form av s.k. smålagar.

En begränsning av den kommunala verksamheten skulle mot denna

bakgrund kräva en lagstiftning som upphäver kommunernas och

landstingens allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 och 6 §§

kommunallagen. Det skulle innebära att kommunernas fria

verksamhet skulle förbjudas i lag, vilket enligt utskottets

mening uppenbart strider mot lagstiftningens anda. Ett sådant

ingrepp vore enligt utskottets mening en allvarlig inskränkning

i det kommunala självbestämmandet.

Utskottet har tidigare uttalat dels att den kommunala

verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform,

dels att det inte finns skäl att införa regler som allmänt

förbjuder eller begränsar kommunala företag. Utskottet erinrar

också om att kommunerna inte får bilda företag i syfte att gå

runt den kommunala kompetensen eller för att minska den

demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utskottet

delar också uppfattningen att utgångspunkten för organisatoriska

överväganden bör vara verksamhetens speciella förutsättningar

och den samlade kommunala nyttan.

Med hänvisning till detta avstyrks motionerna K619 och K625.

6. Sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting

6.1 Motionen

I motion 1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att

riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med

uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter

mot kommunerna enligt vad i motionen anförts om brott mot

rättighetslagstiftningens och förvaltningslagens bestämmelser.

Motionärerna anför att det är relativt vanligt att landsting

och kommuner bryter mot omsorgslagen, när det t.ex. gäller

förståndshandikappades rätt till eget boende. De menar också att

det inom handikapprörelsen finns en oro för att privatiseringar

av offentliga verksamheter och decentralisering av

beslutsfattande kan medföra en risk för att rättssäkerheten och

den enskildes integritet hotas. Enligt motionärerna bör dessa

problem analyseras. Åtgärder som förespråkas är skärpt

tillsynsskyldighet och ökat rättsligt stöd samt

sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting som inte lever

upp till sina skyldigheter.

6.2 Bakgrund

Under senare år har det förekommit att kommuner har vidhållit

beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har de

fattat nya beslut med liknande innehåll, s.k. domstolstrots. Det

har även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut,

trots att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot

verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.

Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit

att inom rimlig tid verkställa förvaltningsdomar i mål avseende

bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) och särskilda

omsorger enligt 4 § lagen (1985:568) om särskilda omsorger om

psykiskt utvecklingsstörda m.fl.

Ytterligare finns det en del uppmärksammade fall där kommuner

medvetet har satt sig över tvingande lagregler av

offentligrättslig karaktär, s.k. lagtrots.

För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller

påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande.

Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02) har utrett frågan om

hur man kan lösa de beskrivna problemen. Utredningen föreslog i

sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) ett ekonomiskt

sanktionssystem som direkt avsågs riktas mot vederbörande kommun

eller landsting. Flertalet remissinstanser som yttrade sig över

förslaget (Ds 1990:62) tog avstånd från just den lösning

utredningen föreslog men menade att det finns ett klart behov av

mera verkningsfulla sanktionsregler.

Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner (m, fp) vid

riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag

(prop. 1990/91:117). I motionerna efterlystes regler om

personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i fall av

domstolstrots eller lagtrots.

Utskottet anförde (bet. KU 1990/91:KU38) bl.a. att det är

angeläget att frågorna fick sin lösning snarast. Utskottet

förordade att regeringen på lämpligt sätt beredde dessa frågor,

vilket riksdagen som sin mening gav regeringen till känna.

Riksdagen följde utskottet.

Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har enligt

sina direktiv (dir. 1992:12) haft i uppdrag att slutföra arbetet

med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det

möjligt att komma till rätta med överträdelser av det aktuella

slaget.

Kommittén bör enligt sina direktiv överväga möjligheten att

införa ett personligt ansvar, som inte nödvändigtvis behöver ha

formen av ett straffansvar. I direktiven hänvisas till Svenska

Kommunförbundets yttrande över Kommunalansvarsutredningens

betänkande (SOU 1989:64) där förbundet föreslagit ett personligt

vitesansvar.

I den mån kommittén stannar för ett system med personligt

ansvar, bör den enligt direktiven överväga i vad mån kretsen av

ansvariga bör begränsas och även möjligheten att ge kommun-

eller landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av

uppenbart olagliga fullmäktigebeslut. Kommittén förväntas lägga

fram sina överväganden och förslag i ett delbetänkande under

november 1993.

6.3 Utskottets bedömning

Som framgått av det ovan anförda pågår ett utredningarbete

inom Lokaldemokratikommittén med inriktning på de frågor som tas

upp i motionen. Ett förslag avseende åtgärder mot domstolstrots

och lagtrots kommer att läggas fram inom kort. Mot denna

bakgrund avstyrks motion K611.

7. Benämningen stad

7.1 Motionen

I motion 1992/93:K609 begär Bertil Persson (m) att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att en stad bör kallas en stad också i officiella sammanhang.

7.2 Bakgrund

1969 års riksdagsbeslut om införande av enhetlig

kommunbeteckning (prop. 1969:63, bet. KU44) innebar att de

dittillsvarande beteckningarna på de borgerliga primärkommunerna

-- landskommun, köping och stad -- mönstrades ut ur

kommunallagarna och ersattes av den enhetliga beteckningen

kommun. I utskottsbetänkandet underströks att ändringen inte

innebar att de tidigare begreppen skulle förvinna i den mån de

har betydelse utöver sin administrativa innebörd. Detta gällde

framför allt stadsbegreppet. Enligt utskottet var det sålunda

sannolikt att beteckningen stad även i fortsättningen skulle

komma att begagnas för de dåvarande stadskommunernas

tätbebyggelsekärna och troligen dessutom tillämpas även för

andra tätorter av större omfattning. Utskottet delade också

departementschefens uppfattning att några särskilda föreskrifter

om användandet av beteckningen stad inte behövdes, utan att en

fri språkutveckling borde få vara avgörande härvidlag.

Utskottets förslag var inte enhälligt. I en reservation framhöll

således ledamöter från flera partier att förslaget var alltför

långtgående och att de enskilda kommunerna -- med tillgodoseende

av det berättigade kravet på ett enhetligt kommunbegrepp --

borde lämnas "viss frihet att framträda under hävdvunna

beteckningar".

I Kommunallagsgruppens (C 1986:A) slutbetänkande Ny lag om

kommuner och landsting (Ds 1988:52) anfördes att det som

hittills borde stå öppet för kommunerna att använda ordet stad i

de fall där det saknar kommunalrättslig betydelse. Gruppen fann

ingen anledning att lämna förslag om att lagfästa begreppet

stad. Varken i Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag

(SOU 1990:24) eller i propositionen (1990/91:117) Ny kommunallag

redovisades några överväganden i denna fråga.

Vid behandlingen av kommunallagspropositionen tog

konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) upp några motioner

med anknytning till begreppet stad. I en motion (m) yrkades att

en lagändring borde komma till stånd som gjorde det möjligt för

en kommun som så önskade att bruka uttrycket stad även som

kommunalrättsligt och administrativt begrepp. Utskottet erinrade

om att det inte finns något hinder i detta hänseende i de fall

det inte har någon kommunalrättslig betydelse och avstyrkte

motionen. I en reservation (m, fp) anfördes att det var

motiverat att genom en lagändring göra det möjligt för kommuner

att använda uttrycket stad som kommunalrättsligt och

administrativt begrepp.

I två motioner (m) yrkades att benämningen stadsfullmäktige

skulle godkännas som benämning på fullmäktige i kommuner som

valt benämningen stad. Utskottet hänvisade till tidigare avslag

på motionsyrkanden av samma innehåll, där utskottet åberopat

intresset för ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende,

och avstyrkte motionerna. I en reservation (m, fp) anfördes

bl.a. att det inte kunde anses rimligt att en kommun, som

beslutat sig för att använda beteckningen stad, inte får använda

sig av benämningen stadsfullmäktige som beteckning på

kommunfullmäktige, varför kommunallagen borde ändras så att

detta blev möjligt.

Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv (dir.

1992:12) i uppgift att överväga möjligheten för en kommun som så

önskar att använda sig av beteckningen stad även som

kommunalrättsligt uttryck.

