Bet. 1994/95:KU17

Konstitutionsutskottets betänkande

1994/95:KU17

Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservation

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1994/95

KU17

Sammanfattning

I betänkandet lägger konstitutionsutskottet fram ett förslag

till lag som innehåller övergripande bestämmelser om Sveriges

anslutning till Europeiska unionen. Förslaget grundar sig på

propositionen 1994/95:19. Lagen reglerar två sidor av

anslutningen. Den ena sidan gäller införlivande av Europeiska

gemenskapernas regler med svensk rätt. Den andra sidan avser

överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I den

delen gör utskottet en prövning om förslaget uppfyller de

förutsättningar för överlåtelse som grundlagen kräver. Utskottet

kommer till slutsatsen att förslaget om överlåtelse av

beslutsbefogenheter ligger inom det område som grundlagen anger.

I det sammanhanget erinrar utskottet om sina uttalanden i

grundlagsärendet (bet. 1993/94:KU21) om hur man skall förhålla

sig om något EG-organ likväl skulle besluta om någon rättsakt

som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel.

Vad frågan då gäller är om EG-organet haft rätt att med verkan

för Sverige fatta ett sådant beslut.

I fråga om utformningen av bestämmelsen om överlåtelse av

beslutsbefogenheter föreligger en reservation (v, mp).

I propositionen föreslås att lagen skall träda i kraft den 1

januari 1995, samma dag som anslutningfördraget avses träda i

kraft. En förutsättning för att fördraget skall kunna träda i

kraft den dagen är bl.a. att medlemsstaterna senast den 31

december 1994 har deponerat sina ratifikationsinstrument hos

Italiens regering. Alla medlemsstater har ännu inte gjort det.

Utskottet föreslår därför att det överlåts på regeringen att

bestämma när lagen skall träda i kraft.

Propositionen

I proposition 1994/95:19 har regeringen föreslagit

2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,

3. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra

författningar,

4. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och

stålmarknaden (CECA-lagen).

Lagförslagen har tagits in i bilaga 1 till betänkandet.

Förslaget till lag om Sveriges anslutning till Europeiska

unionen, i det följande kallad anslutningslagen, och förslaget

till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar

och andra författningar har lagts fram efter hörande av

Lagrådet.

I 5 § förslaget till anslutningslag finns föreskrifter om

information och samråd mellan regeringen och riksdagen i frågor

som gäller Europeiska unionen. Utskottet behandlar denna del av

lagförslaget i betänkandet 1993/94:KU22 som handlar om en nämnd

i riksdagen för Europeiska unionen (EU-nämnden).

Motioner

Med anledning av propositionen har väckts motion 1994/95:U24

av Marianne Samuelsson m.fl. (mp). I motionsyrkandet 5 yrkas

att riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande

folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i

ett militärt EU-samarbete.

Motionerna 1994/95:U15 yrkandena 2 och 3 av Gudrun Schyman

m.fl. (v) samt 1994/95:U24 yrkande 1 av Marianne Samuelsson

m.fl. (mp) har väckts med anledning av propositionen och tar

sikte på den del av förslaget till anslutningslag som behandlas

i betänkandet 1994/95:KU22. Motionerna behandlas därför i det

betänkandet.

Motionen 1994/95:K2 av Margaretha af Ugglas m.fl. (m) har

också väckts med anledning av propositionen och tar upp frågor

om val till Europaparlamentet. Sådana frågor tas upp i

betänkandet 1994/95:KU23. Motionen behandlas därför i det

betänkandet.

Utskottet

Inledning

Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU)

inleddes den 1 februari 1993 och avslutades den 12 april 1994.

Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan

Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna

Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten

undertecknades den 24 juni 1994.

Den 13 november 1994 hölls en folkomröstning i hela landet om

svenskt medlemskap i Europeiska unionen som resulterade i ett

bifall till medlemskapet. Folkomröstningens utslag skall för

svensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap i unionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella delar

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. I denna del

har propositionen hänvisats till utrikesutskottet. Därutöver

lämnas förslag till övergripande lagstiftning med anledning av

Sveriges anslutning till unionen. I lagförslaget finns

bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till

Europeiska gemenskaperna och införlivande av

anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen liksom de

rättsakter m.m. som hittills antagits av Europeiska

gemenskaperna.

Bakgrund

I april 1951 tillkom fördraget om Europeiska kol- och

stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra

ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha

överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa

förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska

mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de

medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål

upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i

förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.

Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av

fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och

Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG,

det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater

som på ett antal definierade områden avhänder sig

självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i

gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en

harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom

gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt,

en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av

levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan

medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam

marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska

politik gradvis närmades till varandra. Målen för EEG har efter

hand utvecklats och förändrats, senast genom

Maastrichtfördraget. Numera betonas också behovet av en

bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot

miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga

om sysselsättning och socialt skydd m.m.

Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november

1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels

de tre gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen

betecknas Europeiska gemenskapen (EG), dels ett mellanstatligt

samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området

för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen

sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de

tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs också vissa nya

samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar

till att upprätta en ekonomisk-monetär union.

EG:s rättssystem

Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i

sina huvuddrag av fördragen. Av dessa framgår på vilka områden

överlåtelse av beslutanderätt har skett. EG:s kompetens vilar på

den legalitetsprincip som uttrycks på följande sätt i artikel 4

i Romfördraget: "Varje institution skall handla inom ramen för

de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." I

Maastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma

institutionerna är, när de tillämpar och vidareutvecklar

gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Denna princip

innebär att institutionerna endast kan agera när de ges en

positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte

att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla

något av gemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna

tillämpningsområden. Varje bindande beslut av institutionerna

måste således vara grundat på en eller flera bestämmelser i

fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt anges i

eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.

Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens

beslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och

exakt beskrivas. Detta beror främst på förekomsten av s.k.

dynamiska eller expansiva inslag i gemenskapsrätten. En orsak

härtill är att Romfördraget är ett s.k. ramfördrag med

påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls

fortlöpande ut genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet och

genom tillämpning av artikel 235 i Romfördraget enligt vilken

rådet kan besluta att vidta de åtgärder från gemenskapens sida

som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ram

förverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235

måste dock vara enhälliga och föregås av Europaparlamentets

hörande.

På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv

kompetens, dvs. medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på

dessa områden utan EG:s medgivande. Inom andra områden har EG

och medlemsländerna en delad kompetens. Det innebär att

medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG inte

har beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen,

införd i Romtraktaten genom Maastrichtfördraget, påverkar

kompetensfördelningen inom den delade kompetensens område. Den

föreskriver att EG skall handla endast om och i den mån som

målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning

kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av

sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av

gemenskapen.

Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat

internationellt samarbete är att det bygger på att de enskilda

medlemsländerna i högre grad än annars avstår från en del av

sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till

EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter

av medlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda

makt har EG-rätten kunnat utvecklas till en egen rättsordning

med drag som är unika för EG och som skiljer sig från både

traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet.

Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt

till EG, kan normer som beslutas av EG gälla omedelbart i

medlemsländerna på samma sätt som landets egna lagar. Sådana

EG-normer är direkt tillämpliga i medlemsländerna utan att de,

som annars krävs i Sverige, blir gällande genom nationell

lagstiftning.

Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare

och företag i medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som

de kan göra gällande inför det egna landets domstolar och

myndigheter, brukar man tala om att normen har direkt effekt.

Det avgörande är här om normen har en sådan rättighetsgrundande

innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse om normen

formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.

En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde

framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland

strider mot en EG-regel är landets domstolar och myndigheter

skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska regeln.

Detta gäller i princip även om den inhemska normen tillhör

landets konstitution.

Genom EG-domstolens praxis har efter hand en doktrin

utvecklats enligt vilken de nationella konstitutionernas

rättighetsskydd, liksom det skydd som ges i internationella

konventioner, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har

gjorts till en del av själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis

har kommit att kodifieras genom senare fördrag mellan

medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste och tydligaste

uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i

en av de inledande artiklarna till Maastrichtfördraget: Unionen

skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna

gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter

garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter, undertecknad i Rom den 4

november 1950, och sådana de framgår av medlemsstaternas

gemensamma konstitutionella traditioner.

EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och

direktiv. En förordning är direkt tillämplig rätt i

medlemsländerna, och därmed finns i princip inget utrymme för

nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normalt endast de

gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna

att bestämma medlen för att nå målen.

EG:s institutioner

I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende

kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande

roll. Endast kommissionen har rätt att lägga fram förslag till

normgivning. Förslaget riktas till rådet där de viktigaste

besluten fattas inom EG. Rådet utgörs av representanter för

medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet i

rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas

med kvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett

visst röstetal som är relaterat till landets storlek. Enligt

avtalet skall Sverige få fyra röster. Genom regeln om

kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare bli

bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder

ett av de tydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.

Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst rådgivande

och kontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta

några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att

parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt

Maastrichtfördraget har parlamentet dessutom rätt att på vissa

områden fatta beslut tillsammans med rådet. Sverige skall enligt

avtalet erhålla 22 platser i parlamentet.

EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten

följs i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att

slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av

EG-rättens viktigaste principer. Domstolen ansvarar vidare för

den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna. Beslut som

fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.

Överlåtelse av beslutanderätt m.m.

Grundlagsregleringen

Ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen har krävt att

grundlagen ändras. Riksdagen beslutade den 23 november 1994 av

den anledningen att slutligt anta vilande förslag till lagar om

ändring i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen (prop.

1993/94:114, bet. 1993/94KU21, rskr. 1993/94:275, bet.

1994/95:KU9 rskr. 1994/95:24). Ändringen i regeringsformen avser

en ny bestämmelse i 10 kap. 5 § som gör det möjligt för

riksdagen att överlåta beslutanderätt till Europeiska

gemenskaperna. Lagändringen träder i kraft den 1 december 1994.

Den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen föreskriver

att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska

gemenskaperna så länge som dessa har ett rättighetsskydd

motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna. Vidare föreskrivs att riksdagen

beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan

enligt bestämmelsen också fattas i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

Beträffande den överlåtelse som sker i samband med en

EU-anslutning finns en särskild övergångsbestämmelse till 10

kap. 5 § regeringsformen. I övergångsbestämmelsen föreskrivs att

riksdagen med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med

enkel majoritet, skall kunna fatta beslut om överlåtelse av

beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna. En

förutsättning härför är enligt bestämmelsen att riksdagen, sedan

folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan, har godkänt avtal

om Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

I grundlagsärendet betonade konstitutionsutskottet att en

överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den nya lydelsen

av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan utsträckning

att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder

upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta

statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens

urholkas i väsentlig grad. Utskottet framhöll också att det

område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är

inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick

utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande

principer i vårt konstitutionella system. Utskottet ville i

detta sammanhang särskilt peka på den fria åsiktsbildningens

stora betydelse för vårt statsskick. Utskottet erinrade om att

det redan i regeringsformens inledande paragraf slås fast att

folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika

rösträtt. En förutsättning för att åsiktbildningen skall kunna

spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och

meddelarfriheten. Utskottet anförde att också förbudet mot

censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och

andra tryckfrihetsrättsliga principer i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor

betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet konstaterade

att den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan

anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt

rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.

Internationella överenskommelser och nationell rätt

I en del länder blir bestämmelser i en internationell

överenskommelse en del av den interna rätten på grund av en

allmän föreskrift i grundlag eller enligt erkända

rättsgrundsatser. Då fordras inga interna föreskrifter varigenom

överenskommelsens bestämmelser införlivas med den interna

rättsordningen. Överenskommelsen kan nämligen i dessa fall

tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter. Länder med

en sådan ordning brukar kallas monistiska.

I andra länder, bl.a. Sverige, tillämpas en annan ordning som

utgår från att det fordras särskilda internrättsliga

föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell

överenskommelse skall kunna tillämpas av domstolar och andra

myndigheter. Länder som tillämpar en sådan ordning brukar kallas

dualistiska.

Propositionen

En svensk anslutningslag

Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och lojalt

tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket,

såvida annat inte överenskommits i anslutningsfördraget. En ny

medlemsstat blir härigenom jämställd med de tidigare

medlemsländerna såvitt avser den existerande EG-rätten. Med

hänsyn till det dualistiska synsätt på förhållandet mellan

folkrätt och nationell rätt som råder i Sverige krävs någon form

av nationell lagstiftning för att införliva anslutningsfördraget

med svensk rätt. Även andra förhållanden föranledda av

medlemskapet kan behöva regleras på ett övergripande sätt. Också

i de nuvarande medlemsländer som har en dualistisk tradition har

anslutningen till de europeiska gemenskaperna föranlett

övergripande lagstiftning i form av en särskild anslutningslag.

Regeringen föreslår att övergripande bestämmelser om Sveriges

anslutning till Europeiska unionen skall regleras i en

anslutningslag. Regeringen anför att en svensk anslutning kan

föranleda särskild lagstiftning på olika sakområden. Det kan

gälla dels lagstiftning som behövs på sakområden som inte täcks

av EES-avtalet, dels ändringar av lagar som utfärdats till följd

av EES-avtalet och som behöver anpassas i anledning av en

anslutning till Europeiska unionen. Regeringen förklarar att den

avser att återkomma till riksdagen med förslag härom.

