Bet. 1994/95:FiU16

Finansutskottets betänkande

1994/95:FIU16

Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning

(prop. 1994/95:100 bil. 8)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1994/95

FiU16

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till övergripande

mål och anslag för Riksgäldskontorets verksamhet. Utskottet tillstyrker på alla

punkter regeringens förslag.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet)

dels i avsnitt C Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens

förvaltning under rubriken Fördjupad prövning av verksamheten vid

Riksgäldskontoret (s. 54--69)

1. att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom området

Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren

1997 och 1998 som regeringen förordar i avsnittet Inledning,

2. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för

Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering skall vara i enlighet med vad

regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,

dels under punkt C 1 (s. 69--70)

att riksdagen till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret

1995/96 anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,

dels under punkt C 2 (s. 70--71)

att riksdagen till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och

låneförvaltning för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på

1 720 442 000 kr,

dels under punkt C 3 (s. 72--76)

1. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för

Riksgäldskontorets garantiverksamhet skall vara i enlighet med vad regeringen

förordar i avsnittet Slutsatser,

2. att riksdagen till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret

1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,

dels under punkt C 4 (s. 76--78)

att riksdagen till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för

budgetåret 1995/96 anvisar ett anslag på 1 000 kr.

Utskottet

Inledning

I Finansdepartementets bilaga till budgetpropositionen redovisar regeringen

resultatet av en fördjupad prövning av Riksgäldskontorets verksamhet under

budgetåren 1995/96--1998 (bil. 8, s. 54--78). Regeringen anger i det

sammanhanget vilka mål som framöver bör gälla för Riksgäldskontorets

statsskuldfinansiering och garantiverksamhet. Regeringen lägger också fram

förslag om medelsanvisningen för kontorets verksamhet under nästa budgetår samt

vilka besparingar som bör omfatta kontorets verksamhet fram t.o.m. budgetåret

1998.

Någon motion har inte väckts med anledning av propositionens förslag i dessa

delar.

Med anledning av den fördjupade anslagsprövningen har finansutskottet under

ärendets beredning haft en utfrågning av Riksgäldskontorets chef,

riksgäldsdirektören Staffan Crona, och överdirektör Göran Carnhagen.

I det följande behandlar utskottet regeringens förslag i den ordning de tas

upp i propositionen. Frågan om anslaget till räntor på statsskulden m.m. tar

utskottet inte upp i detta sammanhang. Det anslaget kommer utskottet att

behandla i ett särskilt betänkande som läggs fram i början av juni.

Inriktningen av besparingsåtgärderna

I propositionen (bilaga 8, s. 55) framhålls i ett inledande avsnitt att

Riksgäldskontorets förvaltningskostnadsanslag omfattas av regeringens

besparingskrav på utgifter för statlig konsumtion. Budgetåret 1995/96 har

anslaget räknats ned med ca 5,4 miljoner kronor. Vid det 18 månader långa

budgetårets utgång motsvarar besparingen en nivåsänkning på 5 %. Under vart och

ett av de båda efterföljande budgetåren skall förslagsanslaget minskas med

ytterligare 2,1 miljoner kronor. Totalt beräknas anslagsnivån därmed ha sänkts

med ca 7,8 miljoner kronor år 1998, motsvarande en samlad nivåsänkning med 11

%.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de besparingsåtgärder för

budgetåren 1997 och 1998 som förordas i detta inledande avsnitt.

Finansutskottet biträder regeringens förslag.

Övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning

Som övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning gäller att

kontoret skall minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för

penningpolitikens krav. Riksgäldskontoret skall också bidra till en god

kassahållning i staten och därigenom minska räntekostnaderna för staten.

I propositionen (bilaga 8, s. 55--69) konstaterar regeringen att

Riksgäldskontoret i allt väsentligt har uppnått de av riksdagen fastlagda målen

för verksamheten. När det gäller målet att minimera kostnaderna för

statsskulden har bedömningen av måluppfyllelsen framför allt grundats på

jämförelser mellan de faktiska kostnaderna och kostnaderna för två s.k.

riktmärkesportföljer, en portfölj för kronskulden och en för valutaskulden.

Regeringen betonar att utvärderingen av statsskuldsförvaltningen inte bör göras

enbart utifrån en sådan jämförelse. De marknadsvårdande insatser som vidtagits

för att säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden är också

viktiga för arbetet med att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden.

Att upplåningen på den inhemska marknaden koncentrerats till ett system med

s.k. benchmarklån bedömer regeringen vara en väl avvägd strategi. Regeringen

välkomnar också nya försök att emittera realräntelån som komplement till de

nominella benchmarklånen, under förutsättning att upplåningen kan säkerställas

till rimliga realräntenivåer.

Regeringen konstaterar att Riksrevisionsverket (RRV) vid sin årliga revision

av Riksgäldskontoret inte har haft några invändningar mot den lämnade

resultatredovisningen. I likhet med RRV anser emellertid regeringen att

resultatredovisningen i fortsättningen bör kompletteras med analyser som

förklarar och bedömer utfallet i förhållande till riktmärkesportföljerna för

att man skall få ett bättre underlag för jämförelser mellan åren. Vidare bör

resultatredovisningen utvecklas i de delar som behandlar resultatet av de

åtgärder som Riksgäldskontoret vidtar för att hålla kostnaderna nere, t.ex.

åtgärder i marknadsvårdande syfte.

Enligt regeringen bör det övergripande målet för Riksgäldskontorets

statsskuldsförvaltning ligga fast, men målet bör ges en tidsmässig precisering.

Målet för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning bör sålunda framdeles vara

att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för

penningpolitikens krav.

Av Riksgäldskontorets anslagsframställning framgår att kontoret ser det som

ett problem att det saknas övergripande riktlinjer för statsskuldens struktur.

Riksgäldskontoret vill därför att regeringen i fortsättningen tar ställning

till den övergripande strukturen i statsskulden, vilket kan ske genom att

regeringen anger ett specificerat intervall för räntebindningen i statsskulden.

Därmed kan regeringen kontrollera skuldens ränterisk, dvs. styra hur

kostnaderna påverkas när räntan förändras.

Även regeringen anser det vara av central betydelse att Riksgäldskontoret ges

klara riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Regeringen är dock inte beredd

att nu ta ställning till Riksgäldskontorets förslag om intervall för

statsskuldens räntebindning. Förslaget bör i stället prövas av en särskild

utredning som regeringen avser att tillkalla. Utredningen skall också få i

uppgift att analysera om systemet med riktmärkesportföljer är ett lämpligt

utvärderingsinstrument. Vidare skall den pröva vilken fördelning som bör

eftersträvas mellan upplåning i svenska kronor och utländsk valuta.

I avvaktan på utredningens förslag och regeringens ställningstagande till

dessa bör kostnadsjämförelsen göras enligt gällande ordning med

riktmärkesportföljer. Kontorets styrelse bör därmed enligt regeringen ges

fortsatt bemyndigande att besluta om ramar och riktlinjer för upplåningen och

vilka avvikelser från riktmärket som kan tillåtas.

Även inom kassahållningsområdet anser regeringen att det övergripande målet

bör ligga fast, dvs. att Riksgäldskontoret skall bidra till en god

kassahållning i staten för att på så sätt minska räntekostnaderna för staten.

Verksamheten skall inriktas på de större betalningsflödena.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål

för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning.

Finansutskottet har inget att erinra mot den föreslagna preciseringen av

målet för statsskuldsförvaltningen. Utskottet kan också godta att man i

avvaktan på resultatet av den föreslagna utredningen inte lägger fast några

riktlinjer för statsskuldens struktur som Riksgäldskontoret föreslagit. Liksom

regeringen anser utskottet att det är viktigt att man eftersträvar att

säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden eftersom detta

långsiktigt bidrar till att kostnaderna för statsskulden begränsas.

Användningen av benchmarklån har sålunda bidragit till att den svenska

värdepappersmarknaden blivit en av de mest likvida i världen, vilket främjat en

kostnadseffektiv upplåning. Även realräntelån kan verka i samma riktning.

Båda låneformerna har emellertid det gemensamt att de ger upphov till stora

tidsmässiga förskjutningar i utgifterna för statsskuldräntor. Statsbudgetens

redovisning av statsskuldräntorna grundas nämligen på utgiftsmässiga principer

och någon periodisering av dessa inkomster och utgifter görs inte. Som en följd

härav ger ett tjugoårigt realräntelån inte upphov till några ränteutgifter på

statsbudgeten under lånets löptid. Belastningen uppkommer först den dag lånet

löses in då å andra sidan samtliga upplupna kostnader för lånet kommer att

föras upp på budgeten. Utskottet har med hänsyn härtill tidigare uttalat att

det är angeläget att nuvarande utgiftsmässiga redovisning av statsskuldräntorna

kompletteras med en kostnadsmässig redovisning, i vilken inkomsterna från och

utgifterna för statsskulden har periodicerats på ett sådant sätt att den

underliggande utvecklingen under de närmaste åren tydliggörs. Ett steg i denna

riktning har tagits med den redovisning som lämnas i årets finansplan (prop.

100, bilaga 1, s. 98--99). En ökad användning av realräntelån förstärker

emellertid behovet av en väl utvecklad redovisning i detta avseende.

Riksgäldskontorets förvaltningskostnader

I propositionen (bilaga 8, s. 69--70) föreslås att riksdagen skall anvisa

114,8 miljoner kronor på ramanslaget Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader.

Såsom tidigare nämnts har anslaget räknats ned med 5,4 miljoner kronor,

motsvarande det besparingskrav som har lagts på kontoret. För att tillgodose

riksdagens krav på ökad bruttoredovisning av statsbudgetens utgifter har till

anslaget förts Riksgäldskontorets kostnader för förvaltningen av de statliga

garantierna. Dessa kostnader, som för budgetåret 1995/96 beräknas uppgå till

10,5 miljoner kronor, har hittills nettoredovisats mot influtna avgifter och

återvunna medel i garantigivningen, dvs. över anslaget Riksgäldskontoret:

Garantiverksamhet.

Finansutskottet har inget att erinra mot den gjorda medelsberäkningen utan

biträder regeringens förslag.

Kostnader för upplåning och låneförvaltning

I propositionen (bilaga 8, s. 70--71) föreslås att riksdagen skall anvisa 1

720,4 miljoner kronor på förslagsanslaget Riksgäldskontoret: Kostnader för

upplåning och låneförvaltning.

Finansutskottet tillstyrker den föreslagna medelsberäkningen.

Övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet

I propositionen (bilaga 8, s. 74--75) förordar regeringen att de övergripande

målen för garantiverksamheten bör ligga fast, men att ett tillägg bör göras som

markerar att kontoret på ett effektivt sätt skall tillhandahålla och bevaka

garantier enligt beslut av riksdag och regering.

Regeringens förslag till övergripande mål för Riksgäldskontorets

garantigivning kan därmed formuleras på följande sätt. Riksgäldskontoret skall

på ett effektivt sätt tillhandahålla och bevaka garantier enligt beslut av

riksdag och regering. Kostnaderna för garantiverksamheten skall täckas av dess

intäkter, sett över en längre tidsperiod. Riksgäldskontoret skall även bidra

till att andra myndigheters lån- och garantigivning bedrivs på ett effektivt

sätt.

Enligt regeringen bör Riksgäldskontoret löpande utvärdera statens totala

garantiverksamhet med avseende på riskexponering, effektivitet och resultat

samt fr.o.m. budgetåret 1995/96 årligen till regeringen redovisa sina

bedömningar och förslag inom dessa områden i en särskild rapport. RRV skall

liksom tidigare årligen rapportera till regeringen om garantiramar, gjorda

utfästelser, garanterad kapitalskuld samt inkomster och utgifter till följd av

lämnade garantier.

Regeringen anser att Riksgäldskontoret i garantiverksamheten bör prioritera

arbetet med att utveckla mått som anger faktiska och förväntade kostnader samt

effektivitet och riskexponering i statlig garantiverksamhet. Vidare bör metoder

för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar tas fram. I samverkan med

RRV bör Riksgäldskontoret slutligen också analysera de krav på förändringar i

det statliga finansierings- och redovisningssystemet som kan bli aktuella samt

öka de garantigivande myndigheternas kompetens genom olika informations- och

utbildningsinsatser.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål

för Riksgäldskontorets garantigivning.

Finansutskottet ansluter sig till regeringens förslag. Den statliga

garantigivningen är mycket omfattande. Vid utgången av budgetåret 1993/94 hade

staten iklätt sig garantier för sammanlagt 161,2 miljarder kronor. Varje

garanti utgör en potentiell skuld som utlöses så snart garantin måste infrias.

Staten kommer då att drabbas av en utgift som belastar statsbudgeten. Med

hänsyn härtill är det enligt utskottets mening angeläget att redovisningen av

den statliga garantiverksamheten utvecklas på det sätt som regeringen

föreslagit. Redovisningen av riskexponering samt uppgifter om faktiska och

förväntade kostnader för de statliga garantierna bör utgöra ett viktigt inslag

i riksdagens årliga underlag för budgetbehandlingen. Enligt utskottets mening

är det också viktigt att man på det sätt regeringen föreslagit tar fram metoder

för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar.

Kostnader för garantiverksamheten

Under ett särskilt förslagsanslag benämnt Riksgäldskontoret:

Garantiverksamhet redovisas delar av den statliga garantiverksamheten. Anslaget

får användas för att täcka eventuella förluster dels till följd av statliga

garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg, dels till följd

av statliga garantier som belastar annat anslag på statsbudgeten. Anslaget får

även användas för att täcka eventuella förluster som uppkommer i samband med

Riksgäldskontorets utlåning till statliga bolag. Fram t.o.m. innevarande

budgetår har lönekostnader och andra förvaltningskostnader som uppkommer i

verksamheten belastat anslaget, men som tidigare berörts föreslår regeringen

att sådana kostnader framdeles skall föras över Riksgäldskontorets anslag för

förvaltningskostnader. Influtna avgifter och återvunna medel har använts till

att täcka verksamhetens kostnader. Överskott i verksamheten har förts mot

inkomsttitel.

Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.

Finansutskottet biträder regeringens förslag.

Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet

Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet redovisas över

förslagsanslaget Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet. På anslaget

för kontoret upp avgifter från in- och utlåningen samt löner och övriga

förvaltningskostnader som är förknippade med denna verksamhet. Vidare redovisas

över anslaget avgifter för godkännande av handlingar för andra statliga

myndigheters låneavtal m.m. Ränteinkomster från utlåningen och ränteutgifter

redovisas däremot på anslaget Räntor på statsskulden m.m. Av propositionen

framgår att Riksgäldskontoret har tagit fram en ny avgiftsmodell som skall

införas successivt under nästa budgetår. Enligt denna baseras avgiften inte

bara som nu på lånebeloppens storlek utan också servicegraden.

Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.

Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande inriktningen av besparingsåtgärderna

att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C

förordade inriktningen av besparingsåtgärderna inom området Riksgäldskontoret

och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren 1997 och 1998,

2. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets

statsskuldsförvaltning

att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C

förordade målsättningen för Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering,

2. beträffande Riksgäldskontorets förvaltningskostnader

att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 1

till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret 1995/96 under

sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,

3. beträffande kostnader för upplåning och låneförvaltning

att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 2

till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning för

budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på

1 720 442 000 kr,

4. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet

att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3

yrkande 1 förordade övergripande målsättningen för Riksgäldskontorets

garantiverksamhet,

5. beträffande kostnader för garantiverksamheten

att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3

yrkande 2 till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret

1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,

6. beträffande Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet

att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 4

till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för budgetåret 1995/96

under sjunde huvudtiteln anvisar ett anslag på 1 000 kr.

Stockholm den 6 april 1995

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit:

Jan Bergqvist (s),

Per-Ola Eriksson (c),

Sören Lekberg (s),

Lisbet Calner (s),

Sonja Rembo (m),

Sonia Karlsson (s),

Lennart Hedquist (m),

Anne Wibble (fp),

Susanne Eberstein (s),

Johan Lönnroth (v),

Kjell Nordström (s),

Fredrik Reinfeldt (m),

Roy Ottosson (mp),

Thomas Östros (s), Per Bill (m), Magnus Johansson (s) och Tuve Skånberg (kds).