Kommittén anför i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i

utveckling (SOU 1993:90) sammanfattningsvis att ingen ändring av

lagstiftningen på området bör göras. De kommuner som inom sig

rymmer en tidigare stad har full rätt att kalla sig stad så

länge detta inte sker i kommunalrättsligt sammanhang.

Stadsbegreppet hade i stort sett förlorat all rättslig betydelse

då den gemensamma kommunbeteckningen infördes. I dag torde inga

rättsliga skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas

kvar. Att återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang

ter sig något märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när

det gäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse

finns det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre

beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket

torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.

Kommittén fäster även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10

kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genom

kommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknat

betydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimlig

tolkning av detta är att beslut som fattats av

"stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andra

lagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som inför

beteckningen stad respektive stadsfullmäktige torde enligt

kommittén saknas.

7.3 Utskottets bedömning

Som framgått av redovisningen ovan har utskottet tidigare

uttalat att det inte finns något hinder för en kommun som så

önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har

någon kommunalrättslig betydelse. Lokaldemokratikommittén har

fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattats av

"stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella

grund. I sammanhanget finner utskottet dock skäl att erinra om

sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett

enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls.

Med hänvisning till detta får enligt utskottets mening

motionärens önskemål anses tillgodosett. Motion K609 avstyrks.

8. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar

8.1 Motionerna

I motion 1992/93:K612 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att

riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med bestämmelser

om att ett parti, som erhållit mandat i fullmäktige men som inte

är företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller

suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid

styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin

mening antecknad till protokollet (yrkande 1). I motionen yrkas

också att fullmäktige, om det föreligger särskilda skäl, på

förslag av ett parti som har erhållit mandat i fullmäktige får

utse person som inte är förtroendevald att ha rätt att närvara i

nämnd eller styrelse i kommun och landsting (yrkande 2). I

motionen yrkas vidare att, om de förut nämnda yrkandena inte

bifalls, riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att

stärka närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och

styrelser i kommuner och landsting (yrkande 3).

Motionärerna erinrar om att de små partiernas rätt till

närvaro i kommunala organ diskuterades vid tillkomsten av

kommunallagen och att vid beslutet principen om valutslagets

betydelse för ett partis ställning och inflytande fick försteg

framför minoritetsintresset. Dock underströks vikten av att de

mindre partiernas intressen av information och insyn skulle

tillgodoses.

Frågan om vem som har rätt att inneha en observatörspost i

styrelsen och övriga nämnder har enligt motionärerna

aktualiserats i en del kommuner under senare tid. En fråga har

därvid varit om endast en förtroendevald får inneha en

observatörspost eller om även en annan person kan komma i fråga.

En annan fråga har varit att vissa kommuner inte spontant velat

medverka till att skapa insynsplatser eller medge fullständiga

rättigheter enligt närvarorättsbestämmelsen enligt 4 kap. 23 §

kommunallagen. Motionärerna menar också att den närvarorätt för

utomstående som regleras i 6 kap. 19 § kommunallagen får anses

vara ett bräckligt stöd för ett fungerande observatörskap.

I motion 1992/93:K805 begär Bengt Hurtig (v) att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som

reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag

bör ses över.

Motionären anför att det inte i rätten till ledighet för

kommunala förtroendeuppdrag enligt 4 kap. 11 § kommunallagen

finns något direkt stöd för att en förtroendevald med

skifttjänstgöring har rätt till ledighet för påföljande

nattskift. Reglernas utformning innebär att den stora grupp på

arbetsmarknaden som har skiftarbete är utlämnad till sin

arbetsgivares godtycke, om vederbörande vill ta på sig ett

kommunalt uppdrag.

Enligt motionären är det också en allvarligt brist att det

inte finns någon lagstiftning som reglerar rätt till ledighet

för uppdrag som nämndeman i t.ex. tingsrätt eller länsrätt.

Statligt och kommunalt anställda har i allmänhet rätt till sådan

ledighet enligt kollektivavtal men i normalfallet inte

privatanställda, vilket går ut över representativiteten.

Behövlig ledighet för politiska förtroendeuppdrag även för

skiftarbetande måste enligt motionären garanteras i lag, liksom

nämndemännens rätt till ledighet för uppdrag.

8.2 Bakgrund

8.2.1 Närvarorätt

Enligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta att

en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss

nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i

överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även

innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin

mening antecknad till protokollet.

Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen får en nämnd kalla en ledamot

eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller

beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en

särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden

för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett

sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i

överläggningarna men inte i besluten.

Liknande bestämmelser fanns i 1977 års kommunallag (3 kap. 15

§ respektive 3 kap. 7 §). Skillnaden i fråga om syftet är att

den förstnämnda bestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse

av att få och lämna upplysningar, medan den sistnämnda syftar

till att tillgodose nämndernas intresse av att få information

(prop. 1975/76:187 s. 482).

I Kommunallagskommitténs betänkande föreslogs även en

bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt för företrädare för

mindre partier, med vilket förstås partier med mandat i

fullmäktige men utan representation i styrelsen, att vara

närvarande vid sammanträden med styrelsen, delta i

överläggningarna men inte i besluten och få sin mening antecknad

till protokollet.

I regeringens proposition (prop. 1990/91:117) konstaterades

att en avvägning måste göras mellan å ena sidan principen om

valutslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande

samt å andra sidan det från demokratisk synpunkt angelägna i att

de mindre partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de

får både en god information om verksamheten och insyn i den

beredningsprocess som föregår fullmäktiges handläggning av

ärendena. Regeringens slutsats blev att den förstnämnda

principen måste ges företräde framför minoritetsintresset. Till

detta kom också vikten av att upprätthålla fullmäktiges rätt att

bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna

kommunen eller landstinget. Regeringen ansåg att de mindre

partiernas intressen borde tillgodoses på frivillighetens väg

efter fullmäktiges egen bedömning av förhållandena i varje

kommun eller landsting.

Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångå

regeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framför

minoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad som

skett i propositionen, starkt understryka vikten av att de

mindre partiernas intressen av information och insyn

tillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden i

sak som redovisats i propositionen.

I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnas

möjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slag

yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till

protokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelserna

härom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.

I reservation (v och mp) anfördes att en komplettering av

propositionens förslag i denna del borde ske med

Kommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsen

för de mindre partierna. I en reservation (c) ansågs det mindre

lämpligt att bestämmelserna i 4 kap. 23 § kommunallagen

utnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindre

partier, och i stället förordades att bestämmelser särskilt

avsedda för sådana partier skulle tas in i en ny paragraf.

Representanterna skulle dock inte ha rätt att delta i

överläggningarna eller få sin mening antecknad till protokollet.

Riksdagen följde utskottet.

Utskottet behandlade vid 1992/93 års riksmöte en motion

(1991/92:K615, nyd) med förslag om en utredning av

representationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte att

utöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer med

valutslagen.

Utskottet (bet. 1992/93:KU4) hänvisade till möjligheten för

fullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträde som finns

enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. I

reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen i

tilläggsdirektiv borde ge Lokaldemokratikommittén i uppgift att

särskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnder

och styrelser.

Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindre

partiernas representation i nämnderna i sitt slutbetänkande

Lokaldemokrati i utveckling (SOU 1993:90).

I motion K612 behandlas även frågan om fullmäktiges rätt att

utse person som inte är förtroendevald att närvara i nämnd eller

styrelse (yrkande 2). Av förarbetena till såväl 1977 års

kommunallag (prop. 1975/76:187 s. 481) som den nu gällande

(prop. 1990/91:117 s. 76) framgår att närvarorätten uteslutande

gäller förtroendevalda, dvs. ledamöter eller ersättare i

fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Ett

undantag är att förtroendevalda revisorer inte tillerkänns

närvarorätt.

8.2.2 Rätt till ledighet

Rätten till ledighet för kommunala förtroendeuppdrag regleras

i 4 kap. 11 § kommunallagen. Enligt denna paragraf har

förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar

som behövs för uppdragen. Denna bestämmelse innebar inte någon

förändring i sak av de i 1977 års kommunallag införda

bestämmelserna om ledighet för kommunala förtroendeuppdrag.

