Bet. 1994/95:BoU22

Bostadsutskottets betänkande

1994/95:BOU22

Viss ändring av reglerna för statliga kreditgarantier m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1994/95

BoU22

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker två förslag i

kompletteringspropositionen som syftar till att underlätta

obeståndshanteringen i vissa bostadslåneärenden. Utgångspunkten

är att konkurser skall kunna undvikas i situationer där

ackordsliknande uppgörelser ger ett bättre utfall för såväl

staten som långivare och låntagare.

Enligt det ena förslaget ges Statens bostadskreditnämnd (BKN)

möjlighet att under vissa förutsättningar medverka till

uppgörelser mellan bostadslåneinstitut och låntagare som

innefattar kapitaleftergifter. Hittills har gällt att BKN endast

kan utge garantiersättning om fastigheten säljs.

Det andra förslaget avser villkoren för räntebidrag till

bostadsrättsföreningar med lån enligt 1992 års regelsystem. För

dessa föreningar gäller -- till skillnad från villkoren för

övriga upplåtelseformer -- att räntebidraget minskar om en

förtida nedsättning sker av låneskulden. Regeringsförslaget

innebär att kopplingen mellan belåning och räntebidrag tas bort.

Till betänkandet har fogats en reservation från företrädarna

för m och kds angående obeståndshanteringen avseende bostadshus

upplåtna med hyresrätt. Ledamoten (v) har avgivit en reservation

angående kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag i vissa

fall samt en reservation avseende utskottets motivering vad

gäller villkoren för BKN:s medverkan i ackordsliknande

uppgörelser.

Propositionen

Regeringen har i proposition 1994/95:150 bilaga 12 föreslagit

att riksdagen godkänner regeringens förslag om ändrade regler

för

3. garantiersättning (avsnitt 1.3),

4. räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar (avsnitt

1.3).

Skrivelse

Skrivelse i detta ärende har inkommit från Sveriges

Fastighetsägareförbund.

Utskottet

I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bilaga 12

s. 9--14) lägger regeringen fram två förslag som syftar till

att underlätta obeståndshanteringen i vissa bostadslåneärenden

samt till att begränsa statens förluster för kreditgarantier som

utfärdats inom ramen för det kreditgarantisystem som hanteras av

Statens bostadskreditnämnd (BKN).

Under de senaste åren har det uppstått omfattande ekonomiska

problem inom delar av bostadsmarknaden. Problemen har framför

allt drabbat bostadsfastigheter som byggdes under slutet av

1980-talet och början av 1990-talet. I många fall har problemen

lett fram till obeståndssituationer och slutat med att

fastighetsägaren försatts i konkurs. Olika åtgärder har

emellertid vidtagits för att förbättra situationen för

fastigheter med problem och underlätta en ekonomisk

rekonstruktion. För att möjliggöra avbetalningar på bostadslån

och skuldnedsättningar har kopplingen mellan räntebidraget och

bostadslånet tagits bort för äldre låneformer efter beslut av

riksdagen hösten 1993 (se prop. 1993/94:76, bet. BoU6, rskr.

115). Detta beslut har underlättat den obeståndshantering som

Statens bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) i samarbete med

andra bostadsinstitut inledde under föregående år.

Obeståndshanteringen har hittills främst gällt

bostadsrättsföreningar med hus byggda under senare år. Fr.o.m.

år 1994 fram till utgången av februari 1995 har 198 sådana

föreningar med sammanlagt 5 300 lägenheter rekonstruerats.

Den pågående obeståndshanteringen är inriktad på att sänka

kapitalkostnaden till en nivå som låntagaren långsiktigt bedöms

klara av. Detta sker genom ett ackordsliknande förfarande när

det gäller lånen på fastigheten. Enligt vad som anges i

propositionen har bostadsinstituten dock inte ansett det vara

möjligt att tillämpa detta förfarande i låneärenden där lånet

omfattas av den av BKN utfärdade kreditgarantin. Sådan

kreditgaranti har kunnat utfärdas för lån till ny- och ombyggnad

av bostäder där 1992 eller senare års regelsystem för statlig

subvention tillämpats.

