Bet. 1994/95:JuU23

Justitieutskottets betänkande

1994/95:JUU23

Gravfrid över m/s Estonia

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionen

Utskottet

Hemställan

1994/95

JuU23

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om

en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter

passagerarfartyget Estonia. Enligt förslaget får dykning och

annan undervattensverksamhet inte bedrivas i vraket eller inom

ett anslutande område i Östersjön. Den som bryter mot förbudet

skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Utskottet tillstyrker regeringsförslaget.

I samband med propositionen behandlar utskottet en med

anledning av propositionen väckt motion. Utskottet avstyrker

bifall till motionen.

Propositionen

I proposition 1994/95:190 har regeringen

(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen

dels godkänner en i Tallinn den 23 februari 1995

undertecknad överenskommelse mellan Sverige, Estland och Finland

om m/s Estonia,

dels antar det i propositionen framlagda förslaget till

lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget

Estonia.

Lagförslaget, som granskats av Lagrådet, har fogats till

betänkandet, se bilaga.

Motionen

1994/95:Ju19 av Thomas Julin (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att den expertis som finns ombord i

ubåtsbärgningsfartyget Belos utnyttjas för information till

anhöriga, beslutsfattare och allmänhet,

2. att riksdagen hos regeringen begär att marinen ges i

uppdrag att redovisa möjligheten att säkra Estonia mot dykare

genom täckning med ubåtsnät och genom elektronisk övervakning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att överenskommelsen om ett rättsligt

skydd av Estonia om möjligt utvidgas till Östersjöns samtliga

länder.

Utskottet

Inledning

Natten till den 28 september 1994 förliste passagerarfartyget

Estonia under färd mellan Tallinn och Stockholm. Platsen för

förlisningen är belägen sydväst om finska Utö. Fartyget förde

estnisk flagg.

Vid olyckstillfället fanns, enligt en uppskattning som är

gjord med ledning av tillgängliga passagerar- och

besättningslistor, över 1 000 personer ombord. Av dessa saknas

fortfarande omkring 800. En stor del av de saknade torde finnas

i fartygsvraket.

Estoniakatastrofen är den största civila olyckan i denna del

av världen på mycket lång tid, och det är en av historiens

allvarligaste fartygsolyckor. Det snabba händelseförloppet, hårt

väder, mörker och kyla gjorde att flertalet ombord aldrig kunde

lämna fartyget och att antalet överlevande blev lågt.

Estland, Finland och Sverige har ingått en överenskommelse om

rättsligt skydd för gravfriden vid vraket efter Estonia.

Överenskommelsen undertecknades i Tallinn den 23 februari 1995.

Mot bakgrund av överenskommelsen upprättades inom

Justitiedepartementet en promemoria daterad den 28 februari 1995

om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget

Estonia. Promemorian var den 9 mars 1995 föremål för en hearing

i Justitiedepartementet.

Propositionen grundar sig på promemorian och på vad som

framkom vid den nämnda hearingen.

I ärendet har inkommit skrivelser från utredningen Vägledning

efter Estoniakatastrofen (C 1994:03) och från Stiftelsen

Estoniaoffren och Anhöriga samt från ytterligare anhöriga till

offren.

Utskottet har under ärendets beredning inhämtat information

vid en utfrågning med representanter för Justitie- och

Utrikesdepartementen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en särskild strafflag om skydd för

gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Enligt

förslaget får dykning och annan undervattensverksamhet inte

bedrivas i vraket eller inom ett anslutande område i Östersjön.

Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller

fängelse i högst två år.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

Övertäckning av Estonia m.m.

På regeringens uppdrag har Sjöfartsverket genomfört en

konsekvensanalys som underlag inför ett samlat ställningstagande

avseende omhändertagande av de omkomna från Estonia. Vidare har

Sjöfartsverket i december 1994 genomfört en undersökning av

Estonia på olycksplatsen. Av utredningsmaterialet i ärendet

framgår bl.a. följande.