Med förtroendevalda avses enligt 4 kap. 1 § kommunallagen

ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och

fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.

I förarbetena till bestämmelserna i 1977 års kommunallag

(prop. 1975/76:187) framhöll föredraganden, som var av den

uppfattningen att trygghet för de förtroendevalda borde kunna

åstadkommas utan detaljregler, bl.a. följande (s. 230 f.):

Den bestämmelse om rätt till ledighet som föreslås anvisar

inte lösningar på diverse praktiska problem som kan uppkomma.

Ett sådant är den ekonomiska ersättningen, ett annat hur

ersättare skall kunna ordnas på arbetsplatsen. Jag anser

emellertid att kostnader som uppstår för den förtroendevalde

genom uppdraget i princip bör betalas av kommunen resp.

landstingskommunen. Frågan om ersättare på arbetsplatsen bör

däremot ordnas av arbetsgivaren. Jag förutsätter vidare att den

förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inte skall försämras

på grund av förtroendeuppdraget. Frågor som rör den

förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsförhållanden,

ersättare m.m. bör enligt min mening regleras avtalsvägen efter

behov.

I detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att

kommunerna och landstingskommunerna har en sammanträdesplanering

som ger arbetsgivarna och arbetstagarna tillfälle att planera

behovet av ledighet och vikarier.

Jag avser att följa utvecklingen på detta område i framtiden.

Om erfarenheterna visar att mera detaljerade lagregler skulle

vara att föredra ämnar jag återkomma till frågan.

Nämndemän väljs av kommun- och landstingsfullmäktige. Regler

om ersättning till nämndemän finns i förordningen (1982:814) om

ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom

domstolsväsendet m.m.

Riksdagen har vid upprepade tillfällen uttalat vikten av att

lekmannamedverkan i dömandet utövas av så många yrkeskategorier

som möjligt. Även frågan om uppdragets karaktär av politiskt

uppdrag har varit föremål för riksdagens ställningstaganden i

olika sammanhang. Riksdagen har bl.a. uttalat (JuU 1975/76:18)

att även om valkorporationen är politiskt sammansatt följer

därav inte att nämndemannauppdraget kan uppfattas som förenat

med något politiskt ansvar på samma sätt som är fallet

beträffande andra politiska uppdrag.

Principen för ersättning till nämndemän lades fast år 1985

(JuU 1984/85:25). Justitieutskottet uttalade då att utskottet

under många år ansett det nödvändigt att få till stånd en mer

allsidig sammansättning av nämndemannakåren och i detta syfte

framhållit att en höjning av arvodena måste ske. Här bakom låg

bl.a. intresset att komma till rätta med det otillfredsställande

förhållandet att sådana yrkesarbetande -- bl.a. industriarbetare

-- som får vidkännas fullt löneavdrag vid tjänstgöring i rätten

är underrepresenterade i nämndemannakåren.

Justitieutskottet fann i betänkandet 1990/91:JuU27 med

anledning av ett motionsyrkande att en översyn av

ersättningsnormerna för nämndemännen borde ske. Som en

utgångspunkt för denna översyn borde enligt utskottet ligga

förslaget i proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag att de

förtroendevalda skulle få rätt till ersättning för den

arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de

förlorar när de fullgör sina uppdrag.

Regeringen gav i november 1991 Domstolsverket i uppdrag att se

över normerna för ersättning till nämndemän. I maj 1992

överlämnade Domstolsverket rapporten 1992:4 Rekrytering av

nämndemän -- Förslag till nya ersättningsnormer. Enligt

rapporten är det sättet att utse nämndemän som är den

utslagsgivande faktorn när det gäller rekryteringen.

Ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen har enligt

rapporten ökat i takt med det stigande missnöjet med

ersättningarnas storlek. Dagens ersättningsmodell med arvode och

tilläggsbelopp är enligt Domstolsverket otidsenlig. I rapporten

föreslås ett nytt ersättningssystem efter mönster av de nya

ersättningsreglerna för förtroendevalda enligt kommunallagen,

vilket innebär en kombination av ersättning för nedlagt arbete

och ersättning för inkomstbortfall.

Av 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 126, framgår att

Domstolsverkets förslag skulle leda till merkostnader på 15,7

miljoner kronor. Justitieministern anför att hon har förståelse

för önskemålen att höja ersättningen till nämndemännen men

föreslår med hänsyn till det statsfinansiella läget ingen

ändring i gällande bestämmelser. Justitieutskottet (bet.

1992/93:JuU26) delade justitieministerns uppfattning och

tvingades med beklagande konstatera att det saknas ekonomiskt

utrymme för ens en försiktig höjning av nämndemännens ersättning

och avstyrkte de motioner i vilka förslag framförts om höjda

ersättningnivåer.

I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att

det är angeläget att ersättningen till nämndemännen snarast

förbättras. Enligt reservanterna borde ersättningen höjas till

800 kr per dag från den 1 juli 1993. Enligt en annan reservation

av de socialdemokratiska ledamöterna beräknas en sådan höjning

uppgå till ca 2 miljoner kronor och detta belopp föreslås bli

anvisat utöver av regeringen föreslaget belopp.

Regeringen har i april 1993 tillsatt en utredning,

Domstolarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Enligt

direktiven skall utredningen kartlägga behovet av att stärka

domarnas ställning. Utredningen skall bl.a. belysa frågan om

möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom direkta

val av politiska församlingar. Utredningen skall redovisas före

den 1 juli 1994.

Konstitutionsutskottet har tidigare i samband med behandlingen

av proposition 1990/91:117 Ny kommunallag avstyrkt motioner med

liknande innehåll som den nu aktuella (bet. 1990/91:KU38). Efter

att ha erinrat om departementschefens uttalande i proposition

1975/76:187 (se ovan) ansåg utskottet att det självfallet är av

vikt att de förtroendevalda inte hindras från att åta sig

kommunalt förtroendeuppdrag på grund av sin arbetssituation.

Utskottet ansåg det emellertid inte i ärendet klarlagt att den i

motionen begärda lagstiftningen var påkallad. Utskottet utgick

från att regeringen följer tillämpningen av den här aktuella

bestämmelsen och behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder på

området. I reservation (v) ansågs kompletterande lagstiftning

nödvändig. Riksdagen följde utskottet.

Vid sin behandling av en liknande motion (v) vid förra

riksmötet fann utskottet (bet. 1992/93:KU4) det inte klarlagt

att det finns något behov av en översyn av de aktuella

ledighetsreglerna avseende förtroendeuppdrag i kommunerna och

som nämndeman. Utskottet pekade på att riksdagen uppmärksammat

vikten av en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och

framhöll ånyo att det självfallet är av vikt att förtroendevalda

inte hindras från att åta sig kommunala förtroendeuppdrag på

grund av sin arbetssituation. Utskottet utgick från att

regeringen även fortsättningvis följer behovet av eventuella

lagstiftningsåtgärder på området och avstyrkte motion K603. I en

meningsyttring (v) anfördes att de aktuella lagbestämmelserna

borde bli föremål för en översyn. Riksdagen följde utskottet.

8.3 Utskottets bedömning

8.3.1 Närvarorätt

Utskottet erinrar om sina tidigare uttalanden om att

valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset när det

gäller partiernas representation i nämnderna och att det finns

en möjlighet för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 §

kommunallagen medge närvarorätt för partier som inte av egen

kraft kan erhålla representation i nämnderna. Utskottet är

liksom tidigare inte berett att medverka till att bestämmelsen

blir tvingande för kommunerna. Slutligen erinrar utskottet om

att närvarorätten enligt kommunallagstiftningen endast gäller

för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare i fullmäktige,

styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Förtroendevalda

revisorer har dock inte närvarorätt.

Med hänvisning till vad som här anförts avstyrks motion K612.

