Bet. 1994/95:JuU8

Justitieutskottets betänkande

1994/95:JUU08

Insatser mot den ekonomiska brottsligheten

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1994/95

JuU8

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett förslag från

Riksdagens revisorer angående insatser mot den ekonomiska

brottsligheten och fyra motioner som väckts i anslutning

härtill. Utskottet, som avstyrker revisorernas förslag och

motionerna, utgår från att de synpunkter som framkommit i

ärendet beaktas av regeringen i arbetet med att ta fram det

åtgärdsprogram mot den ekonomiska brottsligheten som regeringen

aviserat till vårriksdagen.

Riksdagens revisorers förslag

I förslag 1994/95:RR4 hemställer Riksdagens revisorer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om förebyggande insatser mot ekonomisk

brottslighet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om det brottsutredande arbetet rörande

ekonomisk brottslighet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om den rättsliga proceduren i mål om

ekonomisk brottslighet,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om regeringens samlade styrning av åtgärder

mot ekonomisk brottslighet.

Motionerna

1994/95:Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om insatser mot den ekonomiska brottsligheten.

1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om genomförandet av de förslag som i

rapporten redovisas rörande registrering hos Patent- och

registreringsverket,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en återgång till verkliga

länsskattekontor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om lagen om särskilda tvångsåtgärder i

beskattningen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om speciella skattedomstolar.

1994/95:Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (s) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av åtgärder mot den växande

ekonomiska brottsligheten enligt Riksdagens revisorers förslag,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

behovet av lämpliga åtgärder för att uppnå konkurrens på lika

villkor mellan företag.

1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk

utredning angående bokföringsbrott, i enlighet med vad som

anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om registrering av företag,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ökad myndighetskontroll,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om eko-rotlar på regional nivå.

Revisorernas förslag

Inledning

Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en

granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska

brottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6)

Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutades

av revisorerna i plenum den 24 februari 1994. Rapporten har

remissbehandlats. Revisorerna lägger nu på basis av rapporten

och remissyttrandena fram sina förslag angående samhällets

insatser mot den ekonomiska brottsligheten.

Revisorernas förslag sträcker sig över ett brett område och

berör i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom näringslivet

och genom utomstående organ, den brottsutredande verksamheten

hos polis och åklagare samt den rättsliga proceduren i

domstolarna. Avslutningsvis tas till behandling upp frågan om

regeringens samlade styrning av kampen mot den ekonomiska

brottsligheten.

I ärendet har inkommit yttranden från skatteutskottet,

lagutskottet och näringsutskottet, se bilagorna 1--3.

Begreppet ekonomisk brottslighet

Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet

ekonomisk brottslighet. Justitieutskottet introducerade

emellertid i början av 1980-talet (se JU 1980/81:21 s. 6 f) en

definition som kommit till användning i många sammanhang och som

revisorerna utgått från vid sin -- något utvidgade --

gränsdragning mot annan brottslighet.

Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattar

brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar

företagsformen. Den inkluderar även brott som begås i eller

genom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet i

egentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genom

företag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel för

dessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknar

revisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär att

företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt

till. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott av

nu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller som

inte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personers

skattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definition

av ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiserade

brottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas av

revisorerna hit.

Förebyggande åtgärder

Revisorerna betonar inledningsvis betydelsen av

attitydskapande arbete inom näringslivet när det gäller

ekonomisk brottslighet och vikten av personligt ansvar, såväl

bland företagare som bland löntagare. Revisorerna anser att

regeringen i sina kontakter med olika organisationer bör ta upp

diskussioner kring frågor om attityderna mot ekonomisk

brottslighet och annat skattefusk.

Enligt revisorerna är det viktigt att upprätthålla en sträng

syn på bokföringsbrott. Revisorerna är av principiella skäl

starkt tveksamma till att avkriminalisera ringa bokföringsbrott

-- ett förslag som förts fram i olika sammanhang och som syftar

till att minska belastningen på rättsväsendet. De pekar dock på

möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott,

och de anser att denna fråga bör utredas av regeringen. Även en

skärpning av påföljderna för bokföringsbrott bör enligt

revisorerna övervägas. Regeringen bör också överväga andra sätt

att ge tydligare signaler till företagare om betydelsen av att

bokföringen sköts väl. Den informationskampanj mot ekonomisk

brottslighet som riksdagen beslutade om våren 1994 (se

1993/94:JuU19) kan enligt revisorerna utnyttjas i detta

sammanhang.

När det gäller de auktoriserade och godkända revisorerna har

dessa, anförs det, en nyckelroll för att förebygga ekonomisk

brottslighet. Revisorerna föreslår därför att frågan om de

auktoriserade och godkända revisorernas roll i detta sammanhang

övervägs av regeringen inom ramen för en offentlig utredning.

Revisorerna framhåller vidare att bolagsregistret, som förs av

Patent- och registreringsverket (PRV), innehåller en mängd

värdefull information om bolagen som borde utnyttjas betydligt

mer. Kunskapen om registret bör därför spridas genom utbildning

och information. Revisorerna anser vidare att det är viktigt att

öka PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva

bestämmelserna om rapportering m.m. till registret. I denna del

förordar revisorerna ändringar som innebär vitesföreläggande och

avgifter för försenade räkenskapshandlingar, likvidation av

bolag som saknar registrerad revisor, registrering av

styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda bolaget

inför tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag

så att det framgår i vad mån bolaget misskött sig under en viss

tidsperiod samt ett särskilt konkursregister som förs av PRV.

Dessa förslag bör enligt revisorerna beredas av regeringen.

Det är enligt revisorerna utomordentligt viktigt för både

staten och näringslivet att motverka anonymitet hos bolag och

bolagsbildare. Revisorerna lägger därför fram förslag om att

aktiebolag skall vara skyldiga att ange organisationsnummer vid

avtal, korrespondens etc. Vidare föreslås att reglerna för

offentlig upphandling skärps och att det skapas enkla rutiner

för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med.

Formerna för detta bör enligt revisorerna utredas av regeringen.

Revisorerna framhåller behovet av ökad myndighetskontroll. Det

måste, anförs det, råda balans mellan regelsystemet och

möjligheterna till kontroll av dess efterlevnad. Regler vars

efterlevnad är svår att kontrollera bör antingen inte införas

eller kompletteras med resurstillskott som möjliggör en

verkningsfull kontroll. Av särskilt stor betydelse är enligt

revisorerna regelförenklingar på skatteområdet. Revisorerna

pekar också på länsstyrelsernas möjligheter att effektivisera

och samordna kontrollaktiviteterna inom sina respektive län. När

det gäller tillsynen av restaurangbranschen erinras om att

länsstyrelserna under våren 1994 fått regeringens uppdrag att

ansvara för samordningen mellan berörda myndigheter. Man bör

enligt revisorerna överväga att utsträcka detta uppdrag till

flera områden. Revisorerna anser sammanfattningsvis att

regeringen områdesvis bör pröva möjligheterna att stärka

myndigheternas kontrollåtgärder till den del man därmed kan

förebygga ekonomisk brottslighet. Regeringen bör enligt

revisorerna informera riksdagen om arbetsläget och resultaten av

sådana analyser.

Det brottsutredande arbetet

Revisorerna konstaterar att när resurserna inom rättsväsendet

är begränsade kan nödvändiga prioriteringar leda till att många

mindre och medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade.

Därmed förlorar rättsväsendet sin "signalfunktion" för denna typ

av brott. Enligt revisorerna är det viktigt att resurserna är

tillräckliga för att man skall kunna beivra större delen av alla

de brott som upptäcks. Skälet är att man måste upprätthålla

respekten för lagen och att snabbheten i samhällets reaktion mot

lindriga överträdelser kan ha en viktig förebyggande verkan.

Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredande

arbetet bör övervägas mot bakgrund av det anförda. Även

resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör av

dessa skäl övervägas. Revisorerna avstår emellertid från att ge

några konkreta förslag i denna del.

När det gäller resurser och kompetens för det brottsutredande

arbetet konstaterar revisorerna att klara förbättringar har ägt

rum under senare tid. Samtidigt anförs att det är svårt att

avväga resurserna mellan olika myndigheter och regioner.

Revisorerna pekar på möjligheten att oftare än i dag låta två

åklagare arbeta tillsammans i svårare mål. De förordar också att

det prövas nya rekryteringsvägar för ekobrottsutredare och

att såväl polis- som åklagarmyndigheter ges ett större tillskott

av ekonomer och andra med specialistkompetens. Regeringen bör

enligt revisorerna återkomma till riksdagen med en beskrivning

av hur ett system för resursfördelning skall utformas som är

sådant att samverkan mellan myndigheter vad gäller ekonomisk

brottslighet inte hindras av flaskhalsar. Resurserna för

utbildning och specialkompetens bör därvid uppmärksammas

särskilt. Vidare bör regeringen enligt revisorerna fortlöpande

följa utvecklingen vad gäller kompetensfrågorna i berörda

myndigheter och informera riksdagen.

Revisorerna pekar på betydelsen av ett effektivt samarbete

mellan de olika yrkesgrupper och myndigheter som måste samverka

i utredningar om ekonomisk brottslighet. De konstaterar att

regeringen har tagit initiativ till att inrätta en central grupp

för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även frågorna om

samverkan mellan myndigheterna för sådana ärenden som handläggs

inom den normala myndighetsorganisationen måste emellertid lösas

enligt revisorerna. De har inte sett som sin uppgift att ge

konkreta förslag i denna del. Regeringen bör dock enligt

revisorerna återkomma till riksdagen med förslag.

Den rättsliga proceduren

När det gäller den rättsliga proceduren konstaterar

revisorerna att det är mycket som talar för att förberedelserna

inför rättegången skulle kunna göras bättre än i dag. Några

ändringar i lagstiftningen behövs inte utan förändringar kan ske

inom ramen för existerande regelsystem. Det bör enligt

revisorernas mening ankomma på regeringen att utforma de

direktiv till myndigheterna och initiera de regeländringar som

kan behövas för att förbättra förberedelserna inför rättegången.

En utvärdering av det reformerade tingsrättsförfarandet är

enligt revisorerna också av stort intresse i detta sammanhang. I

frågan om hur man bör förstärka domstolarnas kompetens

poängterar revisorerna att det vid remissomgången redovisats

positiva erfarenheter av expertmedverkan i rätten. Revisorerna

ser också positivt på tanken att pröva gemensam utbildning i

företagsekonomi för domare och åklagare. De noterar i detta

sammanhang att domstolsväsendet inför budgetåret 1994/95 har

givits ett tillskott på 10 miljoner kronor utöver regeringens

förslag med hänvisning till behoven av vidareutbildning och

måltillströmningen vad gäller ekonomisk brottslighet (se

1993/94:JuU21). Revisorerna anser att regeringen bör överväga

hur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunna

åvägabringas. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer

till riksdagen med en beskrivning av hur man avser att lösa de

berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet. När det gäller

åklagarväsendet förordar revisorerna att dess utbildningsbudget

förstärks så att det ges möjlighet att utveckla åklagarnas

pedagogiska kunskaper.

Regeringens samlade styrning

Revisorerna menar att det övergripande problemet när det

gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet är bristen på samlad

styrning. De pekar på behovet av särskilda centrala initiativ

för att fortlöpande följa och analysera insatserna. Under senare

tid har enligt revisorerna myndigheternas svårigheter att

bemästra de ekonomiska brotten uppmärksammats av regeringen, som

även har tagit ett antal initiativ för att förbättra

situationen. Revisorerna anser att dessa initiativ är bra men

inte tillräckliga, och att arbetet bör drivas vidare,

kompletteras och systematiseras. Revisorerna föreslår att

regeringen avger en årlig rapport till riksdagen om läget vad

gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den,

inklusive förebyggande insatser och övergripande analyser av

området. Härmed skulle den ekonomiska brottsligheten, enligt

revisorerna, få karaktär av "politikområde" med ett väl

genomarbetat underlag för behandling i riksdagen en gång om

året.

Utskottet

Bakgrund

Utskottet har under en följd av år sett med oro på

utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet har

i olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat att

denna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottet

har framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till en

rad skadeverkningar för samhället; stora medborgargruppers

lojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och det

ekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, och

statens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenom

fördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridna

konkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så att

seriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonat

att det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärder

för att motverka denna brottslighet.

Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i frågan

om den ekonomiska brottsligheten. Under såväl år 1991 som år

1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se

1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2).

Dessa fick sin fortsättning inför årets budgetbehandling, då

utskottet genomförde en icke offentlig utfrågning med ett

flertal företrädare för de myndigheter som har uppgifter på

området. Under nämnda budgetarbete beslutade riksdagen på

utskottets initiativ (se 1993/94:JuU19) att förstärka polisens

resurser med 52 miljoner kronor utöver regeringens förslag för

att höja polisens kompetens och effektivitet när det gäller att

bekämpa ekonomisk brottslighet. Även ett förslag från utskottet

om att tillföra Justitiedepartementet 10 miljoner kronor för en

upplysnings- och informationskampanj beträffande ekonomisk

brottslighet vann riksdagens gillande. Härutöver kan nämnas att

utskottet under mandatperioden tog initiativ till den

genomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska

brottsligheten som kom att presenteras i den s.k.

RÅ/RPS-rapporten (se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legat

till grund för en stor del av senare tids reformarbete när det

gäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag av

utskottet som Finanspolisen inrättades år 1993 (se

1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning

för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som

utgör vinning av brottslig verksamhet.

Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemang

beträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempel

nämnas att regeringen under den föregående mandatperioden

initierade översyner av skattebrottslagen och

uppbördslagstiftningen samt vissa delar av

aktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglerna

för beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. Till

en del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning.

Vidare beslutade regeringen om nya och effektivare

samarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de två

projekten RÅSOP (Riksåklagarens specialoperation för

undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet

riktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbete

mellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vid

brottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutade

också om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har under

föregående och innevarande budgetår på regeringens initiativ

satsats sammanlagt 110 miljoner kronor på polisväsendet i kampen

mot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiska

brottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare har

åklagarväsendet tillförts 16,5 miljoner kronor för anställning

av 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet har

tillförts betydande resurser -- 145 miljoner kronor -- som skall

användas för en effektivare skattekontroll.

Utskottet återkommer i det följande närmare till en del av det

reformarbete som här har beskrivits mera översiktligt.

Yttrandena

Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från

skatteutskottet, lagutskottet och näringsutskottet. Dessa

utskott har, utifrån sina respektive utgångspunkter,

inledningsvis anlagt mera övergripande synpunkter på

revisorernas förslag.

Skatteutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning

att den tilltagande ekonomiska brottsligheten utgör ett växande

problem som kräver kraftiga motåtgärder från statsmakternas

sida, inte minst på skatteområdet. Utskottet hänvisar i

sammanhanget bl.a. till en i februari i år redovisad utredning

enligt vilken de undandragna skatterna för år 1991 beräknas till

46 miljarder kronor. Enligt utskottet undergräver detta den

allmänna samhällsmoralen. Utskottet framhåller också att den

ekonomiska brottsligheten snedvrider konkurrensförhållanden och

försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik.

Utskottet förutsätter att regeringen energiskt och målmedvetet

nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De

förslag som läggs fram av revisorerna är, såvitt utskottet kan

bedöma, väl värda att övervägas närmare under det fortsatta

arbetet med ekobrottsbekämpning. Utskottet påtalar särskilt att

en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som

berörs av ekonomisk brottslighet är en viktig väg till bättre

resultat. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom att

revisorernas förslag övervägs närmare.

Lagutskottet understryker för sin del att det mot bakgrund av

de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska brottsligheten

förorsakar såväl enskilda som samhället i stort är en angelägen

uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst pröva

åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Enligt utskottets

mening är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med

sin oberoende ställning utnyttjas på bästa sätt beträffande

insatser mot ekonomisk brottslighet.

Näringsutskottet framhåller i sitt yttrande att utgångspunkten

måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. I ett

rättssamhälle är det enligt utskottet oacceptabelt att individer

genom brottsligt beteende kan tillskansa sig konkurrensfördelar,

jämfört med de personer som följer gällande lagar och regler.

Utskottet anser att det är mycket viktigt att det finns

effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet.

Riksdagen bör därför enligt utskottet fortsätta att ge detta

område hög prioritet.

De tre utskotten framlägger också synpunkter på olika

enskilda frågor som aktualiserats i ärendet. Till detta

återkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggande

motionerna.

Skatte-, lag- och näringsutskottet anser sammanfattningsvis

att det inte är erforderligt med något initiativ från riksdagens

sida med anledning av revisorernas förslag och de motioner som

väckts i anslutning till dessa.

Motionerna

I ärendet har väckts fyra motioner som tar upp skiftande

frågor med anknytning dels till revisorernas förslag, dels till

den ekonomiska brottsligheten i stort. Utskottet redogör här för

förslagen i dessa motioner och för vad de utskott som yttrat sig

över dessa haft att anföra. I anslutning härtill lämnas också

viss bakgrundsinformation.

Bokföringsbrott

I motion Ju14 (c) tillstyrks revisorernas förslag om att vissa

bokföringsbrott borde beivras med avgifter i stället för straff.

Förslaget bör enligt motionen beredas av en parlamentarisk

utredning.

I bokföringslagen (1976:125) finns bestämmelser om

näringsidkares bokföringsskyldighet. Lagen straffsanktioneras

genom en bestämmelse i 11 kap. 5 § BrB. Där stadgas att den som

uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet

enligt bokföringslagen genom att underlåta att bokföra

affärshändelser eller bevara räkenskapsmaterial eller genom att

lämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt döms,

om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till

följd härav inte kan i huvudsak bedömas med ledning av

bokföringen, för bokföringsbrott. Straffet är fängelse i högst

två år eller, om brottet är ringa, böter. Är brottet grovt döms

till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Bokföringens skick kan ha betydelse för bedömningen även av

annan brottslighet enligt BrB. Vid bedömande av om bedrägeri,

förskingring eller oredlighet mot borgenärer skall anses som

grovt brott skall nämligen enligt 9:3, 10:3 respektive 11:2 BrB

bl.a. beaktas om gärningsmannen begagnat vilseledande bokföring.

Av betydelse i sammanhanget är också bestämmelsen i 10 §

skattebrottslagen (1971:69). Där stadgas att den som uppsåtligen

eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller

sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivs

för vissa uppgiftsskyldiga, och därigenom försvårar myndighets

kontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt eller

avgift döms för försvårande av skattekontroll till böter eller

fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till

fängelse lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall skall

inte dömas till ansvar. Bestämmelsen tillämpas inte om ansvar

för gärningen kan utdömas enligt BrB.

I olika sammanhang har diskuterats behovet av ändringar av

bestämmelsen om bokföringsbrott. Bl.a. föreslog Riksåklagaren

och Rikspolisstyrelsen i en rapport i januari 1992 (den s.k.

RÅ/RPS-utredningen) avkriminalisering av förfaranden som är att

bedöma som ringa bokföringsbrott.

Mot bakgrund av bl.a. RÅ/RPS-utredningens förslag tillsatte

regeringen 1993 års skattebrottsutredning (dir. 1993:23 och

1994:94). Utredningen har i uppdrag att se över

skattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte-

och avgiftsområdet samt bestämmelserna i 11 kap. BrB om brotten

mot borgenärer m.m. En fråga som skall behandlas av utredningen

är förhållandet mellan bokföringsbrott och den nu nämnda

lagstiftningen. Utredningen skall också behandla frågan om

avkriminalisering av det ringa bokföringsbrottet. I utredningens

uppdrag ingår vidare att se över sanktionssystemet på området

och bl.a. överväga om inte administrativa sanktioner borde

införas i större utsträckning. Utredningens överväganden skall

enligt direktiven redovisas dels i ett delbetänkande före

utgången av år 1994, dels i ett slutbetänkande före utgången av

år 1995.

Skatteutskottet hänvisar i sitt yttrande till den pågående

utredningen och finner att motionsyrkandet således redan är

tillgodosett.

Registreringen hos PRV

I motionerna Ju12 (v) och Ju14 (c) förordas åtgärder i linje

med revisorernas förslag för att förbättra registreringen av

olika uppgifter om företag och deras verksamhet hos PRV.

Patent- och registreringsverket, PRV, är en avgiftsfinansierad

central förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolag

och utländska företagsfilialer i Sverige samt enskilda

näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska

föreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideella

föreningar och stiftelser. Verket för även -- såvitt här är av

intresse -- register över näringsförbud och tillfälliga

näringsförbud.

Av aktiebolagslagen (1975:1385) framgår att ett bolag är

skyldigt att senast en månad efter det att resultat- och

balansräkningar fastställts sända en avskrift av

årsredovisningen och revisionsberättelsen till PRV.

Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av

årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge

bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets

ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.

Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom

föreskriven tid kan flera olika slag av sanktioner, bl.a.

vitesföreläggande, komma i fråga. Som en yttersta åtgärd kan PRV

under vissa förhållanden besluta att bolaget skall träda i

likvidation. Möjlighet att förelägga vite föreligger också för

det fall att ett bolag har försummat att utse behöriga revisorer

och anmäla dessa för registrering.

Lagutskottet anför i sitt yttrande att det delar revisorernas

uppfattning att det brister i företagens efterlevnad av kraven

på anmälan till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget.

Vidare torde enligt lagutskottet registeruppgifterna hos PRV

kunna utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Det har

enligt utskottet särskild betydelse att aktiebolagen uppfyller

sina skyldigheter att ge in årsredovisning och

revisionsberättelse till PRV. Utskottet konstaterar att det

uppenbarligen är så att många aktiebolag inte sänder in dessa

räkenskapshandlingar till PRV inom föreskriven tid. Det finns

därför starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att

förbättra bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna

härvidlag. Utskottet erinrar i sammanhanget om att det på

riksdagens bord nu ligger en proposition (1994/95:67) om

försenade årsredovisningar m.m. som syftar till att komma till

rätta med de här påtalade problemen genom olika former av

skärpta reaktioner på försenade anmälningar. Med hänvisning till

det anförda bör enligt lagutskottet revisorernas förslag om

avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om likvidation

av bolag som saknar registrerad revisor inte föranleda någon

riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.

En viktig uppgift för PRV är att utfärda registreringsbevis

för aktiebolag. Uppgifterna till registreringsbevisen hämtas ur

aktiebolagsregistret. I aktiebolagsförordningen (1975:1387)

finns anvisningar om hur detta skall föras. I

aktiebolagsregistret finns bl.a. uppgifter om bolagets

organisationsnummer, dess styrelseledamöter, verkställande

direktör, suppleanter och firmatecknare. Även personnummer och

postadresser för dessa personer antecknas. Vidare skall

antecknas av vilka och hur bolagets firma skall tecknas liksom

uppgifter om bolagets revisor.

Det finns möjlighet att rekvirera olika utdrag ur

aktiebolagsregistret. Nämnas bör att Datainspektionen har

meddelat PRV tillstånd att lämna ut uppgifter ur

aktiebolagsregistret via terminal till myndigheter och enskilda.

Det är dock inte tillåtet att göra sökningar via personnummer i

aktiebolagsregistret.

Lagutskottet vill i sitt yttrande inte utesluta att

ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som

revisorerna efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det gäller

möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet. Emellertid

anser sig utskottet sakna underlag för att i förevarande

sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet

utgår dock från att regeringen uppmärksammar frågan och

överväger den närmare i lämpligt sammanhang.

En närliggande fråga är revisorernas krav på registrering hos

PRV av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför

tredje man.

För rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild

sorts ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har

rätt att teckna associationens firma, som är det namn under

vilket näringsverksamheten bedrivs. I ett aktiebolag har

styrelsen alltid firmateckningsrätt. Bemyndigande för

styrelseledamot, verkställande direktör eller annan att

företräda bolaget och teckna dess firma kan som huvudregel

tecknas av styrelsen. En styrelseledamot eller annan

ställföreträdare för bolaget förlorar sin behörighet att

företräda bolaget om han försatts i konkurs, fått förvaltare

enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken (FB) eller fått näringsförbud.

Som anförts ovan skall val av styrelseledamöter,

firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV.

Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder

som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella

bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av

firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a.

att företrädare för bolaget inte är försatt i konkurs, har

förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB eller har näringsförbud.

Riksdagen har nyligen beslutat om en ändring i

aktiebolagslagen som innebär att PRV skall från

aktiebolagsregistret avföra en person som tillhör någon av

nyssnämnda kategorier och som försatts i konkurs, fått

förvaltare enligt FB eller fått näringsförbud (prop. 1993/94:196

delvis, LU32, rskr. 422). En motsvarande regel såvitt avser

ekonomiska föreningar föreslås av regeringen i den tidigare

nämnda propositionen (1994/95:67) om försenade årsredovisningar

m.m.

Lagutskottet anser i sitt yttrande, med hänsyn till innebörden

av gällande rätt och till de här redovisade lagändringarna, att

revisorernas nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon

riksdagens åtgärd.

Slutligen skall i detta sammanhang något behandlas frågan om

ett centralt konkursregister.

Uppgifter med anknytning till konkurser förekommer i dag i

flera olika register vilka närmare har redogjorts för i

lagutskottets bilagda yttrande. Något centralt samlat

konkursregister finns emellertid inte.

Lagutskottet tog i våras (1993/94:LU20) i anledning av en

motion ställning för att ett centralt konkursregister där

uppgifter om konkursförvaltare samt företrädare för olika

juridiska personer är samlade bör inrättas. Detta gav riksdagen

som sin mening regeringen till känna (rskr. 228).

I departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären har

regeringen övervägt frågan om konkursregister. Enligt regeringen

kan ett centralt konkursregister knappast inrättas innan

reglerna för åtkomstmöjligheterna till befintlig

registerinformation setts över. Frågan om ett heltäckande

register med uppgifter om konkurser bör mot denna bakgrund

enligt regeringen bli föremål för fortsatta överväganden. I

promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett

register över fysiska personers konkurser.

Lagutskottet, som i sitt yttrande erinrar om sitt tidigare

ställningstagande till ett centralt konkursregister, anser att

något förnyat ställningstagande i frågan inte är erforderligt i

avvaktan på de vidare överväganden som snarast bör ske.

Sammanfattningsvis anser lagutskottet att revisorernas förslag

i fråga om åtgärder som berör registreringen hos PRV inte bör

föranleda någon riksdagens åtgärd i detta sammanhang och att de

ifrågavarande motionerna bör avstyrkas.

Myndigheternas kontrollmöjligheter

I två motioner läggs fram förslag som syftar till att

förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter. I motion Ju12 (v)

förespråkas således dels förbättrade möjligheter att kontrollera

företag genom s.k. överraskningsrevisioner, dels en förstärkning

av länsskattekontorens resurser för att skärpa skattekontrollen.

I motion Ju14 (c) förespråkas en utökad samordnad

myndighetskontroll.

