Bet. 1994/95:JuU18

Justitieutskottets betänkande

1994/95:JUU18

Anslag till åklagarväsendet, m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservation

Innehållsförteckning

1994/95

JuU18

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om

anslag till åklagarväsendet och några motioner med anknytning

därtill.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker

motionerna.

Till betänkandet har fogats en reservation (mp).

ANDRA HUVUDTITELN

Propositionen

I proposition 1994/95:100 bilaga 3 (Justitiedepartementet)

har regeringen föreslagit riksdagen att

till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag

på 42 962 000 kr (C 1, s. 43--44),

till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisa ett

ramanslag på 862 111 000 kr (C 2, s. 45--47).

Motioner

1994/95:Ju301 av Krister Örnfjäder (s) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en fullständig översyn av åklagarväsendets

organisation.

1994/95:Ju302 av Elisabeth Fleetwood och Jeppe Johnsson (m)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om nedläggning av åklagardistrikt.

1994/95:Ju807 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

19. att riksdagen beslutar att tillföra C 2.

Åklagarmyndigheterna 2 miljoner kronor för personalförstärkning

och utbildningsinsatser gällande miljöbrott att tas från de 50

miljoner kronor som satsas på ekonomisk brottslighet.

Utskottet

Inledning

Åklagaren har en central roll inom rättsväsendet när det

gäller att bekämpa brottslighet. Till åklagarens uppgifter hör

att leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och föra

talan om ansvar för brott vid domstol. Inom ramen för

förundersökningsledningen beslutar åklagaren om personella och

reella tvångsmedel av integritetskränkande natur såsom

anhållande, kroppsbesiktning, reseförbud och husrannsakan.

Åklagaren kan också begränsa eller lägga ned en förundersökning.

En annan viktig uppgift som ankommer på åklagaren är att under

vissa förutsättningar utfärda strafföreläggande och besluta om

åtalsunderlåtelse.

Utskottet besökte den 15 mars 1995 Riksåklagaren för att inför

budgetbehandlingen informera sig om bl.a. åklagarnas

arbetssituation och organisationen av åklagarverksamheten.

Åklagarväsendets organisation m.m.

Grundläggande struktur

Åklagarväsendets grundläggande organisatoriska struktur vilar

på principer som lades fast redan i samband med dess

förstatligande år 1965 (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och

prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda mera väsentliga

förändring av organisationen som därefter skett är att de

tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna år 1985 lades samman till

13 regionåklagarmyndigheter samtidigt som det inrättades en

särskild statsåklagarmyndighet för speciella mål (prop.

1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr. 35).

Den nuvarande åklagarorganisationen ser i huvudsak ut på

följande sätt.

Ledningen av åklagarverksamheten i landet utövas av

Riksåklagaren. Riksåklagaren är också central

förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och allmän åklagare i

Högsta domstolen.

Under Riksåklagaren finns, som nämnts, 13

regionåklagarmyndigheter som handlägger mål som är av större

omfattning eller av särskild beskaffenhet eller som av annat

skäl bör handläggas där. Regionåklagarmyndigheten leds av en

överåklagare som närmast under Riksåklagaren har ansvaret för

och ledningen av åklagarväsendet i regionerna.

Åklagarregionerna är indelade i 83 åklagardistrikt med var sin

åklagarmyndighet. Chef för en sådan myndighet är en

chefsåklagare.

Utanför regionindelningen står åklagarmyndigheterna i

Stockholm, Göteborg och Malmö. Chef för dessa myndigheter är en

överåklagare som har motsvarande ansvar och ledningsuppgifter

som överåklagarna i regionerna.

Vid sidan av de nu angivna myndigheterna finns som framgått

också en statsåklagarmyndighet för speciella mål, SPM, med hela

riket som verksamhetsområde. Vid myndigheten handläggs mål om

brott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till

omfattning etc. inte bör handläggas vid annan åklagarmyndighet.

Chef för myndigheten är en överåklagare.

Senare års reformarbete

Åklagarväsendet har under senare tid varit föremål för ett

betydande utredningsarbete.

År 1990 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt

kommitté för att se över åklagarverksamheten och

förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet

Åklagarutredningen -90, avlämnade i juni 1992 betänkandet (SOU

1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.

I ett ärende hösten 1994 behandlade riksdagen ett

regeringsförslag om ett effektivare brottmålsförfarande som

byggde på förslag i Åklagarutredningens betänkande (prop.

1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen antog i ärendet

lagändringar som i huvudsak trädde i kraft den 1 april i år och

som bl.a. syftar till att renodla åklagarrollen och förenkla

åklagarnas ärendehandläggning.

Genom lagändringarna har åklagaren således befriats från de

flesta uppgifter han tidigare haft som inte har direkt

anknytning till förfarandet i brottmål. Det innebär att åklagare

inte längre har som uppgift att föra talan om vissa viten och

avgifter samt om handräckning. Lagändringarna innefattar vidare

avkriminalisering av vissa brott och viss inskränkning av

åtalsplikten.

När det gäller förundersökningsförfarandet har bl.a.

möjligheten att underlåta förundersökning i de fall det ändå

finns tillräckliga skäl för åtal utvidgats till att omfatta alla

brott som inte kan antas leda till annan påföljd än böter.

Vidare har området för strafföreläggande utvidgats genom att

sådant föreläggande får utfärdas för alla brott där böter ingår

i straffskalan. Strafföreläggande får nu även omfatta medgivna

enskilda anspråk som avser betalningsskyldighet. Lagändringarna

innebär också bl.a. att åklagare nu har generell rätt att

besluta om förverkande utan samband med talan om ansvar för

brott, om inte egendomen har betydande värde eller det finns

särskilda skäl att saken prövas av rätten.

Åklagarutredningen -90 lade också fram förslag om

åklagarväsendets organisation. Utredningen förordade i denna del

införandet av en s.k. regionmodell, som innebär att samtliga

åklagarmyndigheter inom en region läggs samman till en enda

myndighet med lokala enheter på ett antal orter. Efter

remissbehandling av förslaget beslöt regeringen emellertid år

1993 att inte lägga fram något förslag i denna del.

För att särskilt belysa frågan om åklagardistriktens indelning

och åklagarmyndigheternas dimensionering uppdrog regeringen i

stället åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i

åklagardistrikt. Huvudsyftet med uppdraget var att åstadkomma en

effektivare organisation och ett optimalt utnyttjande av

resurserna. Våren 1994 fick Riksåklagaren tilläggsuppdraget att

utreda om det finns anledning att ändra arbetsfördelningen

mellan de regionala och lokala myndigheterna. I uppdraget angavs

att en utgångspunkt skulle vara att åtminstone de större och

medelstora myndigheterna skulle kunna handlägga i stort sett

alla på respektive myndighet förekommande mål samtidigt som de

fördelar som är förknippade med regionala åklagarresurser kan

behållas. I uppdraget ingick även att överväga om det är möjligt

och lämpligt att lokalisera de åklagare som på regional och

lokal nivå främst arbetar med bekämpning av ekonomisk

brottslighet i nära anslutning till polisens motsvarande

funktioner.

Riksåklagaren redovisade i oktober 1994 sina båda uppdrag i

rapporten (1994:2) Åklagarväsendets dimensionering och indelning

på regional och lokal nivå. I rapporten föreslår Riksåklagaren

bl.a. att 19 av de nuvarande 86 åklagardistrikten läggs samman

till nio nya distrikt och att två regionåklagarmyndigheter läggs

samman. Rapporten har remissbehandlats. Flera av

remissinstanserna är negativa till förslagen rörande

sammanläggning av myndigheter.

Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 40 f) att de i

Riksåklagarens rapport föreslagna förändringarna i viss mån bör

kunna medföra en rationellare resursanvändning. Vad som

föreslagits är emellertid enligt regeringens mening inte

tillräckligt långtgående för att skapa en effektiv

åklagarorganisation. Frågan har enligt regeringen för övrigt

nära anknytning till de frågor om decentralisering av

beslutandeansvaret som Riksåklagaren har för avsikt att utreda

våren 1995. Regeringen anför därför att den avser att ge

Riksåklagaren i uppdrag att i anslutning till den översyn av

beslutandestrukturen som han avser att göra också se över

organisationen i dess helhet. I avvaktan på resultatet av

utredningens arbete anser regeringen att det inte nu bör

genomföras någon sammanläggning av distrikt och regioner.

Här bör också nämnas att det i februari 1994 tillsattes en

arbetsgrupp inom Justitiedepartementet med uppgift att se över

bl.a. tjänstestrukturen inom åklagarväsendet. Arbetsgruppen

redovisade sina överväganden och förslag i promemorian (Ds

1994:95) Tjänstestrukturen för åklagare m.m. I promemorian

föreslås bl.a. att det som avslutning på åklagarutbildningen

införs ett andra prövningstillfälle i likhet med vad som gäller

inom domstolsväsendet, att befordringsmöjligheterna utökas, att

det anställs biträdande överåklagare och biträdande

chefsåklagare samt att åklagartitlarna ses över. Dessutom

behandlas ett antal frågor som Riksåklagaren själv beslutar om,

bl.a. åklagarutbildningens utformning. Förslagen har vid

remissbehandling tillstyrkts av flertalet remissinstanser.

Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 41) att förslagen

rörande åklagarutbildningen och därtill hörande frågor avser

åtgärder som bör genomföras så snart som möjligt. Regeringen

kommer därför att göra de författningsändringar som behövs med

anledning av förslagen. Riksåklagaren bör därefter själv se

över åklagarutbildningen. Frågan om på vilket sätt övriga

förslag bör genomföras får, anför regeringen, anstå till dess

att den översyn av organisationen som Riksåklagaren skall göra

möjliggör en samlad och slutlig bedömning av den framtida

tjänstestrukturen i åklagarväsendet.

De av regeringen aviserade författningsändringarna har ännu

inte kommit till stånd.

Regeringen uppdrog den 22 december 1994 åt Riksåklagaren att

se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Målet skall

enligt regeringen vara att det skapas en organisation som på

bästa sätt kan anpassa verksamheten till vad som behövs på den

lokala och regionala nivån. Resultatet skall redovisas senast

den 1 juni 1995.

Riksåklagaren har i en promemoria (AD 566-94) den 19 januari

1995 angett riktlinjerna för den beställda

organisationsöversynen. Till de problem som nu bör lösas

permanent hör enligt Riksåklagaren bl.a. att många små

myndigheter innebär höga kostnader för ledning och

administration av verksamheten, att organisationsstrukturen

skapar en inflexibel resursanvändning, en sårbarhet och en

oförmåga att anpassa och utveckla verksamheten till förändrade

och nya förhållanden samt att för små myndigheter inte ger

möjligheter till utveckling och omväxling i arbetet.

Riksåklagaren anför vidare att det vid vissa mindre myndigheter

på grund av bristen på specialistkompetens saknas möjlighet att

hantera större eller mer komplicerade mål. Riksåklagaren pekar

också bl.a. på att små myndigheter inte rimligen kan uppfylla de

krav som ställs på en reell självständighet och på eget ansvar

för verksamheten; de passar således dåligt in i ett framtida

system med mål- och resultatorienterad styrning där det fulla

ledningsansvaret ligger på myndighetschefen.

Mot bl.a. den angivna bakgrunden är det enligt Riksåklagaren i

första hand tre olika alternativa organisationsstrukturer som

bör övervägas.

Ett alternativ är enligt Riksåklagaren att behålla den

nuvarande regionala indelningen med det antal lokala myndigheter

inom varje region som överåklagaren bestämmer. Fördelarna med

detta alternativ är enligt Riksåklagaren att det på den

regionala nivån läggs ett odelat ansvar för hela verksamheten

samtidigt som det ges förutsättningar att bibehålla och utveckla

en väl fungerande lokal åklagarverksamhet som är anpassad till

lokala och regionala förhållanden men där hänsyn också kan tas

till olika finansiella förutsättningar.

En annan modell som Riksåklagaren anser bör övervägas är den

förstnämnda men med ett mindre antal regioner. Detta ger enligt

Riksåklagaren bättre förutsättningar att bygga upp en

kraftfullare regional nivå och därmed skapa förutsättningar för

en än mer långtgående decentralisering av uppgifter från central

nivå. En väg kan enligt Riksåklagaren vara att samordna

åklagarväsendets regioner till hovrättsområdena, vilket skulle

underlätta kontakt och samarbete rent generellt med domstolarna.

Modellen skapar också, anser Riksåklagaren, goda förutsättningar

för att öka kvalitet och kvantitet på chefs- och specialistnivå

liksom i fråga om ledningsfunktioner.

En tredje möjlighet som Riksåklagaren vill ha belyst är att

inordna eller ta bort den regionala nivån till förmån för en

struktur av lokala myndigheter som hör direkt under

Riksåklagaren. Antalet sådana myndigheter skulle väsentligt

kunna understiga dagens antal lokala myndigheter.

Myndighetscheferna skulle i denna modell ha samma uppgifter och

befogenheter som de regionala cheferna enligt de ovanstående

alternativen eller som överåklagarna i dag har vid

storstadsmyndigheterna. Fördelen med denna modell menar

Riksåklagaren är att det sker en reduktion med en nivå, vilket

kan uppfattas som en rationalisering.

Som ett ytterligare alternativ bör enligt Riksåklagaren för

jämförelse också studeras den s.k. regionmodellen som föreslogs

av Åklagarutredningen -90.

Förutom organisationsstrukturen skall i utredningsarbetet

också tas ställning till hur beslutsstrukturen och

tjänstestrukturen bör vara uppbyggd inom åklagarväsendet.

I motion Ju301 (s) begärs en översyn av åklagarväsendets

organisation i syfte att få till stånd sammanläggningar av

åklagardistrikt. I motion Ju302 (m) anförs i stället att antalet

åklagardistrikt inte bör minskas.

Utskottet konstaterar att regeringen har uppdragit åt

Riksåklagaren att se över åklagarväsendets organisation och

vissa därmed sammanhängande frågor. Det pågående

utredningsarbetet bör inte föregripas av riksdagen med något

initiativ med anledning av motionerna Ju301 och Ju302.

Motionerna avstyrks.

Medelsanvisningen m.m.

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar ramanslag på dels

42 962 000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111 000 kr till

åklagarmyndigheterna.

I budgetpropositionen föreslår regeringen besparingar inom

rättsväsendet under budgetåret 1995/96 om 400 miljoner kronor

(tolv månader).

Det statsfinansiella läget kräver enligt vad regeringen anför

(s. 44) stora krav på besparingar på alla områden inom den

offentliga sektorn. Den ekonomiska situationen inom

åklagarväsendet är enligt regeringen emellertid ansträngd. Mot

denna bakgrund och då Riksåklagaren under det kommande

budgetåret skall göra en omfattande översyn av

åklagarorganisationen och förändra vissa delar av

åklagarutbildningen anser regeringen att Riksåklagaren inte bör

åläggas något besparingskrav.

Utskottet, som inte gör någon annan bedömning än regeringen i

denna del, tillstyrker regeringens förslag till

medelstilldelning för Riksåklagaren.

När det gäller åklagarväsendet i övrigt kräver enligt

regeringens bedömning det statsfinansiella läget att

rationaliseringar och effektiviseringar görs till ett belopp om

10 miljoner kronor. Samtidigt påtalar regeringen vikten av att

det sker en intensifiering och fortsatt satsning mot

ekobrottslighet. Regeringen anser det också nödvändigt att

våldsbrott och narkotikabrott även i fortsättningen prioriteras.

För dessa ändamål avsätts i regeringsförslaget 6 miljoner

kronor. Vidare anser regeringen att 4 miljoner kronor bör

avsättas för att höja kvaliteten på åklagarutbildningen i

enlighet med vad som föreslagits i den nyss nämnda promemorian

om tjänstestrukturen m.m. inom åklagarväsendet. Sammantaget

innebär detta att regeringen anser att anslaget till

åklagarmyndigheterna skall vara oförändrat budgetåret 1995/96.

Vid beräkningen av anslaget har en minskning med 5,1 miljoner

kronor skett till följd av bl.a. lägre hyresnivåer. Vidare har

anslaget tillförts 12,15 miljoner kronor från polisväsendets

anslag i syfte att samtliga åklagarmyndigheter framöver själva

skall upphandla tjänster för t.ex. lokalvård och telefonväxel

som polisen i vissa fall tidigare har stått för.

I motion Ju807 (mp) föreslås en ökning av anslaget till

åklagarmyndigheterna med 2 miljoner kronor att användas för

personalförstärkningar och utbildning när det gäller miljöbrott.

De aspiranter som antas till åklagarutbildningen har alla för

att få juris kandidatexamen deltagit i utbildning i bl.a.

miljörätt. Härutöver behandlas miljöbrottslighet under ett eget

avsnitt i åklagarkurs 1 i åklagarväsendets aspirantutbildning.

Miljöbrottslighet har inte sällan ett samband med ekonomisk

brottslighet. För att förbättra åklagarväsendets möjligheter att

bekämpa den ekonomiska brottsligheten förstärktes föregående år

budgetramen för åklagarmyndigheterna med 16,3 miljoner kronor

för anställning av 30 nya ekoåklagare.

Utskottet är inte berett att förorda att åklagarmyndigheterna

anvisas ytterligare medel utöver vad regeringen föreslagit.

Utskottet förutsätter att det inom åklagarväsendet vid de

nödvändiga prioriteringar som måste göras avsätts lämpliga

resurser för utbildning om och utredning av miljöbrottslighet.

Med det anförda tillstyrker utskottet även regeringens förslag

till medelstilldelning för åklagarmyndigheterna och avstyrker

bifall till motion Ju807.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande åklagarväsendets organisation

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju301 yrkande 2 och

1994/95:Ju302,

2. beträffande anslag till Riksåklagaren

att riksdagen till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96

anvisar ett ramanslag på 42 962 000 kr,

3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna

att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju807 yrkande 19

till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett

ramanslag på 862 111 000 kr.

res. (mp)

Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en

bordläggning.

Stockholm den 4 april 1995

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit:

Gun Hellsvik (m),

Lars-Erik Lövdén (s),

Birthe Sörestedt (s),

Sigrid Bolkéus (s),

Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s),

Görel Thurdin (c),

Margareta Sandgren (s),

Anders G Högmark (m),

Siw Persson (fp),

Ann-Marie Fagerström (s),

Pär Nuder (s),

Lars Björkman (m),

Kia Andreasson (mp),

Rolf Åbjörnsson (kds),

Helena Frisk (s) och

Tanja Linderborg (v).

Reservation

Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3)

Kia Andreasson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar

med "Utskottet är" och slutar med "motion Ju807" bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning är det alldeles för få

miljöbrott som beivras av rättsväsendet. En viktig orsak till

detta är brister i förundersökningsförfarandet som leder till

att många misstänkta miljöbrott inte blir utredda på ett

acceptabelt sätt. Utskottet anser därför att åklagarväsendets

förmåga att utreda misstänkta miljöbrott måste förbättras.

Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund förslaget i motion

Ju807 att åklagarmyndigheterna anvisas 2 miljoner kronor utöver

vad regeringen föreslagit eller 864 111 000 kr. Dessa medel bör

enligt utskottets mening tas från de medel som ställts till

polisväsendets förfogande för att bekämpa ekonomisk brottslighet

och användas för utbildningsinsatser och personalförstärkningar

när det gäller utredningar av misstänkt miljöbrottslighet.

dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju807 yrkande 19

till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett

ramanslag på 864 111 000 kr.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

ANDRA HUVUDTITELN 1

Propositionen 1

Motioner 1

Utskottet 2

Inledning 2

Åklagarväsendets organisation m.m. 2

Grundläggande struktur 2

Senare års reformarbete 3

Medelsanvisningen m.m. 6

Hemställan 7

Reservation 8

Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3) 8