Bet. 1994/95:KU18

Konstitutionsutskottets betänkande

1994/95:KU18

Utrikessekretess m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Bilaga 1

1994/95

KU18

Sammanfattning

På grundval av proposition 1994/95:112 lägger

konstitutionsutskottet i detta betänkande fram ett förslag till

en omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Ett

enhetligt, rakt skaderekvisit införs nämligen i bestämmelsen om

utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Det innebär att

för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra

stater och med mellanfolkliga organisationer skall

utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är motiverat

i första hand av en strävan att även inom ramen för ett svenskt

deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till insyn i

allmänna angelägenheter.

I betänkandet föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen

i syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att

en bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet

införs i lagen.

Till betänkandet har fogats en reservation (v och mp).

Propositionen

I proposition 1994/95:112 yrkas att riksdagen antar

regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100). Förslaget, som har lagts fram efter hörande av

Lagrådet, finns i bilaga 1.

Motionerna

1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen beslutar att i regeringens förslag till ny lydelse av

2 kap. 1 § i sekretesslagen (1980:100) lägga till ett nytt andra

stycke av följande lydelse: Sekretess gäller inte för handlingar

uppättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensk

lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantag

härifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av en

sådan uppgift allvarligt kan skada Sveriges intressen.

1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (båda mp) vari

yrkas att riksdagen antar proposition 1994/95:112 om ändring i

sekretesslagen med det tillägg som motionen föreslår.

Yttrande från utrikesutskottet

På konstitutionsustkottets begäran har utrikesutskottet yttrat

sig i ärendet. Yttrandet finns i bilaga 2.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller två helt skilda förslag till

ändringar i sekretesslagen.

Huvuddelen av propositionen ägnas åt ett förslag som innebär

att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen

skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det

innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med

andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall

utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i första

hand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svenskt

deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig

insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalar

regeringen att den avser att vid ett svenskt medlemskap i EU

noga följa utvecklingen på området och att den är beredd att

överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.

Det andra förslaget innebär främst att en bestämmelse om

sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet förs in i 7 kap. 9

§ sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet för

enskilda.

Bakgrund till förslaget rörande utrikessekretess

Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit

till i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt

samarbete som skett i traditionella former. Det svenska

deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europa

motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning. Sverige

deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker

visserligen i huvudsak i traditionella former men har en

omfattning som saknar sin motsvarighet bland de internationella

avtal som Sverige tidigare har varit bundet av.

Ett fullvärdigt medlemskap i Europeiska unionen (EU) innebär,

till skillnad från vad som gäller enligt EES-avtalet och de

flesta andra internationella fördrag, att Sverige med

tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåter

normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensamma

institutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då vara

omedelbart tillämpliga här i landet och således utan

mellankommande svensk rättsbildning bindande för enskilda

medborgare och företag.

Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts

eller kompletteras vår inhemska process för beredning av

normgivningsbeslut med en gemensam beredningsprocess i

gemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den nationella

beredningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i den

svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Vid ett

medlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av de

gemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras med

tillämpning av gemensamt beslutade regler om insyn i de

gemensamma institutionernas verksamhet.

När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av

uppgifter som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i princip

uteslutande nationell rätt. Det finns nämligen inte något för

medlemsländerna bindande gemensamt regelverk på offentlighets-

och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter på

olika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skall

iakttas i vissa avseenden. Ett svenskt inträde i den europeiska

unionen innebär således att vi på likställd fot med övriga

medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande internationellt

samarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i samband

därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna

angelägenheter.

Med anledning av EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt

medlemskap i EU tillkallades i mars 1993 en särskild utredare

med uppgift att se över bestämmelserna om utrikessekretess i

sekretesslag. Utredningen, som antog namnet Utredningen om

utrikessekretessen, överlämnade i mars 1994 sitt betänkande

Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Det förslag om ändring i

bestämmelserna om utrikessekretess som föreläggs riksdagen genom

förevarande proposition har utformats på grundval av

utredningens betänkande.

Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen

Som framgått av det föregående finns det inom Europeiska

unionen inte någon harmoniserad lagstiftning om offentlighet och

sekretess. Varje land kan i allt väsentligt följa sin egen

tradition. De grundläggande fördragen ger inte heller

gemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella regler

som medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- och

tryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan på

offentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden med

betydelse för den inre marknadens funktion.

När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma

institutionerna inom unionen har det ända tills helt nyligen

saknats en grundläggande offentlighetsprincip. Arbetet i rådet

och i kommissionen har bedrivits med traditionell diplomatisk

förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma

berednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka samman

tolv olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje.

Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från

att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå.

Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma

institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att

åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar

ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits

som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det

inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen

ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon

gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att

misskreditera den.

Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att

insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt

plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt

tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också

Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor

öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar

bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.

Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet

redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I

förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i

beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär

och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog

därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra

allmänhetens tillgång till den information som institutionerna

besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring

som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på

detta område.

Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med

att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska

rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december

1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att

förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i

oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och

lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera

lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen

skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser

på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet

skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för

närvarande.

Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december

1992 bekräftade, som nyss nämnts, regeringscheferna sin strävan

efter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den

processen skulle, uttalades det, innefatta följande element.

Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och

kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande

diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra

förslag.

Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet

för den som önskar att avge en röstförklaring).

Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte.

En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål

för behandling i rådet.

Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när

beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då

parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då en

förklarande promemoria publiceras.

Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny

arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om

offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar

sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom

ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall

omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av

länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett

omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte

något annat land motsätter sig förslaget.

Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också

beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till

de handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner.

Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en

handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin

begäran och han eller hon har -- efter vissa inledande

prövningar -- rätt att få ett beslut som, om det är negativt,

kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar

som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling som

getts in av någon utomstående -- t.ex. en privatperson eller en

medlemsstat -- hänvisas den sökande till att i stället vända sig

till ingivaren med sin begäran.

En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess

utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,

t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den

enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och

industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid

institutionens interna överläggningar.

Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska

berednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägas

innebära följande. Varje bindande normgivningsbeslut i rådet

förutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett förslag

till ett sådant beslut. Både rådet och Europaparlamentet har

visserligen en fördragsfäst rätt att begära att kommissionen

lägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan försöka

att påverka kommissionen till att avge ett förslag i en viss

riktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut i

kommissionen som ett normgivningsärende kan initieras;

kommissionen besitter ensam den formella initiativrätten. Ett

kommissionens förslag till normgivningsakt blir alltid

offentligt -- och möjligt att allmänt diskutera -- i samma stund

som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt

ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett

visst kommenterande material i samband med att ett förslag

lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria av viss

omfattning.

Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland

pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över

ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas

medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser

liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de ständiga

representanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kan

kommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers och

intresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kan

debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag.

När beslut i rådet skall fattas i samarbete med

Europaparlamentet, eller när parlamentet har medbeslutanderätt,

skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i en

första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnas

till parlamentet som därefter tar ställning till

medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin

gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande

promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen berikas

således det offentliga samtalet med ytterligare underlag.

Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig

att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.

I Europaparlamentet råder en stor öppenhet. Parlamentet har

tidigare beskrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl

parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är

öppna. Det innebär att parlamentets, och de europeiska

partigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsakt

och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.

De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa

sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut

verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och

i princip i enlighet med varje lands domstols- och

förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns

därför intaget vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall

säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta

föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell

myndighet som har att kontrollera att direktivets eller

förordningens bestämmelser följs liksom att den myndigheten

skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas

och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga

medlemsländer.

Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att

enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att

sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana

tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.

inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge

gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För

anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för

tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att

tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter

i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges

att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande

regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid

nationella tillståndsorgan som sysslar med

standardiseringsarbete.

Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av

inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast

kommissionens personal som utför inspektionerna, men nationella

tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion

föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet

avser utbyte av information på olika områden såväl mellan

medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s

institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan

kommunikation anger att den information som tas emot skall vara

hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.

Offentlighetsprincipen samt frågan om kravet på sekretess i

gemenskapsrättliga regler kan tillgodoses genom tillämpning av

den svenska sekretesslagen

Propositionen

I propositionen tar regeringen upp frågan om de krav på

sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan

tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.

Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de

gemenskapsrättsliga sekretessbestämmelserna enligt regeringen

till regler för de gemensamma institutionernas arbete, t.ex.

regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte är

offentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar skall

omfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avses

även det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupper

och i Coreper.

Regeringen anför att de handlingar som inom ramen för den

gemensamma beslutsprocessen kommer in till regeringskansliet

eller till en förvaltningsmyndighet, till skillnad från

åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska

interna beslutsprocess, är allmänna handlingar. Men eftersom de

avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU,

eller med annan stat ryms de regelmässigt inom

utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär

enligt regeringen att när det gäller uppgifter som kommer in hit

inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, skall i samtliga

fall en begäran om att få ta del av en uppgift prövas enligt den

svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. Regeringen

menar att det i sådana fall således inte kan bli fråga om att

svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av gemensamt

beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av den

fördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade

att t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländers

förhandlingspositioner.

En förordning har generell tillämpning och är "bindande i sin

helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater" (artikel 189

Romfördraget). Den träder i kraft uteslutande genom att den

publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den

skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord

av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En

förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med

nationell rätt. Direktiv är, enligt den nyss nämnda bestämmelsen

i Romfördraget, bindande i fråga om det resultat som skall

uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och

metod för detta.

Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får

utan också skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk

del till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lagen

inte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivets

krav.

Regeringen anför att de sekretessregler som finns i hittills

beslutade direktiv, såvitt kan bedömas, svarar mot bestämmelser

i sekretesslagen. Regeringen menar att detsamma gäller de

sekretessregler som intagits i förordningar och anför att de

intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda över

huvud taget inte mycket skiljer sig från motsvarande intressen i

gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om

företags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättens

del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nu

nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och

övervakningsorgan som har att se till att det

gemenskapsrättsliga regelverket följs inom olika

samarbetsområden. Hos oss gäller enligt regeringen sekretess för

motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6

§ sekretesslagen.

Regeringen konstaterar att det även för sekretessregler i

hittills utfärdade förordningar alltså finns en motsvarande

reglering i sekretesslagen och att detta innebär att det i de

fallen finns en faktisk dubbelreglering dels i den direkt

tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen.

En sådan dubbelreglering är enligt regeringen emellertid ganska

naturlig eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk

och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet

där uppgifterna förekommer.

Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt

tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska

sekretesslagen, får enligt regeringen övervägas om det finns ett

svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen.

Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras,

uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt

och sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller

enligt regeringen likafullt den gemenskapsrättsliga regeln.

Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel

i Sverige, anser regeringen att det bör kunna ske på ett sätt

som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för

liknande slag av uppgifter.

Lagrådet har i anslutning till detta anfört att det kan sättas

i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig

sekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl

förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket

tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I 2

kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsning

i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i

bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns

lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.

Lagrådet uttalar också att det emellertid förefaller som om det

knappast är fråga om något praktiskt problem.

Regeringen förklarar att den delar Lagrådets bedömning och

anför att det inte är teoretiskt uteslutet att en sådan

bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som nyss

beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå i

framtiden. Inte heller är det möjligt att på förhand säkert

bedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så fall skulle

präglas av erforderlig pregnans. Vad som enligt regeringen

förefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga om någon

EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som -- sedda från

svensk synpunkt -- inte kan skyddas med hänsyn till de intressen

som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande

överensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas en

hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya

gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande

överensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas genom att

sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en

motsvarighet i lagen.

Regeringen tar därefter upp en annan fråga som inställer sig

vid bristande överensstämmelse mellan EG:s och Sveriges

sekretessreglering. Frågan gäller om brott mot en

gemenskapsrättslig sekretessregel som helt eller delvis avviker

från sekretesslagens föreskrifter kan beivras med stöd av 20

kap. 3 § brottsbalken. I det lagrummet beskrivs den brottsliga

gärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktig

att hemlighålla enligt lag eller annan författning". Regeringen

anför att det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkt

tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna

normgivningsbefogenheter bör en EG-förordning vara att anse som

"annan författning".

Det finns enligt regeringen i och för sig goda skäl för att

generellt se saken på det viset. Regeringen menar emellertid att

när det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § brottsbalken måste

ett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsliga

legalitetsprincipen.

Den före år 1976 gällande straffbestämmelsen ansågs tillämplig

även för tystnadsplikter som berodde av myndighets eller

överordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur.

Regeringen konstaterar att regleringen i 1974 års regeringsform

emellertid bygger på att någon tystnadsplikt inte är möjlig att

upprätthålla utan författningsstöd. Regeringen pekar också på

att det i motiven till 1976 års lagändring hänvisades till

uttalanden av innebörd att ett straffbud inte borde gälla

generellt inom ett så diffust bestämt område.

Av dessa skäl infördes enligt regeringen den nuvarande

avgränsningen till tystnadsplikter som kom till uttryck i

författning. Vid den tidpunkten förutsågs således enligt

regeringen inte att några andra tystnadsplikter än sådana som

meddelats i enlighet med av riksdagen stiftad lag eller av

regeringen utfärdad förordning kunde omfattas av

straffstadgandet.

Regeringen kommer därför till slutsatsen att det inte kan

anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20

kap. 3 § brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga

gärningen utvidgas till att omfatta också brott mot

tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som inte

hittills rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller

var kända när den nuvarande avgränsningen beslutades. Eftersom

regeringen har funnit att såvitt nu kan överblickas

gemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i

sekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också i

framtiden finner den inte heller anledning att utsträcka

tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brottsbalken genom en

lagändring.