Överlåtelse av beslutanderätt

Varken i det nya första stycket i 10 kap. 5 § regeringsformen

eller i övergångsbestämmelsen till paragrafen ställs det upp

något krav på att riksdagens beslut om överlåtelse av

beslutanderätt skall fattas i lagform.

Regeringen anför att riksdagen när den fattar beslut om att

godkänna anslutningsfördraget måste iaktta den procedur som är

föreskriven för överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i detta fall

den procedur som föreskrivs i nämnda övergångsbestämmelse. Detta

följer enligt regeringen av 10 kap. 2 § regeringsformen. I

första stycket i den paragrafen sägs att regeringen inte får

ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har

godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras

eller upphävs eller om den i övrigt gäller ämne i vilket

riksdagen skall besluta. I andra stycket sägs att om det

föreskrivs särskild ordning för det riksdagsbeslut som

förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av

överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens mening att om

en överenskommelse är av sådant innehåll att den förutsätter

överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så

skall vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den

procedur som föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas. Enligt

regeringen innebär detta emellertid inte att det riksdagsbeslut

som förutsätts genom överenskommelsen -- antingen det är ett

normgivningsbeslut eller ett beslut av annan karaktär -- skall

anses fattat i och med att riksdagen har godkänt att regeringen

får ingå överenskommelsen.

Till detta kommer att det är regeringen och inte riksdagen som

genom sitt beslut om ratificering av fördraget fattar det

slutliga beslut som krävs för att Sverige skall bli

folkrättsligt bundet av anslutningsfördraget. Även om följden av

detta är att Sverige överlåter beslutanderätt till Europeiska

gemenskaperna innebär dock anslutningsfördraget enligt

regeringen att regeringsformens kompetensschema rubbas och att

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen tillämpas. Regeringen

anför att avsikten med stadgandet om överlåtelse av

beslutanderätt principiellt sett måste vara att den faktiska

överlåtelsen inte skall vara beroende av ett regeringens

slutliga ställningstagande till fördraget utan att riksdagen

utöver sitt godkännande av fördraget måste fatta ett

självständigt beslut om överlåtelse av den beslutanderätt som

annars tillkommer riksdagen själv och andra myndigheter.

Det måste ankomma på riksdagen själv att ta ställning till om

överlåtelsen uppfyller grundlagens krav. Härtill kommer enligt

regeringen att förslaget till grundlagsbestämmelse om

överlåtelse av beslutanderätt inte heller för sin tillämpning

förutsätter att en internationell överenskommelse ingås. Av

formuleringen i övergångsbestämmelsen till den nya bestämmelsen

i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår också

tydligt att den bakomliggande tanken i fråga om anslutningen

till EU är att riksdagen dels godkänner ett anslutningsfördrag,

dels fattar beslut om själva överlåtelsen. Regeringen hänvisar

till att riksdagen vid tidigare överlåtelser av beslutanderätt

på grundval av internationella överenskommelser också har fattat

just ett beslut om godkännande av överlåtelsen och

ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av

lagstiftning (patentkonventionen och EES-avtalet). Bägge dessa

beslut har antagits med stöd av den särskilda beslutsordning som

föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Överlåtelsens reglering i anslutningslagen

Ett utmärkande drag för samarbetet inom EU är att

medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått

från att på egen hand fatta normgivningsbeslut och andra beslut

och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt genom

medverkan i EG:s institutioner. Överlåtelse till dessa

institutioner kan härledas ur olika bestämmelser i fördragen.

Genom anslutningsfördraget förpliktar sig Sverige att tillämpa

de grundläggande fördragen med dess bestämmelser ur vilka

överlåtelsen kan härledas. Det förhållandet att medlemsstaterna

skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna grundar sig

alltså på innehållet i anslutningsfördraget och i de övriga

grundläggande fördragen. Dessa fördrag föreskriver att

gemenskapens institutioner skall fatta de beslut som behövs för

att syftet med förslagen skall uppnås. Dessa beslut får sedan

olika verkningar i medlemsländerna beroende på vad för slags

beslut det är fråga om och vilken effekt de har enligt fördragen

och enligt på fördragen grundade principer som har utvecklats av

EG-domstolen.

Enligt regeringen är överlåtelsen av beslutsbefogenheter av

sådan central natur att den motiverar en bestämmelse i

anslutningslagen som inte bara ger uttryck för en följdverkan av

att de grunddläggande fördragen införlivas med svensk rätt.

Beslutet om överlåtelse kan ses som ett bemyndigande från den

svenska riksdagen, eftersom det är svenska konstitutionella

befogenheter som överlåts till Europeiska gemenskaperna. Härtill

kommer att möjligheterna att överlåta beslutsbefogenhet enligt

bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen trots

att överlåtelsemöjligheterna är omfattande, är begränsade så

till vida att de förutsätter ett fri- och rättighetsskydd i nivå

med vårt eget. Regeringen menar att det således ligger i

riksdagens hand att ytterst pröva huruvida förutsättningarna

enligt 10 kap. 5 § regeringsformen är uppfyllda. Beslutet om

överlåtelse har sålunda inte sin grund enbart i följderna av att

de grundläggande fördragen genom lagen införlivas med svensk

rätt utan måste också grunda sig på bestämmelsen i

regeringsformen. Regeringen anser därför att överlåtelsen bör

komma till tydligt uttryck i en särskild bestämmelse i

anslutningslagen.

Att i överlåtelsebestämmelsen precisera eller knyta an till

vilka slag av beslut som de europeiska gemskaperna kommer att

fatta med verkan här i landet låter sig enligt regeringen

knappast göra. Den nya grundlagsbestämmelsen om överlåtelse av

beslutanderätt nämner inte uttryckligen vilka typer av

beslutanderätt som kan överlåtas. Grundlagsbestämmelsen omfattar

samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett den

överlåtna beslutanderättens art.

Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelse

ange vilka slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutning

till EU anser regeringen att det är viktigt att nu försöka göra

en sådan analys. Det måste i framtiden finnas möjligheter att

bedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom vilket

beslutanderätten överlåtits. Vid en anslutning till Europeiska

unionen måste enligt regeringen därför också analyseras vad

anslutningsfördraget och övriga grundläggande fördrag kräver i

fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Härvid får de

EG-rättsliga aspekterna om kompetensfördelning mellan

gemenskaperna och medlemsländerna och legalitetsprincipen

betydelse.