Anledningen till att BKN inte kunnat medverka i

obeståndshanteringen är att garantin är utformad som en

fyllnadsborgen. Detta innebär att ersättning lämnas först sedan

långivaren genom en pantrealisation sökt betalning för

fastigheten och fastigheten sålts. Ett ackordsliknande

förfarande där långivaren för att bistå fastighetsägaren i en

obeståndssituation efterger hela eller delar av det garanterade

lånet skulle därför innebära att lånegarantin blev utan värde

för långivaren.

Med hänvisning till de beskrivna förhållandena föreslår

regeringen att en möjlighet öppnas för BKN att utge ersättning

för kreditförluster på ett statsgaranterat lån även om

fastigheten inte säljs. Syftet med förslaget är att begränsa

statens utgifter för ersättning ur kreditgarantin i förhållande

till vad som skulle ha blivit fallet vid en försäljning.

Förslaget innebär i korthet att den nuvarande ordningen med

garantiersättning först efter det att panten för garantilånet

realiserats visserligen behålls men kompletteras med en

möjlighet att utge ersättning till långivaren utan

pantrealisation. Denna alternativa möjlighet till ersättning

förutsätts bli förbehållen de fall där låntagaren är eller kan

förväntas komma på obestånd men där en uppgörelse har kunnat

träffas mellan låntagare och långivare. Uppgörelsen förutsätts

bl.a. innebära att låntagaren åtar sig att svara för en större

del av belåningen på fastigheten än den som kvarstår efter en

exekutiv försäljning. Det förutsätts vidare att uppgörelsen

innefattar kapitaleftergifter och/eller s.k. villkorslån.

I propositionen understryks särskilt vikten av att de

bedömningar som skall göras vid BKN:s medverkan i den typ av

uppgörelser som beskrivits ovan sker på rent affärsmässiga

grunder. Låntagarens egen uppfattning om när risk för obestånd

föreligger får alltså inte vara avgörande. Vad gäller

bostadsrättsföreningar förutsätts bl.a. att bostadsrätterna inte

under de närmaste åren har något värde och att

bostadsrättshavare avsagt sig bostadsrätten eller att risken för

avsägelse är uppenbar. Vidare anges en förutsättning vara att de

bostäder som berörs av avsägelserna inte går att hyra ut till

kostnadstäckande hyror. I fråga om hus som upplåts med hyresrätt

anges som villkor för medverkan av BKN i en ackordsliknande

uppgörelse att ägaren genom kapitaltillskott bör kunna begränsa

statens och/eller långivarens förluster.

Inom den ovan i korthet återgivna ramen föreslås det överlåtas

till BKN att finna de lösningar som i det enskilda fallet bäst

tillgodoser syftet med förslaget. Regeringen konstaterar att de

statsfinansiella konsekvenserna av de föreslagna

regeländringarna inte går att beräkna på förhand. Det förutsätts

därför relativt snabbt ske en uppföljning av om målen med de

föreslagna regeländringarna har kunnat uppnås. Regeringen har

också för avsikt att inledningsvis ekonomiskt begränsa

bemyndigandet för BKN att medverka i ackordsuppgörelser. De

ändrade reglerna för BKN:s verksamhet föreslås träda i kraft

snarast möjligt eller senast den 1 juli 1995.

Utskottet har vid flera tillfällen under de senaste åren

uttryckt sin oro för de ekonomiska problem som drabbat delar av

bostadsmarknaden. Senast togs denna fråga upp tidigare i vår i

betänkande 1994/95:BoU13 i samband med behandlingen av

motionsförslag om vissa bostadsrättsföreningars ekonomiska

situation. Utskottet hänvisade vid detta tillfälle bl.a. till

att regeringen i budgetpropositionen aviserat ett förslag om

BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser.

