Bet. 1993/94:SfU6

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1993/94:SFU06

Överföring och mottagande av flyktingar m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1993/94

SfU6

ELFTE HUVUDTITELN

Tilläggsbudget

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag i

proposition 1993/94:51 om en utökning av flyktingkvoten för

innevarande budgetår och ett stimulansbidrag i första hand till

kommuner som under 1994 kraftigt ökar sitt flyktingmottagande.

Regeringen begär godkännande av att flyktingkvoten utökas med

upp till 6 000 personer. Av dessa skall upp till 5 500

personer kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Ca 500 personer

skall kunna föras över från annan del av världen. Kostnaden för

den utökade kvoten beräknas till 830 miljoner kronor, främst i

form av ersättningar till kommunerna. Dessa kostnader kommer i

huvudsak att belasta nästa budgetårs statsbudget.

Det tillfälliga stimulansbidraget bör vara 25 000 kr per

mottagen flykting. Om bidraget utnyttjas fullt ut av kommunerna,

beräknas det kosta 1 750 miljoner kronor för budgetåren 1993/94

och 1994/95. Om kommunmottagandet ökar, beräknas

förläggningskostnaderna i stället minska med 2 600 miljoner

kronor för samma tid.

Inför utskottets behandling av ärendet har utskottet inhämtat

ytterligare upplysningar från bl.a. Statens invandrarverk,

Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Beträffande flyktingkvoten delar utskottet regeringens

uppfattning att det i första hand måste bli fråga om insatser i

närområdet, en uppfattning som också delas av UNHCR. Utskottet

anser att den osäkra situationen i f.d. Jugoslavien medför att

regeringen behöver utrymme för att snabbt kunna vidta de

åtgärder som kan anses erforderliga. Inte minst om UNHCR

aktualiserar behov av en överföring från närområdet till andra

länder bör regeringen ha möjlighet att låta överföra ett större

antal personer till Sverige än redan beslutad flyktingkvot. Mot

denna bakgrund tillstyrker utskottet att kvoten utökas med

upp till ytterligare 6 000 skyddsbehövande.

Vidare anser utskottet att det föreslagna systemet med

stimulansbidrag bör införas för att avtal snabbt skall kunna

träffas med kommunerna om ett ökat flyktingmottagande men också

för att påskynda själva utflyttningen till kommunerna.

De motioner som väckts med anledning av propositionen avstyrks

i den mån de inte anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.

Propositionen

Regeringen (Kulturdepartementet) har i proposition 1993/94:51

föreslagit riksdagen

1. att godkänna den huvudsakliga inriktningen av ett

handlingsprogram med syfte att det till Sverige skall kunna

föras över upp till 6 000 skyddsbehövande inom ramen för en

utökad flyktingkvot,

2. att godkänna att ett tillfälligt stimulansbidrag införs

för att öka kommunernas flyktingmottagande,

3. att till Särskilda åtgärder i flyktingmottagandet m.m.

för budgetåret 1993/94 under elfte huvudtiteln anvisa ett

reservationsanslag på 1 758 700 000 kr.

Motionerna

1993/94:Sf4 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om användande av viseringstvång för att

hindra människor att fly,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om omedelbart upphävande av visumtvånget

för medborgare i Bosnien-Hercegovina,

3. att riksdagen -- om yrkande 2 bifalls -- avslår förslaget

om utökad flyktingkvot,

4. att riksdagen avslår förslaget om ett tillfälligt

stimulansbidrag,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att kommunerna skall få full

kostnadstäckning för flyktingmottagandet,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om utformningen av ersättningssystemet

till kommunerna för flyktingmottagandet.

1993/94:Sf5 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) vari

yrkas

1. att riksdagen avslår förslaget om godkännande av ett

program för att utöka flyktingkvoten med upp till 6 000

människor,

2. att riksdagen avslår förslaget om godkännande av ett

stimulansbidrag till kommunerna för att utöka deras

flyktingmottagande,

3. att riksdagen avslår förslaget om ett reservationsanslag

på 1 758 700 000 kr.

1993/94:Sf6 av Birgitta Dahl m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om behovet av konkretisering av åtgärder

som är bättre ägnade att lösa problemet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts angående en utökning av flyktingkvoten.

1993/94:Sf7 av Lars Svensk (kds) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

flexibelt anslag för utökad flyktingkvot från det forna

Jugoslavien.

1993/94:Sf8 av Claus Zaar och Bert Karlsson (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen om överföring och

mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om ytterligare utredning av frågan om

överföring och mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien,

bl.a. i form av konsekvensanalyser.

Utskottet

Propositionen

Bakgrund

Den 21 juni 1993 fattade regeringen ett principbeslut om

asylsökande från Bosnien-Hercegovina i ett ärende som

överlämnats från Statens invandrarverk. Beslutet innebär under

rådande läge att skyddsbehövande bosnier som sökt asyl i Sverige

efter prövning i de enskilda ärendena kommer att beviljas

permanent uppehållstillstånd. Regeringen beslutade samtidigt att

införa krav på visering för medborgare i Bosnien-Hercegovina. I

samband därmed uttalades att riksdagen under hösten skulle få ta

ställning till ett förslag om en väsentligt utökad flyktingkvot

för att möjliggöra överföring till Sverige.

Flyktingkvoten

I propositionen anförs att kriget i Bosnien-Hercegovina och

den allvarliga konflikten i resten av f.d. Jugoslavien har lett

till en mycket allvarlig flyktingsituation. Totalt finns i f.d.

Jugoslavien närmare fyra miljoner internflyktingar. Det stora

flertalet av dem får betecknas som utsatta även om de i

dagsläget fått skydd i närområdet. Sverige är en av de största

bidragsgivarna till humanitära insatser för flyktingarna i f.d.

Jugoslavien, och biståndet har främst gått till hjälpinsatser i

närområdet.

Regeringen anser att den viktigaste delen i de svenska

insatserna till förmån för flyktingarna även fortsättningsvis

skall vara hjälpinsatser i närområdet. Det bör dock enligt

regeringen finnas en beredskap för att vid behov möjliggöra

överföring till Sverige av flyktingar och andra skyddsbehövande

från f.d. Jugoslavien. För budgetåret 1993/94 har medel anvisats

som motsvarar överföring av 1 800 s.k. kvotflyktingar. Hela

kvoten skall enligt regeringens beslut avse överföring av

skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien.

Regeringen föreslår nu en utökning av flyktingkvoten och begär

riksdagens godkännande av följande huvudsakliga inriktning.

Flyktingkvoten för budgetåret 1993/94 skall kunna utökas med upp

till 6 000 skyddsbehövande personer. Av dessa skall upp till

5 500 kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Av hela

flyktingkvoten skall ca 500 personer kunna föras över från annan

del av världen. Enligt propositionen skall Jugoslavienkvoten

avse skyddsbehövande men även dem som är i akut behov av vård.

Inom kvoten skall en vidare grupp anhöriga kunna tas ut. Kvoten

skall inte omfatta anhöriga enligt utlänningslagen till bosnier

som är i Sverige och fått uppehållstillstånd här. Regeringen

avser att senare ge Invandrarverket närmare instruktioner om

uttagning av kvoten.

Kostnaden för den utökade flyktingkvoten beräknas till 830

miljoner kronor, främst i form av ersättningar till kommunerna.

Dessa kostnader kommer i huvudsak att belasta nästa budgetårs

statsbudget.

Stimulansbidrag

Vid tiden för regeringens principbeslut väntade i Sverige

42 000 personer från Bosnien-Hercegovina på att få sin

asylansökan prövad. Flertalet av dem beräknas få sina

asylansökningar prövade av Statens invandrarverk före utgången

av mars 1994. I de flesta fall väntas beslutet innebära

tillstånd för bosättning i Sverige. Regeringen bedömer att

anhöriginvandringen till bosnier som beviljas permanent

uppehållstillstånd kan komma att bli 20 000--30 000 personer.

Invandrarverket bedömde inför budgetåret 1993/94 att verket

skulle kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ett

mottagande upp till en högsta nivå på 32 000 platser. Som en

konsekvens av regeringens principbeslut om permanent

uppehållstillstånd för bosnier har verket nu ambitionen att

kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ca 70 000

kommunplatser under kalenderåret 1994. Det sammanlagda behovet

av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95 bedöms

till ca 110 000. Platsbehovet avser kvotflyktingar, utlänningar

som flyttar ut från en förläggning och anhöriga till flyktingar.

I propositionen föreslås att ett tillfälligt stimulansbidrag

införs för att öka kommunernas flyktingmottagande.

Stimulansbidraget bör vara 25 000 kr per mottagen flykting.

Bidraget skall kunna betalas ut till kommuner som träffar

överenskommelser med Invandrarverket om ett kraftigt utökat

flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har ett stort

flyktingmottagande men som ändå ökar detta. För invandrartäta

storstadskommuner skall kraven kunna sättas lägre.

Stimulansbidraget bör enligt regeringen utformas så att det

stimulerar till dels att överenskommelser om ett ökat

flyktingmottagande träffas snabbt, dels att mottagandet sker i

så nära anslutning som möjligt till att Invandrarverket fattar

tillståndsbeslut. Hälften av bidraget (12 500 kr) bör därför

utbetalas i anslutning till att kommunen senast i början av år

1994 träffar överenskommelse med Invandrarverket om

flyktingmottagande för detta år. Denna del av bidraget bör avse

alla de personer som överenskommelsen omfattar. Den andra

hälften utbetalas när kommunen faktiskt tagit emot de flyktingar

man träffat överenskommelse om. Mottagandet skall dock ha skett

före den 1 oktober 1994. Halvt stimulansbidrag skall i vissa

fall kunna lämnas för mottagande som sker före år 1994.

Om stimulansbidraget utnyttjas fullt ut av kommunerna,

beräknas det kosta 1 750 miljoner kronor för budgetåren 1993/94

och 1994/95. Av beloppet kan 1 250 miljoner kronor komma att

utbetalas under budgetåret 1993/94. Om kommunmottagandet ökar,

bedömer regeringen att förläggningskostnaderna kan minska med

2 600 miljoner kronor för budgetåren 1993/94--1994/95.

Medelsanvisning

I propositionen föreslås att medel för stimulansbidrag för

budgetåren 1993/94 och 1994/95 anvisas på ett särskilt anslag.

På anslaget bör även anvisas 8,7 miljoner kronor för tillfällig

förstärkning av bl.a. ambassaden i Zagreb på grund av den

väntade tillströmningen av ansökningar om uppehållstillstånd för

anhöriga. Regeringen begär således att riksdagen på

statsbudgeten för budgetåret 1993/94 på D 12. Särskilda åtgärder

i flyktingmottagandet m.m. anvisar ett reservationsanslag på

1 758,7 miljoner kronor.

Motionerna

Fem motioner har väckts med anledning av propositionen.

I motion Sf6 anför Birgitta Dahl m.fl. (s) att regeringen

genom sitt principbeslut skjutit över stora kostnader på

kommunerna. Svårigheten att få flyktingarna i arbete kommer att

leda till kraftigt ökade kostnader för framför allt kommunernas

socialtjänst. Motionärerna befarar att de av regeringen

föreslagna åtgärderna inte kommer att leda till att kommunerna

ökar sitt flyktingmottagande i tillräcklig omfattning. Om inte

kommunerna förmår öka mottagandet kommer flyktingarna att under

lång tid bli kvar på förläggningarna. Motionärerna anser därför

att regeringen bör lägga fram förslag som är bättre ägnade att

lösa det problem som regeringen genom sina egna beslut skapat

(yrkande 1). Motionärerna pekar härvid också på den obalans som

finns mellan olika kommuner när det gäller fördelningen av

kostnaderna för flyktingmottagningen. Vissa kommuner har genom

att vägra att ta emot flyktingar undandragit sig det gemensamma

ansvaret. Regeringen bör därför överväga olika metoder för att

fördela dessa kostnader mellan samtliga kommuner i landet.

Beträffande förslaget om en utökning av flyktingkvoten anser

motionärerna att medlen för flyktingkvoten bör användas

flexibelt och i första hand för insatser i närområdet. Detta

utesluter dock inte att medlen även kan användas för att till

Sverige överföra människor som inte kan få skydd i närområdet

eller som är i akut behov av vård. Motionärerna begär i yrkande

2 ett tillkännagivande härom.

Även i motion Sf7 av Lars Svensk (kds) begärs ett

tillkännagivande om att medlen för den utökade flyktingkvoten

bör få användas flexibelt. Om och när detta är möjligt skall de

få användas för hjälp i närområdet.

I motion Sf5 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd)

kritiseras att regeringen genom sitt principbeslut givit

klartecken till att ca 42 000 bosnier beviljas permanent

uppehållstillstånd trots att inga andra länder ger permanenta

tillstånd och trots att flertalet av bosnierna endast önskat

temporärt uppehållstillstånd i avvaktan på att kriget skall

upphöra. Motionärerna anser att Sverige genom att ta emot dessa

bosnier och nu ytterligare 5 500 människor från det forna

Jugoslavien bidrar till den etniska rensningen. De finner det

vidare cyniskt att man ger 5 500 människor en fristad i Sverige

i stället för att för samma belopp erbjuda 250 000--300 000

personer bättre hjälp i närområdet. Motionärerna begär i yrkande

1 avslag på förslaget om utökad flyktingkvot. Mot denna bakgrund

begär motionärerna även avslag på förslaget om stimulansbidrag

(yrkande 2) och medelsanvisning (yrkande 3).

Även i motion Sf8 av Claus Zaar och Bert Karlsson (nyd)

kritiseras att permanent uppehållstillstånd beviljas. Detta är

enligt motionärerna inte i linje med vad regeringen anger om att

insatser i flyktingarnas närområde måste prioriteras.

Motionärerna efterlyser en allsidig konsekvensanalys av

förslagen som borde ha omfattat bl.a. hur utbildningsbehovet,

socialhjälpsbehovet och arbetslösheten påverkas. Motionärerna

begär i yrkande 1 avslag på propositionen och i yrkande 2 ett

tillkännagivande om ytterligare utredning av frågan.

Berith Eriksson m.fl. (v) anför i motion Sf4 att det

viseringskrav som regeringen beslutat om för medborgare i

Bosnien-Hercegovina närmast helt stoppat människor att fly från

detta område till Sverige. De kan inte heller längre ta sig över

gränsen till Kroatien. Motionärerna hävdar att det strider mot

andan i Genèvekonventionen att på detta vis använda

viseringsinstrumentet som en metod att hindra flyktingar från

att söka asyl i andra länder. Riksdagen bör därför ge regeringen

till känna att detta missbruk av viseringsinstrumentet måste

upphöra (yrkande 1) och att visumtvånget för bosnier omedelbart

skall upphävas (yrkande 2). Om riksdagen bifaller yrkande 2 bör

enligt motionärerna propositionens förslag om utökad

flyktingkvot avslås (yrkande 3). Motionärerna anser vidare att

kommunerna bör få full kostnadstäckning för flyktingmottagandet,

men ersättningssystemet bör utformas så att det innehåller

incitament för kommunerna att satsa på svenskundervisning och

särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för flyktingarna. Mot

denna bakgrund begär motionärerna avslag på regeringens förslag

om stimulansbidrag (yrkande 4) och tillkännagivande om vad som

anförts om ersättningssystemet (yrkandena 5 och 6).

Utskottet

Utgångspunkt för utskottets bedömning

Situationen i f.d. Jugoslavien är fortfarande mycket

allvarlig. Som angivits finns nu närmare fyra miljoner

internflyktingar där. Stora skaror har också flytt till andra

länder. Särskilt allvarlig är situationen i Bosnien-Hercegovina.

Totalt har 1 miljon människor lämnat republiken efter

krigsutbrottet. Av dessa har 275 000 kommit till EG- och

EFTA-länderna, men huvuddelen -- 90 % -- har anlänt till endast

fem länder: Tyskland 125 000, Österrike 50 000, Sverige

43 000, Schweiz 20 000 och Danmark 13 000 personer. Vidare

har till Storbritannien kommit 8 000 bosnier, till Frankrike

och Nederländerna vardera 5 000 och till Norge 4 000 bosnier.

Inom Europa anses allmänt att de mest skyddsbehövande från

f.d. Jugoslavien är de som anlänt från Bosnien-Hercegovina. För

dem har alla de angivna länderna utom Storbritannien och Sverige

utfärdat särskilda bestämmelser om temporärt skydd. Bl.a.

införde Danmark i november 1992 en särskild lag härom. Lagen har

reviderats i juni 1993. De danska bestämmelserna innebär att

utlänningen beviljas förnybara 6-månaderstillstånd,

sammanlagt dock längst för två år.

I propositionen konstateras att Sverige i dagsläget är ett av

de länder i Västeuropa som tagit emot flest asylsökande från

f.d. Jugoslavien räknat i förhållande till invånarantalet. Den

ojämna fördelningen vad gäller mottagandet av skyddsbehövande

och övriga hjälpinsatser har av regeringen påtalats i

internationella fora. Därvid har bl.a. framhållits behovet av

ett betydligt förstärkt europeiskt samarbete. Vidare har

påtalats behovet av en beredskap att kunna ta emot

skyddsbehövande som inte kan beredas skydd i närområdet, något

som måste ske i en anda av internationell solidaritet. Mellan

Sverige och andra europeiska länder pågår för närvarande

sonderingar för att utveckla ett mera formellt system för

fördelning av flyktingarna.

Enligt utskottets mening vore det önskvärt att man inom Europa

utvecklar en mer enhetlig syn på flyktingfrågorna, och särskilt

viktigt är det att Sverige utvecklar ett nära samarbete med de

andra nordiska länderna.

De ärenden om uppehållstillstånd för bosnier som regeringen

avgjorde under sommaren hade i januari 1993 överlämnats till

regeringen från Invandrarverket. I ett yttrande den 11 februari

1993 förordade Utlänningsnämnden att ärendena skulle få avvakta

beslut under en kortare tid. I regeringens beslut den 21 juni

1993 angavs att någon snar lösning på konflikten inte var i

sikte och att skäl saknades att ytterligare avvakta med att ta

ställning i ärendena. I propositionen anges att det fortfarande

inte finns något som tyder på att de asylsökande från

Bosnien-Hercegovina inom den närmaste framtiden kommer att kunna

återvända till sitt hemland. Det vore enligt regeringen därför

orimligt att låta dessa människor under lång tid avvakta beslut

på svenska förläggningar.

Utgångspunkten för utskottets bedömning av förslagen i

propositionen är främst att ett stort antal bosnier nu väntas få

permanent uppehållstillstånd. Det är därför viktigt att

utflyttningen till kommunerna från flyktingförläggningar kan ske

snabbt och omfatta ett stort antal flyktingar. Till kommunerna

väntas också komma ett stort antal anhöriga, s.k.

anknytningsfall. Regeringen har beräknat anhöriginvandringen

till 20 000--30 000 personer medan Invandrarverket, enligt vad

som anges i propositionen, uppskattat att den kan komma att bli

45 000--50 000 personer. Inför utskottet har verkets

generaldirektör dock uppgivit att, med de uppgifter om gruppens

sammansättning som nu föreligger, anhöriginvandringen kan

beräknas ligga närmare det antal regeringen uppgivit än vad

verket tidigare uppskattat. Utskottet vill tillägga att de

bosnier som nu finns i Sverige anges vara en relativt homogen

och välutbildad grupp. Särskilda utbildningsinsatser sätts också

in redan på förläggningarna och en intensifierad kartläggning

skall ske av flyktingarnas utbildningsbakgrund och

arbetslivserfarenhet.

Även om den nuvarande situationen måste vara utgångspunkten

för utskottets bedömning, bör nämnas att utskottet redan i ett

pressmeddelande den 13 augusti 1992, med anledning av den stora

tillströmningen av asylsökande från det forna Jugoslavien,

enhälligt uttalade att möjligheten att ge någon form av

temporärt uppehållstillstånd i situationer som den rådande måste

utredas med största skyndsamhet.

I oktober samma år föreslog Utredningen (Ku 1992:05) om

översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. i en

promemoria en särskild lag om att utlänningar som rest in i

Sverige från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris

av synnerligen allvarlig art skall kunna beviljas ett

tillfälligt vistelsetillstånd här. Promemorian har

remissbehandlats.

Därefter har regeringen den 14 oktober 1993 till Lagrådet

remitterat förslag om bl.a. tillfälliga uppehållstillstånd. I

remissen anger regeringen att en särskild lag om

vistelsetillstånd inte bör införas utan ytterligare beredning,

något som ligger inom uppdraget för Invandrar- och

flyktingkommittén. Regeringen anför vidare att det i vissa

situationer kan vara lämpligt och önskvärt att bevilja ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detta anges i och för sig

kunna ske inom ramen för nu gällande lagstiftning men skulle --

om det utvidgas att gälla större grupper -- rimma dåligt med de

uttalanden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Enligt

lagrådsremissen bör tidsbegränsade uppehållstillstånd användas

främst då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som

bedöms ha en kortare varaktighet. Det kan också vara fråga om en

naturkatastrof eller en ekologisk katastrof. Det första

tillståndet meddelas lämpligen för sex månader. Om skyddsbehovet

kvarstår efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas för

ytterligare sex månader. I lagrådsremissen anges att mer

långtgående integrationsinsatser inte behöver vidtas beträffande

dem med tidsbegränsade tillstånd. En fullständig prövning av

utlänningens skäl för ansökan om uppehållstillstånd skall dock

göras även i dessa fall.

Utskottet vill också erinra om att Invandrar- och

flyktingkommittén (dir. 1993:1) har i uppdrag att se över hur

människor från andra länder, som söker en fristad undan förtryck

av olika slag, skall kunna få detta tillgodosett i vårt land och

hur invandringsreglerna i ett framtida system kan utformas så

att de tydligare än för närvarande uttrycker ansvaret för att ge

rättsligt skydd åt olika kategorier skyddsbehövande. I uppdraget

ingår vidare att bedöma behovet av en mer omfattande användning

av tillfälliga skyddsanordningar. Arbetet skall vara avslutat

den 1 mars 1995.

Visumkrav

Samtidigt med sitt principbeslut införde regeringen krav på

visering för medborgare i Bosnien-Hercegovina. I propositionen

anges att i bakgrunden till detta beslut ingick att flertalet av

de bosnier som kommit till Sverige inte kommit direkt från

hemlandet utan redan tidigare haft skydd i annat land.

Visumkravet för bosnier, liksom det generella visumkrav som

gäller enligt utlänningslagen (1989:529), kritiseras i motion

Sf4.

Enligt utskottets mening skulle det utan viseringskrav vara

förenat med stora svårigheter att reglera invandringen. Den som

kommer till Sverige och ansöker om asyl behöver dock inte ha

visum. Däremot kan den som måste lämna sitt land och resa till

Sverige i praktiken bli tvungen att försöka skaffa ett visum. I

direktiven till Utredningen om översyn av vissa delar av

utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) anges att utredaren

bör överväga om några ändrade regler är påkallade med hänsyn

till risken för att viseringsregler -- bl.a. i kombination med

sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig

utlänningar som saknar visering -- kan medföra olyckliga

konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat

land.

Utskottet anser att, i avvaktan på den pågående översynen av

utlänningslagstiftningen, ett generellt viseringskrav är

nödvändigt för att invandringen i övrigt skall kunna regleras.

Detta överensstämmer med den uppfattning utskottet givit uttryck

för i sitt av riksdagen godkända betänkande 1991/92:SfU10. Mot

bakgrund av att flertalet av bosnierna, enligt vad som anges i

propositionen, tidigare kom från andra länder där de haft skydd

anser utskottet att visumkrav för närvarande är befogat även för

bosnier.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf4

yrkandena 1 och 2.

Flyktingkvoten

Sverige har sedan år 1950 haft ett system för kollektiv

överföring av flyktingar genom s.k. flyktingkvoter. Kvoten har

använts för uttagning av flyktingar eller andra personer som

befunnit sig i en särskilt utsatt situation och/eller för att ta

hand om personer som UNHCR haft särskilda svårigheter att finna

ett lämpligt placeringsland till.

Kvoten har sedan mitten av 1970-talet och fram t.o.m.

budgetåret 1990/91 uppgått till ca 1 250 personer per år. De

två följande budgetåren utökades kvoten till 2 000 personer.

Ett av åren utökades kvoten dessutom tillfälligt med 1 250

personer med anledning av flyktingsituationen i och kring

Irak. För innevarande budgetår har medel anvisats för en kvot på

1 800 personer. Hela kvoten skall som nämnts inriktas på

flyktingar från f.d. Jugoslavien.

I propositionen föreslås att flyktingkvoten under innevarande

budgetår utökas med ytterligare 6 000 personer, av vilka

5 500 skall kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Av hela

kvoten skall ca 500 personer kunna föras över från annan del av

världen.

Inom den nuvarande kvoten har under tiden juli--september i år

tagits ut 62 personer, varav 43 från f.d. Jugoslavien. En

delegation som besökt närområdet har därefter tagit ut 95

personer.

I propositionen understryker regeringen att en överföring av

flyktingar till Sverige inte är något självändamål. Inriktningen

skall i första hand vara insatser i närområdet, en inställning

som också delas av bl.a. UNHCR. Först när dessa insatser inte är

tillfredsställande bör överföringar till Sverige eller andra

länder komma i fråga. Endast så stor del av kvoten som kan

motiveras utifrån denna grundsyn och strategiska inriktning bör

tas i anspråk. Regeringen kommer hela tiden att mycket nära

följa utvecklingen. Det bör vidare vara en strävan att inrikta

kvoten i samråd med flera länder, så att ett effektivt system

för fördelning av flyktingar från f.d. Jugoslavien kan etableras

i Europa.

Som nämnts är Sverige en av de största bidragsgivarna till

humanitära insatser för flyktingar i f.d. Jugoslavien. Det

svenska biståndet har i första hand kanaliserats genom FN, Röda

korset samt enskilda svenska organisationer. Under budgetåret

1992/93 var det svenska biståndet över 400 miljoner kronor.

Detta bistånd har främst gått till hjälpinsatser i närområdet.

Det är fråga om omfattande insatser för att skydda personer och

varutransporter samt vårdinsatser. I propositionen anges att

insatser i närområdet kan vara att föredra t.ex. om man kan

hjälpa samma antal flyktingar och andra skyddsbehövande till en

lägre kostnad. En annan viktig princip är att skapa

förutsättningar för flyktingar att leva kvar i

familjegemenskapen i närområdet bl.a. för att de så snart

konflikten lösts skall kunna återvända hem. Det är regeringens

mening att hjälpinsatserna i närområdet även i fortsättningen

skall komma att utgöra den viktigaste delen i de svenska

insatserna till förmån för flyktingarna i f.d. Jugoslavien.

Inställningen att insatser i närområdet måste prioriteras delas

enligt regeringen av FN:s flyktingkommissarie, EG, den bosniska

regeringen och flera av hjälporganisationerna på plats.

Utskottet nödgas konstatera att i en så svår situation som den

i f.d. Jugoslavien krävs en rad insatser. En utökad flyktingkvot

skulle således endast vara en av många åtgärder som kan komma i

fråga. Utskottet delar den uppfattning regeringen ger uttryck

för i propositionen, nämligen att det i första hand måste bli

fråga om insatser i närområdet. Denna uppfattning delas också av

bl.a. UNHCR. Enligt utskottets mening måste den osäkra

situationen i området medföra att regeringen kan behöva utrymme

för att snabbt kunna vidta de åtgärder som kan anses

erforderliga. Inte minst om UNHCR aktualiserar behov av en

överföring från närområdet till andra länder bör regeringen ha

möjlighet att låta överföra ett större antal personer till

Sverige än redan beslutad flyktingkvot ger utrymme för. Mot

denna bakgrund tillstyrker utskottet förslaget att kvoten utökas

med ytterligare 6 000 skyddsbehövande personer. Utskottet anser

det naturligt att de personer som kan komma i fråga i första

hand är skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien. Det kan dock inte

uteslutas att situationen i världen förändras t.ex. genom någon

inträffad händelse på annat håll. Utskottet anser därför att

regeringen bör ha möjlighet att, om UNHCR bedömer att behovet av

överföring av flyktingar från annat håll i världen är minst lika

stort, inom ramen för kvoten kunna låta föra över fler än de

angivna 500 personerna från andra områden.

För innevarande budgetår har för överföring av kvotflyktingar

anvisats 270 miljoner kronor. Redan när dessa medel anvisades

angavs att ändamålet med anslaget även borde omfatta bidrag till

lösningar av flyktingsituationer utanför Sverige på annat sätt

än genom organiserad överföring hit. Genom en sådan ökad

flexibilitet i medelsanvändningen skulle det vara möjligt att

hjälpa samma antal flyktingar till en lägre kostnad än i dag.

Regeringen har beräknat att kostnaderna för den utökade

flyktingkvoten, 830 miljoner kronor, huvudsakligen kommer att

falla på nästa budgetår. Om det visar sig att regeringen behöver

vidta åtgärder i närområdet som måste finansieras under

innevarande budgetår utöver redan anslagna medel, förutsätter

utskottet att regeringen återkommer till riksdagen med begäran

om medelsanvisning på tilläggsbudget.

Med vad utskottet ovan anfört anser utskottet att motionerna

Sf6 yrkande 2 och Sf7 är tillgodosedda. Motionerna Sf5 yrkande 1

och Sf8 yrkande 1 (delvis) och yrkande 2 avstyrks. Följdyrkandet

i motion Sf4 yrkande 3 avstyrks likaså.

Kommunmottagandet

Utflyttningen till kommunerna av det stora antalet bosnier som

väntas få permanent uppehållstillstånd kommer att ställa stora

krav på kommunerna. Särskilt stor måste påfrestningen bli när så

många personer skall tas emot inom en relativt kort tid. För att

förmå kommunerna att öka flyktingmottagandet kraftigt och för

att utflyttningen skall kunna ske snabbt föreslår regeringen att

ett stimulansbidrag införs som komplettering till de

ersättningar som kommunerna erhåller vid flyktingmottagandet.

Svenska kommunförbundet har i framställning till regeringen

begärt att kommunerna skall få full ersättning för sina

kostnader för flyktingmottagandet. Förbundet anser att

kommunerna i rådande arbetsmarknadssituation inte får den

täckning av sina kostnader för flyktingmottagandet som var

avsikten när nivån på nuvarande schablonersättning fastställdes.

I den aktuella situationen kommer dessutom temporära lösningar

och ökade investeringar att bli nödvändiga. Sammantaget kräver

detta enligt förbundet att ökade resurser ställs till

kommunernas förfogande. Överläggningar mellan regeringen och

kommunförbundet pågår i frågan.

Huvuddragen i nuvarande system för mottagande av asylsökande

och flyktingar gäller sedan den 1 januari 1985 (prop.

1983/84:124, bet. SfU 1983/84:27, rskr. 1983/84:295). Härvid

angavs att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för

flyktingmottagandet, medan ansvaret i övrigt är delat mellan

stat och kommun. Före år 1991 erhöll kommunerna ersättning för

bl.a. de faktiska kostnaderna för socialbidrag som lämnats till

flyktingar och deras anhöriga. Ersättning utgick under det år

uppehållstillstånd beviljades samt för ytterligare tre år.

Fr.o.m. den 1 januari 1991 (prop. 1989/90:105, bet.

1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) lades ersättningarna för

ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga

bidrag till kommunerna samman i en schabloniserad

engångsersättning som räknas upp årligen med hänsyn till bl.a.

kostnadsutvecklingen. Huvudsyftet var att härigenom stimulera

kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna

snabbare skall få en förankring i svenskt arbets- och

samhällsliv och kunna bli självförsörjande.

För år 1993 uppgår ersättningen till 138 300 kr för en

flykting som fyllt 16 år och 84 800 kr för ett barn under 16

år. Halvt schablonbelopp lämnas till den kommun som först tar

emot flyktingen och gör en plan för hans eller hennes

introduktion. Beloppet betalas ut kvartalet efter det att

flyktingen anlänt till kommunen. Om flyktingen bor kvar i

kommunen i minst sex månader får kommunen ytterligare ett halvt

schablonbelopp.

Särskilda beräkningsgrunder gäller för ersättning vid

flyttning till en annan kommun än mottagningskommunen. Om en

flykting flyttar till en annan kommun inom sex månader får den

nya kommunen ett helt schablonbelopp under förutsättning att

flyktingen bor kvar där minst sex månader.

Schablonersättningen utgår för mottagning av s.k.

kvotflyktingar, konventionsflyktingar, krigsvägrare, de

facto-flyktingar och utlänningar som fått uppehållstillstånd av

humanitära skäl. Schablonersättning lämnas i princip också för

alla som får uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till

en person som mottagits som flykting, under förutsättning att

den anhörige anlänt inom två år från det att den först anlände

togs emot i en kommun.

Kommuner som träffat överenskommelse med Invandrarverket om

flyktingmottagande får utöver schablonersättningen en

grundersättning för sin basorganisation. Grundersättningen utgör

för närvarande 414 900 kr.

För handikappade och äldre flyktingar får kommunerna däremot

ersättning för kostnaderna för socialbidrag. Det gäller

flyktingar som vid tiden för uppehållstillstånd var över 60 år

eller som inte kan försörja sig på grund av sjukdom eller

handikapp som förelåg vid ankomsten till Sverige eller som har

samband med situationen som flykting. I dessa fall lämnas också

ett halvt schablonbelopp.

Efter prövning i varje enskilt fall kan kommunen härutöver få

ersättning för vissa typer av extraordinära kostnader.

Inom regeringskansliet pågår för närvarande en översyn av

vissa regler i ersättningssystemet för flyktingmottagandet i

syfte att skapa ökad kostnadseffektivitet och ökad rättvisa

mellan kommuner. Som ett led i denna översyn har en promemoria

Översyn av vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75) upprättats

av en arbetsgrupp inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen anser

bl.a. att utbetalningsreglerna för schablonersättningen

innebär en orättvis fördelning vid flyttningar. Eftersom den

kommun som först tar emot en flykting är berättigad till full

ersättning redan efter sex månader kan detta innebära en

övervältring av kostnader på den nya inflyttningskommunen. Denna

kommun är enligt nuvarande regler endast berättigad till en halv

schablonersättning om flyktingen flyttar dit strax efter det att

sex månader gått. Kostnaderna torde dock normalt vara väsentligt

högre. Flyttningarna har dessutom varit något fler än vad man

kalkylerade med när nuvarande ersättningssystem konstruerades

vilket lett till ökade statliga kostnader. Arbetsgruppen

föreslår bl.a. en förändring av utbetalningsreglerna och en

fördelning av schablonersättningen mellan kommunerna som bättre

avspeglar var i tiden kostnaderna ligger. En förutsättning för

att genomföra en sådan förändring är enligt arbetsgruppen att

administrationen kan förenklas avsevärt jämfört med i dag.

I propositionen anges att när resultatet av pågående

uppföljning av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet

under de senaste åren föreligger senare i höst kommer regeringen

också att ta ställning till behovet av en mer generell

förstärkning av schablonersättningen. Utgångspunkten för denna

bedömning kommer att vara att staten även fortsättningsvis skall

ha det fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader

schablonersättningen är avsedd att täcka. I den mån

uppföljningen visar att kommunerna på grund av

arbetsmarknadssituationen inte får den täckning av kostnaderna

för mottagandet som varit avsedd kommer regeringen i

budgetpropositionen att lämna förslag om utökad

schablonersättning.

Utskottet anser att det föreslagna systemet med

stimulansbidrag bör införas för att avtal snabbt skall kunna

träffas med kommunerna om ett ökat flyktingmottagande men också

för att påskynda själva utflyttningen till kommunerna. Beslut

härom får inte fördröjas av att överläggningar nu pågår mellan

regeringen och Kommunförbundet om ersättningsnivåerna i övrigt.

I propositionen anger regeringen att utgångspunkten för

bedömningen av behovet av en generell förstärkning av

schablonersättningen är att staten även fortsättningsvis skall

ha det fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader

schablonersättningen är avsedd att täcka. Utskottet delar denna

uppfattning. Samtidigt vill utskottet framhålla vikten av att

detta ansvar omsätts till enhetliga ersättningar till kommunerna

så att kommunerna fortfarande har ekonomiska incitament till att

vidta åtgärder som underlättar för flyktingarna att snabbt bli

integrerade i samhället och komma ut på arbetsmarknaden. Enligt

utskottets mening är det särskilt angeläget att de kommuner som

har en stor sekundärinflyttning -- främst storstadskommunerna

Stockholm, Göteborg och Malmö men även vissa andra kommuner --

blir bättre tillgodosedda i ersättningssystemet.

Utskottet, som förutsätter att parterna mycket snart hittar en

lösning på ersättningsfrågan, anser att dessa förhandlingar

måste få fortsätta utan något uttalande från riksdagens sida. Om

det visar sig att kommunerna på grund av

arbetsmarknadssituationen inte får avsedd täckning för

kostnaderna för mottagandet kommer regeringen enligt vad som

anges i propositionen att i budgetpropositionen lämna förslag om

utökad schablonersättning.

Utskottet noterar härutöver att överläggningar mellan

regeringen och Landstingsförbundet har inletts om de extra

kostnader som landstingen får på grund av det stora

flyktingmottagandet.

Med det anförda anser utskottet att motionerna Sf4 yrkandena 5

och 6 samt Sf6 yrkande 1 får anses i huvudsak tillgodosedda.

Motionerna Sf5 yrkande 2 och Sf8 yrkande 1 i denna del bör

däremot avslås av riksdagen liksom yrkande 4 i motion Sf4.

Medelsanvisning

Utskottet tillstyrker förslaget till medelsanvisning och

avstyrker bifall till motionerna Sf5 yrkande 3 och Sf8 yrkande 1

i denna del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande viseringskrav

att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf4 yrkandena 1 och 2,

men. (v) - delvis

2. beträffande flyktingkvoten

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med

avslag på motionerna 1993/94:Sf4 yrkande 3, 1993/94:Sf5 yrkande

1, 1993/94:Sf6 yrkande 2, 1993/94:Sf7 och 1993/94:Sf8 yrkandena

1 i denna del och 2 godkänner den huvudsakliga inriktningen av

ett handlingsprogram med syfte att det till Sverige skall kunna

föras över upp till 6 000 skyddsbehövande inom ramen för en

utökad flyktingkvot,

res. 1 (nyd)

men. (v) - delvis

3. beträffande stimulansbidrag

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med

avslag på motionerna 1993/94:Sf4 yrkandena 4--6, 1993/94:Sf5

yrkande 2, 1993/94:Sf6 yrkande 1 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i

denna del godkänner att ett tillfälligt stimulansbidrag införs

för att öka kommunernas flyktingmottagande,

res. 2 (nyd)

men. (v) - delvis

4. beträffande medelsanvisning

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med

avslag på motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 3 och 1993/94:Sf8

yrkande 1 i denna del till Särskilda åtgärder i

flyktingmottagandet m.m. på tilläggsbudget till statsbudgeten

för budgetåret 1993/94 under elfte huvudtiteln anvisar ett

reservationsanslag på 1 758 700 000 kr.

res. 3 (nyd) - villk. 2

Stockholm den 25 november 1993

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gullan Lindblad

I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Margit

Gennser (m), Börje Nilsson (s), Sigge Godin (fp), Nils-Olof

Gustafsson (s), Hans Dau (m), Margareta Israelsson (s), Arne

Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s), Gustaf von Essen (m), Widar

Andersson (s), Rune Backlund (c), Märtha Gårdestig (kds) och

Monica Widnemark (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Flyktingkvoten (mom. 2)

Arne Jansson (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar

med "Utskottet nödgas" och på s. 11 slutar med "avstyrks

likaså." bort ha följande lydelse:

Regeringen har genom sitt principbeslut den 21 juni 1993 givit

klartecken till att ca 42 000 bosnier beviljas permanent

uppehållstillstånd trots att inga andra länder ger permanenta

tillstånd och trots att flertalet av bosnierna endast önskat

temporärt uppehållstillstånd i avvaktan på att kriget skall

upphöra. Utskottet anser att Sverige genom att ta emot dessa

bosnier och, om flyktingkvoten utökas, ytterligare 5 500

människor från det forna Jugoslavien bidrar till den etniska

rensningen. Utskottet finner det vidare cyniskt att man ger

5 500 människor en fristad i Sverige i stället för att för

samma belopp erbjuda 250 000--300 000 personer bättre hjälp i

närområdet.

Utskottet anser att det mot denna bakgrund är fel att besluta

om en utökad flyktingkvot. Riksdagen bör därför avslå

regeringens förslag i denna del.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande flyktingkvoten

att riksdagen med bifall till motionerna

1993/94:Sf5 yrkande 1 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del och

med anledning av motion 1993/94:Sf4 yrkande 3 avslår regeringens

förslag i denna del och motionerna 1993/94:Sf6 yrkande 2,

1993/94:Sf7 och 1993/94:Sf8 yrkande 2,

2. Stimulansbidrag (mom. 3)

Arne Jansson (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar

med "Utskottet anser" och på s. 14 slutar med "motion Sf4." bort

ha följande lydelse:

Utskottet anser att de skyddsbehövande bosnier som sökt sig

till Sverige endast borde ha beviljats tillfälliga

uppehållstillstånd här. Mot denna bakgrund anser utskottet att

det inte finns skäl att införa ett stimulansbidrag för att öka

kommunernas flyktingmottagande. Riksdagen bör därför avslå

regeringens förslag härom.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

3. beträffande stimulansbidrag

att riksdagen med bifall till motionerna

1993/94:Sf5 yrkande 2 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del och

med anledning av motion 1993/94:Sf4 yrkande 4 avslår regeringens

förslag i denna del och motionerna 1993/94:Sf4 yrkandena 5 och 6

och 1993/94:Sf6 yrkande 1,

3. Medelsanvisning (mom. 4)

Under förutsättning av bifall till reservation 2

Arne Jansson (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar

med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "denna del." bort ha

följande lydelse:

Utskottet har ovan under reservation 2 avstyrkt bifall till

regeringens förslag om stimulansbidrag. Som en följd härav

avstyrker utskottet bifall också till förslaget om

medelsanvisning.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

4. beträffande medelsanvisning

att riksdagen med bifall till motionerna

1993/94:Sf5 yrkande 3 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del

avslår regeringens förslag i denna del.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Berith Eriksson (v) anför:

1. Viseringskrav och flyktingkvoten (mom. 1 och 2)

Det viseringskrav som regeringen beslutat om för medborgare i

Bosnien-Hercegovina har närmast helt stoppat människor att fly

från detta område till Sverige. De kan inte heller längre ta sig

över gränsen till Kroatien. Det strider mot andan i

Genèvekonventionen att på detta vis använda

viseringsinstrumentet som en metod att hindra flyktingar från

att söka asyl i andra länder. I enlighet med vad som anförs i

motion Sf4 yrkandena 1 och 2 måste detta missbruk av

viseringsinstrumentet upphöra och visumtvånget för bosnier

omedelbart upphävas.

Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

Om visumtvånget för bosnier således upphävs saknas anledning

att besluta om en utökad flyktingkvot med avseende på f.d.

Jugoslavien. Riksdagen bör därför med bifall till motion Sf4

yrkande 3 avslå förslaget om utökad flyktingkvot.

2. Stimulansbidrag (mom. 3)

Stimulansbidraget är inte någon bra väg för att underlätta

kommunernas flyktingmottagande. Kommunerna bör i stället få full

kostnadstäckning för flyktingmottagandet. Ersättningssystemet

bör utformas på ett sådant sätt att det innehåller incitament

för kommunerna att satsa extra på svenskundervisning och

särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för flyktingarna. Mot

denna bakgrund bör med bifall till motion Sf4 yrkande 4

regeringens förslag om stimulansbidrag avslås. Vad som anförts

om ersättningssystemet bör med bifall till motion Sf4 yrkandena

5 och 6 ges regeringen till känna.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

1--3 borde ha hemställt:

1. beträffande viseringskrav

att riksdagen med bifall till motion

1993/94:Sf4 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till

känna vad ovan anförts i denna del,

2. beträffande flyktingkvoten

(under förutsättning av bifall till yrkande 1 ovan)

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf4 yrkande 3

och med anledning av motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 1 och

1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del avslår regeringens förslag i

denna del och motionerna 1993/94:Sf6 yrkande 2, 1993/94:Sf7 och

1993/94:Sf8 yrkande 2,

3. beträffande stimulansbidrag

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf4 yrkandena

4--6 och med anledning av motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 2 och

1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del samt med avslag på motion

1993/94:Sf6 yrkande 1,

dels avslår regeringens förslag i denna del,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad ovan

anförts i denna del,