Bet. 1993/94:UU8

Utrikesutskottets betänkande

1993/94:UU08

Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och

skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1993/94

UU8

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens förslag till svenskt

tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. som framlagts i

proposition 1993/94:23.

Till betänkandet är justitieutskottets yttrande 1993/94:JuU1y

och konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU1y fogade.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om svenskt tillträde

till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska

säkerhetskonferensen (ESK). Utskottet tillstyrker också

regeringens förslag att Sverige i samband med tillträdet avger

en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i enlighet

med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige i enlighet

med regeringens förslag avge förklaring enligt sektion II i

Bilaga 3-mekanismen. Lag om ändring i lagen (1976:661) om

immunitet och privilegier i vissa fall bör antas i enlighet med

det förslag som justitieutskottet anfört i sitt yttrande.

Propositionen

I proposition 1993/94:23 hemställs att riksdagen

dels antar regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,

dels godkänner konventionen om förlikning och skiljedom

inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som undertecknats

den 15 december 1992 i Stockholm,

dels bemyndigar regeringen

att avge förklaring, begränsad till tio år, enligt artikel

26.2 i Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK,

att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s

beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1),

dels godkänner vad regeringen i övrigt förordar om

åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992

(CSCE/3-C/Dec.1)

Inga motioner har avlåtits med anledning av propositionen.

Sammanfattning av propositionen

I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut

fattat i Stockholm den 14 december 1992 av det tredje rådsmötet

inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Beslutet (i

propositionen benämnt Stockholmsbeslutet) handlar om fredlig

lösning av tvister, och den mest framträdande delen avser en

konvention om förlikning och skiljedom inom ESK

(Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en

skiljedomstol inom ESK. Regeringen föreslår att Sverige

tillträder konventionen och underkastar sig skiljedomstolens

domsmakt för en period av tio år.

Propositionen tar ställning till möjligheten att avge särskild

förklaring om att delta i förlikningsförfarande enligt

den särskilda mekanism som etableras i "Bestämmelser om en

ESK-förlikningskommission", bilaga 3 (i propositionen benämnd

Bilaga 3-mekanismen) till Stockholmsbeslutet, om sådant

förfarande påkallas av en annan ESK-stat (sektion II).

Propositionen tar vidare ställning till om Sverige skall

underkasta sig de beslut som fattas av en förlikningskommission

enligt bilaga 3 (sektion XIV). I propositionen förordas att

Sverige avger förklaring enligt sektion II, men inte enligt

sektion XIV.

För att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att

medge immunitet och privilegier åt funktionärerna i

skiljedomstolen föreslår regeringen lagstiftning: Förslag till

lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i

vissa fall. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag

regeringen bestämmer. Lagförslaget har fogats till betänkandet,

se bilaga 3.

Konventionen och ett finansprotokoll upprättat i enlighet med

konventionens artikel 13 på engelska jämte översättning till

svenska är fogade till propositionen i bilagorna 1 respektive 2.

I propositionens bilaga 3 återfinns en sammanställning av

remissyttrandena över promemorian Sveriges tillträde till

konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska

säkerhetskonferensen (ESK) (Ds 1993:48). Propositionens bilaga

4 är en förteckning över ESK:s deltagande stater med angivande

av de stater som undertecknat Stockholmskonventionen, september

1993.

Utskottet

Bakgrund

Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) är en

fortlöpande process som inleddes med undertecknandet av

Slutakten 1975 i Helsingfors. Tre allmänna uppföljningsmöten har

därefter ägt rum, det första 1977--1978 i Belgrad, det andra

1980--1983 i Madrid och det tredje 1986--1989 i Wien. Frågor om

staternas skyldighet att lösa sina tvister på fredlig väg har

diskuterats sedan processens början. Ett flertal särskilda möten

har ägnats detta ämne: i Aten år 1978, i Montreux år 1984 och i

Valletta år 1991. Vid det fjärde allmänna uppföljningsmötet som

ägde rum i Helsingfors år 1992 beslöts att frågan om en

ESK-domstol för förlikning och skiljedom närmare skulle utredas.

Vid ett expertmöte i Genève i oktober 1992 bereddes de texter

som antogs av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut vid ESK:s

tredje ministerrådsmöte i Stockholm den 14 december 1992

(Stockholmsbeslutet).

Redan före antagandet av Stockholmsbeslutet fanns det ett inom

ESK upprättat system för tvistlösning genom

förlikningsförfarande -- den s.k. Vallettamekanismen efter den

stad i vilken den antogs. Ordet "mekanism" har inom

ESK-processen kommit att bli den gängse termen för beskrivning

av ett regelsystem. Valettamekanismen erbjuder tvistande

ESK-stater möjlighet att vända sig till en förlikningskommission

samt presenterar bestämmelser för hur en sådan kommission skall

verka.

Stockholmsbeslutet innehåller fem delar. Det första utgör

själva beslutet (huvudtexten) att anta texten till en

konvention om förlikning och skiljedom inom ESK m.m. I beslutet

anges att ESK:s förfaranden för en fredlig lösning av tvister

kommer att ses över vid den översynskonferens som skall hållas i

Budapest år 1994 och därefter periodvis enligt vad som är

lämpligt.

De fyra övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör bilagor

till huvudtexten. Bilaga 1 behandlar avsnitt V i

Vallettabestämmelserna om ett ESK-förfarande för fredlig lösning

av tvister. Bilaga 2 består av själva konventionen om förlikning

och skiljedom inom ESK och bilaga 3 innehåller bestämmelser om

en ESK-förlikningskommission, (Bilaga 3-mekanismen). Bilaga 4

innehåller regler om beslutsteknik för olika ESK-organ.

Sverige är depositarie för konventionen. Under ESK:s

ministerrådsmöte 14--15 december 1992 skrev 29 av ESK:s

dåvarande 52 medlemsstater under konventionen. Konventionen har

därefter i enlighet med reglerna legat öppen för undertecknande

t.o.m. den 31 mars 1993. Under denna tid undertecknades den av

ytterligare fyra stater. Sammanlagt 33 av ESK:s numera 53 stater

har undertecknat konventionen. Den träder i kraft två månader

efter dagen för deponeringen av det tolfte ratifikations- eller

anslutningsinstrumentet. Konventionens autentiska och likställda

texter finns i tysk, engelsk, fransk, spansk, italiensk och rysk

lydelse. Dessa sex språk är de officiella ESK-språken.

Propositionen framhåller att en stat, Frankrike, ratificerat

konventionen. Sedan propositionen skrevs har ytterligare en

stat, Monaco, ratificerat den. I propositionen sägs att

ytterligare minst tio stater står i begrepp att ratificera

konventionen inom det närmaste halvåret. Regeringen gör i

propositionen den bedömningen att konventionen kan komma att

träda i kraft under första halvåret 1994.

Konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska

säkerhetskonferensen (Stockholmskonventionen)

Konventionen skiljer sig från de övriga delarna av

Stockholmsbeslutet genom att den är juridiskt bindande. Det

krävs ratifikation för att Sverige skall bli bundet av den. De

övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör politiska åtaganden

som gäller i och med antagandet den 14 december 1992.

Konventionen består av 39 artiklar, indelade i fem kapitel.

Därutöver finns ett särskilt finansprotokoll, vilket formellt

utgör en del av konventionen. Det som skiljer konventionen från

det mönster som etablerats genom tidigare konventioner och

överenskommelser på området fredlig lösning av tvister är att

konventionen går längre än tidigare internationella avtal när

det gäller staternas accepterande av medverkan av tredje part.

