Bet. 1993/94:UbU19

Utbildningsutskottets betänkande

1993/94:UBU19

Ytterligare medel till Utbildningsdepartementet

(tilläggsbudget)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionen

Utskottet

Hemställan

Reservation

1993/94

UbU19

Sammanfattning

En majoritet av utskottet, företrädd av (s) och (nyd), anser

att riksdagen bör avslå regeringens förslag att anvisa 20

miljoner kronor på tilläggsbudget till Utbildningsdepartementet

för innevarande budgetår. Utskottet riktar kraftig kritik mot

departementet för dess sätt att inte anpassa verksamheten till

de ekonomiska ramar som riksdagen beslutat och begär att

regeringen skall återkomma med en redovisning av de åtgärder

som måste vidtas för att departementet i fortsättningen skall

hålla sig inom ramen för beviljade medel.

Mot beslutet reserverar sig regeringspartierna (m, fp, c,

kds), som visserligen kritiserar departementet, men föreslår

att riksdagen anvisar de begärda medlen med hänvisning till vad

regeringen i propositionen anfört som orsak till

överskridandet.

ÅTTONDE HUVUDTITELN

Propositionen

Regeringen har i proposition 1993/94:125 under anslaget A 1.

Utbildningsdepartementet (s. 13--14) föreslagit att riksdagen

till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till

statsbudgeten för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på

20 000 000 kr.

Motionen

1993/94:Ub87 av Lena Hjelm-Wallén m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om respekt för riksdagens

bevillningsansvar och givna budgetramar,

2. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag om

ytterligare 20 miljoner kronor under anslaget A 1.

Utbildningsdepartementet för budgetåret 1993/94.

Utskottet

Regeringen begär att riksdagen på tilläggsbudget till

statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under ramanslaget A 1.

Utbildningsdepartementet skall anvisa

20 000 000 kr.

Regeringen anger främst tre orsaker till att det inom

Utbildningsdepartementet har skett betydande kostnadsökningar:

den ökade internationaliseringen, ökade informationsinsatser

och den förändrade myndighetsstrukturen på

Utbildningsdepartementets område.

Sveriges möjligheter att dra nytta av de nuvarande avgifterna

till EG/EU liksom möjligheterna att göra det som framtida

medlemmar beror inom utbildnings- och forskningsområdet i hög

grad på deltagande i de olika EG-programmen. Landets

representation i styrgrupper och förberedelser för deltagande i

dessa är därför mycket betydelsefullt. Det kräver, anför

regeringen, medverkan genom ett kvalificerat deltagande.

Behovet av ökade resurser accentueras av att departementets

ansvar för samordning av forskningspolitiken är särskilt

krävande vid internationell samverkan.

När det gäller informationsinsatser från departementets sida

hänvisar regeringen till de ökade krav som reformarbetet på

skolans och högskolans område har medfört. Avregleringen av

skolan har fortsatt, valfriheten har ökat, nya läroplaner har

arbetats fram och kursplanearbetet pågår. En mycket omfattande

förändring av universitetens och högskolornas relation till

statsmakterna har genomförts. För närvarande pågår inom

departementet ett betydande arbete avseende den framtida

kompetensförsörjningen i vid mening.

Avskaffandet av de båda centrala ämbetsverken Universitets-

och högskoleämbetet (UHÄ) och Skolöverstyrelsen (SÖ) har fått

större konsekvenser för departementets arbete än vad som

förutsetts. Detta gäller i förhållande till såväl de två nämnda

områdena internationellt samarbete och information som i fråga

om utrednings- och planeringsarbete. De tidigare centrala

förvaltningsmyndigheterna gjorde betydande informationsinsatser

och spelade en ofta avgörande roll för implementeringen av

reformer. Ökade direktkontakter mellan departementet och

myndigheterna -- universitet och högskolor lyder ju nu direkt

under regeringen -- har ökat arbetsbördan.

Som redan framgått räknar regeringen med ett ytterligare

medelsbehov under innevarande budgetår på 20 miljoner kronor.

Vid det förra riksmötet anvisade riksdagen under förevarande

anslag ett ramanslag på 46 876 000 kr för budgetåret

1993/94. För samma tid anvisade riksdagen under anslaget A 2.

Utredningar m.m. ett ramanslag på 18 284 000 kr (prop.

