Bet. 1993/94:SfU27

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1993/94:SFU27

Uppehållstillstånd för anhöriga

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Reservation

1993/94

SfU27

Sammanfattning

Utskottet tar i detta betänkande på eget initiativ upp frågan

om bestämmelserna för och hanteringen av uppehållstillstånd i

asylärenden där utlänningen har anknytning till en här i landet

bosatt person. Initiativet grundar sig på den bedömning

utskottet gjorde i sitt av riksdagen godkända betänkande

1993/94:SfU14.

I betänkandet anges att ett utredningsförslag avseende

undantag från bestämmelserna om att ansökan om

uppehållstillstånd i princip skall göras före inresan till

Sverige för närvarande bereds inom regeringskansliet. Enligt

utredarens förslag skall prövningen av en ansökan om

uppehållstillstånd som görs under vistelse i Sverige

individualiseras, och större hänsyn bör tas till de mänskliga

inslagen än vad dagens hårt schabloniserade regler medger. En

lagrådsremiss är under utarbetande.

Utskottet anser att det finns anledning för regeringen att

skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid

eller därefter skall hanteras och överväga förändringar, och

utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen

detta till känna.

Utskottet

Bakgrund

Utskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU14 behandlat

motioner om uppehållstillstånd för anhöriga till personer

bosatta i Sverige. I en motion (fp, s, c, kds, v) togs upp

frågor som avser tillståndsprövningen för främst utländska män

som är gifta eller sammanboende med svenska kvinnor. Enligt

motionärerna förmenades en mängd svenska kvinnor rätten att leva

tillsammans med sin man. Deras upprepade ansökningar om

familjeanknytning avslås ofta på grund av att äktenskapet anses

"oseriöst", eller på grund av "icke tillräcklig varaktighet"

eller "för stor åldersskillnad". En mycket stor olägenhet var

enligt motionärerna kravet på att ansökan måste göras utanför

landets gränser. I motionen angavs vidare att många av kvinnorna

har träffat sina män när dessa väntat på beslut om asyl. I de

fall männen inte får asyl tvingas de återvända till länder de en

gång flytt ifrån, och de kan därigenom av olika skäl hindras att

resa ut igen. En del fängslas och försvinner vid återvändandet.

En del vågar inte återvända utan håller sig gömda, vilket leder

till onödigt lidande och onödiga kostnader. Motionärerna anförde

också att i de fall det finns barn i familjen så förmenas dessa

sin självskrivna rätt att leva tillsammans med sina föräldrar.

I betänkandet redovisades även uppgifter som lämnats av

ÅTER-föreningen, en sammanslutning av kvinnor gifta med

utländska män som inte fått uppehållstillstånd i Sverige. Enligt

dessa uppgifter har de flesta av medlemmarnas män kommit hit som

asylsökande och under den långa väntetiden bildat familj. Många

av medlemmarna har kämpat 3--4 år för rätten att leva med sina

män, och många av kvinnorna mår psykiskt och psykosomatiskt

mycket dåligt på grund av den svåra situation de befinner sig i.

Föreningen uppgav vidare att den ursprungliga asylansökan och

polisutredningen ligger till grund även för en senare

anknytningsansökan. Ofta är den ursprungliga utredningen

behäftad med missförstånd och svårigheter. Någon särskild

anknytningsutredning har oftast inte gjorts, när ansökan om

uppehållstillstånd sökts under vistelse i Sverige.

Utskottet anförde i sitt betänkande bl.a. följande. Enligt

föreskrifterna i 2 kap. 5 § utlänningslagen får en ansökan om

uppehållstillstånd i princip inte bifallas om utlänningen

befinner sig i Sverige när ansökan görs. Undantag gäller om

utlänningen har rätt till asyl här. Undantag gäller vidare vid

återförening med en nära familjemedlem som är stadigvarande

bosatt i Sverige och som utlänningen tidigare har sammanlevt med

utomlands eller om det annars finns särskilda skäl.

I betänkandet angavs att enligt uttalanden i förarbetena bör

undantag göras om förhållandena skulle vara sådana att det

skulle vara "stötande för rättskänslan" att kräva att

utlänningen lämnar landet innan hans ansökan prövas. Som exempel

nämns bl.a. den situationen att utlänningen efter hemkomsten kan

antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Som ett annat

exempel på undantag nämns att en utlänning har ansökt om

uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet

bosatt person som han eller hon har eller väntar barn med. I

praxis anses redan anknytning genom sammanboende i minst ett år

utgöra sådana särskilda skäl att undantag kan göras från

principen att uppehållstillstånd skall ordnas före inresan.

Normalt krävs dock att identiteten är klarlagd. Har utlänningen

avhänt sig sin passhandling eller har han på annat sätt

undanhållit uppgifter av betydelse för rätten att stanna här har

uppehållstillstånd inte beviljats trots långvarig anknytning.

Utskottet anförde vidare att i Översynen av vissa delar av

utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) ingår i utredarens

uppdrag att överväga om nuvarande regler bör mjukas upp så att

det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare

måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte

kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få.

Utskottet ansåg det rimligt att en uppmjukning sker såvitt

gäller möjligheterna att söka uppehållstillstånd under vistelse

i Sverige. Den särskilde utredarens förslag i frågan, som

förväntades lämnas inom kort, borde emellertid avvaktas och

motionerna inte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Med det anförda och med vad utskottet anfört om prövningen av

ett förhållandes varaktighet fick behandlade motioner anses i

huvudsak tillgodosedda.

Utredningsförslag

I slutbetänkandet Särskilda skäl -- utformning och tillämpning

av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU

1994:60) anger den särskilde utredaren bl.a. att huvudregeln

även fortsättningsvis bör vara att uppehållstillstånd skall ha

sökts och erhållits före inresan. Däremot bör betydligt större

hänsyn kunna tas till de mänskliga inslagen i ett

ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning

medger. Tillämpningen bör enligt utredaren individualiseras och

undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad

anledning att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan.

Vidare anges att det förhållandet att Sverige genom EES-avtalet

i en långt ifrån försumbar omfattning fått ge avkall på sin

"suveränitet", när det gäller att avgöra vem som skall få

uppehållstillstånd här, kan självfallet inte undgå att påverka

tillämpningen i den här förordade riktningen när det gäller även

andra utlänningar än dem som omfattas av EES-avtalet.

Vad gäller s.k. ny ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket

anför utredaren att den som fått en ansökan om

uppehållstillstånd avslagen med ett förordnande om t.ex.

avvisning inte kan åberopa "särskilda skäl" för att få bifall

till en ansökan om tillstånd som görs medan han är kvar i

landet. Är grunden för en ansökan i detta skede en relation till

en här bosatt person, kan det, anför utredaren, självfallet i

och för sig tänkas föreligga sådana starka humanitära skäl för

ett bifall som lagen förutsätter. Men det överordnade kravet att

relationen inte tidigare åberopats och följaktligen inte heller

prövats måste då vara tillgodosett. Om förhållandet har

åberopats tidigare utan att vinna beaktande kan tillstånd i

detta skede inte komma i fråga. Vidare anges att enligt

statsmakternas uttalanden får normalt inte den tid

tillgodoräknas som förflyter efter det att ett förordnande om

avlägsnande vunnit laga kraft. Det anses att den som vägrats

tillstånd att vistas här inte skall tjäna på att hålla sig undan

eller på annat sätt medvetet fördröja verkställigheten. Avsteg

från principen förekommer dock.

Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. I

den del utredningsförslaget gäller ansökan om uppehållstillstånd

efter inresa har Kulturdepartementet den 19 maj 1994 hållit en

utfrågning med remissinstanserna, och en lagrådsremiss är under

utarbetande.

Utskottets överväganden

Enligt utredarens förslag skall i ett anknytningsärende

prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs under

vistelse i Sverige individualiseras, och större hänsyn bör tas

till de mänskliga inslagen än vad dagens hårt schabloniserade

regler medger. Utskottet ser positivt på att denna fråga bereds

med skyndsamhet inom regeringskansliet.

Utredningens förslag omfattar dock inte asylsökande som fått

avslag på sin asylansökan och skall avvisas. För denna grupp

föreslås inga förändringar. Den nuvarande tillämpningen bygger

på uttalanden i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen.

I proposition 1988/89:86 angavs bl.a. följande.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där

utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till

Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under

vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige

bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet

redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången

leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas

uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.

Det är emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit

vara så lång tid att det anses kunna motivera ett

uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan

prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland

dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i

verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu

har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn

har hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas.

Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen

kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings-

och utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det

system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala

ett ärende.

Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter,

inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa

väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna

anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör

barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar

barn med någon som är bosatt i Sverige.

Vid utskottets behandling av frågan i betänkandet

1993/94:SfU14 framkom uppgifter som tyder på att det finns skäl

att se över formerna för hur frågan om anknytning till Sverige

skall hanteras och utredas i ett pågående asylärende.

Utskottet vill även erinra om de skillnader som kan uppstå

beroende på om den anhörige i Sverige är svensk medborgare eller

medborgare i annat EES-land. En asylsökande som är gift med en

medborgare i annat EES-land än Sverige torde nämligen ha rätt

att få uppehållstillstånd här.

Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen

att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under

asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i

dessa avseenden. Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening

ger regeringen detta till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

res. (nyd)

Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en

bordläggning.

Stockholm den 1 juni 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gullan Lindblad

I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Birgitta

Dahl (s), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Lena Öhrsvik

(s), Karin Israelsson (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Margareta

Israelsson (s), Arne Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s),

Liselotte Wågö (m), Widar Andersson (s), Rune Backlund (c),

Märtha Gårdestig (kds) och Rinaldo Karlsson (s).

Reservation

Arne Jansson (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar

med "Enligt utskottets" och slutar med "till känna." bort ha

följande lydelse:

Utskottet vidhåller den bedömning som gjordes i proposition

1988/89:86 att det inte skall få finnas skäl att förhala ett

ärende. Det skall därför inte heller fortsättningsvis vara

möjligt att få uppehållstillstånd på grund av att ett

förhållande först på verkställighetsstadiet haft viss

varaktighet eller att ett barn då har hunnit födas. Utskottet

vill i detta sammanhang erinra om att det är tillåtet att gömma

utlänningar undan avvisning, och detta gör det möjligt för

inblandade personer att medvetet fördröja en verkställighet.

Enligt utskottets mening är det däremot av flera skäl viktigt

att asylhanteringen snabbas upp.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet inte skäl föreslå

någon översyn av bestämmelserna.

dels att utskottets hemställan bort utgå.