Utskottet har i olika sammanhang även uppmärksammats på de

problem som följt av att utnyttjandet av den statliga

kreditgarantin förutsatt försäljning av den belånade

fastigheten. Denna ordning har sannolikt i vissa fall förhindrat

att uppgörelser har kunnat träffas som skulle ha varit

ekonomiskt fördelaktigare för samtliga berörda parter.

Situationen har varit särskilt otillfredsställande med tanke på

att bostadslåneinstituten sedan en tid funnit former för en

fungerande obeståndshantering i de fall fastigheten inte har

bostadslån med statlig kreditgaranti. Utskottet ser mot denna

bakgrund mycket positivt på att regeringen nu lagt fram ett

förslag som syftar till att undanröja detta problem.

Som framgår av propositionen måste emellertid den föreslagna

ordningen tillämpas med viss försiktighet. Det är således

synnerligen angeläget att hanteringen i sig inte medverkar till

att antalet obeståndsfall ökar. Det ligger i sakens natur att

detaljerade regler inte kan sättas upp för denna typ av

verksamhet. BKN måste därför ges ett mandat att agera i de

enskilda fallen med målet att minska de sammantagna

kreditförlusterna inom den garanterade lånestocken.

Svårigheterna att i förväg bedöma utfallet av den föreslagna

regeländringen gör det nödvändigt att som regeringen föreslår

relativt snabbt genomföra en utvärdering av om målen kunnat

uppnås. Det får förutsättas att riksdagen i lämpligt sammanhang

delges resultaten av denna utvärdering. I detta sammanhang finns

också möjlighet att överväga olika synpunkter som kan ha

framkommit på de villkor som satts upp i propositionen för BKN:s

medverkan i ackordsuppgörelser.

Med hänvisning till det ovan anförda förordar utskottet att

riksdagen godkänner regeringens förslag om ändrade regler för

garantiersättning.

Utskottet övergår nu till att behandla det andra förslaget i

kompletteringspropositionen som syftar till att underlätta

obeståndshanteringen i vissa fall. Förslaget avser de

bostadsrättsföreningar som har lån och bidrag enligt 1992 års

regelsystem. Enligt detta regelsystem gäller normalt att

räntebidrag lämnas oberoende av hur projektet är finansierat.

När villkoren för 1992 års system utformades behölls dock för

bostadsrätter den koppling mellan räntebidragen och den faktiska

lånefinansieringen som tidigare gällt för alla upplåtelseformer.

Anledningen till att kopplingen behölls för bostadsrätter var

att föreningen och dess medlemmar därigenom hindrades att flytta

skattemässigt avdragsgilla räntekostnader från föreningen till

medlemmarna. Denna koppling försvårar dock samtidigt en

skuldsanering för de aktuella föreningarna. Om en förenings

låneskuld minskas utöver normal amortering, exempelvis som ett

inslag i en ackordsliknande uppgörelse, sänks också

bidragsunderlaget och därmed räntebidraget.

Regeringen hänvisar till att kopplingen mellan lån och bidrag

den 1 januari 1994 togs bort för lån upptagna enligt det

räntebidragssystem som föregick 1992 års system. Skälet var att

underlätta obeståndshantering utom konkurs. Samma skäl anses nu

göra sig gällande såvitt avser bostadsrätter med bidrag enligt

1992 års system. Det anförs att kapitaleftergifter på lån som

avser hus med statliga räntesubventioner endast kan bli

effektiva om räntesubventionen inte påverkas av eftergiften.

För att underlätta för kreditgivare och utsatta

bostadsrättsföreningar att finna lösningar i

obeståndssituationer som innebär att konkurs kan undvikas

föreslår regeringen mot denna bakgrund en regeländring i 1992

års subventionssystem. Regeländringens innebörd är att

bestämmelsen om att bidragsunderlaget inte får överstiga en

bostadsrättsförenings lån för ny- eller ombyggnad tas bort.