1992/93:100 bil. 9, bet. UbU7, rskr. 199). De båda anslagen --

A 1. Utbildningsdepartementet och A 2. Utredningar m.m. -- har

inför nästa budgetår lagts samman till en anslagspost under ett

nytt ramanslag, C 1. Regeringskansliet, under första

huvudtiteln (prop. 1993/94:100 bil. 2). För innevarande

budgetår motsvaras sålunda anslagsposten i fråga,

Utbildningsdepartementet, av anslagen A 1 och A 2

sammanlagda, dvs. 65 160 000 kr. Medelsbehovet under det nya

anslaget Regeringskansliet har för samma tid av regeringen

beräknats till 1 687 419 000 kr. Riksdagen har nyligen

beviljat dessa medel (bet. 1993/94:KU29, rskr. 234).

I motion 1993/94:Ub87 (s) föreslås att riksdagen avslår

regeringens förslag om ytterligare medel (yrkande 2). Därjämte

bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i

motionen anförts om respekt för riksdagens bevillningsansvar

och givna budgetramar (yrkande 1). Motionärerna finner det

uppseendeväckande att regeringen nu går till riksdagen med

förslag om ytterligare medel till ett av sina departement

samtidigt som återhållsamhet med statliga medel krävs av andra;

inte minst har detta gällt myndigheters och förvaltningars

administrationsutgifter. Det saknas, påpekar motionärerna,

förklaring till varför departementet varit okunnigt om behoven

till följd av internationalisering, informationsinsatser och ny

myndighetsstruktur. Denna senare borde inte vara en nyhet just

innevarande budgetår. Det plötsligt påkomna medelsbehovet,

amförs det i motionen, är en klar bekräftelse på att

Socialdemokraterna haft rätt i kritiken mot hur

Utbildningsdepartementet lägger sig till med

myndighetsuppgifter som normalt bör tillhöra ett ämbetsverks

ansvarsområde. Det heter vidare i motionen att departementet

allvarligt bryter mot regeln att ingen får åsamka staten

kostnader som det inte beviljats medel för. Riksdagen bör göra

ett uttalande om att det krävs en förbättrad budgethållning av

departementet så att det av regeringen redovisade läget inte

upprepas. Motionärerna uttalar slutligen sitt synnerliga

klander över regeringens handlande i frågan.

Utskottet vill med anledning av propositionen och motionen

anföra följande.

Våren 1992 godkände riksdagen den nuvarande regeringens

förslag till riktlinjer för myndigheternas

förvaltningskostnader (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. FiU20,

rskr. 129). Med myndigheter avsågs myndigheter som lyder

direkt under regeringen. Dit räknas även departementen.

Riksdagens beslut innebär bl.a. att dessa myndigheter i

normalfallet anvisas medel över ramanslag. Ramanslaget skall

vara beräknat med beaktande av samtliga resursslag och

förväntade prisökningar. Inom anslaget skall ett utrymme

beräknas för lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt

lokalkostnader. Merutgifter eller överskridanden för

löneökningar medges inte under budgetåret, som fallet var i det

tidigare systemet. Sammanfattningsvis innebär systemet med

ramar att myndighetens ramanslag motsvarar det

likviditetsutrymme som myndigheten totalt har att disponera.

Ett ramanslag ger myndigheten möjlighet att föra över

outnyttjat belopp till efterföljande budgetår i form av

anslagssparande. Sparandet får ske i obegränsad omfattning.

Anslaget får merbelastas, normalt genom utnyttjande av en

anslagskredit som anges i regleringsbrevet, eller efter

regeringens beslut i varje särskilt fall, genom att merutgift

redovisas under anslaget. Enligt grundregeln är den högsta

möjliga anslagskrediten 7 % av anslagsbeloppet, vanligen dock

av regeringen begränsad till 5 %. Av regleringsbrevet för

innevarande budgetår framgår att regeringen medgivit

Utbildningsdepartementet att utöver tilldelat anslagsbelopp

under A 1. Utbildningsdepartementet disponera en anslagskredit

på högst 2 307 000 kr.

I budgetpropositionen våren 1992 beredde också regeringen

riksdagen tillfälle att ta del av vad regeringen anfört om

styrning av statsförvaltningen och de finansiella

förutsättningarna för myndigheterna. Regeringen anförde bl.a.

att vissa av myndigheternas finansiella befogenheter borde vara

direkt kopplade till skötseln av ekonomin. En myndighet som på

grund av uppkomna brister inte uppfyllde ratingkraven borde med

automatik förlora vissa befogenheter, såsom möjligheten att ta

upp lån i Riksgäldskontoret eller att utnyttja sitt räntekonto.

