Bet. 1994/95:AU18

Arbetsmarknadsutskottets betänkande

1994/95:AU18

Ledningsform för Institutet för forskning och utveckling

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1994/95

AU18

Sammanfattning

Enligt riksdagens nyligen fattade beslut (prop. 1994/95:158,

bet. AU9, rskr. 336) skall Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för

arbetslivsforskning och den verksamhetsutförande delen av

Arbetsmiljöfonden fr.o.m. den 1 juli 1995 samorganiseras i en ny

forskningsutförande myndighet, Institutet för forskning och

utveckling (FoU). Utskottet tar i detta betänkande upp den i

samband med behandlingen av proposition 158 uppskjutna frågan om

vilken ledningsform som bör väljas för myndigheten.

Utskottet förordar att den nya myndigheten, i stället för att

ledas som ett enrådighetsverk som regeringen förordat i

proposition 1994/95:158, skall ha en styrelse som delar ansvaret

över verksamheten med myndighetens chef.

Ställningstagandet innebär att ett motionsyrkande från

Vänsterpartiet i allt väsentligt tillgodoses.

Utskottet

Inledning

Riksdagen (bet. 1994/95:AU9, rskr. 336) har nyligen på

grundval av regeringens proposition 1994/95:158 Ny

myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m. beslutat om

en samorganisering av myndigheterna på arbetslivsforskningens

område.

I ett avseende, nämligen när det gäller vilken

ledningsform som bör väljas för den föreslagna nya

forskningsutförande myndigheten, ansåg riksdagen att ett

ställningstagande till propositionen och den av Vänsterpartiet

väckta motionen 1994/95:A26 (yrk. 2) tills vidare borde anstå.

Riksdagens bedömning i frågan grundade sig på att regeringen i

kompletteringspropositionen avsåg att lägga fram förslag när det

gäller förvaltningsmyndigheternas ledning och om omprövning av

de riktlinjer riksdagen antagit våren 1994.

Regeringen har nu till riksdagen avlämnat

kompletteringsproposition 1994/95:150, vilket föranleder

utskottet att väcka frågan om vilken ledningsform som lämpligen

skall väljas för den föreslagna nya forskningsutförande

myndigheten.

Proposition 158

Förslaget i proposition 1994/95:158 Ny myndighetsorganisation

inom arbetslivsområdet innebar sammanfattningsvis att

Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och

Arbetsmiljöfonden läggs ned fr.o.m. den 1 juli 1995 och att de

verksamhetsutförande delarna av myndigheterna samorganiseras i

en ny forsknings- och utvecklingsmyndighet, Institutet för

FoU. Myndigheten skall ha till uppgift att bl.a. bedriva

forskning, utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling inom

arbetslivsområdet. Institutet föreslogs enligt propositionen

organiseras som ett enrådighetsverk med en av regeringen utsedd

generaldirektör som chef. Vid institutet skulle det vidare

inrättas ett särskilt insynsråd med representanter för bl.a.

arbetsmarknadens parter.

Förslaget innebar vidare att Arbetsmiljöfondens

medelsbeviljande funktion förs över till ett nytt råd för

forskning och utveckling, Rådet för FoU. Myndigheten skall

ha till uppgift att bevilja medel till forskning och utveckling

på arbetslivsområdet. Rådet skall ha en styrelse som utses av

regeringen. Under styrelsen skall rådet ledas av en av

regeringen utsedd chef.

De båda nya myndigheterna skall enligt förslaget finansieras

helt via statsbudgeten. Den medelsfond som finns knuten till

Arbetsmiljöfonden avvecklas.

Motion väckt med anledning av proposition 158

Vänsterpartiet framhåller i kommittémotion A26 (yrk. 2)

att institutet bör ledas av en stark styrelse som är brett

förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden.

Förslaget att samla arbetslivsforskningen i ett institut kan

annars enligt motionärerna medföra att forskningens perspektiv

"smalnar in" och blir likriktat.

Val av ledningsform för Institutet för FoU

Nuvarande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning

m.m.

Frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning behandlades av

riksdagen under våren 1994 med anledning av förslag från den

dåvarande regeringen i proposition 1993/94:185.

Riksdagen (bet. 1993/94:KU42, rskr. 381) godkände därvid

riktlinjer som främst innebar att centrala

förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk,

om det inte finns vägande skäl som motiverar annan ledningsform.

Det är då främst fråga om styrelseledning.

Proposition 185 innehöll en översiktlig redogörelse för vilka

typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse. För

forskningsmyndigheterna gällde enligt propositionen att

statsmakterna beslutade om anslag och allmän inriktning av

forskningen. Det ankom sedan på myndigheten att fritt pröva

vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller

stödja.

Det låg enligt propositionen nära till hands att myndigheten

leddes av en professionell styrelse med en sådan sammansättning

att verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.

Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom de

nämnda riktlinjerna reserverade sig de socialdemokratiska

ledamöterna och förordade för sin del ett tillkännagivande till

regeringen om följande ordning:

Den tidigare huvudregeln att statliga myndigheter jämte

verkschefer leddes av valda lekmannastyrelser, som garanterade

både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet,

borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på

lekmannastyrelse borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom

statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor

frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område.

Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot

enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under

förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.

Arbetsmarknadsutskottet inhämtade under beredningen av

proposition 158 konstitutionsutskottets yttrande över den

föreslagna ledningsfunktionen för den nya

myndighetsorganisationen.

Konstitutionsutskottet avgav i det sammanhanget ett yttrande,

1994/95:KU5y, som fogas som bilaga även till förevarande

betänkande. I yttrandet gör utskottet följande bedömning:

Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning

innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i

fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter

bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas.

Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från

dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en

styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den

enrådighetsledning som föreslås i propositionen.

Förslag om nya riktlinjer i ledningsfrågan

I kompletteringsproposition 1994/95:150 bilaga 7 s. 114--121

begär regeringen godkännande av nya riktlinjer för

förvaltningsmyndigheternas ledning. Enligt vad utskottet erfarit

har finansutskottet överlämnat ifrågavarande avsnitt i

propositionen till konstitutionsutskottet för behandling.

Konstitutionsutskottets behandling väntas dock ske först under

kommande höst.

De föreslagna riktlinjerna i ledningsfrågan innebär följande.

Verksamhetens art och regeringens behov av att styra

myndigheten på visst sätt skall vara utgångspunkten vid val av

ledningsform.

Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall

regeringen välja enrådighetsverk eller styrelse.

Såväl enrådighets- som styrelsemodellen bör vid behov anpassas

till de särskilda förutsättningar som råder för den enskilda

myndigheten.

En styrelse kan ha ett helt eller ett med myndighetschefen

delat ansvar för verksamheten inför regeringen.

Riktlinjerna för val av ledningsform skall i princip tillämpas

även på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet.

I proposition 150 lämnar regeringen vidare en redovisning

departementsvis av vilka myndigheter som regeringen avser att ge

ny ledningsform under år 1995 genom ändringar i myndighetens

instruktion. Enligt redovisningen föreslås Institutet för FoU i

överensstämmelse med förslaget i proposition 158 ledas som ett

enrådighetsverk med insynsråd.

Följande principer anges ha varit vägledande vid prövningen av

lämplig ledningsform.

Ledningsformen enrådighetsverk bör enligt propositionen

övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig

styrning av myndigheten och där politiska beslut måste

genomföras utan fördröjning. Modellen kan kompletteras med ett

insynsråd om det av allmänt intresse bedöms vara påkallat

med demokratisk insyn och kontroll.

En ledningsform med styrelse med fullt ansvar för

verksamheten kan, framhålls i propositionen, vara aktuell för

myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller

har en verksamhet som innebär stort finansiellt och

självständigt ansvar.

Den nuvarande styrelsemodellen med delat ansvar mellan

styrelsen och myndighetschefen kan enligt propositionen passa

för myndigheter där bredd och mångfald är önskvärd och det inte

finns skäl att närmare styra verksamheten. Modellen kan även

väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor

betydelse.