8.3.2 Rätt till ledighet

Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande om vikten av en

allsidig sammansättning av nämndemannakåren och att de

förtroendevalda inte hindras från att åta sig kommunala uppdrag

på grund av sin arbetssituation. Utskottet utgår från att

regeringen följer behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder i

fråga om regler för ledighet i samband med utövandet av

kommunala uppdrag. Utskottet konstaterar vidare att vissa

kategorier bland befolkningen av praktiska skäl har svårigheter

att ta på sig förtroendeuppdrag, såväl kommunala uppdrag som

uppdrag som nämndeman.

Utskottet finner, när det gäller frågan om förtroendevalda med

skiftarbete, att problemet med rätt till ledighet kvarstår

olöst. Det framgår inte av förarbetena till vare sig 1977 års

kommunallag eller 1991 års kommunallag hur det nämnda problemet

kan lösas.

Mot denna bakgrund bör regeringen enligt utskottets mening på

lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till

ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.

Reglerna återfinns i 4 kap. 11 § kommunallagen. Riksdagen bör

som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet, med

anledning av motionen i denna del, anfört.

Vad gäller frågan om nämndemännens arbetsvillkor arbetar som

framgått ovan en statlig utredning med frågan om nämndemännens

ställning, bl.a. avseende möjligheten att utse nämndemän på

annat sätt än genom val av politiska församlingar. I det

föregående har också redovisats att det sätt på vilket

nämndemännen utses bedömts ha en avgörande betydelse för

rekryteringen. Ett annat sätt att utse nämndemän än det

nuvarande kan enligt utskottets mening komma att bidra till att

minska en del av de redovisade problemen. Med hänvisning till

detta och i avvaktan på det pågående utredningsarbetet avstyrker

utskottet motion K805 i denna del.

9. Jävsregler för förtroendevalda revisorer

9.1 Motionen

I motion 1992/93:K622 hemställer Lena Boström (s) att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om en ändring av kommunallagen med innebörd att

jävsreglerna för förtroendevalda revisorer förstärks.

Motionären erinrar om att den nya kommunallagen övertagit

förvaltningslagens jävsregler när det gäller förtroendevalda i

nämnderna och anställda i kommunerna. Detta gäller emellertid

inte för de förtroendevalda revisorerna. Reglerna om

revisionsjäv i kommunallagen avser endast att hindra att någon

redovisningsskyldig eller dennes anhöriga deltar i revision av

verksamhet där de själva är redovisningsskyldiga.

Vid införandet av alternativa driftformer i kommunerna medför

rollbyten från anställd och redovisningsskyldig till entreprenör

en markant förändring i ekonomiska relationer mellan kommunen

och en enskild person. Särskilda krav ställs därvid på de

förtroendevalda och anställda i fråga om ett opartiskt och

objektivt förhållningssätt till företrädare för alternativa

driftformer utanför kommunen.

Enligt motionären är en förstärkning av jävsreglerna

nödvändig. Det kan ske genom att ett särskilt stadgande för

revisorer införs i 9 kap. kommunallagen eller att reglerna i 6

kap. samma lag görs tillämpliga på förtroendevalda revisorer.

9.2 Bakgrund

I 6 kap. 24--27 §§ kommunallagen regleras jäv för

förtroendevalda, utom revisorerna, och anställda i kommuner och

landsting. För fullmäktige gäller jävsreglerna i 5 kap. 20 §.

Enligt 6 kap. 24 § kommunallagen får den som är jävig i ett

ärende hos en nämnd inte delta eller närvara vid handläggningen

av ett ärende. Enligt 25 § 1 är en förtroendevald eller en

anställd hos kommunen eller landstinget jävig om saken angår

honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon

eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas

medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon

närstående. Andra grunder för jäv är om en förtroendevald eller

anställd eller någon närstående är ställföreträdare för den som

saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller

skada av ärendets utgång (2), om vederbörande fört talan som

ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken (3) eller om

det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att

rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (4).

Enligt 6 kap. 26 § bortses från jäv när frågan om opartiskhet

uppenbarligen saknar betydelse.

Enligt 6 kap. 27 § skall, om ett ärende hos en nämnd berör ett

aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av

aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser

minst hälften av styrelseledamöterna, jäv enligt 25 § 2 eller 4

inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger

ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller

på något annat sätt är knuten dit. Jäv enligt 25 § 4 skall inte

heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger

ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen

av ärendet hos en annan nämnd.

När det gäller fullmäktige får en ledamot enligt 5 kap. 20 §

kommunallagen inte delta i handläggningen av ett ärende som

personligen berör ledamoten själv, ledamotens make, sambo

föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.

Före tillkomsten av 1991 års kommunallag tillämpades två olika

jävsregler i den kommunala förvaltningen, dels

förvaltningslagens regler, dels en mera inskränkt jävsregel i

kommunallagen (3 kap. 9 § andra stycket i 1977 års kommunallag).

I förarbetena till den nya förvaltningslagen utgick man från att

reglerna om jäv i förvaltningslagen skulle ersätta jävsregeln i

kommunallagen och göras generellt tillämpliga i all

ärendehantering hos kommunala myndigheter (prop. 1985/86:80,

bet. 1985/86:KU21). På riksdagens initiativ (bet. 1986/87:KU11)

gjordes dock ytterligare överväganden i frågan. På denna grund

lät Civildepartementet utarbeta en promemoria Jäv i kommuner (Ds

C 1987:12). Även kommunallagsgruppen (betänkandet Ds C 1988:52)

och 1988 års kommunallagskommitté (betänkandet SOU 1990:24) har

behandlat frågan.

De olika utredningarna har funnit att det finns starka

principiella skäl som talar för en strängare och i grunden

enhetlig jävsregel för all kommunal förvaltning.

Förslagen i propositionen (prop. 1990/91:117) om ny

kommunallag innebar i korthet att förvaltningslagens regler om

sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och

delikatessjäv görs tillämpliga i hela den kommunala

förvaltningen. Enligt förslaget skall dock vissa särregler

finnas vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala företag

samt då ärenden först handläggs i en nämnd och sedan i en annan

nämnd. Förslaget föranledde inga erinringar från Lagrådet.

Utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 65) tillstyrkte också förslaget.

Det grundläggande syftet med att införa de nya jävsreglerna

har varit att öka förtroendet för den kommunala förvaltningen

och skapa garantier för en större objektivitet och opartiskhet

(Paulsson m.fl., a.a., s. 246).

Jävsreglerna gäller i fråga om all ärendehandläggning, alltså

inte bara sådana ärenden som innefattar myndighetsutövning. Även

verkställighet av beslut torde ingå om det inte gäller rent

expeditionella åtgärder. Reglerna enligt 6 kap. 25 §

kommunallagen gäller för förtroendevalda och anställda.

I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 98 f.) togs

frågan om s.k. dubbla engagemang upp. Där konstateras att

jävsreglerna inte får vara så inskränkande att de verkar

hindrande för personer som är engagerade i andra verksamheter

att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Vissa undantag har

därför införts beträffande tillämpningen av ställföreträdar- och

delikatessjäv vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala

företag respektive föreningslivet. Jävsreglerna behandlar även

fall där en förtroendevald är engagerad i flera nämnder, i vilka

fall delikatessjävet inte gäller.

Revisionsjäv regleras i 9 kap. 4--5 §§ kommunallagen. Enligt 4

§ får den som är redovisningsskyldig till kommunen eller

landstinget inte vara revisor eller revisorsersättare för

granskning av verksamhet som omfattas av

redovisningsskyldigheten (1). Den redovisningsskyldige får inte

heller delta i val av revisor eller revisorsersättare som skall

granska sådan verksamhet (2) eller delta i handläggningen av

ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten (3). Det som står i

första stycket skall tillämpas även på make, sambo, föräldrar,

barn eller syskon eller annan närstående till den

redovisningsskyldige.

Enligt 5 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning

kan riktas enligt 9 kap. 15 § andra stycket kommunallagen delta

i fullmäktiges överläggningar, när revisionsberättelsen över den

verksamhet som de har ansvar för behandlas. Ordföranden och vice

ordföranden i en nämnd får också delta i fullmäktiges

överläggning när verksamheten inom den egna nämnden behandlas.

Det som sägs i 5 § gäller även om de förtroendevalda inte är

ledamöter i fullmäktige.

Bestämmelserna motsvarar i huvudsak 5 kap. 2 § i 1977 års

kommunallag. En nyhet i sak är att enskilda förtroendevalda

getts rätt enligt 9 kap. 5 § kommunallagen att delta i

fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen behandlas.

Det hänger samman med att också enskilda förtroendevalda nu kan

ha revisionsansvar. De har getts närvarorätt för att de skall

kunna försvara och förklara sitt handlande för fullmäktige.

Bestämmelserna innebär att det finns särskilda jävs- och

obehörighetsregler för skilda situationer som har samband med

revisionen och som beror på revisionens speciella funktion i

kommunala sammanhang (se ovan). Jävs- och obehörighetsreglerna

utgår från begreppet redovisningsskyldighet, som infördes i

kommunallagstiftningen år 1901. Begreppet avser både

förtroendevalda och anställda som i sin befattning är

redovisningsskyldiga till kommunen eller beslutar med stöd av

delegering.

Att jäv för de förtroendevalda revisorerna regleras i särskild

ordning hänger samman med att uppdraget som revisor är en

särskild form av kommunalt förtroendeuppdrag. Revisorernas

funktion är att vara fullmäktiges instrument för att granska den

kommunala verksamheten. Det anses att revisorernas roll som

lekmannagranskare och deras goda kännedom om verksamheten och

dess speciella villkor utgör ett viktigt demokratiskt inslag i

den kommunala självstyrelsen (Paulsson, I. m.fl., a.a., s. 296).

Bestämmelserna om revision moderniserades i 1977 års

kommunallag med hänsyn till revisionens ökade betydelse som

kontrollinstrument. Vid den senaste kommunallagsrevisionen 1991

infördes i sak främst den förändringen att revisionsansvar

numera också kan avkrävas en enskild förtroendevald, vilket

hänger samman med bestämningen av kretsen av revisionsansvariga.

I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 129 f.)

anfördes bl.a. att den då gällande ordningen med kollektivt

revisionsansvar inte var tillfredsställande. I propositionen

hänvisas till fall där en nämnd inte beviljats ansvarsfrihet

trots att felaktigheten begåtts av en enskild förtroendevald

utan nämndens vetskap. Därför finns ett behov att komplettera

det kollektiva ansvaret med ett individuellt ansvar. De

anställda bör inte omfattas av revisionsansvar, eftersom de är

underställda nämnderna och inte har något direkt ansvar mot

fullmäktige. Motsvarande förhållanden gäller

förvaltningscheferna, som inte heller bör omfattas av

revisionsansvar.

Vid sin behandling av kommunallagspropositionen hade utskottet

(bet. 1990/91:KU38 s. 80) inga erinringar mot förslaget vad

gäller jävsbestämmelserna för revisorer. Dock föreslog utskottet

ett tillägg till 9 kap. 7 § med innebörd att granskningsarbetet

skall ske i den omfattning som följer av god revisionssed.

Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång

för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden. Det

är enligt utskottet väsentligt att det tillämpas på ett sätt som

tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, bl.a. att

kommunal revision utövas av förtroendevalda revisorer och under

offentlig insyn. Riksdagen följde utskottet.

9.3 Utskottets bedömning

Som framgått av redovisningen ovan har nya och enhetliga

regler om jäv för förtroendevalda införts i 1991 års

kommunallag. Syftet med detta har varit att öka förtroendet för

den kommunala förvaltningen och skapa garantier för en större

objektivitet och opartiskhet. De särskilda reglerna om jäv för

revisorer infördes redan vid den förra kommunallagsrevisionen

1977. Att det finns särskilda jävsregler för revisorerna grundar

sig på att uppdraget som revisor är en särskild form av

förtroendeuppdrag, där lekmannakaraktären och kravet på en god

kännedom om verksamheten är framträdande.

Mot denna bakgrund finner utskottet inget motiv för att ändra

reglerna för revisionsjäv i riktning mot en högre grad av

överensstämmelse med de allmänna jävsreglerna för

förtroendevalda, varför motion K622 avstyrks.

10. Antalet ledamöter i fullmäktige

10.1 Motionen

Inger Koch (m) yrkar i motion 1992/93:K602 att en översyn av

reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige kommer till

stånd.

Motionären anser att reglerna för minsta antal ledamöter i

fullmäktige, som regleras i 5 kap. 1 § kommunallagen, är

stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens

kommuner. Minimiantalet varierar mellan 31 i de minsta

kommunerna och 101 i Stockholms kommun och landsting med mer än

300 000 röstberättigade.

I tidigare diskussioner om att förenkla bestämmelsen har

föreslagits att det skulle vara fritt för fullmäktige att utöver

ett lägsta antal besluta om hur många ledamöter som skall

väljas. De nuvarande reglerna har dock behållits med hänsyn till

intresset att garantera en bred folklig förankring för

fullmäktige och att förbättra de mindre partiernas insyn och

arbetsförhållanden i övrigt. Dessa intressen bör kunna

tillgodoses på annat sätt än genom detaljerade regler om antalet

fullmäktigeledamöter, anser motionären. Lokaldemokratikommittén,

som bl.a. har till uppgift att följa upp den nya kommunallagen,

bör enligt motionären kunna ta upp frågan.

10.2 Bakgrund

Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige regleras i 5

kap. 1--4 §§ kommunallagen. Enligt 1 § skall antalet ledamöter

bestämmas till ett visst udda tal mellan 31 och 101, som är

relaterat till antalet röstberättigade i kommunen eller

landstinget. Det minsta antalet ledamöter för en kommun eller

ett landsting anges inom olika intervaller. Som exempel kan

nämnas att en kommun med högst 12 000 röstberättigade invånare

skall ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Samma antal gäller för

ett landsting med högst 140 000 röstberättigade. I kommuner med

mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade skall minsta antalet

ledamöter vara 41. Över denna gräns anges intervallerna 51

respektive 61 ledamöter för kommuner och 51 respektive 71

ledamöter för landsting. I Stockholms kommun och i landsting med

över 300 000 röstberättigade invånare skall antalet ledamöter

bestämmas till minst 101. Syftet med regleringen är att

garantera en bred medborgerlig förankring.

Fullmäktige bestämmer genom majoritetsbeslut antalet

fullmäktige. Endast om antalet röstberättigade i kommunen eller

landstinget ökat och passerat en intervallgräns behöver

fullmäktige fatta beslut om fullmäktiges antal inför ett

förestående val.

Vid skilda tillfällen har det föreslagits att latitudsystemet

skall ersättas med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter

(SOU 1974:99, SOU 1985:29). Någon ändring har dock inte

genomförts bl.a. med det motivet att en fast minimigräns skulle

kunna utnyttjas som en form av småpartispärr och därmed motverka

de kommunaldemokratiska intressena (SOU 1990:24, prop.

1990/91:117). Någon maximigräns finns inte i kommunallagen.

Den senaste kommunallagsrevisionen ledde inte till några

förändringar av bestämmelserna om antalet fullmäktige. Däremot

infördes en grundläggande regel om att det skall finnas

ersättare för ledamöterna.

I en motion (s, m, fp, c) i anledning av

kommunallagspropositionen yrkades att kommuner och landsting bör

ges större frihet att själva fastställa antalet ledamöter än vad

förslaget i propositionen innebar. Bl.a. föreslogs att antalet

ledamöter i landstingsfullmäktige skulle sättas till lägst 51

och över denna gräns bestämmas fritt.

Utskottet delade bedömningen i propositionen att de gällande

reglerna borde behållas av demokratiska skäl och avstyrkte

motionen i denna del (bet. 1990/91:KU38).

Lokaldemokratikommittén har i sitt slutbetänkande (SOU

1993:90) tagit upp frågan om antalet ledamöter i fullmäktige.

Kommittén konstaterar att i frågan om regleringen av antalet

ledamöter i fullmäktige står den kommunala självstyrelsen mot

riksdagens yttersta ansvar att värna och främja den demokratiska

utvecklingen i landet som helhet liksom i kommunerna.