Det är värt att notera att Stockholmskonventionen arbetats fram

av stater som tidigare stått emot varandra under det kalla

kriget.

Konventionens titel och ingress slår fast att endast

deltagande stater i ESK kan vara parter i konventionen. Vidare

återges principen om skyldigheten för stater att lösa sina

tvister med fredliga medel. Tidigare åtaganden exemplifieras,

och det betonas att ESK och dess principer i sig utgör en

betydelsefull faktor för att förhindra att nya tvister

uppkommer.

Konventionens slutbestämmelser återfinns i kapitel V och är

huvudsakligen av traditionell folkrättslig karaktär.

Kapitel I, allmänna bestämmelser, består av 17 artiklar.

Artikel 1 och artikel 2 rör den domstol som utgör det

centrala organet enligt konventionen. Domstolen består av

förlikningsmän och skiljedomare som utses av konventionsstaterna

och förs upp på särskilda listor. De kan vid behov kallas in för

tjänstgöring i förlikningskommissioner respektive

skiljedomstolar, men de utgör också tillsammans en beslutande

plenarförsamling i vissa frågor enligt konventionen. Artikel

3 och artikel 4 reglerar utnämningsförfarandet. Artikel

5 och artikel 6 reglerar förlikningsmännens och

skiljedomarnas ställning. Artikel 6, som reglerar privilegier

och immunitet påkallar lagstiftningsåtgärder (se nedan under

rubriken Immunitet och privilegier).

Enligt artikel 7 skall förlikningsmännen och skiljedomarna

inom sig utse ett presidium som ansvarar för flertalet beslut

rörande domstolens löpande verksamhet. Presidiet består av en

president, en vice president och tre andra ledamöter. Reglerna

säkerställer att både förlikningsmän och skiljedomare får säte i

presidiet.

Domstolens beslut kan fattas i flera olika konstellationer,

nämligen i presidiet och plenarförsamlingen samt i de särskilda

förlikningskommissioner eller skiljedomstolar som utses för att

behandla en viss tvist. I samtliga fall gäller

omröstningsreglerna i artikel 8. Där stadgas att beslut

skall fattas med enkel majoritet och med ordförandens

utslagsröst. I plenum räknas majoriteten efter borträknande av

eventuella avståenden. Vid beslut i förlikningskommissioner

eller skiljedomstolar får avståenden inte förekomma.

Det löpande arbetet i domstolen, omfattande mottagande av

korrespondens, beredande av beslut, utfärdande av kallelser

m.m., skall skötas av en sekreterare. I artikel 9 stadgas

hur sekreteraren skall utses. Artikel 10 fastslår att

domstolen skall ha sitt säte i Genève.

Artikel 11 och artikel 12 reglerar domstolens

antagande av sina egna procedurregler samt vad dessa regler

skall innehålla.

I artikel 13 slås finansprotokollets status fast. Detta

protokoll förelåg inte i färdigt skick vid undertecknandet, men

ingår enligt denna artikel i konventionen som en integrerad del.

Även artikel 17 är av betydelse för tolkningen av hur

kostnaderna i anledning av konventionen skall fördelas.

Artikel 14 och artikel 15 innehåller vissa

procedurregler. Artikel 16 reglerar parternas skyldighet att

genom sitt uppträdande söka bidra till en lösning av eventuella

tvister, eller att åtminstone inte förvärra konflikten. Liknande

bestämmelser finns i flertalet av de redan existerande

åtagandena på området fredlig lösning av tvister.

Kapitel II, behörighet, består av 8 artiklar. Artiklarna

18 och 19 innehåller regler för i vilka fall en

förlikningskommission eller skiljedomstol inte får ta upp ett

fall till behandling. Artikel 18.1 handlar om en

förlikningskommissions behörighet att ta upp till behandling

varje tvist mellan två konventionsstater som inte inom rimlig

tid har lösts med förhandlingar.

I propositionen anförs att Stockholmskonventionen är en av

många tillgängliga mekanismer för fredlig lösning av tvister.

Det är därför inte otänkbart att två stater, som båda anslutit

sig till Stockholmskonventionen, samtidigt har anslutit sig till

andra mer eller mindre obligatoriska tvistlösningsmekanismer.

Det kan också hända, att parterna, trots att de anslutit sig

till Stockholmskonventionen, i det enskilda fallet önskar

tillämpa någon annan tvistlösningsmetod. För att undvika att en

tvist blir behandlad i flera olika organ samtidigt, innehåller

artikel 19 ett flertal regler om behörighet för domstolens

olika organ att ta upp en tvist som även behandlas, eller kommer

att behandlas, av andra liknande organ.

Även om reglerna främst siktar på att undvika litispendens,

dvs. att en sakfråga inte får behandlas samtidigt i olika organ,

måste de samtidigt vara så utformade, att de inte leder till att

olika tvistlösningsmekanismer "låses" genom att de uttryckligen

hänvisar till varandra. För att undvika sådana låsningar mellan

olika ESK-mekanismer har en särskild formulering om

"ESK-principernas odelbarhet" införts i Stockholmsbeslutets

huvudtext, punkt 6.

Artikel 19.1 a innehåller även i de sista orden ett slags

res judicata-regel, dvs. en regel som förhindrar att en tvist

blir behandlad i sak inför Stockholmskonventionens domstol om

den är sakbehandlad i något annat organ tidigare ("non bis in

idem").

Kapitel III består av 5 artiklar som behandlar

förlikningskommissoner, deras tillsättning, sammansättning och

arbetssätt. Artikel 20 behandlar ansökan om tillsättning av

en förlikningskommission. Det finns tre olika sätt att

anhängiggöra en tvist inför en förlikningskommission. Ordet

"ansökan" i mellanrubriken till artikel 20 omfattar alla tre. I

första punkten anges de två första sätten att gå till väga:

begäran från en stat samt begäran från flera stater. Gemensamt

för dessa två tillvägagångssätt är att den eller de stater som

tar initiativet gör detta oberoende av samtycke från motparten.

I den andra punkten anges det tredje sättet för att få en

tvist behandlad av en förlikningskommission, nämligen gemensam

ansökan. Här är det fråga om en situation där alla parter är

överens om att en förlikningskommission skall komma till stånd.

I detta fall kan även sådana stater inom ESK som inte är parter

i konventionen vara med och hänskjuta en tvist till förlikning.

Artikel 21 reglerar hur en kommission tillsätts.

Förlikningsmän tillsätts av parterna i konflikten och av

domstolens presidium. Ordföranden skall alltid väljas bland de

förlikningsmän som utsetts av presidiet. Dessutom är reglerna

utformade så att de förlikningsmän som utsetts av presidiet

normalt är fler än de förlikningsmän som parterna utsett. Detta

är ett viktigt steg mot ökat tredjepartsinflytande och skiljer

Stockholmskonventionen från flertalet existerande

tvistlösningsmekanismer. Ett annat särdrag hos

Stockholmskonventionen är att reglerna förutsätter att en tvist

kan ha fler än två parter. Slutligen finns här även regler för

tillsättande av ad hoc-förlikningsmän, avsedda att

tillgodose jämvikten för de eventuella parter i en tvist som

inte är parter i konventionen och som alltså inte har några

förlikningsmän uppförda på förhand på de listor som upprättats i

enlighet med artikel 3.

Artikel 22 och artikel 23 innehåller procedurregler

för förlikningskommissionen. Förlikningsförfarandet skall vara

konfidentiellt. Artikel 24 och artikel 25 anger vad

förlikningen skall syfta till.