Vad gäller den möjlighet som därmed öppnas för föreningen och

dess medlemmar att som ovan beskrivits samtidigt tillgodogöra

sig räntebidrag beräknat utifrån ett oreducerat bidragsunderlag

och individuella ränteavdrag gör regeringen bedömningen att

utrymmet för sådana transaktioner i nuvarande läge är små.

Regeringen har också inhämtat från företrädare för berörda

bostadsinstitut att man inte kommer att medverka lånemässigt

till sådana upplägg. De föreslagna ändringarna i 1992 års

regelsystem föreslås träda i kraft samtidigt med ändringen av

reglerna för ersättning ur kreditgarantin, dvs. snarast möjligt

eller senast den 1 juli 1995.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att slopa

kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag i fråga om

bostadsrättsföreningar med lån och bidrag för ny- eller

ombyggnad enligt 1992 års regelsystem. Detta förslag har inte

genom motioner eller under utskottets beredning av ärendet mött

några invändningar. Regeländringen är sannolikt en förutsättning

för en effektiv obeståndshantering i de aktuella fallen. Ett

bibehållet krav på att bidragsunderlaget inte får överstiga de

lån föreningen tagit upp skulle således motverka effekterna av

den regeländring för BKN:s verksamhet som utskottet ovan ställt

sig bakom.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande BKN:s medverkan i ackordsliknande

uppgörelser

att riksdagen godkänner regeringens förslag i proposition

1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler för

garantiersättning,

res. 1 (m, kds)

res. 2 (v) - motiv.

2. beträffande kopplingen mellan bostadslån och

räntebidrag

att riksdagen godkänner regeringens förslag i proposition

1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler för

räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar.

res. 3 (v)

Stockholm den 18 maj 1995

På bostadsutskottets vägnar

Knut Billing

I beslutet har deltagit:

Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s),

Britta Sundin (s), Marianne Carlström (s), Sten Andersson (m),

Lars Stjernkvist (s), Ingrid Skeppstedt (c), Lena Larsson (s),

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lilian Virgin (s), Owe

Hellberg (v), Inga Berggren (m), Anders Ygeman (s), Ulla-Britt

Hagström (kds) och Bodil Francke Ohlsson (mp).

Reservationer

1. BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser (mom. 1)

Knut Billing, Sten Andersson, Stig Grauers och Inga Berggren

(alla m) samt Ulla-Britt Hagström (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar

med "Med hänvisning" och slutar med "för garantiersättning" bort

ha följande lydelse:

I ett avseende bör enligt utskottets mening de av regeringen

förordade villkoren för BKN:s medverkan i ackordsliknande

uppgörelser omformuleras. Det avser det ovan beskrivna kravet på

ägare av bostadsfastigheter upplåtna med hyresrätt att svara för

ett kapitaltillskott i samband med en uppgörelse. Kravet på

kapitaltillskott förutsätts endast gälla för hyresrätter. Därmed

kan det ifrågasättas om reglerna för kreditgaranti i detta

avseende kan anses uppfylla kravet på neutralitet mellan

upplåtelseformerna.

Utskottet vill inte förneka att det kan föreligga situationer

där ett krav på kapitaltillskott är rimligt och riktigt. Det kan

emellertid också föreligga situationer där kravet på

kapitaltillskott vid en obeståndssituation helt omöjliggör en

ackordsliknande uppgörelse även om detta skulle vara den

ekonomiskt bästa lösningen för alla parter. Detta torde

speciellt gälla vid enskild näringsverksamhet, när fastigheten

således ägs direkt och inte via bolag. I en sådan

obeståndsituation har fastighetsägaren definitionsmässigt inget

kapital kvar som skulle kunna användas till ett kapitaltillskott

för att minska långivarens förluster.