Regeringen framhåller slutligen att det också kan vara

värdefullt om någon form av intresserepresentation i

styrelsen för vissa myndigheter främst inom

arbetsmarknadsområdet åter kan införas i syfte att främja

intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens

parter. Frågan behöver, sägs det i propositionen, utredas

ytterligare.

I proposition 150 framhåller regeringen att man delar den

grundtanke som den dåvarande regeringen förde fram i proposition

185 i ledningsfrågan, nämligen att myndigheterna skall ha en

klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon

tvekan om var det yttersta ansvaret ligger.

Regeringen säger sig däremot inte helt dela den slutsats

beträffande val av ledningsform som den dåvarande regeringen

drog. Regeringen förordar, med hänvisning till de skiftande

verksamheter det är fråga om, en mer flexibel tillämpning av

olika ledningsformer än vad som nu gäller, då enrådighetsverk

skall väljas "i första hand".

I propositionen sägs vidare bl.a. följande.

Utgångspunkten bör i stället vara att regeringen vid val av

ledningsform utgår från myndighetens verksamhet och mål sådana

de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter väljer

en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna

verksamheten och de uppställda målen.

Vid val av ledningsform bör inte ett statiskt synsätt

tillämpas. Vi måste i dag vara beredda på att inriktningen av de

enskilda myndigheternas verksamhet kan behöva ändras relativt

snabbt -- inte minst med tanke på internationaliseringen och

medlemskapet i EU. Ändrade förutsättningar kan medföra att även

ledningsformen behöver ändras. En myndighet kan således ha olika

ledningsform under olika perioder av sin utveckling. Växling av

ledningsform bör naturligtvis inte ske ofta och utan välgrundade

orsaker. Det bör ske när det finns vägande skäl för en

förändring ur ett effektivitets- och styrningsperspektiv.

Enrådighetsverk -- med eller utan ett av regeringen tillsatt

råd med insyn som främsta uppgift -- och styrelse bör vara de

två huvudalternativ som regeringen väljer mellan. Dessa bör

emellertid också kunna modifieras och anpassas till skilda

förutsättningar. Nämnda proposition -- prop. 185, utskottets

anm. -- pekar t.ex. på att enrådighetsmodellen kan kompletteras

med att regeringen vid behov kan inrätta ett särskilt

beslutsorgan för beslut i vissa avgränsade frågor. Denna modell

avser vi införa t.ex. vid Kammarkollegiet.

Enligt vår mening bör även styrelsemodellen kunna anpassas

till olika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för

verksamheten inte blir den enda formen av styrelse. Som redan

nämnts har vi funnit skäl att behålla nuvarande styrelseform i

en del fall. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef

tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både den

samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet.

Användningen av en sådan form av styrelse bör därför inte vara

utesluten. Modellen kan t.ex. vara att föredra där bredd och

mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samordning med

andra myndigheter och organisationer är viktig. Vi vill dock

framhålla att där denna styrelsemodell väljs skall

ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras

tydlig i myndighetens instruktion.

Utskottets bedömning

Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte vid behandlingen av

proposition 158 den ledningsform -- styrelse med fullt ansvar --

som regeringen föreslagit för Rådet för FoU. Riksdagen

följde utskottet.

Vid val av ledningsform för det föreslagna Institutet för

FoU är bredd och mångfald viktiga aspekter. Behovet av

omfattande styrning av institutet från regeringens sida är

däremot inte särskilt stort. Den ledningsform som i dag

tillämpas för Arbetsmiljöinstitutet och Institutet för

arbetslivsforskning, dvs. ett delat ansvar mellan styrelse och

myndighetschef, är enligt utskottets bedömning att föredra

framför modellen enrådighetsverk med insynsråd.

Det är särskilt angeläget att styrelsen ansvarar för

att bidra till forskningens kvalitativa utveckling och till att

forskningen får en sådan inriktning att den kommer till praktisk

nytta och förbättrar förhållandena på arbetsplatserna. Detta

innebär att såväl forsknings- som arbetslivserfarenhet bör

finnas företrädd i styrelsen. Enligt utskottets mening är det

alltså mer ändamålsenligt om myndigheten, i stället för ett

insynsråd, har en styrelse som besitter bred erfarenhet eller

djup kunskap inom myndighetens verksamhetsområde och som verkar

för denna utveckling och inriktning.

Styrelsen bör utses av regeringen, och det får ankomma på

regeringen att i myndighetens instruktion, med utgångspunkt från

vad utskottet nu sagt, reglera ansvarsförhållandena mellan

styrelsen och myndighetens chef.

Enligt utskottets mening skulle det från flera utgångspunkter

vara värdefullt med intresserepresentation av parterna på

arbetsmarknaden i styrelsen.

Utskottets ställningstagande i ledningsfrågan torde tillgodose

intentionerna bakom motion A26 i aktuell del.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande val av ledningsform för Institutet för FoU

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:A26 yrkande 2

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en

bordläggning.

Stockholm den 30 maj 1995

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

Johnny Ahlqvist

I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Sten Östlund

(s), Berit Andnor (s), Martin Nilsson (s), Kent Olsson (m), Per

Erik Granström (s), Elving Andersson (c), Laila Bjurling (s),

Patrik Norinder (m), Sonja Fransson (s), Hans Andersson (v),

Christina Zedell (s), Christel Anderberg (m), Dan Ericsson

(kds), Anna Åkerhielm (m), Lennart Rohdin (fp) och Bertil

Borglund (mp).

Särskilt yttrande

Kent Olsson, Patrik Norinder, Christel Anderberg och Anna

Åkerhielm (alla m) anför:

Vi anser att regeringens ambition att minska antalet

myndigheter på arbetslivsforskningens område genom en

sammanslagning av de verksamhetsutförande delarna av

Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och

Arbetsmiljöfonden i och för sig är lovvärd. Enligt vår

uppfattning har emellertid den av riksdagen nyligen beslutade

samorganiseringen fått en inriktning som strider mot viktiga

principer inom forskningspolitiken. Beslutet riskerar att leda

till en isolering av den sektorsbedrivna forskningen från övrig

forskning och utveckling. Dessutom saknar den beslutade

organisationsmodellen nödvändiga incitament för att säkra

forskningens kvalitet.

Vi anser att ett Institut för arbetslivsutveckling skall

bildas med såväl forsknings- som utbildningsuppgifter.

Institutet bör integreras i universitets- och högskoleväsendet.

Medel till merparten av den forskning institutet skall utföra

skall tilldelas institutet i konkurrens med andra institutioner

som bedriver likartad forskning.

Som följd av vår uppfattning om att den sektorsbedrivna

arbetslivsforskningen bör inordnas i universitets- och

högskoleväsendet finner vi det mindre lämpligt att styrelsen för

det nybildade institutet skall utses av regeringen. Ledningen

bör enligt vår mening utses av det universitet eller den

högskola som institutet knyts till och bestå av personer med

bred kompetens och erfarenhet av olika aspekter på

arbetslivsområdet.

Konstitutionsutskottets yttrande

1994/95:KU5y

Bilaga

Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m.

Till arbetsmarknadsutskottet

Arbetsmarknadsutskottet har den 28 mars 1995 beslutat inhämta

yttrande från konstitutionsutskottet över proposition

1994/95:158 Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet

m.m, såvitt avser ledningsfunktionen av den nya

myndighetsorganisationen. Ledningsfunktionen tas upp i motion

1994/95:A26 (v), (yrk. 2), vari hemställts att myndigheten för

FoU skall ledas av en styrelse.

Propositionen

I propositionen föreslås en ny organisation för forskning och

utveckling inom arbetslivsområdet. Syftet är att uppnå en bättre

samordning och en klar uppdelning mellan utförande verksamhet

och medelsbevillning. Regeringen föreslår således att det inom

arbetslivsområdet bildas dels en FoU-myndighet, dels ett

medelsbeviljande råd för forskning och utveckling.

Den förstnämnda myndigheten skall bedriva forskning,

utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling. Detta institut

bör enligt propositionen inrättas som ett enrådighetsverk med en

generaldirektör som chef. Regeringen anser vidare att det bör

inrättas ett särskilt råd vid institutet med representanter för

bl.a. arbetsmarknadens parter och med uppgift att säkerställa en

fortlöpande insyn i verksamheten.

Den andra myndigheten -- ett råd med uppgift att bevilja medel

till forskning och utveckling -- skall enligt propositionen

ledas av en styrelse som utses av regeringen.

Motionen

I motion 1994/95:A26 framhålls att arbetslivsforskningens

perspektiv kan smalna in och bli mer likriktat när

arbetslivsforskningen samlas i ett institut. Det är därför av

största vikt att institutet leds av en stark styrelse som är

brett förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden.

Konstitutionsutskottets bedömning

Våren 1994 godkände riksdagen vissa riktlinjer beträffande de

centrala förvaltningsmyndigheternas ledning, vilka föreslagits

av regeringen i proposition 1993/94:185

Förvaltningsmyndigheternas ledning.

Konstitutionsutskottet framhöll vid behandlingen av

propositionen att ledningsformen enrådighetsverk -- som

regeringen föreslagit -- borde väljas i första hand. Endast om

vägande skäl motiverade det, borde en myndighet ledas på annat

sätt, och då närmast av en styrelse (1993/94:KU42).

Propositionens riktlinjer innehöll en översiktlig redogörelse

för vilka typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse.

Dit hörde i huvudsak myndigheter som arbetar under

affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som

innebär ett stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter för

regionala organisationer. En del myndigheter vars verksamhet i

hög grad berör enskilda personers integritet kunde också

motivera att de leddes av en styrelse. Även i en del andra fall

borde styrelseformen övervägas. Dit hörde främst forsknings- och

kulturmyndigheter. För forskningsmyndigheterna gällde att

riksdagen och regeringen beslutar om anslag och allmän

inriktning av forskningen. Det ankom sedan enligt propositionen

på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som

den skall bedriva eller stödja och vilka krav som skall ställas

utifrån speciella forskningsaspekter. Här låg det enligt

regeringens mening nära till hands att myndigheten leddes av en

professionell styrelse med en sådan sammansättning att

verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.

Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom dessa

riktlinjer reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna,

som förordade ett tillkännagivande till regeringen med följande

innebörd: Den dåvarande huvudregeln att statliga myndigheter

jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser, som

garanterade både den samhälleliga insynen och det medborgerliga

inflytandet, borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på

lekmannastyrelser borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom

statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor

frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område.

Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot

enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under

förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.

Från Vänsterpartiets sida framhölls att det inte fanns någon

anledning att ändra den dåvarande ordningen. En övergång till

enrådighetsverk skulle försvaga den demokratiska strukturen inom

myndigheterna.

I den nu aktuella propositionen Ny myndighetsorganisation inom

arbetslivsområdet m.m. beskrivs den nya FoU-myndigheten bl.a. på

följande sätt.

De verksamhetsutförande delarna i Arbetsmiljöinstitutet,

Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden

samorganiseras i den nya FoU-myndigheten. Regeringen anser att

det är principiellt viktigt att de nya huvudverksamheter som

skall ingå i den nya myndigheten organiseras och bedrivs på ett

sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla och stärka

forskningens kvalitet och relevans, å ena sidan, och till att i

en vid betydelse föra ut och tillämpa forskningens resultat å

andra sidan. Utbildningsinsatser, forskarstödda

utvecklingsprojekt och informationsverksamheter är exempel på

sådana verksamhetsåtaganden. Den nya myndighetens huvudsakliga

verksamhet avses bestå i att bedriva forskning och utveckling.

Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.

Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning

innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i

fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter

bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas.

Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från

dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en

styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den

enrådighetsledning som föreslås i propositionen.

Stockholm den 18 april 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),

Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist

(v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp)

och Håkan Holmberg (fp).