Regeringen hänvisar i denna fråga först till den genomgång av

vilka beslutanderätter som överlåtits vid en anslutning som

Grundlagsutredningen inför EG gjort (SOU 1993:14).

Det är enligt Grundlagsutredningen här främst fråga om

överlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller att i samma

utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas

normgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antar

gemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingå

internationella avtal i de frågor som regleras av

gemenskapsrätten. Även systemet för EG:s finansiering, där

gemenskaperna erhåller en andel av medlemsstaternas intäkter av

mervärdesskatten, innebär att finansmakt överlåts till

gemenskaperna. Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens

ställning, som regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen,

framhåller Grundlagsutredningen att EG-domstolen inte har att

överpröva dessa domstolars domar och att det därför inte kan

vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden av

att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar.

Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som en

inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en

del av det normsystem som de vid ett medlemskap har att

tillämpa dels saknar behörighet att avgöra om EG-rättsakter är

ogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning.

Systemet med bindande förhandsavgöranden från EG-domstolen,

låter sig enligt Grundlagsutredningen inte utan vidare förenas

med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen.

En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade

befogenheter ger enligt Grundlagsutredningen inte vid handen att

någon av dem skulle behöva överlåtas. Utredningen pekar på att

reglerna i 8 kap. 19 § regeringsformen om utfärdande och

kungörande av lagar och andra författningar gäller svenska lagar

och andra författningar och således inte utgör något hinder mot

EG:s regler om publicering av EG-rättsakter. Likaså avser

regeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformen

enbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller från

svenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt på

regeringsformen grundade befogenheter, som enligt utredningen

inte gärna kan bli föremål för överlåtelse, nämner utredningen

riksdagens möjligheter att utse tillfällig riksföreståndare,

talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt att

utse statsråd.

När det gäller rättskipningsuppgifter och

förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på

regeringsformen blir detta enligt utredningen främst aktuellt

när det gäller kommissionens övervakning av enskilda

rättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens område. Kommissionens

beslut gäller nämligen i medlemsstaterna och förutsätter alltså

att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.

I fråga om den kommunala självstyrelsen anser

Grundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gäller

avgränsade områden och endast i marginell utsträckning berör de

områden som den fria kommunala sektorn omfattar med undantag för

kommunala stödåtgärder och kommunal upphandling. Enligt

utredningen tyder förarbetena till regeringsformen på två skilda

synsätt om den kommunala kompetensen, dels ett naturrättsligt

influerat som utgår från att det finns en sektor inom vilken

staten inte äger besluta, dels att kommunernas kompetens på alla

områden grundar sig på en delegation från statsmakten.

Regeringen förklarar att den i huvudsak delar den bedömning

som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan om vilka

slag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta till

gemenskaperna vid ett medlemskap. Regeringen hänvisar till att

riksdagen vid behandlingen av grundlagsärendet har gjort

bedömningen att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen inte

medger att överlåtelse av beslutanderätt sker i sådan

utsträckning eller med sådant innehåll att reglerna om

statskickets grunder eller andra bestämmelser som bär upp

grundläggande principer i vårt konstitutionella system upphör

att vara giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andra

ord en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av

beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen samtidigt

ändras.

Av grundlagspropositionen framgår i fråga om högsta domsmakten

att den i propositionen föreslagna överlåtelseregeln omfattar

den inskränkning i de nationella domstolarnas befogenheter som

skyldigheten att begära och bundenheten av förhandsavgöranden

från EG-domstolen innebär. Överlåtelsen kan också i vissa fall

komma att omfatta sådana normgivnings- eller förvaltningsbeslut

som annars skulle fattas av svenska kommunala förvaltningar och

övriga organ.

I den nya överlåtelsebestämmelsen i grundlagen är omfattningen

av beslutanderätten uttryckligen begränsad såvitt gäller kravet

på ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.

Detta är enligt regeringen den första begränsningen för

överlåtelsen medan omfattningen av beslutanderätten i övrigt

bestäms av anslutningsfördraget och de övriga grundläggande

fördragen.

Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är möjligt

att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts.

Regeringen förklarar att den delar denna uppfattning och att den

anser att en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter

bör formuleras så att befogenheterna knyts an till

anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.

Regeringen pekar på att gemenskaperna, när överlåtelsen skett

till dem, inom ramen för gällande fördrag kan utnyttja den

kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är

nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som

tillämpas. Det råder i det hänseendet ingen principiell skillnad

mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som

kan fattas med kvalificerad majoritet.

Regeringen tar vidare upp en fråga som berörts i

remissbehandlingen och som gäller innebörden av

Maastrichtfördraget och dess artikel K.9 i förhållande till den

föreslagna överlåtelsebestämmelsen. Ett beslut enligt denna

artikel avser möjligheten att överföra ett område i fördragets

s.k. tredje pelare om mellanstatligt samarbete i fråga om

rättsliga och inrikesfrågor till samarbetet inom ramen för

Europeiska gemenskapen. Regeringen anför att ett sådant beslut

kräver ratifikation i medlemsländerna innan besluten kan träda i

kraft. De skall alltså behandlas i medlemsländerna i enlighet

med deras konstitutionella förfaranden, och fordrar ytterligare

kompetensöverföring. Enligt regeringen gäller detsamma

eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik

respektive ett gemensamt försvar. Regeringen erinrar i

sammanhanget att den vid flera tillfällen uttalat att beslut om

gemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenska

riksdagens medverkan.

Införlivande av EG:s existerande regelverk

När det gäller anslutningens andra sida nämligen övertagande

av EG:s existerande regelverk gäller samma beslutsregler som i

fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Den nya bestämmelsen i

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen utgår nämligen från

att riksdagen skall besluta inte bara om överlåtelsen av

beslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt av

EG:s vid tillträdestidpunkten existerande regelverk.

Primärrätten

Regeringen anser att det av lagen bör framgå att såväl

anslutningsfördraget som de grundläggande fördragen m.m., dvs.

den s.k. primärrätten, skall gälla i Sverige. Det anförs att det

från EG-rättslig synpunkt inte föreligger hinder mot detta

förutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna i

Sverige får den effekt och den verkan de har enligt de principer

som har utvecklats av EG-domstolen.

Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen

införlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstateras

gälla i Sverige blir dessa fördrag att betrakta som en del av

den svenska nationella rätten. De kommer också att gälla här i

Sverige med den effekt de har enligt EG-rätten, dvs. enligt

EG-domstolens praxis som är grundad på bestämmelserna i de

grundläggande fördragen. Enligt Grundlagsutredningen är det

angeläget att fördragen införlivas med den effekt de har enligt

EG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen förklarar att den

delar utredningens bedömning härvidlag, men anser att detta

också bör framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att det i

anslutningslagen skall tas in en bestämmelse i vilken

konstateras att anslutningsfördraget och de grundläggnade

fördragen skall gälla här i landet med den verkan som följer

av dessa.