Kapitel IV består av 7 artiklar och behandlar

skiljedomsförfarandet. Artikel 26 innehåller regler om hur

man får en tvist behandlad inför en skiljedomstol. Samma termer

som i artikel 20 används, nämligen begäran respektive gemensam

ansökan. Här omnämns gemensam ansökan först, eftersom det kan

förutses att sådan ansökan utgör normalfallet vid skiljedom.

I artikel 26.2 återfinns en bestämmelse enligt vilken

parterna i konventionen erbjuds lämna förklaringar som innebär

ett generellt förhandsåtagande att underkasta sig en

skiljedomstols obligatoriska domsmakt. En förklaring kan lämnas

för viss tid eller obegränsat. Den kan täcka alla slags tvister

eller utesluta tvister rörande en stats territoriella

integritet, nationellt försvar, rätt till suveränitet över

landterritorium eller konkurrerande krav vad avser jurisdiktion

över andra områden.

I propositionen anförs att när Sverige avgav förklaring enligt

den s.k. fakultativa klausulen, dvs. möjlighet för en stat att

välja att ansluta sig eller inte ansluta sig till denna regel i

Internationella domstolens stadga år 1947, gjordes en

inskränkning i tiden till tio år. När förklaringen förnyades år

1957 hade emellertid Sverige, Norge och Danmark kommit överens

om att avge obegränsade förklaringar. Enligt vad som då anfördes

(prop. 1957:87) skulle en obegränsad förklaring "giva uttryck

för de skandinaviska ländernas inställning till domstolen och

frågan om dess obligatoriska behörighet".

Vidare anförs i propositionen att Sverige verkar för en ökad

anslutning till den fakultativa klausulen i artikel 36.2 i

Internationella domstolens stadga, dvs. förklaring att en stat

accepterar Internationella domstolens domsmakt.

En förklaring enligt Stockholmskonventionens artikel 26.2

gäller endast beslut fattade av en skiljedomstol enligt kapitel

IV. En förklaring kräver reciprocitet för att vara bindande, och

det kan förväntas att ett avgivande av en sådan förklaring i

viss mån påverkar andra stater att följa exemplet.

I propositionen sägs också att det på förhand är svårt att

bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. I

ett kortsiktigt perspektiv är det av stor vikt att de nya

statsbildningarna i Central- och Östeuropa snabbt accepterar

skiljedomstolens obligatoriska domsmakt. De främsta skälen till

detta är den mängd av potentiella konflikter som finns inom och

mellan dessa stater och att de nya staterna endast undantagsvis

är anslutna till andra juridiskt bindande internationella

konfliktlösningsinstrument. Enligt propositionen torde det vara

lättare om tio år att bedöma huruvida det även ligger i ett

långsiktigt svenskt intresse att vara bunden av domsmakten hos

en internationell domstol utöver FN:s internationella domstol.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund men även med hänsyn

till Sveriges engagemang i Stockholmskonventionens tillblivelse

att Sverige avger förklaring om erkännande av obligatorisk

domsmakt enligt artikel 26.2 för en skiljedomstol upprättad i

enlighet med konventionens kapitel IV. Denna förklaring bör

begränsas till tio års tid, med möjlighet att därefter avge en

förklaring utan inskränkning. Förklaringen på tio år avses gälla

alla slags tvister.

Artiklarna 30--32 reglerar skiljedomen. De behandlar

domens grund, innehåll och rättsliga verkan, möjligheter till

revision och tolkning samt domens offentliggörande.

Finansprotokollet

Till konventionen hör ett finansprotokoll som består av 13

artiklar. De reglerar, i enlighet med vad som framgår av

konventionens artikel 13, kostnadsberäkning, upprättande och

godkännande av domstolens årliga budget, fördelning av

kostnaderna mellan konventionsstaterna, revision av domstolens

räkenskaper och liknande frågor. De flesta besluten förutsätts

fattas av ett årsmöte, men något formellt organ etableras inte,

utan staterna lämnas friheten att själva avgöra vem som skall

representera dem vid dessa beslut.

I propositionen anförs att domstolen kommer att medföra fasta

och löpande kostnader, som parterna i konventionen förväntas stå

för. Till de fasta kostnaderna hör utgifterna för

mötesverksamhet inom domstolens olika organ samt löner till den

sekretariatspersonal som behövs. De löpande kostnaderna

uppkommer när en konflikt hänskjuts till domstolen. I jämförelse

med många andra tvistlösningsmekanismer är förlikning respektive

skiljedom enligt konventionen förhållandevis billiga för

parterna. Parterna bekostar nämligen endast sina egna ombud och

experter, medan förlikningsmän och skiljedomare belastar

domstolens ordinarie budget och därmed bekostas av samtliga

konventionsstater. Detta var ett, enligt propositionen, medvetet

ställningstagande vid utformningen av finansprotokollet och

framgår av artikel 1, andra meningen.

Finansprotokollet reglerar noga hur fördelningsnycklarna för

konventionsstaterna skall konstrueras, men det finns enligt

propositionen två mycket stora osäkerhetsfaktorer. Den ena är

det faktum att man inte på förhand vet hur många stater som

kommer att ratificera konventionen och i vilken utsträckning

dessa kommer att tillhöra de mera betalningsstarka ESK-staterna.

Den andra är att kostnaderna för en förlikning eller en

skiljedomsprocess kan förväntas bli stora medan de fasta

kostnaderna kan förväntas bli mer blygsamma. Budgetens storlek

blir därför starkt beroende av hur många tvister som kommer att

hanteras av domstolen. Det är därför mycket svårt att på förhand

bedöma hur stora bidrag Sverige kan förväntas lämna till

domstolen.

Fördelningsnycklarna inom konventionen skall följa ESK:s

fördelningsnycklar proportionellt. Minst tolv stater kommer att

dela på betalningen när konventionen trätt i kraft. Oavsett

vilka elva andra stater som, vid minimalt antal ratifikationer,

skall bidra till budgeten kan det bedömas som ytterst osannolikt

att Sverige skall behöva stå för mer än 15 % av budgeten.

Skulle fler stater ratificera, och bland dem flera av ESK:s

stora betalare, kan Sveriges andel av budgeten bli så låg som

nedåt fem %.

I propositionen anförs att några stater i samband med

förhandlingarna om finansprotokollet presenterade ett grovt

skisserat utkast till en budget för domstolens första år.

Baserat på detta utkast, och på de kommentarer det väckte,

skulle, enligt propositionen, en första budget kunna bedömas

till mellan 300 000 och 400 000 schweiziska franc, vilket i

dagsläget motsvarar mellan 1 700 000 och 2 250 000 kr.

(Sveriges andel därav ca 10 %), varav huvuddelen utgör

engångskostnader i samband med inrättandet av domstolen,

antagande av domstolens egna processregler m.m. Med ledning av

detta kan det bedömas att budgeten för ett löpande år därefter

skulle hamna på ca 100 000 schweiziska franc, vilket i

dagsläget motsvarar ca 570 000 kr (Sveriges andel därav ca

10 %).

Regeringen föreslår att kostnaderna belastar tredje

huvudtitelns anslag B 10. Konferensen om säkerhet och samarbete

i Europa (ESK).

Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission (Bilaga

3-mekanismen)

Texten i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet utgör en politisk

förklaring, enhälligt antagen men formellt inte juridiskt

bindande. Den innefattar ett förlikningssystem som parterna i en

konflikt kan välja att tillämpa. Reglerna för

förlikningsmekanismen slås fast i 17 sektioner.

Det finns två bestämmelser om förhandsåtaganden.