Mot den beskrivna bakgrunden anser utskottet att villkoret för

BKN:s medverkan i en obeståndshantering som avser uppgörelser

med ägare av bostadshus som upplåts med hyresrätt bör formuleras

så att ägaren skall ha uttömt sina möjligheter att förse

fastigheten med nytt eget kapital. Med en sådan formulering ges

BKN bättre möjligheter att agera så att statens kostnader i det

enskilda obeståndsfallet kan hållas så låga som möjligt.

Vad utskottet ovan anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna. I övrigt bör regeringens förslag om

ändrade regler för garantiersättning godkännas.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande BKN:s medverkan i ackordsliknande

uppgörelser

att riksdagen med anledning av proposition 1994/95:150 bilaga

12 avsnitt 1.3 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört om obeståndshanteringen avseende bostadshus

upplåtna med hyresrätt samt i övrigt godkänner regeringens

förslag om ändrade regler för garantiersättning,

2. BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser (mom. 1,

motiveringen)

Owe Hellberg (v) anser att den del av utskottets yttrande som

på s. 4 börjar med "Med hänvisning" och slutar med "för

garantiersättning" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om möjligheterna

att göra ackordsliknande uppgörelser med egnahemsägare som råkat

i ekonomiska svårigheter. Denna fråga tas inte särskilt upp i

propositionen. Utskottet har emellertid erfarit att innebörden i

regeringens förslag är att BKN:s mandat att medverka i

skuldsaneringar även omfattar egnahemsfallen. Det får därför

förutsättas att uppgörelser som innefattar skuldsanering kan ske

med egnahemsägare utifrån i princip samma utgångspunkter som

skall gälla för bostadsrättsföreningarna. Om det ekonomiska

utfallet för de berörda parterna blir fördelaktigare med en

skuldsanering utan försäljning av ett egnahem bör således denna

lösning väljas. Med hänvisning till detta klarläggande och till

vad i övrigt anförts anser utskottet att riksdagen bör godkänna

regeringens förslag om ändrade regler för garantiersättning.

3. Kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag (mom. 2)

Owe Hellberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar

med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "sig bakom" bort ha

följande lydelse:

Regeringsförslaget om att ta bort kopplingen mellan

bostadslånets storlek och räntebidraget i 1992 års regelsystem

är sannolikt en förutsättning för en effektiv obeståndshantering

enligt den ordning som utskottet ovan förordat. Förslaget

innebär emellertid att kopplingen tas bort för samtliga

bostadsrättsföreningar som uppbär stöd enligt detta regelsystem,

alltså även för ekonomiskt välmående föreningar.

Utskottet kan inte finna tillräckliga skäl att låta

regeländringen omfatta fler fall än vad som motiveras av behovet

att genomföra skuldsaneringar i vissa obeståndssituationer. Ett

bifall till regeringens förslag skulle ge utrymme för den typ av

skattemässiga transaktioner som man tidigare försökt förhindra.

Föreningar med god ekonomi skulle alltså efter en

låneomfördelning kunna tillförskansa sig dubbel statlig

subvention, dels genom oreducerade räntebidrag och dels genom

individuella ränteavdrag. Visserligen anser sig regeringen ha

fått vissa garantier från låneinstituten om att man inte skall

medverka till denna typ av transaktioner, men varaktigheten i

detta åtagande kan ifrågasättas. Det kan inte heller uteslutas

att en mindre bostadsrättsförening kan genomföra en

låneomfördelning från föreningen till medlemmarna utan någon

direkt medverkan från ett enskilt låneinstitut.

Det ovan anförda leder fram till slutsatsen att den av

regeringen föreslagna frikopplingen mellan bostadslånets och

räntebidragets storlek endast bör medges i de fall som en

ackordsliknande uppgörelse med BKN:s medverkan har träffats.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande kopplingen mellan bostadslån och

räntebidrag

att riksdagen med anledning av regeringens förslag i

proposition 1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler

för räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört.