Bet. 1994/95:FiU9

Finansutskottets betänkande

1994/95:FIU09

Den statliga rationaliseringsverksamheten

och revisionen (prop. 1994/95:100 bil. 8)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1994/95

FiU9

Sammanfattning

Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande bl.a. anslagen

till Riksrevisionsverket och Statskontoret.

Utskottet avstyrker två moderata motioner från den allmänna

motionstiden om förvaltningsrevisionen inom staten och om

Riksrevisionsverkets krav på konsekvensutredningar av effekterna

av myndigheternas regler.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8

(Finansdepartementet)

dels under punkt D 4 (s. 96--100)

1. att riksdagen till Riksrevisionsverket för budgetåret

1995/96 anvisar ett ramanslag på 257 157 000 kr,

2. att riksdagen godkänner inriktningen av de

besparingsåtgärder inom Riksrevisionsverket som regeringen

förordar i avsnittet Slutsatser,

dels under punkt D 5 (s. 100)

att riksdagen till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96

anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,

dels under punkt D 6 (s. 100--104)

att riksdagen till Statskontoret för budgetåret 1995/96

anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.

Motionerna

1994/95:Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en överföring av RRV:s avdelning för

effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer,

2. att riksdagen beslutar om de omedelbara förändringar

beträffande den statliga revisionen som anförts i motionen.

1994/95:Fi409 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till

Riksrevisionsverket med anledning av 14 och 15 §§ i

verksförordningen (1987:1100, ändrad 1994:1347).

Utskottet

Huvudman för den statliga förvaltningsrevisionen

I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att den

effektivitetsrevision som i dag utförs av Riksrevisionsverket

(RRV) skall överföras till Riksdagens revisorer. Därmed läggs

effektivitetsrevisionen under parlamentet på samma sätt som i

flera andra länder. Inte minst i ett läge när det allmänt bedöms

viktigt att riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering

intensifieras blir det, framhåller motionärerna, betydelsefullt

om resultatet av den statliga förvaltningsrevisionens arbete

direkt kan komma riksdagen och dess utskott till del.

Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen med ett

resursstarkt riksrevisionsverk och ett resurssvagt riksdagens

revisorer är enligt motionärernas uppfattning inte en lämplig

ordning. Uppläggningen strider bl.a. mot vedertagna

revisionsprinciper, nämligen att den vars verksamhet skall

granskas inte ens skall kunna misstänkas kunna styra

granskningen. Med motionärernas förslag blir

förvaltningsrevisionen i formellt hänseende helt fristående och

oberoende från regeringen.

Utskottet vill med anledning härav redovisa följande.

Riksdagsutredningen föreslog i sitt betänkande "Reformera

riksdagsarbetet!" (1993/94:TK1) en väsentlig utbyggnad av

Riksdagens revisorers kansli. Utbyggnaden skulle ske i etapper

under tre år med början budgetåret 1994/95. Utbyggnaden skulle

tillgodose två ändamål, dels skulle revisorernas verksamhet

utökas och ambitionsgraden höjas, dels skulle en ökad samverkan

med riksdagens utskott etableras och inom ramen för de totala

personalresurserna skulle revisorerna ställa resurser till

utskottens förfogande för utvärdering och uppföljning.

Riksdagsutredningen redovisade även synpunkter på

revisionsarbetets framtida inriktning och organisation.

Vid behandlingen av riksdagsutredningens förslag godtog

konstitutionsutskottet endast den första utbyggnadsetappen och

begärde samtidigt en ny utredning om revisorerna. Utskottet

anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande följande

(1993/94:KU18 s. 31--32):

Det finns enligt utskottets mening skäl att erinra om de

särskilda kännetecknen hos den statliga revisionen i Sverige i

jämförelse med andra länder. Ett särdrag är att det i Sverige

finns två revisionsorgan, Riksrevisionsverket (RRV), som

rapporterar till regeringen, och Riksdagens revisorer, som

rapporterar till riksdagen. I de flesta andra länder rapporterar

revisionen till parlamentet. Ett annat särdrag är att

parlamentariker, till följd av Riksdagens revisorers speciella

organisatoriska form, deltar i själva revisionsarbetet.