Förhandsåtagande enligt sektion II av bilaga 3 avser

accepterande av etablerandet av förlikningskommissioner enligt

bilagans bestämmelser, medan förhandsåtagande enligt sektion XIV

avser accepterande av sådana förlikningskommissioners förslag

till lösning av tvisten i fråga. Förhandsåtagande enligt sektion

II kan förses med förbehåll, som dock inte får motverka

procedurreglerna i Bilaga 3-mekanismens sektion III t.o.m.

sektion XVII. Förhandsåtaganden enligt sektion II eller sektion

XIV kan, enligt sektion XV, återkallas eller modifieras när som

helst, såvida det inte påverkar en redan påbörjad förlikning.

Regeringen föreslår att Sverige bör avge förklaring enligt

sektion II i Bilaga 3-mekanismen, dvs. ett åtagande att medverka

i en eventuell förlikningsprocess.

Som skäl för detta förslag anförs i propositionen att ett

förhandsåtagande enligt sektion II i bilaga 3 kan ses som ett

uttryck för Sveriges öppenhet i fråga om tillämpningen av

principen om fredlig lösning av tvister. Det ligger inte i

Sveriges intresse att i någon uppkommen situation vägra

förhandla eller vägra att uttnyttja någon framkomlig väg för att

nå en fredlig lösning av en tvist med en annan stat. Enligt

propositionen kan emellertid det resonemang som förs om Sveriges

positiva inställning till folkrättens ställning och till det

positiva i att underkasta sig obligatorisk domsmakt enligt

artikel 36 i Internationella domstolens stadga inte utan vidare

appliceras på förhandsåtagande enligt sektion XIV i bilaga 3.

Förhandsåtaganden att acceptera beslut är rimliga när dessa

beslut kan förväntas vila på internationell rätt. I det nu

diskuterade fallet är det emellertid fråga om ett lösligare

beslutsfattande. Ingenstans i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet

finns någon bestämmelse om vad en förlikningskommissions

verksamhet skall grunda sina beslut på. I sektion IX finns en

allmän förklaring att målet för kommissionens verksamhet skall

vara att åstadkomma en lösning av tvister "på ömsesidigt

godtagbara villkor". I sektion X stadgas att en kommission kan,

men inte måste, lägga fram förslag till tvistlösning. Någon

bestämmelse om att detta förslag måste vila på internationell

rätt finns inte.

I propositionen hänvisas som jämförelse till artikel 38 i

Internationella domstolens stadga och till

Stockholmskonventionens artikel 30. Båda dessa bestämmelser

anger vad domar skall grundas på, och båda hänvisar till

internationell rätt. En förlikningskommission enligt Bilaga

3-mekanismen har inte någon liknande regel att följa. Dess

uppgift är att försöka finna en lösning som enligt kommissionens

uppfattning skall kunna godtas av parterna, och förslaget kan

vila på rent skönsmässiga grunder.

I propositionen dras med detta resonemang slutsatsen att

Sverige inte för närvarande bör avge förklaring enligt sektion

XIV, som innebär ett åtagande att följa en

förlikningskommissions förslag till lösning.

Immunitet och privilegier

Som nämnts ovan förutsätter en anslutning till

Stockholmskonventionen en ändring i lagen (1976:661) om

immunitet och privilegier i vissa fall. Denna lag innehåller i 2

och 3 §§ allmänna regler om immunitet och privilegier för olika

personkategorier och i 4 § en hänvisning till en bilaga till

lagen, som upptar de internationella organ, och personer med

anknytning till sådana organ, som enligt avtal eller stadga som

är i kraft i förhållande till Sverige skall åtnjuta immunitet

och privilegier.

Det normala förfarandet när Sverige avtalsvägen åtagit sig att

bevilja immunitet och privilegier för internationella organ

eller personer anknutna till sådana organ är att organet och den

personkrets som omfattas förs in i bilagan till lagen. Denna

metod innebär i praktiken att de bestämmelser i konventionen som

avser immunitet och privilegier inkorporeras med svensk rätt.

Artikel 6 i Stockholmskonventionen lyder:

"Förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och

de tvistande parternas ombud och juridiska biträden skall, medan

de fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium,

åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till

Internationella domstolen åtnjuter." Artikeln hänvisar till

Internationella domstolens stadga. I stadgans artikel 19 stadgas

att domstolens ledamöter åtnjuter vid fullgörandet av sina

uppgifter diplomatiska privilegier och immuniteter. I stadgans

artikel 42.3 stadgas att "ombud, rådgivare och advokater åt

parter inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och

immuniteter, som erfordras för ett oberoende utövande av deras

uppgifter". I stadgans artikel 32.8 sägs att avlöningar, arvoden

och ersättningar är befriade från all beskattning.

I propositionen anförs att texten i artikel 6 i

Stockholmskonventionen till sitt innehåll delvis ansluter till

texten i artikel 19 i Internationella domstolens stadga. I båda

fallen rör det sig om en reglering som ger immunitet och

privilegier för domarna under fullgörandet av uppdrag. I

propositionen framhålls en skillnad mellan Internationella

domstolen och domstolen enligt Stockholmskonventionen.

Internationella domstolen är permanent inrättad med säte i Haag.

Domarna där tjänstgör på heltid. De är förhindrade att ha andra

sysselsättningar. Den domstol som skall upprättas enligt

Stockholmskonventionen bygger i stället på att tillgängliga

domare förs upp på en lista för att kunna kallas in vid behov.

De förväntas ha sin ordinarie försörjning tillgodosedd på annat

håll. Enligt svensk skattelagstiftning och praxis är arvoden och

löner som svenska medborgare intjänar utomlands vid anställning

i en internationell organisation skattefria endast om

utlandstjänsten är långvarig och sammanhängande. Enligt

propositionen råder sådan praxis också i våra grannländer.

I propositionen anförs att bl.a. en bestämmelse om

skattefrihet för arvoden diskuterades i samband med

förhandlingarna om konventionens finansprotokoll. Någon entydig

partsvilja från de vid mötet närvarande staterna om tolkningen

av konventionens artikel 6 framkom inte. Den samlade

uppfattningen i den expertgrupp som arbetade fram

finansprotokollet var emellertid att det inte ingick i gruppens

mandat enligt konventionens artikel 13 att reglera frågor om

privilegier och immunitet i protokollet.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund en lagändring i lagen

(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall som innebär

en inkorporering av Stockholmskonventionen, varvid hänvisning

sker till Internationella domstolens stadga artiklarna 19 och

42.3 men inte till stadgans artikel 32.8, vilken talar om

befrielse från all beskattning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis att den europeiska

säkerhetskonferensen (ESK) verkat sedan början av 1970-talet. I

konferensens inledningsskede var den en mötesplats under det

kalla kriget, ett forum för att diskutera säkerhets- och

förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst. Den arbetsform

som valdes var till sin karaktär speciell -- ett politiskt

beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller andra

folkrättsligt bindande element. Syftet har inte varit att

åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens

beslut en stark politisk förankring. De grundläggande

principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan

Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak avpassats för

suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna process har

t.ex. en form av mellanstatlig klagorätt, den s.k. MR-mekanismen

utarbetats. Den innebär att medlemsstaterna politiskt åtagit sig

att utbyta information, svara på frågor och på begäran delta i

bilaterala möten på området för de mänskliga rättigheterna.

När ESK-länderna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris

hade Europas karta förändrats dramatiskt. Sverige visar ett

starkt intresse för att delta i ESK-samarbete som bl.a. innebär

att söka hantera kriser och konflikter. Beslutet att inrätta en

ESK-högkommissarie för minoritetsfrågor är ett exempel på sådant

konfliktlösande samarbete, liksom diskussioner om s.k.

förebyggande diplomati och fredsbevarande verksamhet. ESK

strävar också efter att bygga upp ett system av åtgärder för att

på fredlig väg lösa tvister.