Inledningsvis bör erinras om att riksdagen har beslutat om

resursförstärkningar om sammanlagt 145 miljoner kronor inom

Finansdepartementets område för att få till stånd en effektivare

skattekontroll (prop. 1993/94:105, SkU21, rskr. 122 samt prop.

1993/94:100, SkU22, rskr. 168).

När det gäller frågan om myndigheternas kontrollbefogenheter

och kontrollverksamhet, bl.a. i form av revisioner, kan nämnas

att riksdagen så sent som i våras beslutade om nya regler (prop.

1993/94:151, SkU31, rskr. 335). Riksdagen antog då bl.a. lagen

(1994:466) om tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, som

skall tillämpas vid revision eller annan kontroll av att skatt,

tull eller avgift tas ut.

Skatteutskottet delar i sitt yttrande motionärernas

uppfattning att kontrollmöjligheterna bör förbättras. Utskottet

förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på detta

område och vidtar de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd

från riksdagens sida med anledning av motionerna är därför

enligt utskottets uppfattning inte påkallad.

Vad beträffar frågan om organisationen inom

skatteförvaltningen anser skatteutskottet att kontrollaspekten

är en ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser trots

det att man måste se frågan i ett vidare perspektiv än det

renodlat kontrollmässiga. Även serviceaspekten måste enligt

utskottet tas med i en helhetsbedömning av

skatteförvaltningsorganisationen. Utskottet konstaterar vidare

att hela frågan om momskontrollen kommer i ett annat läge i och

med den svenska anslutningen till EU. De förändringar som blir

följden härav leder enligt RSV till ett ökat kontrollbehov

beträffande mervärdesskatten. Det kommer enligt skatteutskottet

således att finnas anledning att återkomma till denna fråga i

samband med budgetbehandlingen nästa år. Med det anförda

avstyrker skatteutskottet de aktuella motionerna i nu berörda

hänseenden.

När det slutligen gäller frågan om samordning av

myndighetsaktiviteterna beträffande ekonomisk brottslighet kan

erinras om att justitieutskottet i samband med

budgetbehandlingen denna vår lämnade en redogörelse för en del

av det arbete som pågår (se 1993/94:JuU19 s. 21 f). Utöver vad

som framgår av denna redogörelse bör här nämnas att förberedande

åtgärder nu vidtas under Riksåklagarens ledning för att sätta

upp en central enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet

med personal från en rad olika myndigheter. Utskottet återkommer

till den frågan senare i detta betänkande.

Konkursbrottslighet

I motion Ju13 (s) föreslås åtgärder för att förebygga

ekonomisk brottslighet i samband med konkurser. Således föreslås

begränsningar för ägare av företag att direkt efter konkurs

driva företag vidare själva eller genom andra samt någon form av

karens för företagare efter konkurs.

På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt de s.k.

bekvämlighetskonkurserna. Med det menas konkurser som syftar

till att reducera ett företags skuldbörda så att det efter en

rekonstruktion skall kunna återuppta verksamheten med ökad

konkurrenskraft. Denna typ av konkurser anses planerade i så

måtto att ägarens ekonomiska intressen och avsikt är att efter

konkursen kunna driva företaget vidare i oförminskad omfattning

men med väsentligt minskad skuldbörda.

Justitieministern meddelade i ett interpellationssvar i

kammaren den 18 november (riksdagens prot. 1994/95:25) att

regeringen avser att förelägga riksdagen en proposition om en ny

lag om företagsrekonstruktion. I den föreslagna lagen skall

enligt justitieministern ges ett instrument att rekonstruera

företag med ekonomiska problem, utan att de skall behöva sättas

i konkurs. Vidare har i den tidigare nämnda

departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären lagts

fram förslag om lagändringar med syfte att skärpa kraven på

konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former av

konkursmissbruk. En proposition planeras enligt uppgift till

våren 1995.

Lagutskottet erinrar i sitt yttrande om att motionsyrkanden

liknande det nu aktuella behandlades av utskottet i våras

(1993/94:LU20). Som utskottet därvid uttalade är dagens

situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många

gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt

vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen

vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad

av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga

konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning

att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning och

pekar samtidigt på att de för närvarande övervägs inom

regeringskansliet. Med hänsyn härtill anser lagutskottet att de

frågor som motion Ju13 aktualiserar inte nu bör föranleda någon

riksdagens åtgärd. Motionen bör således avstyrkas.

Näringsutskottet understryker i sitt yttrande vikten av att

konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte

kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag.

Förekomsten av bekvämlighetskonkurser innebär enligt utskottet

en snedvridning av konkurrensen. För att komma till rätta med

detta krävs det enligt utskottets uppfattning regeländringar.

Näringsutskottet konstaterar att sådana har aktualiserats genom

de ovannämnda kommande propositionerna.

Tillsyn av konkursförvaltare

I motion Ju13 (s) efterfrågas bättre tillsyn av

konkursförvaltare.

Vid ett beslut om konkurs åligger det rätten att snarast utse

en konkursförvaltare, vars uppgift är att ta hand om konkursboet

och att ta till vara borgenärernas rätt. Till konkursförvaltare

utses normalt en advokat, men det finns inget lagligt hinder mot

att utse annan lämplig person.

Uppgiften att övervaka konkursförfarandet ligger sedan den 1

mars 1993 hos 21 av landets kronofogdemyndigheter. Den löpande

övervakningen sker vid en särskild enhet inom respektive

kronofogdemyndighet som benämns tillsynsmyndigheten.

Tillsynsmyndigheten skall verka för att lämpliga personer

utses till konkursförvaltare. Den skall övervaka att

konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt, dvs.

resultatinriktat, kostnadsmedvetet, rationellt, snabbt och

enhetligt. Tillsynen sker främst genom en efterhandskontroll av

konkursförvaltarens åtgärder. Tillsynsmyndigheten skall också,

såvitt här är av intresse, under konkursens förlopp hålla

fortlöpande och nära kontakt med polis- och åklagarmyndigheterna

för att åstadkomma ett effektivt fungerande samarbete mellan

förvaltare och dessa myndigheter.

Riksrevisionsverket (RRV) har nyligen genomfört en

effektivitetsgranskning av den statliga konkurstillsynen. Som

ett resultat av granskningen avlämnade RRV i juni 1994 till

regeringen rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. I rapporten

läggs fram ett flertal förslag som syftar till att förbättra

tillsynssystemet. Förslagen i rapporten bereds nu vidare av

regeringen.

Med hänsyn till det pågående beredningsarbetet avstyrkte

lagutskottet i våras (1993/94:LU20) olika motioner angående

tillsyn över konkursförvaltare.

Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet

I motion Ju14 (c) förordas att resurserna för polisens

bekämpning av ekonomisk brottslighet koncentreras till ekorotlar

på regional nivå.

Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet

har byggts upp huvudsakligen under 1980-talet. Uppbyggnaden har

haft en starkt regional prägel. I de flesta län finns en

regional enhet med särskild inriktning på bekämpning av

ekonomisk brottslighet. Organisationen och arbetsuppgifterna

varierar dock. I stort sett samtliga utredningar som rör

komplicerad ekonomisk brottslighet utreds vid de regionala

enheterna. Särskilda resurser för de mest krävande målen finns

också vid Rikskriminalpolisens ekorotel.

Frågan om polisens organisation för att bekämpa ekonomisk

brottslighet har under senare år varit föremål för ett

omfattande beredningsarbete. Under år 1992 uppdrog regeringen åt

Rikspolisstyrelsen att se över den centrala polisorganisationen

samt utreda hur Rikskriminalpolisen och den regionala polisen

skulle kunna omorganiseras i syfte att bekämpa ekonomisk

brottslighet och annan kvalificerad brottslighet.

Rikspolisstyrelsen redovisade i mars 1993 sina överväganden i

en översynsrapport (RPS-rapport 1993:3). När det gäller

organisationen för bekämpande av ekonomisk brottslighet

redovisade Rikspolisstyrelsen i första hand två förslag. Det ena

förslaget skulle innebära att antalet ekorotlar minskades och

att det i stället bildades interregionala ekorotlar med utbyggd

kompetens. Enligt det andra förslaget -- som förordades av

Rikspolisstyrelsen -- skulle de nuvarande ekorotlarna behållas

samtidigt som det skulle göras en ca 30-procentig förstärkning

av personalen, framför allt i storstäderna och vid

Rikskriminalpolisen. Rikspolisstyrelsen tog i rapporten inte

ställning till om ekopolisen borde ledas från central eller

regional nivå.

Med anledning av Rikspolisstyrelsens rapport uppdrog

regeringen i maj 1993 åt en särskild utredare, RPS-utredningen,

att se över den centrala polisorganisationen. RPS-utredningen

avlämnade i oktober 1993 betänkandet (SOU 1993:92) Den centrala

polisorganisationen.

I samband med att utskottet under hösten 1993 behandlade ett

förslag från Riksdagens revisorer angående polisen

(1993/94:JuU8) tog utskottet ställning för att de förslag som

lagts fram beträffande polisorganisationen borde få en fortsatt

genomlysning inom ramen för en bred parlamentarisk utredning.

Riksdagen följde utskottet (rskr. 68).

Regeringen beslutade den 10 mars 1994 om direktiv för den

begärda utredningen (dir. 1994:19). Utredningens arbete skulle

enligt direktiven vara avslutat före utgången av december 1995.

Vid regeringssammanträdet den 1 december i år beslutade

regeringen emellertid att lägga ned utredningen.

Vid behandlingen av årets budgetproposition (prop. 1993/94:100

bil. 8, JuU19) hade utskottet anledning att i sitt av riksdagen

godkända betänkande återkomma till frågor om bekämpandet av

ekonomisk brottslighet.

Utskottet konstaterade då att de åtgärder som vidtagits under

senare tid för att förbättra polisens möjligheter att bekämpa

sådan brottslighet hade varit alltför begränsade. Enligt

utskottets uppfattning fanns det fortfarande betydande brister i

denna del av polisverksamheten. Ärendebalanserna i

storstadsområdena var alltjämt oacceptabelt stora, anförde

utskottet, och möjligheterna att bedriva förspaning för att

upptäcka den ekonomiska brottsligheten var otillräckliga.

Utskottet ansåg att kompetensen och effektiviteten i

verksamheten måste höjas ytterligare. Ekorotlarna i främst

storstäderna behövde dessutom enligt utskottet

personalförstärkningar i form av poliser med lämplig bakgrund

för detta slag av utredningsverksamhet och tjänstemän med främst

ekonomisk specialistkompetens. Sammantaget ansåg utskottet att

kampen mot den ekonomiska brottsligheten nu på ett helt annat

sätt än vad som tidigare varit fallet måste prioriteras i

polisverksamheten. För att detta skulle bli möjligt utan att

annan angelägen polisverksamhet åsidosattes förordade utskottet

förstärkta resurser för polisen. Vad utskottet anförde om

prioritering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten gav

riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Utskottet behandlade i samma ärende frågan om den närmare

polisorganisationen på det aktuella området. I denna del

konstaterade utskottet att polisen behövde en ny, mer

koncentrerad och slagkraftig organisation för bekämpandet av

ekonomisk brottslighet. Inriktningen borde vara att få till

stånd resursförstärkningar i framför allt storstadsregionerna

för att komma till rätta med de besvärande ärendebalanserna där.

Dessa resursförstärkningar borde komma till stånd utan

inskränkningar av ekorotlarnas verksamhet på andra håll i

landet. För att få ett fungerande övergripande ledningsansvar

behövdes vidare enligt utskottet nya lednings- och

samrådsfunktioner med nära anknytning till

förundersökningsledningen hos regionåklagarmyndigheterna. I

dessa organ borde ingå åklagare, poliser, skatterevisorer,

konkursförvaltare m.fl. I fråga om den rent operativa

verksamheten ansåg utskottet att det borde övervägas om den i

ökad utsträckning borde bedrivas i arbetslag där såväl poliser

som åklagare, ekonomer, skatterevisorer och andra med

specialistkompetens kunde ingå. Utskottet ansåg att regeringen

skyndsamt borde vidta lämpliga åtgärder för att vad utskottet

anförde beträffande polisens organisation för att bekämpa

ekonomisk brottslighet kunde komma till utförande. Siktet borde

enligt utskottet vara inställt på att förändringarna skulle ha

kommit till stånd vid ingången av budgetåret 1994/95, och

regeringens åtgärder borde redovisas för riksdagen i 1995 års

budgetproposition.

Utskottet tog i ärendet ställning för att öka anslaget till

Rikspolisstyrelsen med 52 miljoner kronor utöver vad regeringen

föreslagit. Medelstillskottet skulle enligt vad utskottet

uttalade användas såväl centralt som i den regionala

organisationen för att höja kompetensen och effektiviteten när

det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Därvid skulle

särskilt beaktas vad utskottet i samma ärende hade anfört om

organisationen av ekobrottsbekämpningen. 2 miljoner kronor

skulle särskilt avsättas för polissambandsmän med inriktning på

ekonomisk brottslighet som har anknytning till östra Europa.

Härutöver föreslog utskottet ett reservationsanslag om 10

miljoner kronor för en av regeringen ledd upplysnings- och

informationskampanj om ekonomisk brottslighet.

Som en följd av riksdagens tillkännagivanden uppdrog

regeringen i april 1994 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och

Riksskatteverket att, under ledning av Riksåklagaren, utarbeta

ett förslag till ett väsentligt fördjupat samarbete mellan

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, Rikskriminalpolisen

och berörda delar av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.

De berörda myndigheterna överlämnade i september samma år en

idéskiss (ÅD 375-94) med förslag om upprättandet av en central

enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt förslaget

skall Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samlokaliseras

med Rikskriminalpolisens ekorotel och viss personal från

skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det operativa

ledningsansvaret för enheten skall åvila överåklagaren vid

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Enheten skall ha som

huvuduppgift att handlägga särskilt omfattande, tidskrävande och

juridiskt komplicerade ärenden som rör ekonomisk brottslighet.

Den skall också fungera som en föregångsmyndighet och

kunskapsresurs för andra myndigheter samt allmänt verka för

utvecklingen när det gäller bekämpningen av ekonomisk

brottslighet. Enheten bör enligt idéskissen kunna påbörja sitt

arbete senast den 1 juli 1995.

Enligt vad utskottet inhämtat pågår nu uppbyggnad av den

centrala enheten i enlighet med förslagen i idéskissen.

I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 har regeringen för

polisens del anvisat dels 50 miljoner kronor för en särskild

satsning mot ekonomisk brottslighet, dels minst 50 miljoner

kronor för en satsning på det kriminalpolisiära området.

Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag och i samråd med

Riksåklagaren den 17 oktober i år redovisat en plan

(POB-409-4145-94) för användningen av dessa medel. Av planen

framgår bl.a. att Rikspolisstyrelsen avser att använda 6

miljoner kronor för den centrala enheten mot ekonomisk

brottslighet, 19 miljoner kronor för en förstärkning av

ekorotlarna i de tre storstäderna, 6 miljoner kronor för

förstärkning av ekorotlarna utanför storstäderna, 17 miljoner

kronor för utbildning, 4,5 miljoner kronor för inköp av

datautrustning och 0,5 miljoner kronor för ett seminarium om

myndighetssamverkan på ekobrottsområdet.

Särskilda skattedomstolar

I motion Ju12 (v) begärs att regeringen skall återkomma till

riksdagen med ett förslag om domstolsorganisationen när det

gäller mål om ekonomisk brottslighet. Motionärerna förordar

särskilda skattedomstolar som skulle handlägga både skatte- och

skattebrottmål.

Domstolsorganisationen i nu aktuellt hänseende innebär i

huvudsak att de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätt, hovrätt

och Högsta domstolen, handlägger mål om ansvar för brott, t.ex.

skattebrott, medan de allmänna förvaltningsdomstolarna, som

utgörs av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten, handlägger

överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut om

skattläggning.

Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda

domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation,

fann i sitt betänkande (SOU 1991:106 del A s. 209) Domstolarna

inför 2000-talet att den nuvarande fördelningen av mål mellan

allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ytterst bygger på

en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning.

Utredningen konstaterade att under 1900-talet har överprövningen

förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut

med prövning i förvaltningsdomstol. Mot denna bakgrund fann

utredningen att målfördelningen mellan de båda

domstolsorganisationerna i de flesta hänseenden framstod som

logisk och överskådlig och att det knappast fanns anledning att

göra en förutsättningslös översyn. Utredningen lade heller inte

fram några ändringsförslag beträffande domstolsorganisationen

när det gäller brottmåls- och skatteprocessen.

Här kan också nämnas att frågan om värdet av specialdomstolar

för olika ändamål har varit föremål för diskussion under en lång

följd av år (se bl.a. 1992/93:JuU33 s. 6 f med där gjorda

hänvisningar).

Regeringens strävan under föregående mandatperiod var att

minska antalet specialdomstolar. Således fattade riksdagen under

mandatperioden på regeringens förslag beslut om nedläggning av

Försäkringsöverdomstolen (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372)

och Bostadsdomstolen (prop. 1993/94:200, JuU31, rskr. 431).

I det sistnämnda ärendet (s. 9) anförde utskottets majoritet

att den delade regeringens i propositionen uttalade uppfattning

att specialdomstolar i möjligaste mån bör avskaffas. I en

reservation uttalade ledamöterna från (s) bl.a. att den

restriktiva syn på specialdomstolar som redovisades i

propositionen inte var motiverad. Varje specialdomstols

fortsatta verksamhet borde enligt reservanterna bedömas efter

sina egna meriter och inte utifrån principiella ståndpunkter.

Skatteutskottet anser i sitt yttrande att förslaget om att

inrätta speciella skattedomstolar inte är realistiskt. Utskottet

pekar i stället på möjligheten att inom ramen för nuvarande

domstolsorganisation öka effektiviteten i det brottsutredande

arbetet och förenkla och förbättra den rättsliga proceduren,

något som enligt utskottet bör övervägas närmare. Syftet med

motionen får enligt skatteutskottet anses väsentligen

tillgodosett genom utskottets positiva ställningstagande till

revisorernas förslag.

Övergripande insatser mot den ekonomiska brottsligheten

I motion Ju12 (m) framhålls betydelsen av att det pågående

arbetet mot den ekonomiska brottsligheten vidareutvecklas.

I motion Ju13 (s) begärs åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten i enlighet med Riksdagens revisorers förslag.

Som framgått ovan är de utskott som avgett yttranden i ärendet

eniga om att den ekonomiska brottsligheten är ett stort

samhällsproblem. Utskotten betonar i likhet med motionärerna

betydelsen av att reformarbetet på området drivs vidare med

kraft och de framhåller att revisorernas förslag bör beaktas i

detta arbete.

Regeringens åtgärder

Den 25 november i år lämnade justitieministern information i

kammaren om vilka åtgärder regeringen tänker vidta mot den

ekonomiska brottsligheten (riksdagens prot. 1994/95:29). Enligt

justitieministern avser regeringen att inför vårriksdagen lägga

fram en samlad strategi för samhällets åtgärder mot den

ekonomiska brottsligheten. Målet är att kraftigt öka samhällets

samlade insatser när det gäller att förebygga och ingripa mot

denna brottslighet.

Justitieministern förutskickade i sitt anförande åtgärder

bl.a. för att stärka skattekontrollen och förbättra

myndigheternas samverkan, förbättra skatteprocessen och

brottmålshanteringen samt utveckla företagens internkontroll. På

det civilrättsliga området vill regeringen se över

bestämmelserna om t.ex. företagens styrelse, om redovisning och

om revisorernas roll. Detsamma gäller reglerna i samband med

konkurs, inte minst konkursförvaltarens roll. Även samverkan

mellan konkursförvaltarna och myndigheterna vid brottsutredning

måste enligt justitieministern utvecklas. Hon framhöll även att

det finns skäl att överväga om lagen om penningtvätt bör få ett

utvidgat tillämpningsområde. Regeringen vill också enligt

justitieministern driva frågor om ekonomisk brottslighet på det

internationella planet och öka forskningen på området.

Justitieministern framhöll i sitt anförande betydelsen av att

styrningen och uppföljningen av samhällets insatser mot den

ekonomiska brottsligheten förbättras. För detta ändamål kommer

en särskild samordningsgrupp att inrättas inom

regeringskansliet. Regeringen avser också att redovisa läget vad

gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den i

form av en årlig rapport till riksdagen.

Avslutningsvis uttalade justitieministern som sin förhoppning

att det kommande arbetet så långt som möjligt skall kunna ske i

bred parlamentarisk enighet.

Överväganden

Den ekonomiska brottsligheten har fått en sådan omfattning att

den i dag framstår som ett av våra stora samhällsproblem. Den

ställer delar av det ekonomiska systemet utanför lagarna och den

samhälleliga insyn och kontroll som är nödvändig för att den

moderna välfärdsstaten skall kunna fungera. De uppskattningar

som gjorts av vilka belopp som undanhålls statskassan genom

ekonomisk brottslighet är förskräckande. Till detta skall

läggas den minskade konkurrenskraft -- och därmed också

skattekraft -- som de hederliga aktörerna på det ekonomiska

livets område drabbas av till följd av den ekonomiska

brottsligheten. Det finns också en stark koppling mellan

ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, t.ex.

narkotikahantering. Den ekonomiska brottsligheten urholkar även

den allmänna samhällsmoralen. Detta har kunnat konstaterats

under senare år, inte minst i spåren av den s.k. finanskrisen.

Det är således en mycket angelägen uppgift för statsmakterna

att med kraft ta sig an den ekonomiska brottsligheten.

Regeringen har också under senare år tagit olika initiativ som

inneburit förbättringar på området. Utskottet har för sin del

ägnat stort intresse åt den ekonomiska brottsligheten. Här bör

särskilt nämnas de offentliga utfrågningar som utskottet

genomförde i mars 1991 och i februari 1993 i syfte att informera

sig i frågan och som följdes upp inför årets budgetbehandling

vid en icke offentlig utfrågning med företrädare för åklagar-

och polisväsendet, Finansinspektionen, Riksskatteverket och

Konkursförvaltarkollegiet. Som ett resultat härav initierade

utskottet redan år 1991 den övergripande översyn av åtgärderna

mot den ekonomiska brottsligheten som kom att presenteras i den

s.k. RÅ/RPS-rapporten, och som i sin tur legat till grund för en

stor del av senare tids reformarbete på området. Det var också

på utskottets initiativ som Finanspolisen inrättades under år

1993 med uppgift att bedriva spaning för att uppdaga brott i

samband med s.k. tvättning av pengar som utgör vinning av

brottslig verksamhet. Vidare tog utskottet under budgetarbetet i

år initiativ till de satsningar på bl.a. Polisen för att bekämpa

ekonomisk brottslighet som redogjorts för ovan.

Utskottet måste nu ändå i likhet med Riksdagens revisorer

konstatera att samhällets insatser mot den ekonomiska

brottsligheten har varit otillräckliga. Utskottet instämmer i

revisorernas uppfattning att det behövs en mängd åtgärder för

att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska

brottslighetens omfattning och komplexa natur innebär att

kampen mot den måste föras över ett brett fält och med både

flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skall bli

effektiva krävs en förbättrad överblick och styrning från

statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan

riksdagen och regeringen i frågan måste förbättras.

Utskottet konstaterar att justitieministern nu har angett

riktlinjerna för regeringens kommande arbete när det gäller

bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringens uttalade

målsättning är att kraftigt öka samhällets samlade insatser när

det gäller att förebygga och ingripa mot denna brottslighet.

I regeringens planer ingår bl.a. vad både utskottet och

revisorerna efterfrågar, nämligen förbättringar vad beträffar

dels regeringens styrning och uppföljning, dels dess information

till riksdagen när det gäller insatserna mot den ekonomiska

brottsligheten.

Revisorerna samt motionärerna i detta ärende har härutöver

lagt fram ett stort antal konkreta förslag som gäller såväl det

förebyggande som det brottsutredande arbetet samt den rättsliga

proceduren. Som framgått ovan har regeringen förutskickat

åtgärder av olika slag på samtliga dessa områden.

Utskottet utgår från att regeringen i arbetet med att ta fram

det åtgärdsprogram som aviserats till vårriksdagen beaktar

revisorernas förslag och de övriga synpunkter som framkommit i

detta ärende. Utskottet avstyrker därför bifall till Riksdagens

revisorers förslag 1994/95:RR4 samt motionerna Ju11--14.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande insatser mot den ekonomiska brottsligheten

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4

samt motionerna 1994/95:JuU11, 1994/95:JuU12, 1994/95:JuU13 och

1994/95:JuU14.

Stockholm den 8 december 1994

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit:

Gun Hellsvik (m),

Lars-Erik Lövdén (s),

Göran Magnusson (s),

Sigrid Bolkéus (s),

Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s),

Görel Thurdin (c),

Margareta Sandgren (s),

Anders G Högmark (m),

Siw Persson (fp),

Ann-Marie Fagerström (s),

Alice Åström (v),

Pär Nuder (s),

Lars Björkman (m),

Kia Andreasson (mp),

Rolf Åbjörnsson (kds) och

Helena Frisk (s).

Skatteutskottets yttrande

1994/95:SkU1y

Bilaga 1

Insatser mot ekonomisk brottslighet

Till justitieutskottet

Ärendet

Justitieutskottet har vid sammanträde den 18 oktober 1994

beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att avge yttrande

över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 om insatser

mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner. Revisorerna

lägger häri fram en rad förslag till åtgärder som syftar till

att förbättra förutsättningarna för en framgångsrik kamp mot

den ekonomiska brottsligheten. Skatteutskottet får med

anledning härav anföra följande.

Revisorernas förslag

Ett av förslagen går ut på att bättre ta till vara

möjligheterna att förebygga ekonomisk brottslighet, bl.a.

genom effektivare sanktioner mot olika former av

bokföringsbrott, skärpningar i de auktoriserade och godkända

revisorernas ansvar gentemot olika parter, ett bättre

utnyttjande av den information om bolagen som finns i

bolagsregistret hos Patent- och registreringsverket, bättre

kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med samt

regelförenklingar, särskilt på skatteområdet.

Ett annat förslag tar sikte på effektiviteten i det

brottsutredande arbetet, och här föreslås att prioriteringen

i det brottsutredande arbetet och resurstilldelningen till

åklagarväsendet och polisen övervägs, att flaskhalsar som

hindrar samverkan mellan myndigheterna mot ekonomisk

brottslighet elimineras och att kompetensen hos de berörda

myndigheterna höjs. Revisorerna anser också att man bör

uppmärksamma möjligheterna att effektivisera samarbetet mellan

olika yrkesgrupper respektive myndigheter på både central,

regional och lokal nivå, som måste samverka i utredningar om

ekonomisk brottslighet.

Ytterligare ett förslag innebär ändringar i den rättsliga

proceduren för att minska problemen med rättegångar i stora

mål om ekonomisk brottslighet, bl.a. genom förbättringar av

rättegångens uppläggning. Revisorerna vill också ge

domstolarna en ökad kompetens och åklagarna en pedagogisk

utbildning.

Revisorerna efterlyser slutligen också en samlad styrning

från regeringens sida av de åtgärder som berör den

ekonomiska brottsligheten och önskar att regeringen

regelbundet informerar riksdagen om läget vad gäller den

ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den.

Motionerna

I motion Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (båda s)

framhålls att konkurser under senare tid i allt större

utsträckning kommit att användas på ett sätt som inte varit

avsett. Revisorer och ekonomiska rådgivare har enligt

motionärerna medverkat till denna utveckling, vilket skapat en

rad problem för det seriösa företagandet i vårt land.

Motionärerna föreslår därför bl.a. att möjligheterna att

starta om efter konkurs begränsas. De föreslår vidare en ökad

tillsyn av konkursförvaltare och att konkursförvaltare som

deltar i planerade konkurser diskvalificeras från dylika

förvaltningsuppdrag.

I motion Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) begärs en

vidareutveckling av den tidigare regeringens insatser mot

ekonomisk brottslighet. Motionärerna anser således att det

nuvarande antalet poliser, 17 100, bör behållas och att man

bör satsa på sådana projekt som Riksåklagarens

specialoperation (RÅSOP), en ökning av myndighetssamverkan, en

förstärkning av åklagarväsendet med flera eko-åklagare och en

utveckling av ekobrottskommandot.

Agne Hansson m.fl. (c) lägger i motion Ju14 fram olika förslag

till åtgärder för att motverka ekonomisk brottslighet. Bl.a

aktualiserar motionärerna en överflyttning av mindre

bokföringsbrott från det straffrättsliga till det

förvaltningsrättsliga systemet och en utbyggnad av

företagsregistret hos Patent- och registreringsverket. Vidare

föreslås en ökad myndighetskontroll t.ex. beträffande

restauranger. Motionärerna föreslår dessutom eko-rotlar på

regional nivå.

Slutligen föreslås i motion Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v)

att informationen hos Patent- och registreringsverket

utnyttjas bättre och att förslaget om skyldighet att låta

aktiekapitalet stå låst på särskilt konto genomförs. Vidare

kritiserar motionärerna den omorganisation av

skatteförvaltningen som genomfördes för några år sedan och som

enligt deras mening inneburit att bl.a. momsgranskningen

blivit sämre. De anser också att myndigheternas möjligheter

till s.k. överraskningsrevisioner bör återinföras i enlighet

med vad som gällde tidigare. Enligt motionärerna bör man också

undersöka möjligheterna att inrätta speciella skattedomstolar

som skulle behandla såväl skatte- och taxeringsmål som

brottmål.

Utskottet

Mot bakgrund av ett initiativ från skatteutskottet har

Riksdagens revisorer tagit upp samhällets insatser mot den

ekonomiska brottsligheten till granskning. I förslag

1994/95:RR4 rekommenderar de åtgärder inom ett brett fält.

Åtgärderna går bl.a. ut på att förebygga ekonomisk

brottslighet genom en rad insatser, att göra det

brottsutredande arbetet enklare, smidigare och mera

verklighetsanpassat, att införa förbättringar i den rättsliga

proceduren i vidlyftiga mål om ekonomisk brottslighet samt

slutligen att av regeringen begära en samlad styrning av de

åtgärder som berör den ekonomiska brottsligheten och en

regelbunden information om läget vad gäller den ekonomiska

brottsligheten och insatserna mot den. Förslaget bygger på en

rapport som revisorerna tidigare har presenterat (Rapport

1993/94.6 Den ekonomiska brottsligheten och rätttssamhället)

och som har remissbehandats.

Genomgående ställer remissinstanserna sig positiva till

revisorernas granskning och bekräftar utifrån sina respektive

erfarenheter att ekonomisk brottslighet är ett stort och

växande samhällsproblem. Bl.a. Riksskatteverket (RSV) delar

detta synsätt och tillägger att nyckeln till en framgångsrik

ekobrottsbekämpning är samverkan mellan olika myndigheter på

såväl central som regional nivå. RSV pekar också på vikten av

förenklingar i lagstiftningen.

Skatteutskottet delar revisorernas och remissinstansernas

uppfattning att den tilltagande ekonomiska brottsligheten

utgör ett växande problem som kräver kraftiga motåtgärder från

statsmakternas sida, inte minst på skatteområdet. I den i

februari i år redovisade utredningen Beräkning av svart

ekonomi i Sverige och skatteundandragandet i Sverige

1980--1991 beräknades de undandragna skatterna till över 46

miljarder kronor för år 1991. Enligt RSV:s remissyttrande kan

situationen vara ännu allvarligare i dag än den var 1991.

Detta undergräver den allmänna samhällsmoralen. Det bör också

framhållas att den ekonomiska brottsligheten snedvrider

konkurrensen till förfång för seriösa företagare och att den

försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik. Alla

samhällsmedborgare -- i egenskap av skattebetalare,

konsumenter, anställda, näringsidkare etc. -- drabbas på många

sätt.

Utskottet kan konstatera att det råder enighet om att alla

möjligheter bör tas till vara för att uppnå snara och märkbara

förbättringar, bl.a. för att allmänhetens förtroende för

myndigheterna skall bevaras och för att samhällsmoralen inte

skall undergrävas ytterligare. Mot bakgrund av det anförda

förutsätter utskottet att regeringen energiskt och målmedvetet

nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Riksdagens revisorer har lämnat ett viktigt bidrag till

diskussionen om hur detta arbete bör bedrivas och pekat på

många olika tänkbara initiativ i sammanhanget. Många av de

uppslag som förs fram ligger utanför utskottets direkta

ansvarsområde, men såvitt utskottet kan bedöma är de väl värda

att övervägas närmare under det fortsatta arbetet med

ekobrottsbekämpning. Utskottet vill också framhålla att en

bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som

berörs av ekonomisk brottslighet enligt utskottets uppfattning

är en viktig väg till ett bättre resultat. Utskottet ställer

sig således sammanfattningsvis bakom att revisorernas förslag

övervägs närmare och vill härutöver tillfoga några synpunkter

beträffande en del detaljfrågor med anledning av de väckta

motionerna.

I motion Ju11 (m) redovisas en del åtgärder som den tidigare

regeringen tagit initiativ till i syfte att skärpa kampen mot

den ekonomiska brottsligheten. Det gäller exempelvis

satsningen mot kvalificerad ekonomisk brottslighet inom ramen

för Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP) och förslag om

ökad samverkan mellan berörda myndigheter (inrättandet av ett

ekobrottskommando).

De särskilda resurser för bekämpningen av ekonomisk

brottslighet som riksdagen, på förslag av socialdemokraterna,

beslutat om för såväl det förra som det innevarande budgetåret

är av stort värde för möjligheterna att på sikt komma till

rätta med problemen. Genom dessa insatser har såväl skatte-

som tullmyndigheter givits bättre resurser att ingripa mot

fusk med skatter och avgifter.

Utskottet anser att dessa satsningar och initiativ är väl

värda att utvecklas och byggas vidare på. Utskottet utgår

ifrån att regeringen i enlighet med sina uttalade ambitioner i

sitt fortsatta arbete prioriterar insatser mot den ekonomiska

brottsligheten. Något särskilt tillkännagivande behövs därför

inte.

Utskottet delar vidare uppfattningen i motion Ju13 (s) och

även Ju14 (c) att konkursmissbruket och konkursbrottsligheten

har tagit en mycket allvarlig vändning under senare tid. Av

revisorernas rapport framgår att överlagda konkurser ofta

används i samband med oseriösa s.k. skalbolagsaffärer, som

tidigare hade en stark utbredning och som typiskt sett syftar

till att bli kvitt skatter till det allmänna och skulder till

leverantörer och långivare. Det leder också till snedvriden

konkurrens gentemot seriösa företagare. Konkursutvecklingen

bör därför ägnas skärpt uppmärksamhet. Regeringen bör överväga

åtgärder för att motverka att konkursinstitutet används på ett

icke avsett sätt till förfång för det allmänna, leverantörer

och andra fordringsägare. Inte heller denna fråga torde

emellertid kräva någon särskild åtgärd från riksdagens sida,

eftersom regeringen får förutsättas redan ha uppmärksammat

behovet av åtgärder på detta område. Utskottet anser således

att motionerna i berörda delar redan är tillgodosedda.

Vad gäller den i motion Ju14 (c) efterlysta utredningen om

vissa bokföringsbrott har utskottet erfarit att

Skattebrottsutredningen (Fi 1993:08, dir. 1993:23) kommer att

överväga bl.a. frågan om straffsanktionering för

bokföringsbrott av olika svårighetsgrad. Utredningen beräknas

vara färdig med sitt arbete i början av 1995. Motionsyrkandet

är således redan tillgodosett.

I motionerna Ju14 (c) och Ju12 (v) tar motionärerna upp dels

organisationen inom skatteförvaltningen, dels myndigheternas

kontrollbefogenheter och kontrollverksamhet, bl.a. i form av

revisioner. Utskottet delar motionärernas uppfattning att

kontrollmöjligheterna bör förbättras men förutsätter att

regeringen noga följer utvecklingen på detta område och vidtar

de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd från riksdagens

sida med anledning av motionerna i denna del är därför enligt

utskottets uppfattning inte påkallad.

Vad därefter gäller organisationsfrågan är utskottet enigt med

motionärerna bakom motion Ju12 att kontrollaspekten är en

ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser att man

också måste se frågan i ett vidare perspektiv än det renodlat

kontrollmässiga. Även serviceaspekter måste tas med i en

helhetsbedömning av skatteförvaltningsorganisationen.

Utskottet vill vidare framhålla att hela frågan om

momskontrollen kommer i ett annat läge i och med den svenska

anslutningen till EU. Medlemskapet innebär bl.a. att

mervärdesbeskattningen vid införsel av varor från andra

EG-länder slopas och att skattskyldiga som driver handel med

andra EG-länder skall redovisa sina transaktioner i den

ordinarie redovisningen av mervärdesskatt i stället för att

som tidigare erlägga skatt vid införseln. Förändringarna leder

enligt RSV till ett ökat kontrollbehov beträffande

mervärdesskatten. Det kommer således att finnas anledning att

återkomma till denna fråga i samband med budgetbehandlingen

nästa år. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju12

och Ju14 även i nu berörda hänseenden.

I motion Ju12 har slutligen också föreslagits att man inrättar

speciella skattedomstolar som skulle behandla såväl skatte-

och taxeringsmål som brottmål. Förslaget är enligt utskottets

uppfattning inte realistiskt, men motionärernas syfte att höja

kompetensen på såväl utredningssidan som den dömande sidan

samt, får man förmoda, skapa förutsättningar för en snabb

lagföring av dem som misstänks för skattebrottslighet är icke

desto mindre angeläget. Detta syfte bör dock tillgodoses på

annat sätt än motionärerna föreslagit. Revisorerna har lagt

fram vissa förslag som bl.a. går ut på öka effektiviteten i

det brottsutredande arbetet och förenkla och förbättra den

rättsliga proceduren och som, som utskottet nyss har

framhållit, enligt utskottets uppfattning bör övervägas

närmare. Syftet med motionen i denna del får således anses i

väsentlig del tillgodosett genom utskottets positiva

ställningstagande till revisorernas förslag.

Stockholm den 22 november 1994

På skatteutskottets vägnar

Lars Hedfors

I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren

(m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s),

Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf

Kenneryd (c), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Ulla

Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Holger

Gustafsson (kds), Lars U Granberg (s), Nils Fredrik Aurelius

(m) och Per Rosengren (v).

Lagutskottets yttrande

1994/95:LU2y

Bilaga 2

Insatser mot den ekonomiska brottsligheten

Till justitieutskottet

Inledning

Justitieutskottet har den 15 november 1994 beslutat att bereda

lagutskottet tillfälle att avge yttrande över Riksdagens

revisorers förslag 1994/95:RR4 Insatser mot den ekonomiska

brottsligheten samt motionerna 1994/95:Ju11--Ju14.

Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får

anföra följande.

Riksdagens revisorers förslag i huvuddrag

Till grund för förslaget ligger en granskning av samhällets

insatser mot den ekonomiska brottsligheten som revisorerna

utfört huvudsakligen under år 1993 och som redovisas i rapporten

(1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället.

Rapporten har remissbehandlats.

I revisorernas förslag anförs inledningsvis att samhällets

insatser mot den ekonomiska brottsligheten är helt

otillräckliga. Brotten präglas av ökad komplexitet och moderna

metoder. Stora brister i rättsväsendets förmåga att hantera

dessa brott har uppdagats i revisorernas granskning. Arbetet på

regeringsnivån har enligt revisorerna under lång tid varit

otillräckligt. Den långvariga bristen på uppföljning, samlade

analyser och konsekvent styrning av insatserna mot ekonomisk

brottslighet ses av revisorerna som en huvudanledning till att

missförhållandena har kunnat växa sig så stora. Vissa initiativ

till förbättringar har tagits av regeringen under senare tid.

Revisorerna föreslår åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten inom ett brett fält. Sålunda bör de auktoriserade

och godkända företagsrevisorernas möjligheter att förebygga

ekonomisk brottslighet övervägas inom ramen för en offentlig

utredning. Vidare bör möjligheten att införa sanktionsavgifter

för bokföringsbrott utredas. Revisorerna föreslår ett flertal

förändringar som berör registreringen av bolag hos Patent- och

registreringsverket (PRV). Andra förslag med förebyggande syfte

ingår också. Det brottsutredande arbetet berörs av förslag som

gäller resursfördelningen mellan myndigheterna, kompetensfrågor

och organisation. Den rättsliga proceduren berörs av förslag som

gäller förberedelser inför rättegången, domstolens

sammansättning och kompetens samt pedagogisk utbildning för

åklagare. Regeringen föreslås också avge en årlig rapport till

riksdagen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och

åtgärderna mot den, inkl. förebyggande insatser och övergripande

analyser av området.

Utskottet behandlar nedan revisorernas förslag samt

motionsyrkanden i de delar som berör lagutskottets

beredningsområde.

Företagsrevisorerna

Gällande ordning

Regler om revision i aktiebolag finns i 10 kap.

aktiebolagslagen (ABL). Enligt dessa bestämmelser skall det i

alla aktiebolag finnas en eller flera revisorer, vilka som

huvudregel väljs av bolagsstämman. Minst en av revisorerna skall

vara "kvalificerad", dvs. auktoriserad eller godkänd revisor.

Bolaget skall anmäla valet av revisor för registrering hos

registreringsmyndigheten PRV.

Revisorns uppgift är att granska bolagets årsredovisning jämte

räkenskaperna samt styrelsens och verkställande direktörens

förvaltning. Revisionen skall för varje räkenskapsår utmynna i

en revisionsberättelse till bolagsstämman. Berättelsen skall

innehålla uttalande huruvida årsredovisningen upprättats enligt

lag. Vidare skall den innehålla uttalande angående bl.a.

ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande

direktören.

En revisors uppdrag kan gälla för viss tid eller på obestämd

tid. Uppdraget upphör vid utgången av ordinarie bolagsstämma

under det räkenskapsår då tiden för vilken han utsetts går ut

eller, om uppdraget avser obestämd tid, när ny revisor utsetts

(10 kap. 1 § andra stycket och 5 § första stycket ABL). En

revisor kan när som helst skiljas från sitt uppdrag. En revisor

vars uppdrag upphör i förtid skall enligt 10 kap. 5 § tredje

stycket ABL genast anmäla förhållandet till länsstyrelsen. I

anmälningen skall revisorn lämna en redogörelse för

iakttagelserna vid den granskning som han har utfört under den

del av löpande räkenskapsår som hans uppdrag har omfattat.

Anmälan skall innehålla tillämpliga delar av en

revisionsberättelse. Avskrift av anmälan skall tillställas PRV

och överlämnas till bolagets styrelse. För det fall revisorns

uppdrag gäller för obestämd tid, dvs. tills vidare, kan dock

bestämmelsen om anmälningsskyldighet inte tillämpas. I det

fallet kan inte uppdraget sägas upphöra i förtid. Om revisorns

uppdrag upphör i förtid och suppleant inte finns, skall

styrelsen se till att ny revisor väljs för den återstående

mandattiden.

Riksdagens revisorers förslag

I den till grund för Riksdagens revisorers förslag liggande

granskningsrapporten anförs att de flesta kända ekonomiska brott

begås i fåmansbolag. Den rent interna kontrollen har i dessa

fall begränsad räckvidd. Viktiga kontrollmöjligheter finns dock,

anförs det, i företagets närmaste omgivning -- hos auktoriserade

och godkända revisorer, banker och affärspartners. I rapporten

anförs vidare att ekonomisk brottslighet nästan alltid

innefattar bokföringsbrott. Bolagens externrevisorer har

uppenbarligen i många fall inte kunnat hindra dessa brott. Det

borde enligt rapporten vara möjligt att stärka revisorns roll i

förhållande till företaget.

Enligt granskningsrapporten är revisorns oberoende av de

företag som granskas en känslig punkt. I rapporten hänvisas till

ett förslag som Revisorsutredningen (N 1992:05) lämnat i sitt

betänkande (SOU 1993:69) Revisorerna och EG, vilket syftar till

att stärka revisorernas oberoende. Enligt förslaget (s. 320)

skall en avskrift av den anmälan, som en revisor vars uppdrag

upphör i förtid skall göra till länsstyrelsen enligt 10 kap. 5 §

tredje stycket ABL, även biläggas den tillkommande revisorns

revisionsberättelse. Det bör därvid enligt förslaget ankomma på

den tillträdande revisorn att ta in den avgående revisorns

anmälan. Därigenom blir anmälan direkt tillgänglig för

bolagsstämman och därmed för aktieägarna. En motsvarande regel

om anmälningsskyldighet och skyldighet för tillträdande revisor

att bilägga avskrift av anmälan till revisionsberättelsen

föreslås också för det fall en revisors uppdrag gäller tills

vidare.

Enligt granskningsrapporten är det dessutom viktigt att

kontrollera att de auktoriserade och godkända revisorerna

fullgör sin anmälningsplikt enligt 10 kap. 5 § tredje stycket

ABL och att anmälningarna uppmärksammas och kommer till avsedd

användning.

I rapporten övervägs ytterligare åtgärder som syftar till att

stärka revisorernas oberoende av företagsledningen, såsom i

fråga om revisors skyldighet att ge upplysningar om bokföringens

status, hans skyldighet att rapportera till konkursförvaltaren

och hans skyldighet att anmäla brott.

Riksdagens revisorer föreslår med hänvisning till

övervägandena i rapporten samt remissbehandlingen av denna att

frågan om de auktoriserade och godkända revisorernas roll för

att förebygga ekonomisk brottslighet övervägs inom ramen för en

offentlig utredning.

Pågående utredningsarbete

Frågor om aktiebolagets organisation inbegripet spörsmål om

revisorernas roll och uppgifter enligt ABL är för närvarande

föremål för överväganden av Aktiebolagskommittén (Ju

1990:08). I direktiven till kommittén (dir. 1990:46) uttalas

bl.a. att revisorernas roll och kontakter med företagsledningen

blivit av allt större betydelse för bolagsorganens möjligheter

att balansera varandra och de olika aktieägarintressena. Det är

av central betydelse att revisorn intar en självständig

ställning gentemot dem han skall granska och i förhållande till

bolagsstämman så att han kan agera opartiskt vid granskningen.

Kommittén bör mot bakgrund av den utveckling som skett av

ägarstrukturen inom näringslivet överväga om den nuvarande

organisationen av aktiebolaget och kompetensfördelningen mellan

bolagsorganen åstadkommer den balans som lagstiftaren åsyftat.

Kommittén bör därvid särskilt uppmärksamma revisorernas roll och

ansvarsfördelningen mellan styrelse och verkställande direktör.

Kommittén bör även enligt direktiven överväga om ABL:s regler om

tillsättande och entledigande av styrelseledamöter och revisorer

är utformade så att de befrämjar att dessa utför sina funktioner

med självständighet och integritet.

Under hösten 1992 bildades på Riksåklagarens initiativ en

arbetsgrupp med representanter för bl.a. Riksåklagaren,

Riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna, tillsynsmyndigheterna

i konkurs, polisväsendet, Konkursförvaltarkollegiernas förening

och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Arbetsgruppen hade i

uppdrag att ta fram nya rutiner vid brottsutredningar i

samband med konkurs. Gruppen slutförde sitt uppdrag i

december 1993, vilket redovisats till regeringen i en promemoria

benämnd Rubicon. I promemorian anförs bl.a. att

effektiviteten vid granskningen av gäldenärens

räkenskapsmaterial skulle kunna höjas om revisor anlitades i

större utsträckning än vad som nu är fallet, särskilt i

konkursutredningar av större omfattning. I promemorian föreslås

en modell för samarbetet mellan förvaltare, revisorer och

åklagare. För revisorerna föreslås en utökad skyldighet att

uttala sig om den löpande bokföringen i revisionsberättelsen.

Man bör också enligt promemorian överväga en utökad skyldighet

för revisorerna att anmäla misstankar om brott.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid flera tillfällen med anledning av motioner

om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten behandlat

revisorns roll i aktiebolag och särskilt revisorns uppgifter

under konkursförfarandet. Då frågan senast behandlades våren

1994 ansåg utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande,

med hänvisning till att färdiga utredningsresultat förelåg och

att överväganden pågick i ämnet, att spörsmålen snabbt borde

beredas och de förslag som kräver lagstiftning snarast

föreläggas riksdagen för beslut (bet. 1993/94:LU20 s. 15).

Riksdagen följde utskottet (rskr. 228).

Som utskottet uttalade i nyssnämnda betänkande är det, mot

bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska

brottsligheten förorsakar såväl enskilda som samhället i stort,

en angelägen uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst

pröva åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Det är känt

att det i ett stort antal av de företag som försatts i konkurs

har förekommit ekonomisk brottslighet. Enligt utskottets mening

är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med sin

särskilda insikt i företagen och sin oberoende ställning

utnyttjas på bästa sätt beträffande insatser mot ekonomisk

brottslighet. Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt

pågår nu ett relativt omfattande beredningsarbete om

företagsrevisorernas roll inbegripet deras uppgifter under

konkurs med avseende på utredning om ekonomisk brottslighet. Med

hänsyn härtill och då enligt vad utskottet inhämtat en

departementspromemoria i bl.a. hithörande frågor är under

utarbetande inom Justitiedepartementet, anser utskottet att

något nytt initiativ från riksdagens sida inte nu är påkallat

med anledning av Riksdagens revisorers förslag om

företagsrevisorerna. Utskottet vill dock åter understryka vad

utskottet tidigare uttalat i ämnet.

Registreringsfrågor m.m.

Gällande ordning

Ett bolags årsredovisning samt revisionsberättelse skall

läggas fram på en bolagsstämma som hålls inom sex månader från

räkenskapsårets utgång (9 kap. 5 § ABL). Senast en månad från

det att bolagsstämman har fastställt resultaträkningen och

balansräkningen skall en avskrift av årsredovisningen och

revisionsberättelsen sändas in till PRV (11 kap. 3 § andra

stycket ABL). När handlingarna kommit in till PRV blir de

offentliga.

Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av

årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge

bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets

ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.

Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom

föreskriven tid, kan flera olika slag av sanktioner komma i

fråga. För det första har PRV möjlighet att med vite förelägga

verkställande direktören eller styrelseledamot i bolaget att

fullgöra bolagets skyldighet (se 19 kap. 2 § ABL). Vidare kan

bolagets underlåtenhet att avge årsredovisning eller

revisionsberättelse leda till att styrelseledamöterna och den

verkställande direktören blir solidariskt betalningsansvariga

för bolagets förpliktelser (se 11 kap. 3 § ABL). Slutligen kan

PRV besluta att bolaget skall träda i likvidation. En

förutsättning för det är att bolaget har försummat att ge in

årsredovisning för de två senaste räkenskapsåren (se 13 kap.

4 a § ABL). Beslutet måste föregås av ett särskilt

likvidationsföreläggande.

Även i det fallet att ett bolag har försummat att utse behörig

revisor och anmäla denne för registrering, kan PRV rikta ett

vitesföreläggande mot styrelseledamot eller verkställande

direktör i bolaget (se 19 kap. 2 § ABL). Avsaknaden av revisor

utgör däremot i dag inte grund för att besluta om att bolaget

skall träda i likvidation.

Riksdagens revisorers förslag

Revisorerna pekar på att aktiebolagsregistret innehåller en

mängd information om bolag som borde utnyttjas betydligt mer.

Det är mycket viktigt att kunskapen om registret sprids genom

utbildning och information. Företagens lagstadgade skyldigheter

måste självfallet upprätthållas. Revisorerna anser det viktigt

att skärpa PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva

lagens krav. Revisorerna är positivt inställda till en möjlighet

att försätta bolag som saknar registrerad revisor i

likvidation. Revisorerna anser vidare att vissa andra

förändringar bör genomföras såsom införande av sanktionsavgifter

vid försenade räkenskapshandlingar, krav på registrering hos PRV

av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför

tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag så att

det framgår i vad mån bolaget misskött sig under viss tidsperiod

samt införande av ett särskilt konkursregister hos PRV.

Förslagen bör enligt revisorerna beredas av regeringen.

Motionsyrkanden

Enligt motion 1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) bör

de förändringar som övervägs av Riksdagens revisorer genomföras

och riksdagen som sin mening ge regeringen detta till känna

(yrkande 1).

I motion 1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att vissa förändringar i enlighet med

Riksdagens revisorers förslag beträffande registreringen av

företag bör övervägas (yrkande 2).

Utskottets bedömning

Utskottet delar Riksdagens revisorers uppfattning att det

brister i fråga om företagens efterlevnad av kraven på anmälan

till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget. Vidare torde

som revisorerna påpekar registeruppgifterna hos PRV kunna

utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Uppgifterna samt

möjligheterna att ta del av dem och använda dem i olika

sammanhang är av fundamental betydelse för en väl fungerande

företagsmarknad och för att man skall komma till rätta med

otillbörligt och brottsligt handlande på marknaden. Särskild

betydelse har det att aktiebolagen uppfyller sin skyldighet att

upprätta och ge in årsredovisning och revisionsberättelse

till PRV. Dessa handlingar ger avgörande information till

bolagets olika intressenter för att dessa på ett riktigt sätt

skall kunna bedöma bolagets ekonomiska ställning och

utvecklingsmöjligheter. Det är uppenbarligen så att många

aktiebolag inte sänder in dessa räkenskapshandlingar till PRV

inom föreskriven tid. Det finns därför enligt utskottets mening

starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra

bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna härvidlag.

På riksdagens bord ligger nu en proposition från regeringen om

försenade årsredovisningar m.m. (prop. 1994/95:67). I

propositionen, som lagutskottet avser att behandla inom kort,

läggs fram förslag som syftar till att komma till rätta med de

aktiebolag som inte ger in årsredovisning eller

revisionsberättelse till PRV i rätt tid eller som försummar att

anmäla revisor för registrering i aktiebolagsregistret.

Förslaget innebär att bolag som inte ger in årsredovisning eller

revisionsberättelse i tid skall kunna förpliktas att betala

särskilda förseningsavgifter. Vidare föreslås att bolag som ännu

elva månader efter räkenskapsårets utgång inte har sänt in

årsredovisning eller revisionsberättelse skall kunna meddelas

ett likvidationsföreläggande och, om handlingarna ännu vid den

förelagda tidens slut inte är inkomna till verket, kunna

förpliktas att träda i likvidation. Det föreslås också att

aktiebolag skall kunna meddelas likvidationsföreläggande och

förpliktas att träda i likvidation på den grunden att behörig

revisor inte har anmälts för registrering.

Med hänvisning till det anförda bör Riksdagens revisorers

förslag om avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om

likvidation av bolag som saknar registrerad revisor inte

föranleda någon riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.

Vad därefter gäller Riksdagens revisorers förslag beträffande

utformningen av registreringsbevisen vill utskottet anföra

följande.

ABL reglerar, vilket i viss mån framgått, i vilken

utsträckning olika uppgifter med anknytning till ett bolag skall

av bolaget, eller i vissa fall också av den som anmälan gäller,

anmälas till aktiebolagsregistret. En införing i registret kan

också grundas på underrättelse av rätten eller konkursdomaren

eller på åtgärder som PRV vidtar ex officio i vissa särskilt

föreskrivna fall. Det som införs i aktiebolagsregistret skall

med något enstaka undantag kungöras (18 kap. 2 § ABL).

Kungörelsen innebär en presumtion om att det som införts i

registret kommit till tredje mans kännedom.

Närmare anvisningar om hur aktiebolagsregistret skall föras

finns i aktiebolagsförordningen (1975:1387). Sålunda skall

registret föras med hjälp av ADB och hållas tillgängligt hos

PRV. I aktiebolagsregistret registreras uppgifter för varje

bolag, och registret skall innehålla uppgift om bolagets

organisationsnummer. Till registret hör en alfabetisk

förteckning över bolagen med uppgift om numret för varje bolag.

När aktiebolag registreras antecknas, förutom bolagets

organisationsnummer, bl.a. bolagets styrelseledamöter,

verkställande direktör, suppleant och firmatecknare. Även

personnummer och postadresser för dessa personer antecknas.

Vidare skall antecknas av vilka och hur bolagets firma tecknas

liksom vem som utsetts till revisor samt dennes personnummer och

adress.

Det finns möjligheter att rekvirera olika utdrag ur

aktiebolagsregistret. Denna möjlighet grundas på det

bemyndigande som PRV har att bedriva uppdragsverksamhet såsom

att tillhandahålla bevis och kopior avseende verkets

dokumentation och register. Ett särskilt utdrag ur registret är

de s.k. personnummerutdragen som innehåller uppgifter om en viss

persons samtliga engagemang i olika aktiebolag. Utdraget

innehåller även "historiska" uppgifter i den bemärkelsen att

tidigare styrelseuppdrag i aktiebolag, vilka har upplösts genom

konkurs, redovisas. Datainspektionen har meddelat ett tillstånd

för PRV att lämna ut uppgifter ur aktiebolagsregistret via

terminal till myndigheter och enskilda som har behov av

uppgifterna i sin verksamhet. Tillståndet avser sådana uppgifter

ur registret som erhålls genom att ange endera ett aktiebolags

organisationsnummer eller firma. Däremot omfattar

Datainspektionens tillstånd inte sökningar i

aktiebolagsregistret via personnummer, varför de nyss nämnda

personnummerutdragen inte innefattas i tillståndet.

Utskottet vill, mot bakgrund av det anförda, inte utesluta att

ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som

Riksdagens revisorer efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det

gäller möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet.

Emellertid saknar utskottet underlag för att i förevarande

sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet

utgår dock från att regeringen är uppmärksam på frågan och

överväger den närmare i lämpligt sammanhang.

Utskottet övergår härefter till Riksdagens revisorers krav på

registrering hos PRV av styrelseledamöter innan dessa kan

företräda bolaget inför tredje man.

Utskottet vill framhålla att en juridisk person utåt, vid

rättshandlingar m.m., måste fungera genom ställföreträdare. För

rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild sorts

ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har rätt att

teckna associationens firma, som är det namn under vilket

näringsverksamheten bedrivs. Firmateckningsrätt ger behörighet

att över huvud taget företräda associationen utåt. I ett

aktiebolag har styrelsen alltid firmateckningsrätt (8 kap. 11 §

första stycket ABL). Bemyndigande för styrelseledamot,

verkställande direktör eller annan att företräda bolaget och

teckna dess firma kan meddelas av styrelsen, om inte förbud

däremot finns i bolagsordningen (8 kap. 11 § andra stycket ABL).

En styrelseledamot eller annan ställföreträdare för bolaget

förlorar sin behörighet att företräda bolaget om han försatts i

konkurs, fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller

fått näringsförbud (8 kap. 4 och 11 §§ ABL).

Som berörts tidigare skall val av styrelseledamöter,

firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV.

Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder,

som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella

bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av

firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a.

att styrelsedamot, verkställande direktör, särskild

firmatecknare eller annan ställföreträdare för bolaget inte är

försatt i konkurs, har förvaltare enligt 11 kap. 7 §

föräldrabalken eller har näringsförbud.

Utskottet vill här erinra om att riksdagen nyligen har

beslutat att införa en ny paragraf i ABL, 18 kap. 4 a, som

innebär att PRV självmant skall från aktiebolagsregistret avföra

en person som tillhör någon av nyssnämnda kategorier och som

försatts i konkurs, fått förvaltare enligt föräldrabalken eller

fått näringsförbud (prop. 1993/94:196 delvis, bet. LU32, rskr.

422, SFS 1994:802). En motsvarande regel såvitt avser ekonomiska

föreningar föreslås av regeringen i den tidigare nämnda

proposition 1994/95:67 om försenade årsredovisningar m.m. Nu

angivna bestämmelser är en anpassning till en bestämmelse i EG:s

första bolagsrättsliga direktiv, det s.k. publicitetsdirektivet,

som fordrar att vissa angivna uppgifter om bolaget

offentliggörs. Till dessa uppgifter hör tillsättande och

entledigande av de personer som i egenskap av bolagsorgan eller

medlemmar i bolagsorgan är behöriga att företräda bolaget mot

tredje man eller i rättegång. Syftet bakom direktivbestämmelsen

är att registrets uppgifter om vem som har behörighet att

företräda bolaget skall motsvara de faktiska förhållandena.

Utskottet anser, med hänsyn till innebörden av gällande rätt

och till de redovisade lagändringarna i syfte att förbättra

aktualiteten hos vissa registeruppgifter, att Riksdagens

revisorers nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon

riksdagens åtgärd.

Utskottet behandlar slutligen i detta avsnitt frågan om ett

centralt konkursregister.

I dag förekommer uppgifter med anknytning till konkurser i

olika register. Sålunda registreras bl.a. uppgifter om att

fysisk eller juridisk person försatts i konkurs i

utsökningsregistret i det s.k. redovisningssystemet för

exekutionsväsendet, REX, som är ett gemensamt ADB-system för

Riksskatteverket och alla kronofogdemyndigheter. Ett annat

register med viss anknytning till konkurs är registret över

meddelade näringsförbud, vilket PRV är huvudman för sedan den 1

juli 1994. Inom REX-systemet har Riksskatteverket vidare

upprättat ett konkursförvaltarregister, vilket omfattar samtliga

konkursförvaltare i hela landet.

I aktiebolagsregistret registreras, som framgått, bl.a.

uppgifter om ställföreträdare i bolag.

Regler om handelsregister och föreningsregister återfinns i

handelsregisterlagen (1974:157) resp. lagen (1987:667) om

ekonomiska föreningar. Registren fördes tidigare länsvis hos

resp. länsstyrelse. Sedan den 1 januari 1993 är PRV

registreringsmyndighet. I handelsregistret registreras

handelsbolag och enskilda näringsidkare samt de ideella

föreningar och stiftelser som bedriver näringsverksamhet.

Registret skall bl.a. innehålla uppgifter om den enskilde

näringsidkarens och bolagsmännens fullständiga namn,

personnummer och postadress. Försätts en näringsidkare i konkurs

skall detta registreras liksom uppgiften att konkursen har

avslutats. I föreningsregistret registreras ekonomiska

föreningar, t.ex. bostadsrättsföreningar.

Frågan om ett centralt konkursregister behandlades av

utskottet med anledning av ett motionsyrkande i det tidigare

nämnda betänkandet 1993/94:LU20. Utskottet ansåg då att flera

goda initiativ tagits för att förbättra tillgången på

registeruppgifter som kan användas bl.a. i kampen mot den

ekonomiska brottsligheten. Utskottet anförde emellertid att de

erforderliga uppgifterna är splittrade på olika register och

dessutom skiljer sig åtkomstmöjligheterna till registren mellan

olika myndigheter som har behov av uppgifterna. Utskottet

efterlyste ett centralt register där uppgifter om

konkursförvaltare samt företrädare för olika juridiska personer

är samlade. Regeringen borde enligt utskottet verka för att ett

sådant register kommer till stånd och förelägga riksdagen

förslag till erforderliga lagstiftningsåtgärder. Riksdagen gav

som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört i

frågan (rskr. 228).

Regeringen har därefter övervägt frågan om konkursregister i

departementspromemorian Ds 1994:96 Konkursgäldenären. I

promemorian, som remissbehandlats, anförs att frågan huruvida

ett centralt konkursregister bör inrättas beror på de nuvarande

åtkomstmöjligheterna till befintlig registerinformation. Varken

ABL, handelsregisterlagen eller lagen om ekonomiska föreningar

innehåller några regler om terminalåtkomst för olika myndigheter

med behov av uppgifter ur aktiebolagsregistret och handels- och

föreningsregistren. Ett centralt konkursregister kan enligt

promemorian knappast inrättas utan att denna lagstiftning ses

över och eventuellt omarbetas i för frågan om ett

konkursregister relevanta delar. Vidare måste enligt promemorian

beaktas bl.a. att ett tilltänkt nytt centralt konkursregister

kommer att innehålla flera uppgifter som får anses känsliga från

integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund bör enligt promemorian

frågan om ett heltäckande register med uppgifter om konkurser

bli föremål för fortsatta överväganden. Något förslag till

reglering av ett centralt konkursregister för hela landet har

därför ännu inte framlagts.

I promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett

register över fysiska personers konkurser. Som skäl härför

anförs i promemorian att PRV behöver uppgifter om fysiska

personers konkurser bl.a. för att kunna bevaka att sådana

personer inte står registrerade som styrelseledamöter i

aktiebolag. PRV är också, anförs det, i behov av att kunna

kontrollera att en person som anmäls för registrering som

styrelseledamot inte är försatt i personlig konkurs.

Utskottet, som erinrar om sitt tidigare ställningstagande till

ett centralt konkursregister, anser att något förnyat

tillkännagivande i frågan från riksdagens sida inte är

erforderligt i avvaktan på de vidare överväganden som snarast

bör ske.

Sammanfattningsvis anser utskottet sålunda att Riksdagens

revisorers förslag i fråga om åtgärder som berör registreringen

hos PRV inte föranleder någon riksdagens åtgärd i detta

sammanhang och att de ifrågavarande motionerna 1994/95:Ju12

yrkande 1 och 1994/95:Ju14 yrkande 2 bör avstyrkas.

Konkursmissbruk

En särskild fråga som uppmärksammats på senare tid är de s.k.

bekvämlighetskonkurserna. Med det menas att konkurser kommit att

betraktas som en möjlighet för ett företag att reducera sin

skuldbörda, framför allt i fråga om de oprioriterade

leverantörsskulderna, och sedan kunna återuppta verksamheten med

ökad konkurrenskraft efter en rekonstruktion. Dessa konkurser

anses planerade i så måtto att ägarens ekonomiska intressen och

avsikt att efter konkursen kunna driva rörelsen vidare i

huvudsakligen samma omfattning men med väsentligt minskad

skuldbörda är satta i förgrunden. Konkursens ekonomiska

konsekvenser drabbar i dessa fall endast borgenärerna, främst de

oprioriterade som saknar säkerhet för sina fordringar, och inte

aktieägarna.

Frågor om åtgärder mot s.k. bekvämlighetskonkurser tas upp i

motion 1994/95:Ju13. I motionen anförs att det bör införas

begränsningar för den gamla ägarkretsen att direkt efter en

konkurs driva företaget vidare själv eller via nära släkt,

bulvan etc. utan insats av nytt kapital. En annan åtgärd som

föreslås i syfte att komma till rätta med konkursmissbruket och

de snedvridna konkurrensförhållandena är någon form av "karens"

eller "konkurskarantän" för ägaren innan han på nytt kan bedriva

näringsverksamhet. Andra förslag i motionen berör

tillsynsmyndigheterna och konkursförvaltarna. I motionen yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om lämpliga åtgärder mot missbruket.

Utskottet vill erinra om att motionsyrkanden med liknande

innebörd behandlades av utskottet i det ovannämnda betänkandet

1993/94:LU20 s. 12 ff. Som utskottet därvid uttalade är dagens

situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många

gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt

vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen

vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad

av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga

konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning

att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning.

Utskottet vill dock peka på att ämnet för närvarande övervägs

inom regeringskansliet och att en departementspromemoria från

Justitiedepartementet med överväganden i bl.a. hithörande frågor

är aviserad inom en relativt snar framtid. Med hänsyn härtill

anser utskottet att de frågor som motionen aktualiserar inte nu

bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Motion 1994/95:Ju13 bör

sålunda avstyrkas.

Stockholm den 24 november 1994

På lagutskottets vägnar

Anita Persson

I beslutet har deltagit: Anita Persson (s), Bengt Kronblad

(s), Per Stenmarck (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s),

Rolf Dahlberg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s),

Charlotte Cederschiöld (m), Inger Segelström (s), Tanja

Linderborg (v), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson (c),

Göran R Hedberg (m), Rigmor Ahlstedt (c) och Kerstin Heinemann

(fp).

Näringsutskottets yttrande

1994/95:NU2y

Bilaga 3

Insatser mot den ekonomiska brottsligheten

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att

yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4

angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten jämte

motioner.

Näringsutskottet

Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer har på förslag från skatteutskottet

granskat samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet.

Enligt revisorernas bedömning krävs det ökade samhälleliga

insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Arbetet på

regeringsnivå har under lång tid varit otillräckligt, anförs

det. Kritiken gäller flera regeringar. Vissa initiativ till

förbättringar har tagits under senare tid, konstaterar

revisorerna. De lämnar förslag inom fyra områden -- förebyggande

insatser, det brottsutredande arbetet, den rättsliga proceduren

och regeringens samlade styrning.

Revisorerna föreslår förebyggande insatser inom följande

områden:

Affärsetik och intern kontroll. Regeringen bör stödja det

attitydskapande arbete mot ekonomisk brottslighet som

näringslivets organisationer och de fackliga organisationerna

bedriver bland sina medlemmar. Detta bör kunna ingå i den

informationskampanj som riksdagen beslutade om våren 1994 (bet.

1993/94:JuU19).

Bokföring. Möjligheten att införa sanktionsavgifter för

bokföringsbrott bör utredas. Den tidigare nämnda

informationskampanjen bör innehålla information om betydelsen av

att bokföringen sköts väl.

Företagens revisorer. De auktoriserade och godkända

revisorernas roll för att förebygga ekonomisk brottslighet bör

övervägas inom ramen för en offentlig utredning.

Registreringen hos Patent- och registreringsverket (PRV).

Följande förändringar bör övervägas av regeringen: likvidation

av bolag som saknar registrerad revisor, vitesföreläggande och

avgiftsbeläggning vid försenade räkenskapshandlingar,

registrering av styrelseledamöter, ny utformning av

registreringsbevis för bolag samt inrättande av ett särskilt

konkursregister hos PRV.

Kontroll av affärspartners. Regeringen bör utreda skärpta

regler för offentlig upphandling med syfte att skapa enkla

rutiner för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer

med.

Myndigheternas förebyggande kontroll. Regeringen bör initiera

områdesvisa analyser av hur en effektivisering av

myndighetskontrollen skall åstadkommas. Det regeringsuppdrag som

länsstyrelserna fick våren 1994 avseende tillsynen av

restaurangbranschen bör om möjligt utsträckas till andra

områden.

Beträffande det brottsutredande arbetet lämnar revisorerna

förslag inom följande områden:

Prioriteringar mellan större och mindre brott. Regeringen bör

överväga prioriteringarna med hänsyn till olika preventiva

aspekter samt resurstilldelningen till åklagarväsendet och

polisen. Revisorerna lämnar dock inga konkreta förslag.

Resurser, kompetens och regional balans. Regeringen bör

återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur ett system

för resursfördelning skall utformas -- mellan berörda

myndigheter och mellan regioner. Resurserna för utbildning och

specialkompetens bör uppmärksammas särskilt.

Organisation och samarbete. Regeringen bör återkomma till

riksdagen med förslag till principiell lösning av

organisationsfrågan på central och regional nivå.

När det gäller den rättsliga proceduren framför

revisorerna synpunkter beträffande förberedelserna inför

rättegången, domstolens sammansättning och kompetens samt

pedagogisk utbildning för åklagare. Det bör enligt revisorerna

ankomma på regeringen att överväga hur ett ändrat arbetssätt

inom domstolarna skall kunna åstadkommas. Regeringen bör

återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur den avser att

lösa de här berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet.

Åklagarväsendets utbildningsbudget bör förstärkas så att

möjlighet ges till pedagogisk utbildning för åklagare.

Slutligen framlägger revisorerna förslag om regeringens

samlade styrning. Regeringen föreslås avge en årlig rapport

till riksdagen om förhållandena vad gäller den ekonomiska

brottsligheten och åtgärderna mot den. Informationen bör inte

endast avse direkta motåtgärder mot brottsligheten utan även

olika slag av indirekta och förebyggande insatser. Övergripande

analyser av vad olika reformförslag kan betyda för möjligheterna

att begå ekonomiska brott bör särskilt uppmärksammas.

Motionerna

Fyra motioner (s; m; c; v) har väckts med anledning av

förslaget.

Under senare tid har konkursen i många fall blivit ett

instrument för att sanera ett företags alltför stora skuldbörda

och samtidigt skapa förutsättningar för omstart och fortsatt

drift, anförs det i motion 1994/95:Ju13 (s). Den egentliga

orsaken till varför ett företag inte klarar sin ekonomiska

situation utreds aldrig eller mycket bristfälligt, hävdar

motionärerna. När ett ineffektivt företag startar om med samma

affärsidé som före konkursen, men med sanerat skuldkonto,

utsätter det den övriga företagsvärlden för konkurrens på icke

lika villkor, anförs det. I motionen framläggs följande förslag

till åtgärder: införande av begränsning för tidigare ägare att

fortsätta driva företaget efter konkurs utan nya insatser av

eget kapital, införande av någon form av s.k. konkurskarantän,

ökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att bevaka

konkursförvaltarna samt diskvalificerande av konkursförvaltare

som deltar i uppenbar konkursplanering.

Motionärerna bakom motion 1994/95:Ju11 (m) delar i stort sett

den uppfattning som kommer till uttryck i revisorernas rapport,

både vad gäller behovet av insatser mot den ekonomiska

brottsligheten och den kritik som framförs. Lagändringar och

andra åtgärder får inte utformas så att de lägger hinder i vägen

för den lagliga näringsverksamheten, framhåller motionärerna. De

anser att den föregående regeringens insatser och förslag till

åtgärder -- vilka redovisas i motionen -- kommer att innebära

betydande förbättringar för myndigheter att utreda och bekämpa

ekonomisk brottslighet. Enligt motionärernas mening är det

därför mycket angeläget att vidareutveckla arbetet från den

plattform som nu har byggts upp.

Utbrett momsfusk, systematiska konkurser och tömning av

bolagstillgångar är mycket utbredda fenomen i vissa

branscher, hävdas det i motion 1994/95:Ju14 (c). Det snedvrider

konkurrensen. Motionärerna anser att en parlamentarisk utredning

bör tillsättas beträffande möjligheten att införa

sanktionsavgifter för bokföringsbrott. De delar revisorernas

bedömning att en utsträckning av den särskilda tillsynen av

restaurangbranschen till andra områden bör övervägas. För

bekämpande av den ekonomiska brottsligheten bör

specialistkunskaper organiseras i ekorotlar på regional nivå.

Vänsterpartiet ställer sig i motion 1994/95:Ju12 bakom de

slutsatser som redovisas i rappporten. Revisorerna har dock i

vissa avseenden inte dragit de fulla konsekvenserna av de

redovisade problemen, anser motionärerna. Deras uppfattning är

att de förändringar som föreslås beträffande registreringen hos

PRV inte bara bör övervägas utan också genomföras. Genom att i

stort sett all kompetens har förts ut på de lokala

skattekontoren har samordningen i granskningen av

momsredovisningen blivit sämre, hävdar motionärerna vidare. De

anser att det därför finns skäl att överväga en återgång till

"verkliga" länsskattekontor. Motionärerna riktar kritik mot den

av riksdagen antagna lagen (1994:466) om särskilda

tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. De menar slutligen att

speciella skattedomstolar med ansvar för såväl skatte- och

taxeringsfrågor som skattebrottsfrågor bör inrättas.

Tidigare behandling och pågående beredningsarbete

Hösten 1993 avslog riksdagen på förslag av näringsutskottet

motioner med krav på införande av lämplighets- och

kompetenskontroll av företagare (bet. 1993/94:NU3). Bakgrunden

till motionsyrkandena var bl.a. farhågor för att ekonomisk

brottslighet, ibland i anslutning till konkurser, får

konkurrenssnedvridande effekter.

Näringsutskottet anförde att det är viktigt att

konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte

kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag.

Vidare underströk utskottet vikten av att statsmakterna tillser

att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk

brottslighet. Samtidigt framhöll utskottet att det -- inte minst

mot bakgrund av den ekonomiska situation som Sverige befinner

sig i -- är angeläget att möjligheterna att starta nya företag

inte försvåras. I ett särskilt yttrande (s) betonades det

angelägna i att det -- i förebyggande syfte -- ges information

till blivande företagare för att öka företagskunnandet, så att

den negativa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten

bryts.

När det gäller konkurslagstiftningen planerar regeringen att i

december 1994 lägga fram en proposition med förslag till lag om

företagsrekonstruktion. Vidare har Justitiedepartementet i juni

1994 i departementspromemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96)

redovisat förslag till lagändringar med syfte att skärpa kraven

på konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former

av konkursmissbruk. En proposition i frågan planeras till våren

1995.

Näringsutskottets ställningstagande

Näringsutskottet vill inledningsvis framhålla att

utgångspunkten för statsmakterna måste vara att all ekonomisk

brottslighet skall bekämpas. I ett rättssamhälle är det

oacceptabelt att individer genom brottsligt beteende kan

tillskansa sig konkurrensfördelar, jämfört med personer som

följer gällande lagar och regler. Näringsutskottet anser, i

likhet med vad som anfördes hösten 1993, att det är mycket

viktigt att det finns effektiva instrument för att stävja

ekonomisk brottslighet. Riksdagen och regeringen bör därför

fortsätta att ge detta område hög prioritet.

De konkreta åtgärder som föreslås eller diskuteras såväl i

Riksdagens revisorers förslag som i de aktuella motionerna

ligger huvudsakligen inom beredningsområdena för andra utskott.

Den fråga som rör näringsutskottets ansvarsområde är den

övergripande problemställningen avseende den ekonomiska

brottslighetens konkurrenssnedvridande effekter. I revisorernas

förslag konstateras att näringslivet har ett direkt intresse av

att samhällets kontrollsystem fungerar bättre för att snedvridna

konkurrensförhållanden skall kunna motverkas. I motionerna

framhålls också det angelägna i att den ekonomiska

brottsligheten inte leder till sådana effekter.

Förekomsten av ekonomisk brottslighet kan bl.a. medföra att

snedvridande effekter på konkurrensen uppstår. Statsmakternas

uppgift är härvid att se till att lagar och regler utformas på

ett enkelt och överskådligt sätt så att möjligheterna att starta

nya företag inte försvåras, och på ett sådant sätt att

verksamheten hos seriösa företag inte hotas. Näringsutskottet

vill understryka vikten av att konkurslagstiftningen får en

sådan utformning att konkurser inte kan användas som ett medel i

konkurrensen mellan olika företag. Utskottet vill härvidlag

fästa uppmärksamheten på problemet med s.k.

bekvämlighetskonkurser. Med bekvämlighetskonkurs avses i

allmänhet att en konkurs är "planerad", på det sättet att den

tidigare ägaren har för avsikt att efter konkursen driva

rörelsen vidare i ungefär samma omfattning som tidigare, men med

väsentligt minskad skuldsättningsgrad. De ekonomiska

konsekvenserna av konkursen drabbar i detta fall endast

borgenärerna, främst de oprioriterade. Förekomsten av

bekvämlighetskonkurser innebär en snedvridning av konkurrensen.

För att komma till rätta med detta krävs det, enligt

näringsutskottets uppfattning, regeländringar. Som tidigare

nämnts har det aviserats att propositioner beträffande

konkurslagstiftningen skall föreläggas riksdagen senare under

hösten 1994 och under våren 1995.

Stockholm den 22 november 1994

På näringsutskottets vägnar

Birgitta Johansson

I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Bo

Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Reynoldh Furustrand (s), Mats

Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Bo Bernhardsson (s), Kjell

Ericsson (c), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s), Lennart

Beijer (v), Marie Granlund (s), Chris Heister (m), Eva Goës

(mp), Göran Hägglund (kds), Dag Ericson (s) och Sten Tolgfors

(m).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Riksdagens revisorers förslag 1

Motionerna 1

Revisorernas förslag 2

Inledning 2

Begreppet ekonomisk brottslighet 3

Förebyggande åtgärder 3

Det brottsutredande arbetet 4

Den rättsliga proceduren 5

Regeringens samlade styrning 6

Utskottet 6

Bakgrund 6

Yttrandena 7

Motionerna 8

Bokföringsbrott 8

Registreringen hos PRV 10

Myndigheternas kontrollmöjligheter 12

Konkursbrottslighet 13

Tillsyn av konkursförvaltare 14

Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk

brottslighet 15

Särskilda skattedomstolar 17

Övergripande insatser mot den ekonomiska

brottsligheten 18

Regeringens åtgärder 19

Överväganden 19

Hemställan 21

Bilagor

1. Skatteutskottets yttrande 22

2. Lagutskottets yttrande 27

3. Näringsutskottets yttrande 38