Mot bl.a. denna bakgrund bör frågan om den statliga

revisionens framtida roll, organisation och finansiering

bedömas. En utgångspunkt för denna bedömning är att såväl

riksdagen som regeringen även framdeles till sitt förfogande bör

ha egna revisionsmyndigheter. En annan utgångspunkt är att

onödigt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagens

revisionsorgan så långt möjligt bör undvikas.

Utskottet vill mot denna bakgrund ställa sig bakom de

principer för förstärkning av revisionen som Riksdagsutredningen

föreslår. Dessa principer ligger också enligt utskottet väl i

linje med 1991 års riksdagsbeslut, enligt vilket riksdagen bör

få ett ökat ansvar för den statliga revisionen (1991/92:FiU2).

Utskottet vill emellertid inte nu ta ställning till den slutliga

omfattningen av resurstillskottet till Riksdagens revisorer.

Bl.a. med hänvisning till motion 1993/94:K30 anser utskottet att

frågan om utvecklingen av relationen mellan Riksdagens revisorer

och Riksrevisionsverket bör ytterligare utredas. Som

Riksdagsutredningen framhåller har kontakterna och samordningen

mellan de båda myndigheterna utvecklats positivt under senare

tid. Utskottet vill bl.a. mot denna bakgrund att riksdagen nu

begränsar sitt beslut till vad utredningen anger som etapp 1.

Det innebär ett resurstillskott om sex tjänster. Med ett sådant

resurstillskott blir det också möjligt att påbörja det närmare

samarbete mellan utskotten och revisionen som utredningen

föreslagit i avsnitt 7.3.

Innan riksdagen tar ställning till de ytterligare resurser som

utredningen förordar bör enligt utskottet en närmare utredning

göras av den föreslagna utbyggnaden av revisionens kansli och av

relationen och rollfördelningen mellan Riksdagens revisorer och

Riksrevisionsverket. En sådan utredning bör presenteras för

riksdagen snarast. Det bör ankomma på talmanskonferensen att

föranstalta om denna utredning.

Konstitutionsutskottet tog i ett betänkande som antogs av

riksdagen i höstas (1994/95:KU28, rskr. 166--168) upp frågan om

finansieringen av utbyggnaden av revisorerna. KU anförde

följande (s. 4--5):

När det gäller finansieringen av utbyggnaden av revisorernas

kansli på längre sikt har konstitutionsutskottet samma mening

som Riksdagens revisorer och finansutskottet, nämligen att

utbyggnaden skall finansieras genom besparingar inom

statsförvaltningen i övrigt. Dessa besparingar bör emellertid

inte begränsas till riksdagsområdet. Det bör enligt utskottets

mening bli en uppgift för den fortsatta utredning av

revisionsverksamheten som riksdagen på konstitutionsutskottets

förslag har beslutat om, att också behandla finansieringsfrågan

på längre sikt.

Talmanskonferensen kommer inom kort att tillsätta denna

utredning.

Mot denna bakgrund anser finansutskottet att motion Fi406 (m)

yrkande 1 bör avslås av riksdagen.

Omedelbara förändringar av den statliga revisionen

I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) förordas vissa

omedelbara förändringar beträffande den statliga revisionen. De

redovisas nedan i fem punkter.

a) Alla orena revisionsberättelser med anledning av RRV:s

redovisningsrevisionella granskning skall tillställas både

Riksdagens revisorer och berörda utskott.

b) Regeringen bör åläggas att årligen redovisa vilka åtgärder

som redovisats med anledning av de redovisningsrevisionella

granskningarna.

c) Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att

också omfatta statens årsbokslut och därmed de dispositioner som

görs av regeringen.

d) Samtliga förvaltningsrevisioner som i dag utförs av RRV bör

delges Riksdagens revisorer och berörda utskott.

e) Samtliga revisionsrapporter, såväl Riksdagens revisorers

som RRV:s, skall på begäran av en tredjedel av Riksdagens

revisorer kunna bli föremål för "aktuell debatt" i riksdagen.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. De orena

revisionsberättelserna skickas för kännedom till Riksdagens

revisorer och till berörda utskott. Dessutom får utskotten

RRV:s årliga rapport om det ekonomiadministrativa läget och

revisionens resultat i de delar som de berörs. Några utskott har

också anordnat utfrågningar med RRV med anledning av revisionens

iakttagelser.

Regeringen redovisade i finansplanen (s. 79 f.) resultatet av

RRV:s granskning 1994 och aviserade att man skulle återkomma i

den reviderade finansplanen och redovisa vilka åtgärder som

vidtagits med anledning av granskningen. Regeringen framhåller

att man fäster stort avseende vid resultatet av revisionen och

kommer att lägga stor omsorg vid att omhänderta RRV:s

iakttagelser och på erforderligt sätt verka för att brister

avhjälps.

De enskilda myndigheternas årsredovisning granskas av RRV inom

ramen för den årliga revisionen. RRV sammanställer sedan de

granskade årsredovisningarna till en årsredovisning för staten.

Korrigeringar för interntransaktioner har hittills inte gjorts i

det sammanhanget annat än i mycket begränsad utsträckning.

Riksdagens revisorer, som i dag inte är involverade i

granskningen av myndigheternas årsredovisningar, har möjlighet

att granska årsredovisningen för staten som ett eget

granskningsprojekt.

De förvaltningsrevisionella rapporter som RRV utarbetar

tillställs även berörda utskott. Några utskott har också med an-

ledning av de rapporter som gjorts kallat till sig RRV:s

revisorer.

Finansutskottet bedömer det vara av stort värde att utskotten

i sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete kan ta del av den

granskning som utförs av RRV och av Riksdagens revisorer.

Utskottet ser för sin del positivt på att närmare samarbete

etableras och vidareutvecklas mellan Riksdagens revisorer och

RRV. Som framgått av vad utskottet redovisat är motionärernas

önskemål i flera avseenden i huvudsak tillgodosedda, varför

några ytterligare åtgärder från riksdagens sida i dessa delar

synes obehövliga.

Beträffande förslaget i motionen att en tredjedel av

Riksdagens revisorer skall kunna begära att revisionsrapporter,

såväl Riksdagens revisorers som RRV:s, skall kunna bli föremål

för en "aktuell debatt" i riksdagen vill utskottet anföra

följande. Enligt riksdagsordningen (RO 3:10) kan talmannen efter

samråd med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i

talmanskonferensen besluta att debatt utan samband med annan

handläggning får äga rum vid sammanträde med kammaren. Förslag

till sådan debatt kan i princip lämnas av vem som helst, t.ex.

en revisor eller annan ledamot. "Aktuell debatt" som kan

anordnas på begäran av en partigrupp är exempel på sådan debatt.

Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att ställa

interpellation eller enkel fråga till statsråd. Vidare kan ordet

begäras i samband med att ett förslag från Riksdagens revisorer

remitteras till utskott.

Möjligheterna att på olika sätt genom debatter i kammaren

uppmärksamma ett förslag från RRV eller Riksdagens revisorer är

således stora. Utskottet ser från sina utgångspunkter inte något

behov av att utöka dessa möjligheter ytterligare. Med det

anförda avstyrks motion Fi406 (m) yrkande 2.

Riksrevisionsverkets anslag

Riksdagen beslutade i juni 1993 att de riktlinjer för RRV:s

verksamhet som lades fast i 1993 års budgetproposition skall

gälla även för budgetåret 1995/96. Regeringens avsikt är att RRV

skall genomgå en fördjupad prövning av verksamhetsinriktningen

för budgetåren 1997--1999 och att en förnyad analys skall göras

i samband härmed av RRV:s resursbehov på längre sikt.

I avvaktan härpå gör regeringen i budgetpropositionen vissa

uttalanden om inriktningen av den årliga revisionen och

effektivitetsrevisionen. Det är väsentligt, anför regeringen,

att arbetet med granskningen av årsredovisningarna kan

fullföljas med fullgod kvalitet. Regeringen föreslår att RRV

tillförs särskilda medel för detta från anslaget D 5.

Utvecklingsarbete. Mot bakgrund av det ekonomiska läget är det

angeläget att prioritera effektivitetsrevisionen mot områden av

stor ekonomisk betydelse och där avkastningen av insatserna

bedöms vara störst. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom

området finansiell styrning bedöms som angeläget. Även för detta

arbete har medel tillförts från anslaget D 5. Utvecklingsarbete.

RRV omfattas av regeringens sparkrav på utgifter för statlig

konsumtion. Budgetåret 1995/96 har anslaget räknats ned med 13,2

miljoner kronor. Det motsvarar vid årets slut en sänkning med 5

%. År 1998 beräknas anslagsnivån ha sänkts med 23,7 miljoner

kronor.

Utskottet delar regeringens uppfattning och tillstyrker

anslaget till Riksrevisionsverket och inriktningen av de

besparingsåtgärder som redovisas i propositionen.

Myndigheters regelgivning

I motion Fi409 av Jan Sandberg (m) hävdas att i samband

med att ändringar i verksförordningen (14 och 15 §§) trätt i

kraft har nya "krav på konsekvensutredningar i myndigheternas

regelarbete" börjat gälla. Motionären kritiserar

Riksrevisionsverket (RRV) för hur man har utformat riktlinjerna

för hur andra myndigheter skall genomföra s.k.

konsekvensutredningar. Med den av RRV föreslagna uppläggningen

anser motionären att såväl RRV:s som andra myndigheters personal

riskerar att tvingas lägga ned mycket arbete på onödig

pappershantering. Motionären anser därför att det behöver göras

en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till RRV

enligt bestämmelserna i verksförordningen.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. I

Riksrevisionsverkets anvisningar sägs bl.a. att regler ofta är

nödvändiga för att skydda offentliga och privata intressen som

hälsa, miljö, rättssäkerhet, integritet, ekonomisk rättvisa,

kultur, konkurrenskraft etc. Samtidigt kan reglerna innebära

ökade kostnader och andra negativa effekter för dem som berörs,

vilket i sin tur kan verka hämmande på den ekonomiska

tillväxten, på näringslivets konkurrensförmåga, på kommunernas

ekonomi och på medborgarnas konsumtionsmöjligheter.

Genom kraven på konsekvensutredningar av regler vill regering

och riksdag få bättre kontroll över de effekter som reglerna

medför. Konsekvensutredningen klarlägger i förväg olika slag av

kostnader och andra konsekvenser för att beslutsunderlaget skall

bli så bra som möjligt. De som berörs av reglerna skall ges

tillfälle att yttra sig över konsekvensutredningen, liksom över

själva sakfrågan, dvs. om en regel är den rätta lösningen på det

bakomliggande problemet.

Kravet på myndigheterna att göra konsekvensutredningar som

belyser en regels kostnadsmässiga och andra konsekvenser har

funnits sedan länge, bl.a. i den tidigare

begränsningskungörelsen (1970:641). Kraven finns numera samlade

i 14 och 15 §§ verksförordningen (1987:1100, genom ändringar i

SFS 1994:1301 och 1994:1347). Liknande krav finns för

departementens författningsarbete och för kommittéväsendet (Fi

1994:13, dir. 1994:23).

RRV är tillsynsmyndighet för myndigheternas regelgivning. RRV

får meddela föreskrifter i fråga om konsekvensutredningar och

skall granska den information som myndigheterna tar fram om

reglers konsekvenser samt ge råd och stöd till myndigheterna.

RRV genomförde under december 1994 en enkätundersökning om

myndigheternas regelgivning. Syftet var att kartlägga

omfattningen och strukturen på regelgivningen och hur kravet på

konsekvensutredningar följs.

Av enkäten framgår att antalet regler har ökat med 9 % under

perioden 1988--1993, vilket innebär en årlig ökningstakt med i

genomsnitt knappt 2 %. Det är vanligt att myndigheterna fattar

beslut om regler utan att göra formella konsekvensutredningar.

Det kan tilläggas att regeringen i höstas beslutade om en

ändring i 14 § verksförordningen som utfärdades i somras.

Ändringen innebär att RRV inte längre behöver avge ett yttrande

över alla myndigheters konsekvensutredningar. Enligt

uppskattningar från RRV minskar antalet yttranden därmed med ett

par tusen och RRV:s arbetsinsats med ca 10 personår.

Mot bakgrund av vad som redovisats anser utskottet att motion

Fi409 (m) bör avslås av riksdagen.

Utvecklingsarbete

I budgetpropositionen föreslås att 56,4 miljoner kronor

avsätts för utvecklingsarbete under budgetåret 1995/96.

Finansutskottet har inget att invända mot förslaget och

tillstyrker att anslaget anvisas enligt regeringens förslag.

Statskontoret

Regeringen gör i budgetpropositionen bedömningen att

Statskontoret genomfört omställningen till sin nya roll på ett

bra sätt och att verket nu bör ha förutsättningar att

ytterligare utveckla sin kompetens inom ramen för den

huvudinriktning av verksamheten som tidigare lagts fast. Den

styrningsmodell som tillämpats de senaste två åren bedömer

regeringen har fungerat mindre bra och föreslår därför att

kontoret ges ett ramanslag som basfinansiering av såväl

basuppgifter som uppdrag. Dialogen mellan Statskontoret och

regeringskansliet måste emellertid utvecklas, anförs det. I

propositionen anges inom vilka huvudområden som Statskontoret i

första hand skall ge stöd i förändringsarbetet.

Utskottet har inget att erinra mot vad som anförs i

propositionen och tillstyrker anslaget till Statskontoret.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande huvudman för den statliga

förvaltningsrevisionen

att riksdagen avslår motion

1994/95:Fi406 yrkande 1,

2. beträffande omedelbara förändringar av den statliga

revisionen

att riksdagen avslår motion

1994/95:Fi406 yrkande 2,

3. beträffande Riksrevisionsverkets anslag

att riksdagen med bifall till

proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 4

dels till Riksrevisionsverket för budgetåret 1995/96

under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 257 157 000

kr,

dels godkänner inriktningen av de av regeringen förordade

besparingsåtgärderna inom Riksrevisionsverket,

4. beträffande myndigheters regelgivning

att riksdagen avslår motion

1994/95:Fi409,

5. beträffande anslag till utvecklingsarbete

att riksdagen med bifall till

proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 5

till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96 under sjunde

huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,

6. beträffande anslag till Statskontoret

att riksdagen med bifall till

proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 6

till Statskontoret för budgetåret 1995/96 under sjunde

huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.

Stockholm den 6 april 1995

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola

Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Sonja

Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart

Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan

Lönnroth (v), Kjell Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),

Roy Ottosson (mp), Thomas Östros (s), Per Bill (m) och Tuve

Skånberg (kds).

Särskilt yttrande

Den statliga revisionen (mom. 1 och 2)

Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per

Bill (alla m) anför:

I motion Fi406 har vi angivit hur vi vill utveckla den

statliga revisionsverksamheten. En viktig utgångspunkt för oss

har därvid bl.a. varit att effektivitetsrevisionen skall

sammanföras i ett organ under riksdagen. En sådan uppläggning

överensstämmer också med den som är vanlig i parlamentariska

demokratier. När nu talmanskonferensen inom kort tillsätter den

tidigare beslutade utredningen beträffande den statliga

revisionen anser vi det viktigt att denna därför noga belyser de

fördelar det skulle ha att överföra RRV:s avdelning för

effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer.

I vår motion har vi vidare föreslagit vissa omedelbara

förändringar av den statliga revisionen i avvaktan på den nämnda

översynen.

Utskottet har nu redovisat att flertalet av dessa förslag

redan har börjat tillämpas, kommer att tillämpas eller är

möjliga att tillämpa om intresse föreligger. Till det senare hör

exempelvis att anordna "aktuell debatt" i riksdagen i samband

med framläggandet av en revisionsrapport av stort intresse. Den

framtida utvecklingen kan få avgöra om vissa av de av oss

framlagda förslagen bör formellt författningsregleras. Den av

talmanskonferensen tillsatta utredningen bör kunna överväga även

detta.