Estonia är 155,4 meter lång och 24,2 meter bred. Hon har tio

däck, varav sex med inredning för passagerare och besättning.

Fartyget ligger på styrbords sida med 115--120 graders slagsida

i en sluttning på havsbotten på cirka 80 meters djup. Vissa

delar av fartygets inre är relativt lättillgängliga genom bl.a.

sönderslagna fönster. Det är tekniskt möjligt för enskilda

dykare att dyka på fartyget för att plundra det.

Regeringen beslutade den 15 december 1994 att Estonia inte

skall bärgas och att några åtgärder för att ta upp de omkomna

inte skall vidtas.

I regeringsbeslutet anges vidare att förlisningsplatsen skall

betraktas som en gravplats, och för att säkerställa att

gravfriden respekteras skall fartyget täckas över. Regeringen

har i beslutet uppdragit åt Sjöfartsverket att skyndsamt lämna

förslag till regeringen om hur fartyget skall övertäckas och

bevakas.

Sjöfartsverket har i en rapport den 10 februari 1995 redovisat

uppdraget. Av rapporten framgår att Sjöfartsverket under sitt

arbete med att ta fram ett förslag till övertäckning av Estonia

funnit fyra metoder, som i princip anses tänkbara. Den första är

att täcka vraket med massor (sten, grus och sand). Den andra är

att gjuta in fartyget i betong. Den tredje är att gräva ut

botten under fartyget och delvis sänka ned henne i botten och

därefter genomföra en övertäckning. Den fjärde och sista metoden

är att täcka in fartyget med en nätkonstruktion. De två

sistnämnda metoderna har inte granskats närmare.

Sjöfartsverket föreslår i sin rapport att Estonia täcks med en

skalkonstruktion av betong. Regeringen beslutade den 2 mars 1995

att uppdra åt Sjöfartsverket att i huvudsaklig överensstämmelse

med vad som redovisats i rapporten upphandla och låta genomföra

en sådan övertäckning av m/s Estonia.

Enligt vad utskottet erfarit krävs, innan en övertäckning kan

ske, ytterligare geologiska undersökningar av havsbotten vid

vraket.

I motion Ju19 (mp) begärs att Marinen ges i uppdrag att komma

med förslag om övertäckning av Estonia med ubåtsnät och

elektronisk övervakning.

Sjöfartsverket har, som framgått ovan, inte närmare granskat

metoden med täckning av fartyget med en nätkonstruktion. I

rapporten konstaterar verket dock följande i denna fråga. Ett

nät skulle, eventuellt i kombination med en stark väv, avsevärt

försvåra en inträngning i fartyget men inte i så hög grad som en

övertäckning. Det konstateras att nät kan klippas eller skäras

sönder. Metoden skulle också, anförs det, medföra etiska problem

med de risker som finns för att eventuella dykare skulle kunna

fastna i nätet.

I motion Ju19 efterfrågas vidare saklig information om

möjligheterna för enskilda dykare att dyka på fartyget. Här

begärs att regeringen skall utnyttja den expertis som finns inom

marinen och därigenom, anförs det, kunna kompensera den

nuvarande bristen på viktig information till beslutsfattare,

anhöriga och allmänhet för att ge en trovärdig redovisning om

hur komplicerat, svårt och dyrt det är att utföra en omfattande

dykning vid vraket.

Som framgått ovan har Sjöfartsverket i en av sina rapporter

konstaterat att det är möjligt för enskilda dykare att dyka på

vraket efter Estonia. Som en jämförelse konstateras att det är

känt att sportdykare dykt på den tyska kryssaren Blücher i

Oslofjorden. Det vraket ligger på ungefär samma djup som

Estonia.

Här kan anmärkas att regeringen den 3 november 1994 tillkallat

en särskild utredare med uppdrag att vara till hjälp med

information och allmän vägledning till överlevande och anhöriga

till offren för katastrofen. Utredaren har antagit namnet

Vägledning efter Estoniakatastrofen.

De här behandlade yrkandena i motion Ju19 rör sådana frågor

som det ankommer på regeringen att avgöra. Utskottet som i och

för sig inte har något att erinra mot regeringens åtgärder utgår

från att regeringen också i fortsättningen kommer att anlita den

bästa tillgängliga tekniska expertisen för att lösa uppkommande

problem och att också behovet av information till bl.a. de

anhöriga kommer att tillgodoses. Motion Ju19 i nu aktuella delar

bör således inte föranleda någon riksdagens åtgärd och utskottet

avstyrker bifall till den i nu berörda delar.

Överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige

Regeringen beslutade, som framgått ovan, den 15 december 1994

att Estonia inte skall bärgas och att några åtgärder för att ta

upp de omkomna inte skall vidtas.

I regeringsbeslutet sägs vidare att platsen där fartyget

förliste skall betraktas som en gravplats. För att säkerställa

att gravfriden respekteras anges i beslutet att fartyget skall

täckas över och att särskilda åtgärder skall vidtas i samarbete

med de estniska och finländska regeringarna för att skydda

gravplatsen rättsligt.

Med anledning av regeringens beslut tog Utrikesdepartementet

kontakt med de estniska och finländska regeringarna för att

komma fram till vilka rättsliga åtgärder som kunde vara lämpliga

och möjliga för att skydda fartyget på förlisningsplatsen.

Överläggningarna mellan de nämnda länderna resulterade i en

överenskommelse, som undertecknades den 23 februari 1995 i

Tallinn.

Överenskommelsen innehåller bl.a. att vraket efter Estonia och

ett visst anslutande område i Östersjön skall betraktas som ett

sista vilorum för dem som omkom vid katastrofen och som sådant

tillägnas tillbörlig respekt. I överenskommelsen sägs vidare att

Estonia inte skall bärgas. Verksamhet som stör offrens sista

vilorum skall enligt överenskommelsen kriminaliseras.

I motion Ju19 begärs att överenskommelsen bör utsträckas till

att gälla samtliga stater runt Östersjön.

I ett frågesvar i kammaren den 28 mars i år (prot. 1994/95:80,

anf. 45) har kommunikationsministern anfört att hon i sina

kontakter med kolleger i övriga Östersjöstater tänker verka för

att man även där skall betrakta dykning vid vraket som

gravskändning och bestraffa det därefter. Hon har vidare, enligt

vad utskottet erfarit, uttryckt samma sak vid ett ministermöte i

Bryssel.

Utskottet vill här uttala att det, såsom förespråkas i

motionen, naturligtvis vore önskvärt om övriga Östersjöstater

inför motsvarande reglering som nu föreslås i propositionen.

Kommunikationsministern har, som framgått ovan, utlovat att hon

i sina kontakter med berörda stater skall verka för att man där

betraktar dykning vid vraket efter Estonia som gravskändning och

bestraffar detta. Syftet med motionen får därmed anses

tillgodosett, och utskottet avstyrker bifall till motionen i nu

berörd del.

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner den i propositionen

intagna överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige om

m/s Estonia.

Rättsligt skydd för gravfriden m.m.

I propositionen föreslås att det införs en särskild strafflag

till skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget

Estonia. Dykning och annan undervattensverksamhet förbjuds i

vraket och inom ett anslutande område (cirka 2x2 kilometer) i

Östersjön. Undantag görs för verksamhet som avser att täcka över

vraket eller att förhindra förorening av den marina miljön från

vraket samt verksamhet som avser att skydda vraket, om

verksamheten bedrivs av en myndighet i Estland, Finland eller

Sverige eller på uppdrag av en sådan myndighet. Den som bryter

mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst

två år.

Föremål som någon har kommit över i samband med otillåten

undervattensverksamhet vid Estonia skall kunna förverkas.

Detsamma gäller ersättning som har lämnats till någon för att

bedriva sådan verksamhet och egendom som har använts som

hjälpmedel, t.ex. dykarutrustning.

Utskottet anser, i likhet med regeringen, att med hänsyn till

intresset av att säkra gravfriden för de omkomna bör det, i

enlighet med den därom träffade överenskommelsen, införas ett

rättsligt skydd för vraket efter Estonia och området däromkring.

Utskottet har således ingenting att erinra mot lagförslaget

härom i propositionen. Utskottet vill dock erinra om följande.

Vraket ligger på finländsk kontinentalsockel och i finländsk

fiskezon. Detta ger Finland jurisdiktion när det gäller

utvinning av naturtillgångar från havsbotten och dess underlag

liksom när det gäller de levande resurserna i vattenpelaren. I

övriga hänseenden är området del av det fria havet som ingen

stat har rätt att lägga under sin suveränitet och där de så

kallade fria-havsrättigheterna, t.ex. alla staters rätt att

navigera fritt, inte får inskränkas. Den behöriga användningen

av det fria havet kan, som det anförs i propositionen, inte

heller anses störa gravfriden vid Estonia. Den fria sjöfarten

skall alltså kunna fortgå som förut.

När det gäller jurisdiktionen vill utskottet påpeka följande.

Vraket efter Estonia ligger i ett område som inte tillhör någon

stat, och brott mot den föreslagna lagen sker sålunda utanför

Sveriges territorium.

Regler om svensk strafflags tillämplighet i rummet finns i 2

kap. brottsbalken. I fråga om brott som begåtts utomlands

innehåller 2 och 3 §§ bestämmelser om när svensk domstol är

behörig att döma över sådan gärning. I lagförslaget föreslås en

bestämmelse av innebörd att svensk domstol skall vara behörig

att döma över gärning enligt lagen, även om nu nämnda

bestämmelser i brottsbalken inte är tillämpliga. Här slås i

propositionen fast att svensk domstol, med hänsyn till intresset

av att skydda gravfriden vid Estonia, bör vara behörig att döma

vem som helst som stör gravfriden. Utskottet har här ingen annan

uppfattning. En annan sak är, som det anförs i propositionen,

att det i vissa situationer inte är möjligt att utöva

straffrättslig kontroll över utländska fartyg. Utskottet vill

här peka på att det enligt folkrätten finns ett principiellt

förbud för en stat att utöva makt mot andra staters fartyg på

det fria havet. I praktiken kan det, som framförs i

propositionen, i vissa fall bli svårt att få till stånd ett

rättsligt förfarande i Sverige om inte fartyget angör svensk

hamn eller annars kommer in på svenskt inre vatten. Här kan,

anförs det, den informationsskyldighet som åligger de tre

Östersjöstaterna enligt den träffade överenskommelsen sålunda ha

sin betydelse. Utskottet vill avslutningsvis också erinra om de

särskilda regler för åtals väckande som gäller för brott

förövade utom riket. I vissa fall kommer åtal således inte att

få väckas utan särskilt åtalsförordnande från Riksåklagaren

eller regeringen (se 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken och

förordningen [1993:1467] med bemyndigande för Riksåklagaren att

förordna om väckande av åtal i vissa fall).

I övrigt har utskottet inte något att anföra med anledning av

propositionen och motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande övertäckning av Estonia m.m.

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju19 yrkandena 1 och 2,

2. beträffande överenskommelsen om m/s Estonia

att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju19 yrkande 3

godkänner den i proposition 1994/95:190 intagna överenskommelsen

den 23 februari 1995 mellan Sverige, Estland och Finland om m/s

Estonia,

3. beträffande lagförslaget

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om skydd för

gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia.

Stockholm den 18 maj 1995

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik

Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid

Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel

Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw

Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Lars

Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och

Tanja Linderborg (v).

Regeringens förslag till lagtext

Bilaga