I ett utvecklat system borde dessutom ett stopp för att dra

ytterligare medel från statsverkets checkräkning kunna inträda

vid grov misskötsel (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 56).

Utskottet finner det uppenbart att Utbildningsdepartementet

har överträtt de regler som regeringen tidigare har lagt fast

för myndigheternas hantering av sin ekonomi. Att klart ange

ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet har enligt

regeringen varit en förutsättning för att kunna förändra

styrningen av myndigheterna mot en minskad detaljreglering. Det

ökade handlingsutrymmet för myndigheterna ställer höga krav på

ekonomisk kompetens och skärpt ansvar. Kompetens och ansvar

borde i det nu aktuella fallet ha inneburit att departementet

vid beredningen av 1993 års budgetproposition hade kunnat

förutse det stora medelsbehov som skulle bli följden av just de

verksamheter som regeringen nu åberopar i förevarande

proposition: internationaliseringen och informationsinsatserna

på grund av reformerna på utbildningsområdet samt den

förändrade myndighetsstrukturen. Utskottet måste kunna utgå

från att det omfattande arbetet på Utbildningsdepartementet med

att ta fram underlag för överväganden och eventuella förslag om

kompetenshöjande åtgärder på utbildningens område har varit

planerat och att kostnaderna därmed varit förutsebara. Ansvaret

faller tungt på regeringen som för ett år sedan lade fram ett

förslag till anslag för Utbildningsdepartementet som, har det

nu visat sig, departementet inte har förmått att anpassa sig

till. Utskottet anser att regeringen, på tillskyndan av

departementschefen, borde ha vidtagit åtgärder för att anpassa

verksamheten till de ekonomiska ramar som riksdagen på

regeringens förslag beslutat.

Utskottet instämmer sålunda i motionärernas allvarliga kritik

av regeringens förfaringssätt. Utbildningsdepartementets

ledning har brustit i förmågan att hålla sig inom den av

riksdagen beslutade ekonomiska ramen, även med beaktande av det

utrymme för viss kredit som anslagssystemet medger och för

vilket utskottet redogjort i det föregående. Regeringen har

underlåtit att i god tid redovisa för riksdagen den uppkomna

situationen och se till att verksamheten ryms inom ramen för de

anvisade resurserna.

Utskottet anser att riksdagen inte bör bifalla regeringens

förslag om ytterligare 20 miljoner kronor till

Utbildningsdepartementet för innevarande budgetår. Därmed

tillstyrker utskottet yrkande 2 i motion 1993/94:Ub87.

Som framgått delar utskottet även motionärernas uppfattning

att departementet visat såväl bristande kompetens som bristande

ansvar när det gäller medelshanteringen. Med anledning av

motionen bör riksdagen av regeringen begära att den skall

återkomma med en redovisning av de åtgärder som enligt

utskottets uppfattning måste vidtas för att

Utbildningsdepartementet framdeles skall hålla sig inom ramen

för beviljade medel. Regeringen bör vidare, så snart det blir

möjligt, för riksdagen redovisa det faktiska utfallet för

innevarande budgetår såvitt avser Utbildningsdepartementet.

Utskottet har i det föregående pekat på den ordning som

inträffar nästa budgetår, då de beräknade kostnaderna för

Utbildningsdepartementet återfinns som särskild post under ett

nytt för hela regeringskansliet gemensamt anslag. För

Utbildningsdepartementet har beräknats oförändrat belopp

jämfört med de nuvarande båda anslagen A 1 och A 2 sammantagna.

Utskottet är införstått med att den nya ordningen innebär vissa

möjligheter för regeringen att omfördela medel mellan

anslagsposterna för resp. departement. Emellertid anser

utskottet att det vore av värde för riksdagen, mot bakgrund av

förevarande begäran om tilläggsanslag, att regeringen

beträffande Utbildningsdepartementet redovisar större

avvikelser mot den i budgetpropositionen beräknade

anslagsposten under ifrågavarande anslag.

Vad utskottet nu har anfört om åtgärder från regeringens sida

när det gäller Utbildningsdepartementets medelshantering bör

riksdagen med anledning av yrkande 1 i motion 1993/94:Ub87 som

sin mening ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Ub87 yrkande 2

avslår regeringens förslag om ytterligare medel,

res. (m, fp, c, kds)

2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering

att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Ub87 yrkande 1

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

res. (m, fp, c, kds)

Stockholm den 5 maj 1994

På utbildningsutskottets vägnar

Hans Nyhage

I beslutet har deltagit:

Hans Nyhage (m),

Lena Hjelm-Wallén (s),

Rune Rydén (m),

Bengt Silfverstrand (s),

Marianne Jönsson (c),

Krister Örnfjäder (s),

Bo Arvidson (m),

Eva Johansson (s),

Ingrid Näslund (kds),

Stefan Kihlberg (nyd),

Ulf Melin (m),

Inger Lundberg (s),

Kristina Persson (s),

Ewa Hedkvist Petersen (s) och

Christer Lindblom (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Björn Samuelson (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Anslagsökning för Utbildningsdepartementet samt

Utbildningsdepartementets medelshantering (mom. 1 och 2)

Hans Nyhage (m), Rune Rydén (m), Marianne Jönsson (c), Bo

Arvidson (m), Ingrid Näslund (kds), Ulf Melin (m) och Christer

Lindblom (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4

börjar med "Utskottet finner" och på s. 5 slutar med "till

känna" bort ha följande lydelse:

Utskottet kan till en del instämma i den kritik som

motionärerna framför över regeringens förslag om ytterligare

medel i den omfattning som nu är i fråga, inte minst mot

bakgrund av de riktlinjer för en effektiv medelshantering som

regeringen för två år sedan framlade för riksdagens

godkännande. Utskottet anser att regeringen på ett tidigare

stadium borde ha redovisat situationen för riksdagen och därvid

begärt erforderliga medel. Utan att frångå denna uppfattning är

emellertid utskottet berett att föreslå riksdagen att

tillmötesgå regeringens begäran om de ytterligare medel som nu

är i fråga.

Utbildningsdepartementets anslag, som tidigare hade formen av

förslagsanslag, har överskridits sedan mitten av 1980-talet,

inte minst under den socialdemokratiska regeringstiden. Den nya

ordningen med ramanslag är ett sätt att komma till rätta med

sådana överskridanden. Bestämmelserna för ramanslag innebär att

anslaget inte får överskridas. Riksdagen kan dock naturligtvis

besluta att anvisa ytterligare medel på tilläggsbudget.

Regeringen har i enlighet med detta underställt riksdagen

frågan om ytterligare medel till Utbildningsdepartementet under

innevarande budgetår.

Regeringen har i propositionen utförligt redovisat orsakerna

till de betydande kostnadsökningar som har skett inom

Utbildningsdepartementet. Det framgår av utskottets redogörelse

i det föregående. Reformarbetet har alltsedan hösten 1990 varit

intensivt. Avregleringen av skolan har fortsatt. Genom den nya

högskolelagens tillkomst och införandet av ett nytt

resurstilldelningssystem har universitetens och högskolornas

relation till regeringen genomgått en omfattande förändring.

Utskottet vill även erinra om det betydande arbete, Agenda 2000

-- kunskap och kompetens för nästa århundrade, som för

närvarande bedrivs inom departementet. Detta sker dels genom

att universitet, högskolor, institutioner, akademier, företag

och enskilda ombetts att redovisa analyser och förslag på vissa

områden, dels genom seminarier.

Utskottet har inhämtat att stora kostnader hänför sig till

arvoden till experter som anlitats i översyns- och

utredningsarbete beträffande nya läroplaner och kursplaner,

utarbetande av examensbeskrivningar m.m. Vidare har resor i

samband med den ökade internationaliseringen, främst kontakter

med EG/EU, medfört omfattande kostnader.

Med hänvisning till vad utskottet har anfört och till de skäl

som regeringen i propositionen redovisat till sin begäran samt

de konsekvenser av anslagsteknisk natur som utskottet pekat på

föreslår utskottet att riksdagen beviljar 20 miljoner kronor

till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget för innevarande

budgetår. Härmed avstyrks yrkande 2 i förevarande motion.

När det gäller motionens yrkande 1 anser utskottet att det

bör avslås av riksdagen. Utskottet utgår från att regeringen

visar den respekt för riksdagen som motionärerna begär.

Riksdagen förutsätter att åtgärder kommer att vidtas vad

gäller Utbildningsdepartementets verksamhet som bedöms

erforderliga för att förbättra departementets möjligheter att

budgetera nödvändiga medel.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med

avslag på motion 1993/94:Ub87 yrkande 2 till

Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till

statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under åttonde huvudtiteln

anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr,

2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering

att riksdagen avslår motion 1993/94:Ub87 yrkande 1.