Utskottet anser att det finns flera skäl som talar för att

Sverige bör ratificera konventionen om förlikning och skiljedom

som utarbetats inom ramen för den europeiska

säkerhetskonferensen. Sverige strävar efter att stärka

folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med

fredliga medel tillhör de grundläggande värderingarna i svensk

utrikespolitik. Sverige har aktivt medverkat i beredningen av

konventionen. Sverige anförtroddes bl.a. ordförandeskapet i den

arbetsgrupp som under expertmötet i Genève hösten 1992

utarbetade det förslag till beslut som sedan antogs i Stockholm

av ESK:s utrikesministrar. Sverige är depositarie för

konventionen. Genom dessa aktiviteter har konventionen kommit

att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ.

Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag att

Sverige tillträder konventionen om förlikning och skiljedom inom

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK).

Regeringen föreslår att Sverige i samband med ratificeringen

avger en särskild förklaring om erkännande av obligatorisk

domsmakt enligt konventionens artikel 26.2 för en skiljedomstol

upprättad i enlighet med konventionens kapitel IV. Förklaringen

föreslås gälla i första hand under tio år och avse alla slags

tvister.

Utskottet konstaterar i detta sammanhang att Sverige aktivt

verkar för att stärka regelsystemet på folkrättens område.

Sverige är också starkt pådrivande när det gäller normernas

efterlevnad. Sverige verkar för en ökad anslutning till

Internationella domstolens s.k. fakultativa klausul i artikel

36.2. Klausulen innebär att en stat accepterar Internationella

domstolens domsmakt. Sverige hörde år 1947 till de första stater

som avgav en sådan förklaring, inskränkt i tiden till tio år. År

1957 gjordes den svenska förklaringen obegränsad.

Utskottet bedömer att det förefaller lämpligt att Sverige vid

tillträdet av Stockholmskonventionen lämnar en förklaring om

erkännande av ESK-domstolens domsmakt. Förklaringen bör gälla

alla slags tvister. Med tanke på att det i dag är svårt att

förutse vilket genomslag konventionen kommer att få, delar

utskottet regeringens bedömning att en sådan förklaring bör

begränsas till tio år. Ett ställningstagande, huruvida den

svenska förklaringen skall förlängas eller avges utan

inskränkning i tiden, bör enligt utskottets uppfattning göras i

samband med att denna tidsperiod utlöper. Erfarenheterna av

ESK-domstolens verksamhet får också ligga till grund för ett

ställningstagande om förklaringen fortsatt skall avse alla slags

tvister.

Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande begränsat sig till

frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut

när det gäller förklaringen om erkännande av obligatorisk

domsmakt enligt konventionens artikel 26.2. Bestämmelsen om

överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer i regeringsformen

angivet organ, till icke-svenskt organ återfinns i 10 kap. 5 §

första stycket i den nya regeringsformen (SFS 1985:865).

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har följande

lydelse:

Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform

och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av

statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av

internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i

begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva

anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej

överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring

eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val

till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-

och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om

överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av

grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar

riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst

fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av

ledamöterna förenar sig.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande att frågan om

internationella överenskommelsers och förpliktelsers ingrepp i

statens suveränitet tas upp i betänkandet EG och våra grundlagar

som avgavs i mars 1993 (SOU 1993:14). I denna utredning

framhålls att begreppet suveränitet inte alls förekommer i

regeringsformen och över huvud taget mycket sparsamt i svensk

konstitutionell debatt. Enligt utredningen hävdar en del

författare att snart nog varje internationell överenskommelse

innefattar ett slags de facto-överlåtelse av suveränitet eller

beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig debatt i samband

med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar distinktion mellan

traditionell folkrättslig bundenhet för staten å ena sidan och

en överlåtelse av rätten att förplikta enskilda rättssubjekt,

suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan. Grundlagsutredningen

inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.

Utredningen pekade på att internationella avtal nästan

undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga rättigheter och

förpliktelser för de deltagande staterna. I många fall upprättas

i sådana mellanstatliga avtal också särskilda institutioner,

utrustade med befogenheter av varierande slag. Enligt t.ex.

FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma

säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det är dock

fråga om en bundenhet endast för staten som sådan, beslutet

hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från att

fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens

förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.

Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således

enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av

avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är

alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan

omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga

handlingsfriheten begränsas men de samarbetande staterna har

kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga

planet.

Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för

beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig

på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla

vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om

detta inte kan avvaktas -- om en kvalificerad majoritet. Som

framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta

emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om

överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den

nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges

handlingsfrihet som stat påverkas men den avsedda domstolens

beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag

beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den

förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen

föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig

överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar

sina befogenheter.

Konstitutionsutskottet anser att beslut om förklaring i

enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna fattas utan

tillämpning av de särskilda beslutsregler som föreskrivs i 10

kap. 5 § regeringsformen.

Utrikesutskottet har ingen invändning mot detta synsätt.

Utskottet konstaterar att en ändring i lagen (1976:661) om

immunitet och privilegier i vissa fall är nödvändig för att

Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att medge

immunitet och privilegier åt ESK-domstolens funktionärer. Enligt

artikel 6 i konventionen skall förlikningsmännen, skiljedomarna,

domstolens sekreterare och de tvistande parternas ombud och

juridiska biträden åtnjuta samma immunitet och privilegier som

personer knutna till Internationella domstolen. Regeringen har i

propositionen anfört att artikel 6 i Stockholmskonventionen till

sitt innehåll delvis ansluter till texten i artikel 19 i

Internationella domstolens stadga. Vidare åberopas i

propositionen Internationella domstolens artikel 42.3 i vilken

stadgas att ombud, rådgivare och advokater åt parter inför

domstolen skall åtnjuta de privilegier och immuniteter som

erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.

Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande att det i

Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa

artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella

domstolens stadga. Det går således inte, anser

justitieutskottet, att av artikel 6 i Stockholmskonventionen dra

slutsatsen att endast artiklarna 19 och 42.3 omfattas av

hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av artikel 6 på att

även artikel 32.8 i Internationella domstolens stadga, som

behandlar en fråga om privilegier, omfattas. Justitieutskottet

anför vidare i sitt yttrande att ordalydelsen av artikel 6 i

Stockholmskonventionen också ger vid handen att det åsyftade

resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall åtnjuta

samma privilegier som domare vid Internationella domstolen.

Justitieutskottet anser i likhet med flertalet remissinstanser

som behandlat frågan, att det saknas stöd för slutsatsen i

propositionen att åtagandet i konventionen inte omfattar

skatteprivilegier för vissa i konventionen uppräknade grupper.

Enligt justitieutskottet bör förslaget till lag om ändring i

lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall

endast ange konventionen den 15 december 1992 om förlikning och

skiljedom inom ESK under rubriken Tillämplig internationell

överenskommelse i lagens bilaga. Detta innebär att den mening i

propositionens lagförslag som börjar "Åtagandet i" och slutar

"stadga tillämpas" tas bort.

Utrikesutskottet instämmer i denna slutsats och föreslår att

lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i

den del som avser bilagan till lagen om immunitet och

privilegier, rubriken Tillämplig överenskommelse ges den lydelse

som justitieutskottet anför.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag att Sverige avger

förklaring enligt sektion II, men inte enligt sektion XIV, i

bilaga 3 till Stockholmsbeslutet.

Utskottet instämmer i vad regeringen i övrigt förordar om

åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992

(CSCE/3-C/Dec.1) vilket främst torde avse kostnaderna för

ESK-domstolen.

Sammanfattningsvis anser utskottet att Sverige bör

tillträda konventionen om förlikning och skiljedom inom

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). I samband med tillträdet

avges en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i

enlighet med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige avge

förklaring enligt sektion II i Bilaga 3-mekanismen. Lag om

ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa

fall bör antas enligt det förslag som justitieutskottet anför i

sitt yttrande.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande konventionen om förlikning och skiljedom inom

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK)

att riksdagen godkänner konventionen om förlikning och

skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),

2. beträffande tioårsförklaring enligt konventionens artikel

26.2

att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring,

begränsad till tio år, att täcka alla slags tvister enligt

artikel 26.2 i konventionen om förlikning och skiljedom inom

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),

3. beträffande förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till

ESK:s beslut den 14 december 1992

att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring enligt

sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut den 14 december 1992

(CSCE/3-C/Dec.1),

4. beträffande ändring i lagen (1976:661) om immunitet och

privilegier i vissa fall

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall med

den ändringen att den mening i lagförslaget som börjar

"Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort,

5. beträffande åtgärder med anledning av ESK:s beslut

att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt förordar om

åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992

(CSCE/3-C/Dec.1).

Stockholm den 11 november 1993

På utrikesutskottets vägnar

Pierre Schori

I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Alf Wennerfors

(m), Inger Koch (m), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s),

Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist (nyd),

Viola Furubjelke (s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina

Svensson (s), Lena Boström (s) och Lars-Olof Karlsson (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Konstitutionsutskottets yttrande

Bilaga 1

1993/94:KU1y

Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och

skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 21 oktober 1993 beslutat bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition

1993/94:23 Sveriges tillträde till konventionen om förlikning

och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla

frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut.

Konventionens innehåll

Enligt artikel 1 i konventionen skall inrättas en förliknings-

och skiljedomstol för att genom förlikning och, när så är

lämpligt, genom skiljedom lösa tvister som hänskjuts till den i

enlighet med bestämmelserna i konventionen. Enligt artikel 24 är

förlikningens syfte att förlikningskommissionen skall bistå de

tvistande parterna med att finna en lösning i enlighet med

internationell rätt och deras åtaganden inom ramen för ESK.

Artikel 26 punkt 3 stadgar att en ansökan om skiljedom mot en

konventionsstat som avgett en förklaring enligt punkt 2 kan

göras genom en begäran till skiljedomstolens sekreterare

tidigast efter trettio dagar sedan förlikningskommissionens

rapport om tvisten överlämnats till ESK:s ministerråd. De beslut

en skiljedomstol fattar skall enligt artikel 30 vila på

internationell rätt, men domstolen kan även -- om parterna

samtycker -- besluta efter rätt och billighet. Det är samma

legala bas som Internationella domstolen har för sina beslut.

Enligt punkt 2 i artikel 26 får konventionsstaterna när som

helst genom anmälan till depositarien förklara att de, ipso

facto och utan särskild överenskommelse, erkänner en

skiljedomstols obligatoriska domsmakt under förutsättning av

reciprocitet. En sådan förklaring kan göras för obegränsad tid

eller för en angiven tidsperiod. Den kan täcka alla slags

tvister eller utesluta tvister rörande en stats territoriella

integritet, nationella försvar, rätt till suveränitet över

landterritorium och konkurrerande krav vad avser jurisdiktion

över andra områden.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att Sverige tillträder konventionen om

förlikning och skiljedom inom ESK. Som skäl härför anges att

flera starka skäl talar för att Sverige bör ratificera

konventionen. Sverige har under mycket lång tid och med emfas

hävdat folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med

fredliga medel tillhör de mest grundläggande av de värderingar

som bär upp svensk utrikespolitik. I andra sammanhang, t.ex. när

det gäller anslutningen till Internationella domstolens s.k.

fakultativa klausul, verkar Sverige för en större internationell

acceptans av bindande jurisdiktion. Genom flera aktiviteter,

bl.a. är Sverige depositarie för konventionen, har konventionen

kommit att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ.

Det är därför enligt propositionen angeläget att Sverige snarast

ratificerar konventionen.

Regeringen föreslår vidare att Sverige avger förklaring om

erkännande av obligatorisk domsmakt, enligt artikel 26.2 av

konventionen, för en skiljedomstol upprättad i enlighet med

konventionens kapitel IV. Denna förklaring begränsas till tio

års tid, men skall gälla alla slags tvister. I propositionen

hänvisas till att Sverige 1947 hörde till de första stater som

avgav en förklaring om att acceptera Internationella domstolens

domsmakt. Anledningen till att man nu väljer en förklaring som

begränsas till tio års tid är att det är svårt att på förhand

bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. Om

tio år torde det enligt propositionen vara lättare att bedöma

huruvida det även ligger i ett långsiktigt svenskt intresse att

vara bunden av domsmakten hos en internationell domstol utöver

FN:s internationella domstol. Regeringen drar den slutsatsen att

Sverige i detta fall bör följa exemplet från 1947 och

inledningsvis avge en förklaring begränsad till tio år, med

möjlighet att därefter avge en förklaring utan inskränkning.

Konstitutionsutskottets bedömning

Bestämmelser om delegation till mellanfolklig organisation

infördes ursprungligen i 81 § i den gamla regeringsformen efter

ett förslag av Författningsutredningen (SOU 1963:17).

Utredningen underströk att stadgandet inte avsåg

överenskommelser som endast medförde folkrättsliga

förpliktelser. Även om dessa stundom innebar långtgående

bindningar förpliktade de likväl endast en medlemsstat att i

enlighet med organisationens beslut genom sina konstitutionella

organ genomföra en nationell reglering. Det kvalificerade

beslutsförfarandet aktualiserades enligt utredningen först vid

ett direkt överförande på överstatliga organ av befogenheter som

enligt grundlag tillkommer däri angivna nationella statsorgan.

Bestämmelsen om överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer

i regeringsformen angivet organ, till icke-svenskt organ

infördes i 10 kap. 5 § första stycket i den nya regeringsformen

efter förslag av Grundlagberedningen huvudsakligen i enlighet

med 81 § tredje stycket i 1809 års regeringsform. Ett

förtydligande gjordes för att jämställa delegation till

mellanfolklig domstol med delegation till mellanfolklig

organisation. Grundlagberedningen erinrade i betänkandet SOU

1972:15 Ny regeringsform -- Ny riksdagsordning (s. 186) om att

både den då gällande regeln i 81 § tredje stycket

regeringsformen och den av beredningen föreslagna regeln

omfattade överlåtelse av sådan rättskipning gentemot enskilda,

som eljest utövas av exempelvis Högsta domstolen, men inte

accepterande av jurisdiktion hos domstol för rättskipning mellan

stater, sådan som utövas av Internationella domstolen i Haag. En

sådan domstol kunde enligt Grundlagberedningen väl sägas vara

ett överstatligt organ; genom att erkänna den förbinder sig

Sverige att utforma sitt interna regelsystem eller eljest fatta

interna beslut så att de anpassas till domstolens utslag. Men

bundenheten är enligt Grundlagberedningen enbart folkrättslig.

Frågan om prövning av en överenskommelse som innebär att Sverige

underkastar sig en sådan domstolsjurisdiktion beror enligt

förslaget på (10 kap.) 2 § regeringsformen. -- I denna paragraf

föreskrivs att riksdagen i vissa fall skall godkänna

internationella överenskommelser och i vilken ordning ett sådant

godkännande skall beslutas.

I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 364) refererades nämnda

uttalande av beredningen, och departementschefen förordade att

bestämmelserna skulle få den lydelse som föreslagits av

beredningen, bortsett från några obetydliga ändringar av rent

redaktionell art. Mot vad beredningen uttalat om bestämmelsernas

innebörd hade han inte något att erinra.

10 kap. 5 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse 1985

sedan paragrafens utformning utretts av dåvarande professorn

Hans Ragnemalm med en referensgrupp bestående av

riksdagsledamöterna Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil

Fiskesjö samt f.d. riksdagsledamoten Hilding Johansson och

dåvarande professorn och f.d. riksdagsledamoten Daniel Tarschys

(SOU 1984:14, RF 10:5). Uppdraget att göra en översyn av RF 10:5

hade innefattat två huvuduppgifter. Den ena var att söka

åstadkomma en sådan precisering och avgränsning av de

delegeringsbara funktionerna att de tolkningssvårigheter, som

paragrafens tidigare lydelse förorsakat, undanröjdes. Den andra

gällde en bedömning av behovet av nya grundlagsregler för

åtaganden att med svensk rätt införliva vissa

konventionsändringar. De ändringar som utredningen föreslog

torde enligt utredaren ganska väl spegla intentionerna bakom den

dåvarande regleringen.

I betänkandet framhölls att kontrollen vad gäller ingående av

traktater som kan medföra långtgående folkrättsliga

förpliktelser för riket enligt grundlagen har lagts i riksdagens

hand. Även om Sverige för att fullgöra sina åtaganden enligt en

konvention tvingas till exempelvis betydande ingrepp i den

nationella lagstiftningen eller att bevilja medel av avsevärd

storlek, och även om åtagandena kan kräva upprepade uppoffringar

-- t.ex. årliga anslag till en internationell organisation --

har det, så länge förpliktelserna endast är av folkrättslig art,

ansetts tillräckligt att riksdagen ger sin sanktion genom

vanligt majoritetsbeslut. Det är endast då Sverige enligt

överenskommelsen tvingas till formliga överlåtelser av

beslutanderätt -- t.ex. rörande normgivning eller beviljande av

anslag -- till icke-svenskt organ som riksdagens godkännande

måste ges i speciell form. Att svenska organ, för att Sverige

skall uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser, nödgas

genomföra vad icke-svenskt organ beslutat, föranleder däremot

inget avsteg från huvudregeln vad gäller formen för riksdagens

godkännande.

Utredningen framhöll att den yttersta garantin mot att Sverige

ikläder sig folkrättsliga förpliktelser av så långtgående art

att inskränkningarna i handlingsfriheten tar karaktären av ett

faktiskt suveränitetsintrång, liksom hittills bör ligga i kravet

på riksdagens godkännande, lämnat i den för behandling av

riksdagsärenden normala ordningen. Endast då särskild ordning är

föreskriven för den internrättsliga reglering som förutsätts --

alltså om det krävs grundlagsändring eller beslut enligt RF 10:5

-- bör samma ordning iakttas vid godkännandet av

överenskommelsen. Den nuvarande principiellt viktiga

skiljelinjen mellan å ena sidan formlig delegation av

beslutanderätt till icke-svenska organ (RF 10:5) -- som

innefattar direkta suveränitetsuppgivelser -- och å den andra

åtaganden, enligt vilka Sverige folkrättsligt förbinder sig att

internrättsligt följa beslut fattade enligt överenskommelsens

regler, borde enligt utredningen sålunda härvidlag bibehållas.

Regeringen lade fram Ragnemalms utredningsförslag i

proposition 1984/85:61 om överlåtelse av vissa

offentligrättsliga uppgifter till internationella organ.

Utgångspunkten var därvid -- framhålls det i propositionen

(s. 8) -- att grundtankarna bakom de dåvarande bestämmelserna i

10 kap. 5 § regeringsformen inte skulle rubbas. Avsikten var

(s. 9) att försöka undanröja de oklarheter som varit förenade

med den dåvarande ordningen och söka åstadkomma en klarare och

mer lättillämpad ordning. Beträffande traktatmakten anfördes i

propositionen liksom i utredningen endast att som en tredje form

av överlåtbar funktion borde anges befogenheten att besluta om

"ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser

eller förpliktelser". Formuleringen angavs anknyta till 10 kap.

4 § regeringsformen och innebära att inte bara funktioner i

samband med ingående och uppsägning av traktater utan även

motsvarande befogenheter beträffande ensidiga åtaganden

omfattas.

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har därefter

följande lydelse:

Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform

och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av

statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av

internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i

begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva

anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej

överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring

eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val

till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-

och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om

överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av

grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar

riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst

fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av

ledamöterna förenar sig.

Frågan om internationella överenskommelsers och förpliktelsers

ingrepp i statens suveränitet tas upp i betänkandet (SOU

1993:14) EG och våra grundlagar som avgavs i mars 1993. Där

framhålls (s. 131 f.) att begreppet suveränitet inte alls

förekommer i regeringsformen och över huvud taget mycket

sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Enligt utredningen

hävdar en del författare att snart nog varje internationell

överenskommelse innefattar ett slags de facto överlåtelse av

suveränitet eller beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig

debatt i samband med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar

distinktion mellan traditionell folkrättslig bundenhet för

staten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förplikta

enskilda rättssubjekt, suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan.

Grundlagsutredningen inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.

Utredningen pekade (s. 49 f.) på att internationella avtal

nästan undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga

rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I

många fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskilda

institutioner, utrustade med befogenheter av varierande slag.

Enligt t.ex. FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att

efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det

är dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan,

beslutet hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från

att fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens

förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.

Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således

enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av

avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är

alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan

omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga

handlingsfriheten begränsas, men de samarbetande staterna har

kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga

planet.

Konstitutionsutskottet får anföra följande.

Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för

beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig

på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla

vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om

detta inte kan avvaktas -- en kvalificerad majoritet. Som

framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta

emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om

överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den

nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges

handlingsfrihet som stat påverkas, men den avsedda domstolens

beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag

beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den

förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen

föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig

överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar

sina befogenheter.

Konstitutionsutskottet anser mot denna bakgrund att beslut om

förklaring i enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna

fattas utan tillämpning av de särskilda beslutsregler som

föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Stockholm den 9 november 1993

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva

Annerstedt (fp), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran

Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd),

Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson

(m), Elvy Söderström (s) och Göran Åstrand (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Justitieutskottets yttrande

Bilaga 2

1993/94:JuU1y

Immunitet och privilegier inom ESK

Till utrikesutskottet

Inledning

I proposition 1993/94:23 om Sveriges tillträde till

konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska

säkerhetskonferensen (ESK) m.m. har regeringen

(Utrikesdepartementet) föreslagit riksdagen bl.a. att godkänna

konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK som

undertecknats den 15 december 1992 samt att anta regeringens

förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och

privilegier i vissa fall.

Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet som har

berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.

Utskottet

Inledning

I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut den

14 december 1992 av det tredje rådsmötet inom ESK. Beslutet

handlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdande

delen avser en konvention om förlikning och skiljedom

(Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en

skiljedomstol (ESK-domstolen) inom ESK. I propositionen föreslås

bl.a. att Sverige tillträder konventionen och underkastar sig

ESK-domstolens domsmakt för en period av tio år.

I propositionen föreslås också en ändring i lagen om immunitet

och privilegier för att Sverige skall uppfylla sina

förpliktelser härvidlag åt funktionärer i ESK-domstolen. Denna

fråga ligger inom utskottets beredningsområde. Utskottet

begränsar sitt yttrande till den.

Lagförslaget m.m.

Till grund för förslagen i propositionen ligger en promemoria

(Ds 1993:48) Sveriges tillträde till konventionen om förlikning

och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK),

som har remissbehandlats.

Enligt konventionsåtagandet (artikel 6) skall

förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och de

tvistande parternas ombud och juridiska biträden, medan de

fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium,

åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till

Internationella domstolen åtnjuter. -- Internationella domstolen

upprättades år 1945 och är Förenta nationernas främsta

rättskipande organ.

Artikeln hänvisar alltså till Internationella domstolens

stadga. Frågor om immunitet och privilegier samt om skattefrihet

tas upp i tre artiklar i Internationella domstolens stadga.

Artikel 19 lyder: Domstolens ledamöter åtnjuta vid

fullgörandet av sina uppgifter diplomatiska privilegier och

immuniteter.

Artikel 42.3 lyder: Ombud, rådgivare och advokater åt parter

inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och immuniteter,

som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.

Artikel 32.8 som hänvisar till i sju punkter i artikeln

beskrivna arvoden till domarna i domstolen och till olika

funktionärer lyder: Ovannämnda avlöningar, arvoden och

ersättningar äro befriade från all beskattning.

I propositionen tolkas artikel 6 så att domare m.fl. i

ESK-domstolen inte skulle komma i åtnjutande av

skatteprivilegier. Resonemanget i propositionen bygger på tanken

att om artikel 19 i Internationella domstolens stadga hade

omfattat även skatteprivilegier hade regleringen i artikel 32.8

inte behövts. Den bestämmelsen tyder alltså, enligt vad som

anförs i propositionen, på att skattefriheten i Internationella

domstolens stadga är en förmån som går längre än vad som i

stadgans artikel 19 innefattas i begreppet immunitet och

privilegier.

Lagtekniskt föreslås en lösning som innebär att i bilagan till

lagen om immunitet och privilegier fogas en ny punkt 43 enligt

vilken konventionsåtagandet skall fullgöras genom att

bestämmelserna i artikel 19 och i artikel 42.3 i Internationella

domstolens stadga skall tillämpas för ifrågavarande

personkategorier.

I princip samma ordning föreslogs i den nyssnämnda

promemorian.

De remissinstanser som yttrat sig över lagförslaget har med

något undantag varit kritiska till det (se prop. s. 15 f).

Kritiken går sammanfattningsvis ut på att det svårligen ur

konventionsåtagandet kan utläsas en sådan inskränkning avseende

skatteprivilegier som föreslås i promemorian.

Överväganden

Till grund för lagstiftningen om immunitet och privilegier

ligger en i Wien den 18 april 1961 avslutad konvention om

diplomatiska förbindelser. Konventionen utgjorde i stort sett en

systematisk kodifiering av allmänt erkända folkrättsliga

grundsatser, och dess bestämmelser avvek inte i några väsentliga

avseenden från vad som redan tillämpas i Sverige (prop. 1966:148

s. 15 f, UU 12 s. 3). Lagen (1966:664) med vissa bestämmelser om

immunitet och privilegier trädde i kraft den 1 januari 1967.

I samma lagstiftningsärende beslutades att lagen (1962:371) om

särskilda förmåner för vissa internationella organisationer

m.m., som bl.a. gällde för Internationella domstolen, skulle

upphöra att gälla. Bestämmelserna i den lagen överfördes till

lagen med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier.

Lagstiftningen om immunitet och privilegier blev år 1976

föremål för en genomgripande främst systematisk översyn, och den

nya regleringen, lagen om immunitet och privilegier i vissa

fall, trädde i kraft den 1 januari 1977.

I lagen om immunitet och privilegier regleras inte vilken

immunitet och vilka privilegier som avses i varje enskilt fall.

Förmånerna framgår i stället enligt 4 § av den konvention som

ligger till grund för åtagandet. I det nu aktuella ärendet

hänvisas till de regler som gäller för Internationella

domstolen.

Enligt artikel 6 i Stockholmskonventionen skall i artikeln

uppräknade personer åtnjuta samma förmåner som motsvarande

personer vid Internationella domstolen. Regleringen i

Internationella domstolens stadga finns som nyss framgått i

första hand i artiklarna 19 och 43.2 men även artikel 32.8 måste

aktualiseras.

Utskottet anmärker här att de förmåner som utgår enligt

artikel 19 är av större omfattning än de förmåner som utgår

enligt artikel 42.3. Artiklarna avser också olika

personkategorier.

När det gäller tolkningen av artikel 19 vill utskottet anföra

följande. Av artikeln framgår att domstolens ledamöter skall

åtnjuta diplomatiska privilegier och immunitet. Innebörden

härav utvecklas inte närmare i stadgan bortsett från regleringen

om skattefrihet i artikel 32.8.

Regleringen i artikel 32.8 måste dock enligt utskottets

uppfattning ses som ett tolkningsdatum. Ett ytterligare

tolkningsdatum utgörs av vad som normalt avses med diplomatiska

privilegier i fråga om skatter. Här kan den nyssnämnda

Wienkonventionen vara till ledning. Enligt artikel 34 i

Wienkonventionen skall diplomatiska företrädare med vissa

undantag vara befriade från alla statliga, regionala eller

kommunala skatter och pålagor vare sig de avser person eller

egendom.

Det i propositionen anlagda synsättet framstår mot den här

angivna bakgrunden inte som naturligt.

Enligt utskottets mening kan det sålunda ifrågasättas om inte

skatteprivilegium föreligger redan enligt artikel 19 i

Internationella domstolens stadga. Den i propositionen

föreslagna regleringen skulle i sådana fall inte leda till det

åsyftade resultatet.

Härutöver måste utskottet konstatera att det i

Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa

artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella

domstolens stadga. Det går således inte att av artikel 6 i

Stockholmskonventionen dra slutsatsen att endast artiklarna 19

och 42.3 omfattas av hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av

artikel 6 på att även artikel 32.8 i Internationella domstolens

stadga, som behandlar en fråga om privilegier, omfattas.

Ordalydelsen av artikel 6 ger också vid handen att det

åsyftade resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall

åtnjuta samma privilegier som domare vid Internationella

domstolen. Utskottet vill här anmärka att vad som i

propositionen (s. 17) anförts om svenska skatteregler saknar

betydelse för tolkningen av artikel 6. Detta framgår för övrigt

redan av 1 § lagen om immunitet och privilegier där det stadgas

att vad som gäller enligt lagen skall gälla utan hinder av

bestämmelse i annan författning. Konventionsåtaganden har med

andra ord företräde framför svensk lagstiftning i motsvarande

delar.

Utskottet anser sålunda, i likhet med flertalet

remissinstanser som behandlat frågan, att det saknas stöd för

slutsatsen i propositionen att åtagandet i

Stockholmskonventionen inte omfattar skatteprivilegier för vissa

i konventionen uppräknade grupper. Vad som nu sagts bör enligt

utskottets mening medföra att den mening i lagförslaget som

börjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort.

Utskottet vill tillägga att omfattningen av de skatteförmåner

som utgår med stöd av Stockholmskonventionen får fastställas i

praxis på sedvanligt sätt.

Stockholm den 9 november 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik

Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Nils Nordh (s), Göran Magnusson

(s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson

(fp), Christel Anderberg (m), Maja Bäckström (s), Kjell Eldensjö

(kds), Alf Eriksson (s), Sven-Olof Petersson (c) och Tomas

Högström (m).

Propositionens lagförslag

Bilaga 3

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Sammanfattning av propositionen 2

Utskottet 2

Bakgrund 2

Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK 4

Finansprotokollet 7

Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission 8

Immunitet och privilegier 10

Utskottets ställningstagande 11

Hemställan 15

Bilaga 1 16

Bilaga 2 22

Bilaga 3 26