Regeringen tar härefter upp frågan om fördragen skall

införlivas i sin helhet eller bara i vissa delar. Regeringen

anser att det beträffande de ursprungliga fördragen är främst

huvudbestämmelserna och ändringarna i dessa som bör införlivas

med svensk rätt. Det uppstår emellertid svåra

avgränsningsproblem när man kommer in på t.ex.

Maastrichtfördraget med dess bestämmelser om mellanstatligt

samarbete på utrikespolitikens och ett antal andra områden.

Dessutom skulle det vara mycket svårt att ta ställning till

vilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet. Härtill

kommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effekt

ändå kan vara av betydelse för tillämpningen i Sverige.

Regeringen föreslår att anslutningsfördraget och de

grundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gälla

här i landet i sin helhet. Regeringen anför att den inte finner

anledning att avgränsa införlivandet till bestämmelser som är

direkt tillämpliga eller som har direkt effekt.

Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla

här i landet med den verkan de har enligt EG-domstolens praxis,

dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva bestämmelser av

mellanstatlig karaktär, kan enligt regeringen inte vara någon

nackdel. Regeringen pekar på att så har skett i flera

lagstiftningsärenden, t.ex. vad gäller EES-avtalet.

Regeringen anser vidare att det är viktigt att

anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. tydligt

anges och att den bör kungöras i Svensk författningssamling.

Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen i en

särskild bestämmelse föreskrivs vilka fördrag m.m. som gäller

här i landet.

Sekundärrätten

Om det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördraget

och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet, kommer

föreskrifterna i anslutningsfördraget och i de grundläggande

fördragen om olika typer av rättsakter att direkt gälla här i

landet på de villkor som anges i fördragen och i

anslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna i

anslutningsfördraget om att de hittills beslutade rättsakterna

skall vara bindande för de nya medlemsländerna och att de från

dagen för anslutningen skall på svenska språket vara giltiga på

samma villkor som texterna på de nuvarande nio språken att

utgöra en del av den nationella rätten.

Enligt regeringen skulle det från strikt juridiska

utgångspunkter vara obehövligt att särskilt föreskriva att de

hittills beslutade rättsakterna skall gälla här i landet.

Regeringen anser dock att tydlighetsskäl talar för att reglera

införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringen

menar att det är tillräckligt att det i samband med bestämmelsen

om införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag m.m.

föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagits

av gemenskaperna också gäller här i landet. Det bör enligt

regeringen därvid framgå att rättsakterna blir gällande i

Sverige med den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:s

rättsordning. Regeringen förordar därför att de EG-rättsliga

effekterna skall uttryckas så att sekundärrätten skall gälla här

i landet med den verkan den har enligt fördragen.

Motionen

I motion 1994/95:U24 yrkande 5 av Marianne Samuelsson m.fl.

(mp) anförs att propositionen inte tar ställning till frågan om

svenskt medlemskap i militäralliansen VEU. Motionärerna anför

att Sverige måste förbli alliansfritt och att detta inte är

möjligt vid ett EU-medlemskap. Motionärerna pekar på en

förklaring som har avgivits i anslutning till

Maastrichtfördraget i vilken framhålls att medlemsländerna så

långt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut, om

en kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger.

Motionärerna anför att detta innebär att den vetorätt som

propositionen ofta hänvisar till skrivs bort. De menar att det

är uppenbart att någon reellt användbar vetorätt för Sverige som

EU-medlem när det gäller utrikes-, säkerhets- och

försvarspolitik inte föreligger. Motionärerna yrkar därför att

riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande

folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i

ett militärt EU-samarbete.

Konstitutionsutskottets bedömning

I likhet med regeringen finner utskottet att en svensk

anslutning till Europeiska unionen bör komma till uttryck genom

övergripande bestämmelser i en särskild anslutningslag.

Vid folkomröstningen den 13 november 1994 gav svenska folket

sitt bifall till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen.

Från och med den 1 december 1994 gäller enligt 10 kap. 5 §

första stycket regeringsformen att riksdagen kan överlåta

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Om riksdagen

godkänner anslutningsfördraget och slutakten till fördraget,

finns således förutsättningar för riksdagen att anta förslaget

i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter i anslutningslagen

(3 §). Enligt övergångsbestämmelserna till grundlagsstadgandet

får beslutet fattas med enkel majoritet.

När det gäller frågan om den föreslagna

överlåtelsebestämmelsen uppfyller grundlagens krav får utskottet

anföra följande.

Grundlagsbestämmelsen innebär att riksdagen kan överlåta

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa

har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i

regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

I bestämmelsen anges inga ytterligare begränsningar eller

villkor.

I motiven, särskilt utskottets betänkande 1993/94:KU21,

gjordes emellertid uttalanden av innebörd att riksdagen inte

utan samtidig ändring av grundlag kan överlåta

beslutsbefogenheter i sådan utsträckning att regeringsformens

bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får enligt vad

utskottet uttalade inte genom överlåtelse av

normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Enligt

utskottets uttalanden är det område som inte kan överlåtas utan

samtidig ändring av grundlag emellertid inte inskränkt till

bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar

också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i

vårt konstitutionella system. I detta sammanhang nämndes

offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur,

skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra

viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I förslaget till bestämmelse i anslutningslagen om överlåtelse

av beslutsbefogenheter föreskrivs att Europeiska gemenskaperna

efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen får fatta

beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den

verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i

den efterföljande paragrafen. I denna paragraf räknas i 20

punkter upp de grundläggande fördragen, konventionerna, akterna

och besluten samt anslutningsfördraget med Sverige m.fl. länder,

dvs. den s.k. primärrätten.

När det gäller att bedöma om den föreslagna överlåtelsen av

beslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen medger måste

man alltså gå till anslutningsfördraget, grundfördragen och de

andra delar av primärrätten som enligt vad nyss sagts räknas upp

i anslutningslagen.

I punkten 19 i uppräkningen nämns fördraget den 7 februari

1992 om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). I artikel F i

det fördraget framhålls att unionen skall respektera den

nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna

principer för gemenskapsrätten respektera grundläggande

rättigheter såsom de garanteras i Europakonventionen och som de

följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner. I EG-rätten finns alltså ett fri- och

rättighetsskydd som motsvarar det som finns i

Europakonventionen. Därmed står det också i nivå med det skydd

vi har i regeringsformen utan att till alla delar vara identiskt

med detta. Den i grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen

för överlåtelse är därmed enligt utskottets mening uppfylld.

I likhet med regeringen delar utskottet i huvudsak den

bedömning som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan

om vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt att

överlåta. Utskottet kan alltså konstatera att det inte finns

någon bestämmelse i fördragen som ger gemenskapsinstitutionerna

kompetens att besluta om grunderna för vårt statsskick eller om

andra grundläggande principer som bär upp vårt konstitutionella

system. Inte heller från den utgångspunkten föreligger hinder

mot överlåtelsen.

Anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse av

beslutsbefogenheter ligger således enligt utskottets mening inom

det område som grundlagen anger.

Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad utskottet anförde

i grundlagsärendet i frågan om hur man skall förhålla sig om

något EG-organ likväl skulle besluta en rättsakt som från svensk

sida framstår som konstitutionellt oacceptabel. Den svenska

hållningen i en sådan situation bör enligt utskottets uttalande

inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell

rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt

att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut eller med

andra ord om den beslutade rättsakten ligger inom det område där

beslutanderätten överlåtits. Om rättsakten ligger utanför detta

område bör svaret, enligt vad utskottet uttalade, vara att den

inte är giltig som EG-rätt i Sverige (bet. 1993/94:KU21 s. 29).

Vid utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse om

överlåtelse av beslutsbefogenheter har ifrågasatts om den inte

går onödigt långt. Det har anförts att bestämmelsen innebär att

allt som de Europeiska gemenskaperna beslutar enligt de i

anslutningslagen uppräknade fördragen kommer att gälla i

Sverige. Av den anledningen har föreslagits att det i

överlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om inte riksdagen

beslutar annorlunda".

Till en början vill utskottet erinra om att det i riksdagens

makt att stifta lag också ligger makten att ändra eller upphäva

lagen eller att stifta annan lag som avviker från lagen. I

lagstiftningen brukar detta förhållande inte särskilt anmärkas.

Syftet med det föreslagna villkoret är emellertid att det i

överlåtelsebestämmelsen skall slås fast att riksdagen i

efterhand skall kunna fatta beslut som går före EG-rätten. I den

frågan får utskottet anföra följande.

Enligt artikel 1 i anslutningsfördraget blir Sverige medlem i

Europeiska unionen och part i de grundläggande fördrag som

ligger till grund för unionen, enligt den lydelse som fördragen

har efter ändringar och tillägg.

Genom att godkänna anslutningsfördraget med anslutningsakten

är Sverige folkrättsligt skyldigt att se till att Sverige följer

de förpliktelser som fördraget och anslutningsakten innehåller.

Det finns inte några bestämmelser i EG-rätten som anger hur

detta skall gå till. Det ankommer på varje medlemsland att

avgöra den frågan i enlighet med sin konstitution. I vissa

länder behövs inget mer än ett godkännande av fördraget och

anslutningsakten. I andra länder fordras, utöver ett sådant

godkännande, lagstiftning om införlivande av EG-rätten med den

nationella rätten. Sverige hör till den senare kategorin. Varje

medlemsland är alltså tvunget att se till att EG-rätten

införlivas med den egna rättsordningen men bestämmer själv det

sätt på vilket detta skall ske.

Vad som är avgörande i sammanhanget är principen om EG-rättens

företräde. EG-domstolen har sålunda uttalat att införlivandet

med varje medlemslands rättsordning av bestämmelser som härrör

från gemenskaperna och mer allmänt från fördragens bokstav och

anda medför att det blir omöjligt för staterna att tillerkänna

en ensidig senare vidtagen åtgärd företräde före det rättsliga

system som de har godtagit på ömsesidighetens grund. En sådan

åtgärd kan enligt domstolen därför inte vara förenlig med detta

rättsliga system. Domstolen uttalade vidare att

gemenskapsrättens genomslagskraft inte i praktiken kan variera

från en stat till en annan i det att den viker för efterföljande

lag utan att detta äventyrar uppnåendet av de i art. 5.2

åsyftade fördragsmålen och leder till sådan särbehandling som

art. 7 förbjuder (målet 6/64 Costa mot ENEL).

Utgångspunkten för vilka beslutsbefogenheter som överlåts är

anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de

grundläggande fördragen. Vid en anslutning till EU måste en stat

aceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten

existerande regelverket, såvitt annat inte överenskommits i

anslutningfördraget.

Enligt utskottets mening innebär det sagda att medlemsstaterna

inte kan göra en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelse

gällande mot en rättsordning som de gemensamt har accepterat.

Att villkora anslutningslagen genom att föreskriva att

överlåtelsen av beslutsbefogenheter bara gäller i den

utsträckning riksdagen inte beslutar annorlunda har i sig ingen

betydelse i förhållande till gemenskaperna. Om riksdagen skulle

göra verklighet av ett sådant villkor och "besluta annorlunda",

skulle Sverige dock bryta mot sina åtaganden enligt

anslutningsfördraget. Man kan enligt utskottet inte heller

bortse från risken att rättstillämpande myndigheter felaktigt

skulle kunna uppfatta en bestämmelse med den föreslagna

innebörden som en lagvalsregel.

På grund av det anförda kan utskottet inte förorda att det i

överlåtelsebestämmelsen förs in villkor av den angivna

innebörden. Utskottet vill dock även i detta sammanhang erinra

om sina uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensk

sida skall förhålla sig i det fall något EG-organ skulle besluta

en rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionellt

oacceptabel.

Utskottet övergår härefter till att beröra anslutningens andra

sida, dvs. införlivandet av gemenskapernas regler.

Utskottet finner i likhet med regeringen att det av

anslutningslagen bör framgå att såväl anslutningsfördraget, de

grundläggande fördragen och andra delar av primärrätten skall

gälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag

och andra instrument.

Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning att

tydlighetsskäl talar för att också reglera införlivandet av

sekundärrätten i anslutningslagen. Som regeringen föreslår bör

de EG-rättsliga effekterna härav uttryckas så att sekundärrätten

skall gälla här i landet med den verkan den har enligt

fördragen.

Sammanfattningsvis har utskottet sålunda inga erinringar mot

regeringens förslag till anslutningslag såvitt gäller

överlåtelse av beslutsbefogenheter och införlivande av

gemenskapernas regler. Som framgått av det föregående behandlar

utskottet den del av lagförslaget som rör samråd mellan

regeringen och riksdagen m.m. i betänkandet 1994/95:KU22.

I detta avsnitt skall utskottet avslutningsvis ta upp det i

motionen framförda kravet att frågan om militärt EU-samarbete

måste avgöras genom beslutande folkomröstning.

Som regeringen anför kan något svenskt deltagande i gemensamt

förvar inte komma i fråga utan att riksdagen beslutar om det.

Enligt regeringsformen kan beslutande folkomröstning bara

förekomma i grundlagsfrågor. I motiven till bestämmelserna om

beslutande folkomröstning anförs att principiella skäl talar för

att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess

som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om

vilka organ som skall utöva den offentliga makten, om hur dessa

organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och

om vilka gränser som skall sättas för den offentliga

maktutövningen (prop. 1978/79:195 s. 52).

Utskottet anser att reglerna om beslutande folkomröstning även

i fortsättningen enbart bör gälla grundlagsfrågor och avstyrker

därmed motionen.

Anslutningslagens ikraftträdande

Bakgrund

Enligt art. 2.1 i anslutningsfördraget skall fördraget

ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras

konstitutionella krav. Ratifikationsinstrumenten skall deponeras

hos Italiens regering senast den 31 december 1994. Fördraget

träder enligt art. 2.2 i kraft den 1 januari 1995 förutsatt att

alla ratifikationsinstrument har deponerats före den dagen. Ett

nytt fördrag eller avtal i frågan om ikraftträdande erfordras,

om inte alla medlemsstaterna har gjort en sådan deposition. Om

inte samtliga stater som har ansökt om medlemskap har

ratificerat anslutningsfördraget, hindrar det inte att fördraget

blir gällande för de återstående. I artikeln föreskrivs nämligen

att om någon av de stater som ansökt om medlemskap inte

deponerar sitt ratifikationsinstrument i rätt tid, skall

fördraget träda i kraft för de stater som har deponerat sina

instrument. I så fall skall Europeiska unionens råd genom

enhälligt beslut göra nödvändiga anpassningar av vissa angivna

artiklar i anslutningsfördraget, anslutningsakten m.m.

Från dagen för anslutningen är enligt art. 2 i

anslutningsakten bestämmelserna i de grundläggande fördragen och

de rättsakter som har antagits i institutionerna före

anslutningen bindande för de nya medlemsstaterna och skall

tillämpas i dessa på de villkor som fördragen och

anslutningsakten anger.

Propositionen

Om svenska folket ger sitt bifall till inträde i Europeiska

unionen och grundlagsändringen träder i kraft den 1 december

1994 finns enligt regeringen förutsättningar för riksdagen att

anta anslutningslagen. Regeringen konstaterar att om

anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995, skall

EG-rätten tillämpas fullt ut här i Sverige från den dagen, om

inte särskilda undantag eller övergångsperioder medgivits i

anslutningsfördraget. Regeringen föreslår att anslutningslagen

skall träda i kraft den 1 januari 1995.

Utskottets bedömning

En nödvändig förutsättning för att anslutningslagen skall

kunna träda i kraft den 1 januari 1995 är att

anslutningsfördraget träder i kraft den dagen. För att fördraget

skall kunna träda i kraft den 1 januari 1995 fordras att

medlemsstaternas ratifikationsinstrument har deponerats före den

dagen. Deposition kan enligt fördraget ske så sent som den 31

december 1994. Alla medlemsstater har ännu inte deponerat sina

ratifikationsinstrument. Riksdagen kommer att ta ställning till

förslaget om anslutningslag den 14 december 1994.

Ratifikationsprocessen kan då fortfarande vara oavslutad. Mot nu

angivna bakgrund bör dagen för anslutningslagens ikraftträdande

inte fixeras i lagen. I stället bör det föreskrivas att lagen

träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Av det nyss anförda

framgår under vilken förutsättning regeringen kan förordna om

ikraftträdandet.

Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m.

Bakgrund

Ett svenskt medlemskap i EU får betydelse för den lagstiftning

som i svensk rätt har införlivat bestämmelser i EES-avtalet och

frihandelsavtalet med Europeiska kol- och stålgemenskapen.

EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar

många av de grundläggande bestämmelserna i Romfördraget, dels

protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för

avtalets tillämpning samt hänvisning till de rättsakter, dvs.

EG-regler som beslutats av EG:s institutioner, som med

nödvändiga anpassningar för EES-ändamål också ingår i avtalet.

För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige

inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning genom

lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde

(EES), i det följande kallad EES-lagen. Det gäller i första hand

avtalets huvudbestämmelser och EG-förordningarna men även vissa

protokoll. De delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv har, i

den mån svenska motsvarande bestämmelser inte redan finns,

transformerats till svensk rätt.

Förutom att Sverige genom anslutningsfördraget kommer att bli

bundet av EG-motsvarigheterna till nu berörda bestämmelser

kommer Sverige enligt gemenskapsrätten också att bli bundet av

EES-avtalet som sådant. Avtalets huvudbestämmelser och protokoll

kommer således att bli direkt tillämpliga och ha direkt effekt i

Sverige i den mån de enligt EG-rätten lämpar sig för det.

Eftersom EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal -- såväl

gemenskaperna med undantag av Euratom, som medelemsstaterna är

parter -- gäller enligt art. 5.2 i anslutningsakten att Sverige

också i princip är skyldigt att tillträda EES-avtalet som

medlemsstat i EU. Sverige kommer som EU-medlemsstat därmed att

vara part i EES-avtalet i sin nya egenskap av medlemsstat i EU.

Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) tillkom genom det

s.k. Parisfördraget år 1951 och var den första av de europeiska

gemenskaperna. Fördraget omfattar järnmalm, kol, vissa

stålprodukter samt vissa andra råvaror och halvfabrikat för

framställning av stål. Vid medlemskap i EU blir Sverige anslutet

också till detta fördrag på samma sätt som nytillkommande

EG-medlemmar blivit under 1970- och 80-talen.

Sverige slöt år 1972 avtal om frihandel med EKSG. I och med

avtalet åtog sig Sverige att tillämpa EKSG:s pris- och

marknadsregler för järn och stål. För att säkerställa

genomförandet av Sveriges förpliktelser enligt frihandelsavtalet

vad gäller priser på järn- och stålvaror och om transportpriser

har antagits lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och

stålmarknaden (CECA-lagen).

Propositionen

Enligt regeringens bedömning medför ett svenskt EU-medlemskap

inte i och för sig någon skyldighet att vidta några åtgärder

beträffande EES-regler som införlivats i svensk rätt. Allmänna

effektivitets- och tydlighetsskäl talar enligt regeringen

emellertid för att man gör ändringar i reglerna. Några nackdelar

med att upphäva bestämmelser som ändå kommer att gälla i landet

kan knappast anses föreligga. Regeringen erinrar om att en

strävan vid svenskt författningsarbete dessutom är att förenkla

regelgivningen och att rensa ut sådana författningar som inte

längre fyller någon funktion. Efter en genomgång av EES-lagens

olika bestämmelser kommer regeringen fram till att lagen bör

upphävas i sin helhet. Den upphävda lagen föreslås dock bli

tillämplig på förhållanden som lagen var tillämplig på före år

1995.

När det gäller frihandelsavtalet med EKSG konstaterar

regeringen att Parisfördragets bestämmelser gäller direkt här i

landet vid ett medlemskap. Regeringen föreslår därför att

CECA-lagen upphävs.

Regeringen förklarar vidare att den avser att återkomma till

riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som föranleds av

ett medlemskap i EU. Detta gäller bl.a. tullagstiftning och

lagstiftningen om immunitet och privilegier samt lagstiftning om

val till Europaparlamentet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet har inga erinringar mot propositionen i denna del.

Det bör dock i enlighet med vad som förordats i det föregående

föreskrivas att lagen om ändring i lagen om kungörande av lagar

och andra författningar träder i kraft samtidigt med

anslutningslagen. Vidare bör bestämmelserna om upphävande av

CECA-lagen tas in i anslutningslagens ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter

att riksdagen antar det i proposition 1994/95:19 framlagda

förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen såvitt avser 3 §,

res. (v, mp)

2. beträffande anslutningslagens ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser och CECA-lagen

att riksdagen med anledning av propositionen yrkandena 2 och 4

beslutar att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till

lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen skall erhålla i bilaga 2 som Utskottets förslag

betecknade lydelse,

3. beträffande anslutningslagen i övrigt

att riksdagen -- i den mån det inte omfattas av vad utskottet

hemställt under mom. 1 och 2 -- antar regeringens förslag till

lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

med den ändringen att 5 § utgår,

4. beträffande kungörandelagen

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar

med den ändringen att ikraftträdandebestämmelsen erhåller

följande lydelse: Denna lag träder i kraft samtidigt med lagen

(1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen.

5. beträffande beslutande folkomröstningar i vissa fall

att riksdagen avslår motion 1994/95:U24 yrkande 5.

Stockholm den 1 december 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),

Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Sivert Carlsson (c).

Reservation

Överlåtelse av beslutsbefogenheter (mom. 1)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16

börjar med "Till en början" och på s. 17 slutar med

"oacceptabel" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill framhålla att det i riksdagens makt att stifta

lagar också ligger makten att upphäva och ändra lagar.

Emellertid inträder ett problem vid ett medlemskap i EU då

EG-rätten anses ha företräde framför den nationella rätten,

eller annorlunda uttryckt, att EU-organen har företräde framför

riksdagen. Detta upphäver, inom EU-fördragens områden,

bestämmelsen i 1 kap. 4 § regeringsformen där det stadgas att

riksdagen är folkets främsta företrädare. Utskottet menar att

denna riksdagens ställning hör till det grundläggande för

Sveriges konstitutionella system och att riksdagen inte kan anta

en lag som strider mot detta.

Det bör därför i anslutningslagen särskilt betonas att

riksdagen kan fatta beslut som medvetet går mot EG-rätten då

denna går utöver de fördrag Sverige anslutit sig till eller då

den strider mot Sveriges grundlagar. Av den anledningen bör

enligt utskottets mening villkorssatsen "om inte riksdagen

beslutar annorlunda" tillföras 3 § anslutningslagen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter

att riksdagen beslutar att 3 § i det i proposition 1994/95:19

framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen skall ha följande lydelse:

Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till

Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den

omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra

instrument som anges i 4 §, om inte riksdagen beslutar

annorlunda.

Särskilt yttrande

Överlåtelse av beslutsbefogenheter

Sivert Carlsson (c) anför:

Bestämmelsen om överlåtelse av beslutsbefogenheter i

anslutningslagen innebär att allt som Europeiska gemenskaperna

beslutar enligt de fördrag som räknas upp i lagen kommer att

gälla. Det bör emellertid framhållas att anslutningslagen i sig

inte påverkar riksdagens möjligheter att stifta lag i

fortsättningen.

Propositionens lagförslag

1 Förslag till

Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen

Bilaga 1

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och

andra författningar

3 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för

järn- och stålmarknaden (CECA-lagen)

Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser beträffande lagen med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Bilaga 2

Regeringens förslag Utskottets förslag

Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft

den 1 januari 1995, då den dag regeringen

lagen (1992:1317) om ett bestämmer. 1. Vid

europeiskt ekonomiskt ikraftträdandet skall lagen

samarbetsområde (EES) skall (1992:1317) om ett europeiskt

upphöra att gälla. Den ekonomiskt samarbetsområde

upphävda lagen skall dock (EES) och lagen (1972:762) om

fortsätta att tillämpas prisbestämmelser för

på förhållanden som järn- och stålmarknaden

hänför sig till den tid (CECA-lagen) upphöra att

under vilken lagen varit i gälla.

kraft med de undantag som

följer av fördraget den 2. Den upphävda lagen

24 juni 1994 om Konungariket (1992:1317) om ett europeiskt

Norges, Republiken ekonomiskt samarbetsområde

Österrikes, Republiken (EES) skall dock fortsätta

Finlands och Konungariket att tillämpas på

Sveriges anslutning till förhållanden som

Europeiska unionen. hänför sig till den tid

under vilken lagen varit i

kraft med de undantag som

följer av fördraget den

24 juni 1994 om Konungariket

Norges, Republiken

Österrikes, Republiken

Finlands och Konungariket

Sveriges anslutning till

Europeiska unionen.

De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras

i Svensk författningssamling.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motioner 2

Utskottet 2

Inledning 2

Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella

delar 3

Bakgrund 3

EG:s rättssystem 4

EG:s institutioner 5

Överlåtelse av beslutanderätt m.m. 6

Grundlagsregleringen 6

Internationella överenskommelser och nationell rätt 7

Propositionen 7

En svensk anslutningslag 7

Överlåtelse av beslutanderätt 8

Överlåtelsens reglering i anslutningslagen 9

Införlivande av EG:s existerande regelverk 12

Primärrätten 13

Sekundärrätten 14

Motionen 14

Konstitutionsutskottets bedömning 14

Anslutningslagens ikraftträdande 18

Bakgrund 18

Propositionen 19

Utskottets bedömning 19

Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m. 19

Bakgrund 19

Propositionen 20

Konstitutionsutskottets bedömning 21

Hemställan 21

Reservation 22

Överlåtelse av beslutsbefogenheter 22

Särskilt yttrande 23

Överlåtelse av beslutsbefogenheter 23

Bilaga 1 24

Propositionens lagförslag 24

Bilaga 2 29

Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser 29