Det gängse försvaret för att bibehålla latitudsystemet går i

huvudsak efter två linjer. Den ena innebär att fullmäktige skall

återspegla väljaropinionen, dvs. att relationen mellan

väljarnas partipreferenser och fullmäktiges sammansättning så

långt möjligt bör överensstämma. Den andra innebär att en regel

om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en reell

minoritetsspärr, om även större kommuner skulle välja

minimiantalet. Kommittén menar att dessa argument väger så tungt

att någon ändring i bestämmelserna inte bör göras.

Kommittén pekar också på att systemet möjliggör en mer

flexibel tillämpning än vad som verkar vara brukligt i en del

kommuner och landsting. Enligt kommittén kan en ökning från

exempelvis 31 till 41 ledamöter te sig som ett stort steg, men

en sådan ökning sker endast om kommunen legat på minimiantalet

och förflyttar sig till nästa minimigräns. I det aktuella fallet

skulle man kunna tänka sig att kommunen lagt sig på en nivå

mellan de båda gränserna. En mer flexibel tillämpning av

kommunallagens regler skulle enligt kommittén undanröja en stor

del av de problem kommuner och landsting anser sig ha i detta

hänseende.

10.3 Utskottets bedömning

Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande att de gällande

reglerna om antalet ledamöter i fullmäktige bör behållas av

demokratiska skäl. Utskottet hänvisar till

Lokaldemokratikommitténs bedömningar, enligt vilka en allmän

regel om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en

reell spärr för de mindre partierna. Enligt kommittén skulle en

mer flexibel tillämpning av bestämmelserna kunna undanröja en

stor del av de föregivna problemen.

Mot denna bakgrund och i avvaktan på den fortsatta beredningen

av Lokaldemokratikommitténs betänkande avslås motion K602.

11. Telefonsammanträden i kommunal nämnd

11.1 Motionen

I motion 1992/93:K616 yrkar Kent Carlsson m.fl. (s) att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna

telefonsammanträden.

Motionärerna erinrar om att det i och för sig inte finns något

uttryckligt förbud för en kommunal nämnd att sammanträda per

telefon men att det på olika sätt framgått att det i praktiken

är förbjudet. I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117)

rekommenderades att brådskande ärenden bör avgöras av

ordföranden eller speciellt utsedd ledamot.

Med hänvisning till att tekniken har öppnat nya möjligheter

till effektiviseringar i beslutsfattandet finner motionärerna

denna inställning märklig. Den enda typ av ärenden som inte bör

behandlas vid telefonsammanträden är de som är sekretessbelagda,

t.ex. personliga fall i en socialnämnd.

Telefonsammanträden är enligt motionärerna från demokratisk

synpunkt att föredra framför beslut av ordföranden eller

särskilt utsedd ledamot. Sådana sammanträden kan verka

stimulerande för demokratin i kommuner med långa avstånd. De kan

också bidra till att något minska kommunens kostnader.

Bildtelefontekniken medger enligt motionärerna andra former för

sammanträden.

11.2 Bakgrund

Utskottet behandlade år 1983 (bet. KU 1982/83:21) en liknande

motion. Utskottet konstaterade då att något uttryckligt förbud

mot telefonsammanträde inte fanns i kommunallagen men att sådana

sammanträden inte stod i överensstämmelse med gällande

reglering. Utskottet ansåg att man av såväl principiella som

praktiska skäl borde stå fast vid den ståndpunkten, varför

motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Utskottet behandlade år 1986 en motion med samma innehåll.

Utskottet upprepade i sak vad man anfört vid det förra

tillfället (bet. KU 1985/86:15) och avstyrkte motionen med

hänvisning till den pågående beredningen av

Demokratiberedningens betänkande Principer för ny kommunallag

(SOU 1985:29), i vilket beredningen ställt sig positiv till att

telefonsammanträden i vissa fall borde kunna komma till stånd.

Kommunallagsgruppen avvisade i sitt betänkande Ny lag om

kommuner och landsting (Ds 1988:52) idén om att tillåta

telefonsammanträden. Med hänvisning till möjligheten att

delegera brådskande ärenden, som ingick i förslaget i övrigt,

slog utredningen fast att det inte fanns något större behov av

telefonsammanträden och lämnade därför inte något förslag om nya

regler om detta. 1988 års kommunallagskommitté gjorde samma

bedömning i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24).

I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) anförde

regeringen bl.a. att modern teknik i och för sig medger

telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjligt

tidigare. Det hade hävdats att det skulle vara en fördel om man

fick använda sådana sammanträden i situationer då man inte kan

sammankalla sammanträden. Inte minst gällde det i till ytan

stora kommuner men kanske framför allt i många landsting.

Regeringen menade dock att det fanns andra aspekter på saken

som framkallar tveksamhet. En är rättssäkerhetsaspekten, där det

framstår som svårt att i lag ange vilka ärendetyper som kan

komma i fråga. En annan gäller om nämnden måste vara enig om

beslutet om att tillgripa telefonsammanträde. Andra problem är

hur sammanträdet skall dokumenteras och vissa frågor om

sekretessen.

Med hänvisning till möjligheten att till ordföranden eller

annan ledamot delegera brådskande ärenden enligt 6 kap. 36 § i

förslaget till ny kommunallag ansåg regeringen att behovet av

telefonsammanträden minskar och föreslog därför inga

bestämmelser om telefonsammanträden.

Utskottet tog inte upp frågan om telefonsammanträden vid

behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38).

11.3 Utskottets bedömning

Som framgått av redogörelsen ovan har frågan om

telefonsammanträden prövats i samband med arbetet med den nya

kommunallagen. Utskottet instämmer i de bedömningar som

regeringen gjorde i kommunallagspropositionen, där bl.a. problem

med anknytning till rättssäkerheten, dokumentationen och vissa

frågor om sekretess framhölls. Utskottet vill också framhålla

att telefonsammanträden kan ha vissa inslag som är tveksamma

från demokratisynpunkt.

Med hänvisning till detta avslås motion K616.

12. Kommunal upplåning m.m.

12.1 Motionen

I motion 1992/93:K623 begär Lena Boström (s) att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att förbjuda kommunal upplåning för balansering av

driftbudgetar, vilket innebär ett återinförande av det tidigare

kravet på balanserad budget och reglering av uppkomna

underskott.

Motionären konstaterar att rekommendationen i 1977 års

kommunallag om skydd av kommunens förmögenhet har försvunnit med

1991 års kommunallag. Uttalanden i förarbetena till den nya

kommunallagen anger att lån till driftändamål inte längre är

förbjudna.

Enligt motionären har under de senaste åren kunnat observeras

att underbalanserade budgetar i kommunerna har ökat i antal. Lån

till driftändamål innebär alltid enligt motionären att

betalningen skjuts upp till senare års skattebetalare. Med

dagens kunskap om konsekvenserna av åttiotalets låneekonomi

finns anledning att aktualisera frågan om kommunal upplåning och

därvid utreda införandet av förbud mot lån till driftändamål.

12.2 Bakgrund

Bestämmelserna om kommunernas ekonomiska förvaltning

förändrades i betydande omfattning då 1977 års kommunallag

ersattes av 1991 års kommunallag. De viktigaste förändringarna

är följande.

Den tidigare regeln om förmögenhetsskydd har ersatts med en

allmän bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god

ekonomisk hushållning i sin verksamhet (8 kap. 1 §).

Kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett

sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet

kan tillgodoses (8 kap. 2 §).

Det tidigare kravet att budgeten skall vara balanserad har

tagits bort. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska

ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Nytt är kravet

på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering. (8 kap. 5

§).

Den tidigare bestämmelsen om medelsanvisning har ersatts med

en bestämmelse om att fullmäktige i samband med beslut om en

utgift under löpande budgetår alltid skall ange hur utgiften

skall finansieras (8 kap. 12 §).

Bestämmelserna om reservationsanslag respektive rätt att

bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt om fondmedels

användande har tagits bort.

Bestämmelserna om räkenskapsföring och redovisning har

skärpts i 1991 års kommunallag. Bl.a. finns bestämmelser om

årsredovisningens innehåll, där krav ställs på s.k.

koncernredovisning (8 kap. 17 §), att redovisningen skall

upprättas med iakttagande av god revisionssed (8 kap. 18 §) och

att den skall godkännas av fullmäktige (8 kap. 20 §). Dessutom

har allmänhetens möjligheter att ta del av årsredovisningen

förbättrats genom bestämmelserna i 8 kap. 21 och 22 §§.

I motionen tas bl.a. upp de tidigare kraven på

förmögenhetsskydd och budgetbalans samt frågan om att ta upp lån

för driftändamål.

Lagregleringen av förmögenhetsskyddet skedde vid 1953 års

kommunallagsreform och byggde på Kommunallagskommitténs förslag

(SOU 1952:14). Denna regel fördes i sak oförändrad över till

1977 års kommunallag. Innebörden i regeln om förmögenhetsskyddet

var i korthet att en kommuns fasta och lösa egendom borde

förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskade.

Enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 109)

tog regeln närmast sikte på att skydda den nominella

förmögenheten, inte den reala. Den ansågs inte ha inneburit

något absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för

driftändamål eller för att ta upp lån för sådana ändamål.

Regeringen menade att även om regeln om förmögenhetsskyddet

bidragit till en god hushållning av kommunernas resurser och

till stadga och stabilitet i deras ekonomi, så finns det

tillfällen då kommunerna kan behöva använda sina ekonomiska

resurser på ett friare sätt än vad som följer av bestämmelsen om

förmögenhetsskyddet. Den hade av många upplevts som alltför

stelbent och ansetts vara ett hinder för ökad rationalitet i den

kommunala ekonomiska politiken. Enligt regeringen hörde den till

ett föråldrat ekonomiskt synsätt och borde därför inte föras

över till den nya lagen.

I stället för förmögenhetsskyddsbestämmelsen borde enligt

regeringens mening införas en regel som allmänt anger att

kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i

sin verksamhet.

Regeringen anförde också (s. 111) att det normalt sett inte

kan anses vara god ekonomisk hushållning att finansiera löpande

driftskostnader med olika former av lån. En god ekonomisk

hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de

löpande kostnaderna.

Som nämnts innehöll 1977 års kommunallag kravet att budgeten

skulle vara balanserad. Enligt regeringens mening (s. 115) kan

man inte bortse från att detta krav har bidragit till en god

ordning som gett stadga och stabilitet i kommunernas och

landstingens ekonomi. Samtidigt kan det finnas ett behov av att

kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska

förhållanden som råder under olika år. Det kan innebära att en

kommun under ett år anser det fördelaktigt att hålla nere

skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska

reserver eller ökad upplåning.

Regeringen framhöll också att det inte behövt föreligga någon

balans i verklig mening enligt de förutvarande bestämmelserna.

En möjlighet att formellt uppfylla kravet på budgetbalans var

att utnyttja s.k. budgetregleringsposter av olika slag. En annan

möjlighet var att balansera budgeten med förskott. Ytterligare

möjligheter var avsättning till eller disposition av fonder.

Slopandet av kravet på budgetbalans får inte innebära att

kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en

konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande

är enligt regeringens mening inte förenligt med god ekonomisk

hushållning (s. 116).

Den treåriga plan för ekonomin som regeringen föreslog som

ersättning för kravet på budgetbalans bör enligt propositionen

(s. 117) bidra till att intresset inriktas på en kommuns eller

ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därigenom ge

upphov till en öppen politisk diskussion om den kommunala

ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för att ta

ställning till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas,

och den bör kunna tjäna som underlag för revisorernas bedömning

av hur nämnderna uppfyller sina åligganden.

Utskottet tog vid sin behandling i denna del (bet.

1990/91:KU38) inte upp några av de frågor som behandlas här.

Kommuners resultat beskrivs genom resultaträkningen på tre

olika nivåer. Resultat 1 beskriver verksamhetens nettokostnader.

Resultat 2 visar vad som återstår av skatteintäkter och

generella bidrag när verksamheten och finansnettot har betalts.

I resultat 3 har även avskrivningar, pensionsskuldens förändring

samt extraordinära intäkter och kostnader beaktats. Resultat 3

visar med andra ord förändringen av eget kapitel.

Enligt Svenska Kommunförbundets finansavdelning bör

kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag täcka

verksamhetens nettokostnader och räntenettot. Tumregelsmässigt

bör det finnas kvar ca 7 % av skatter och generella bidrag för

att kommunernas ekonomi inte långsiktigt skall försämras. Dessa

återstående medel avses täcka förslitningen av det använda

kapitalet, s.k. avskrivningar och pensionsskuldens förändring.

Kommuner som har ett negativt resultat måste finansiera alla

sina investeringar och en del av sina löpande utgifter med lån

eller försäljning av anläggningstillgångar.

Enligt samma källa har under de senaste fem åren sammanlagt 56

kommuner -- ca 20 % -- haft ett negativt resultat 2. De flesta

fallen, 31, avser år 1990. Sedan dess har antalet minskat från

21 år 1991 till 4 år 1992. De allra flesta kommunerna kunde

därmed skattefinansiera en stor del av nyinvesteringarna.

12.3 Utskottets bedömning

Utskottet instämmer i allt väsentligt i regeringens

bedömningar i kommunallagspropositionen vad gäller de

förändringar i fråga om kommunernas ekonomiska förvaltning som

där föreslogs. Utskottet finner anledning att här fästa

uppmärksamheten på vad som i propositionen anfördes om att en

god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna

skall täcka de löpande kostnaderna samt att de förutvarande

bestämmelserna om krav på budgetbalans inte nödvändigtvis

medförde balans i egentlig mening i de kommunala budgetarna.

Utskottet instämmmer i uttalandet i propositionen att slopandet

av kravet på budgetbalans inte får innebära att kommunerna och

landstingen undergräver sin ekonomi genom att konsekvent

underbalansera sina budgetar. De uppgifter som utskottet tagit

in från Svenska Kommunförbundet tyder inte på att utvecklingen

skulle gå åt det hållet. Utskottet utgår från att regeringen

följer utvecklingen på området och vid behov vidtar åtgärder.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med hänsyn

till den korta tid som förflutit sedan de nya bestämmelserna

trädde i kraft avstyrks motion K623.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommunal demokrati

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K615, 1992/93:K624,

1992/93:A810 yrkande 1, 1992/93:Jo253 yrkande 6 och

1992/93:K218 yrkande 7,

2. beträffande kommunala folkomröstningar

att riksdagen avslår motion 1992/93:K618,

3. beträffande kommunalt partistöd

att riksdagen avslår motion 1992/93:K613,

res. 1 (nyd)

4. beträffande kommunal vårdnadsersättning

att riksdagen avslår motion 1992/93:K603,

5. beträffande kommunal uppdragsverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K604 och 1992/93:K605,

6. beträffande formerna för kommunal verksamhet m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K619 och 1992/93:K625,

7. beträffande sanktionsmöjligheter mot kommuner och

landsting

att riksdagen avslår motion 1992/93:K611,

8. beträffande benämningen stad

att riksdagen avslår motion 1992/93:K609,

9. beträffande närvarorätt

att riksdagen avslår motion 1992/93:K612,

res. 2 (nyd)

10. beträffande rätt till ledighet

dels att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K805 i

den del som berör ledighetsregler som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört,

dels att riksdagen avslår motion 1992/93:K805 i

den del som berör nämndemännens arbetsvillkor,

11. beträffande jävsregler för förtroendevalda revisorer

att riksdagen avslår motion 1992/93:K622,

12. beträffande antalet ledamöter i fullmäktige

att riksdagen avslår motion 1992/93:K602,

13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd

att riksdagen avslår motion 1992/93:K616,

res. 3 (nyd)

14. beträffande kommunal upplåning m.m.

att riksdagen avslår motion 1992/93:K623.

res. 4 (nyd)

Stockholm den 11 november 1993

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva

Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s),

Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds),

Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel

(m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Ola Karlsson (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Kommunalt partistöd (mom. 3)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19

börjar med "Som framgått" och slutar med "avslutas inom kort"

bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att det kommunala

partistödets omfattning successivt bör reduceras samtidigt som

en rättvis fördelning av beloppen mellan partierna säkerställs.

Vidare bör enligt utskottets mening ett system med fast belopp

för grundstöd som beräknas lika för alla partier i fullmäktige

utredas.

dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande kommunalt partistöd

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K613 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Närvarorätt (mom. 9)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 38

börjar med "Utskottet erinrar" och på s. 39 slutar med "inte

närvarorätt" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser, mot bakgrund av den ökade organisatoriska

friheten som kommunallagen inneburit för kommuner och landsting

att det är av betydelse att frågan om representation i kommunala

nämnder och styrelser utreds. Utskottet vill framhålla att det

är av stor vikt att minoriteterna ges möjlighet till inflytande

och insyn, så att deras delaktighet inte begränsas och

valutslagen inte blir föremål för manipulationer. I en sådan

utredning bör behandlas frågan om rätten för ett parti att låta

en ledamot eller suppleant som sitter i fullmäktige men inte i

styrelsen närvara vid styrelsens sammanträden och delta i

överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet.

Även frågan om rätten för en person som inte är förtroendevald

att närvara i en kommunal nämnd bör behandlas. Under alla

förhållanden bör reglerna ändras så att närvarorätten stärks för

partirepresentanter i kommunala nämnder och styrelser.

dels att utskottets hemställan under mom. 9 bort haft

följande lydelse:

9. beträffande närvarorätt

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K612 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

3. Telefonsammanträden i kommunal nämnd (mom. 13)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 47 som

börjar med "Som framgått" och slutar "från demokratisynpunkt"

bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att tekniken öppnat

nya möjligheter till effektiviseringar i beslutsfattandet. I

likhet med motionären anser utskottet att telefonsammanträden

kan verka stimulerande på demokratin i kommuner med stora

geografiska avstånd och samtidigt bidra till minskade

sammanträdeskostnader. Mot denna bakgrund bör reglerna ändras så

att det blir möjligt att genomföra telefonsammanträden i

kommunala nämmnder. Dock bör ärenden av typ myndighetsutövning

mot enskild inte behandlas vid sådana sammanträden.

dels att utskottets hemställan under mom. 13 bort ha

följande lydelse:

13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K616 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

4. Kommunal upplåning m.m. (mom. 14)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50

börjar med "Utskottet instämmer" och slutar med "vidtar

åtgärder" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärens bedömning att

underbalanserade kommunala budgetar har ökat i antal under

senare år, delvis som en följd av den allmänt försämrade

samhällsekonomin. Mot denna bakgrund finns det enligt utskottets

mening skäl för regeringen att mera systematiskt följa upp

utfallet av de kommunala budgetarna och vid behov överväga en

återgång till den gamla ordningen med krav på balanserad budget

och principiellt förbud mot lånefinansierad konsumtion.

dels att utskottets hemställan under mom. 14 bort ha

följande lydelse:

14. beträffande kommunal upplåning m.m.

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K623 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Kommunala folkomröstningar

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth

Staaf-Igelström, alla (s) anför:

Riksdagen har vid flera tillfällen sedan 1980 avstyrkt

motioner om att vidga folkomröstninginstitutet. En bedömning har

därvid varit att både beslutande folkomröstningar och möjlighet

till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning

av den representativa demokratin. Det finns skäl att erinra om

detta även i dag. De politiska partiernas roll i och värde för

det svenska politiska systemet kan inte nog betonas. Genom

partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst.

Enligt det förslag om folkinitiativ som

Lokaldemokratikommittén lagt är det fullmäktige som slutligt

bestämmer om det skall bli en folkomröstning eller inte, men

fullmäktige tvingas dock behandla frågan om en minoritet bland

befolkningen så önskar. En sådan formalisering är enligt vår

mening onödig. Fullmäktiges politiska partier skall hålla sig så

informerade om olika viljeyttringar att de om de gillar dem kan

kanalisera in dem i det ordinarie arbetet.

Konsekvenserna av att utvidga möjligheterna till initiativ i

folkomröstningar kan bli att sammanhållningen och samlade

lösningar försvåras. Vi kan för vår del inte se att några av de

vinster som kan finnas med en utvidgning av det kommunala

folkomröstningsinstitutet uppväger de nackdelar vi ovan anfört.

2. Kommunala folkomröstningar

Harriet Colliander (nyd) anför:

Lokaldemokratikommittén har tagit upp två av de förslag som

framförts i motion K618, s.k. folkinitiativ och införande av

förfaranderegler. Det innebär att det finns skäl för

regeringen att utreda förutsättningarna för beslutande

folkomröstning i kommuner och landsting, att skapa

förutsättningar för att en folkomröstning måste komma till stånd

om en viss minoritet av fullmäktige begär det samt att tillsätta

en utredning med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett

nytt folkomröstningsinstitut i kommuner och landsting syftande

till att vitalisera demokratin. Vad gäller bindande beslut kan

en begränsning av vilka frågor som skall kunna bli föremål för

en sådan omröstning vara lämplig.

3. Kommunal vårdnadsersättning

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth

Staaf-Igelström (alla s) anför:

Vi anser att familjepolitiken skall göra det möjligt att

förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom

arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas

förutsättningar för detta. Samtidigt främjas också jämställdhet.

Mot den bakgrunden bör vårdnadsbidrag inte införas, vare sig

statligt eller kommunalt.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

Kommunal vårdnadsersättning

Mot bakgrund av vad som redovisats i betänkandet, 4.2.1,

framstår behovet av ett särskilt kommunalt vårdnadsbidrag som

begränsat, särskilt med beaktande av att kraven på kommunerna

att tillhandahålla barnomsorg till barn mellan ett och tolv års

ålder skärps genom förslagen i proposition 1993/94:11. Ett

införande av ett kommunalt vårdnadsbidrag kan komma att bli en

förevändning för kommunerna att inte inrätta daghemsplatser och

andra former av barnomsorg i den omfattning som motsvarar

efterfrågan.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Motionerna 1

Utskottet 4

1. Kommunal demokrati 4

1.1 Motionerna 4

1.2 Bakgrund 5

1.3 Utskottets bedömning 12

2. Kommunala folkomröstningar 13

2.1 Motionen 13

2.2 Bakgrund 14

2.3 Utskottets bedömning 16

3. Kommunalt partistöd 16

3.1 Motionen 16

3.2 Bakgrund 17

3.3 Utskottets bedömning 19

4. Frågor om kommunernas kompetens m.m. 19

4.1 Motionerna 19

4.2 Bakgrund 21

4.3 Utskottets bedömning 24

5. Formerna för kommunal verksamhet m.m. 25

5.1 Motionerna 25

5.2 Bakgrund 25

5.3 Utskottets bedömning 29

6. Sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting 30

6.1 Motionen 30

6.2 Bakgrund 30

6.3 Utskottets bedömning 31

7. Benämningen stad 31

7.1 Motionen 31

7.2 Bakgrund 31

7.3 Utskottets bedömning 33

8. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar 33

8.1 Motionerna 33

8.2 Bakgrund 34

8.3 Utskottets bedömning 38

9. Jävsregler för förtroendevalda revisorer 39

9.1 Motionen 39

9.2 Bakgrund 40

9.3 Utskottets bedömning 43

10. Antalet ledamöter i fullmäktige 43

10.1 Motionen 43

10.2 Bakgrund 44

10.3 Utskottets bedömning 45

11. Telefonsammanträden i kommunal nämnd 45

11.1 Motionen 45

11.2 Bakgrund 46

11.3 Utskottets bedömning 47

12. Kommunal upplåning m.m. 47

12.1 Motionen 47

12.2 Bakgrund 47

12.3 Utskottets bedömning 50

Hemställan 50

Reservationer 51

1. Kommunalt partistöd [mom. 3 (nyd)] 51

2. Närvarorätt [mom. 9 (nyd)] 52

3. Telefonsammanträden i kommunal nämnd [mom. 13

(nyd)] 52

4. Kommunal upplåning m.m. [mom. 14 (nyd)] 53

Särskilda yttranden 53

1. Kommunala folkomröstningar (s) 53

2. Kommunala folkomröstningar (nyd) 54

3. Kommunal vårdnadsersättning (s) 54

Meningsyttring av suppleant 54

Kommunal vårdnadsersättning 54