Regeringen konstaterar att de materiella sekretessföreskrifter

som finns i EG-rättsakter inte heller utgör någon fullständig

reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas

hemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte mer än att för

förtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgifter

som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte.

Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång till

sådan information skall ske, vem som har att fatta beslut i

frågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hur

ett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden är

sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar enligt

regeringen inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter i

direktiv. Regeringen menar att det således är tydligt att dessa

materiella sekretesstadganden inte utgör en tillräcklig rättslig

reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter som

utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i Sverige eller i

någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de enligt regeringen

rimligen ensamma läggas till grund för hur en

förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta

del av en allmän handling.

Regeringen drar därför slutsatsen att svenska myndigheter även

vid ett svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om att

få ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen

handling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och den

svenska sekretesslagens bestämmelser.

Konstitutionsutskottets bedömning

Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den

svenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten har varit en

av de mest uppmärksammade i den allmänna debatten sedan

förhandlingarna om ett svenskt medlemskap inleddes. Utskottet

vill därför till en början erinra om sitt yttrande till

utrikesutskottet i detta ämne i ärendet om Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen (1994/95:KUy2 i bet. 1994/95:UU5).

I sitt yttrande konstaterade konstitutionsutskottet

sammanfattningsvis att det kan uppstå konflikter mellan

EG-rätten och vår svenska offentlighetsprincip och

meddelarfrihet. Utskottet uttalade emellertid som sin

uppfattning att Sverige har goda möjligheter att försvara sina

konstitutionella traditioner på detta område och att

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå

även vid ett svenskt medlemskap i EU. Utskottet framhöll att

Sverige bör spela en aktiv roll i dessa frågor och att Sverige

som medlem således bör dela med sig av sin erfarenhet av den

betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för

ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet

inom gemenskapens institutioner.

Konstitutionsutskottet övergår härefter till att behandla

frågan om kravet på sekretess i gemenskapsrättliga regler kan

tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.

Enligt regeringen svarar de sekretessregler som finns i

hittills beslutade direktiv och förordningar mot bestämmelser i

sekretesslagen. Utskottet har inte någon annan mening. Som

regeringen konstaterar skiljer sig de intressen som enligt

svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande

intressen i gemenskapsrätten.

Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt

tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska

sekretesslagen, får, som regeringen anför, övervägas om det

finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i

sekretesslagen. Utskottet finner i likhet med regeringen att det

skulle uppstå en bristande överensstämmelse mellan direkt

tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering, om

sekretesslagen inte skulle ändras i en sådan situation. Som

regeringen anför gäller den gemenskapsrättsliga regeln

likafullt.

Lagrådet har anfört att det kan sättas i fråga om

tillämpningen av en sådan gemenskapsrättslig regel som saknar

motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i

2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet

bakom den bestämmelsen. Där föreskrivs att begränsning av rätten

att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse

i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare,

i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Enligt

Lagrådets uppfattning förefaller det emellertid inte vara fråga

om något praktiskt problem.

Liksom regeringen delar utskottet Lagrådets bedömning. Som

regeringen anför är det inte teoretiskt uteslutet att en

bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen av det

slag som nyss nämnts kan uppkomma i något enstaka fall i

framtiden. Utskottet delar regeringens bedömning att det dock

knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall

skydda uppgifter som -- sedda från svensk synpunkt -- inte kan

skyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 §

tryckfrihetsförordningen. Den bristande överensstämmelsen kan

avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att den nya

gemenskapsrättsliga regeln får en motsvarighet i lagen.

En viktig fråga som uppkommer vid bristande överensstämmelse

mellan EG:s och Sveriges sekretessreglering är om brott mot en

gemenskapsrättslig sekretessregel helt eller delvis kan beivras

med stöd av bestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken om straff

för brott mot tystnadsplikt.

Enligt den i svensk rätt sedan länge gällande

legalitetsprincipen krävs ett stadgande i lag eller annan

författning för att en handling skall utgöra ett brott och

således kunna leda till utdömande av en straffrättslig påföljd.

I likhet med regeringen anser utskottet att det inte kan anses

förenligt med denna princip att utan ändring av 20 kap. 3 §

brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen

utvidgas att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer

av föreskrifter av ett slag som hittills inte rymts inom dess

tillämpningsområde och som inte heller var kända när den

nuvarande avgränsningen i straffbestämmelsen beslutades.

Utskottet delar också regeringens bedömning att det inte finns

anledning att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde genom

en lagändring.

I likhet med regeringen finner utskottet att de materiella

sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter inte utgör en

tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters

hantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet

och att de rimligen inte ensamma kan läggas till grund för hur

en förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få

ta del av en allmän handling. Utskottet delar därför regeringens

slutsats att svenska myndigheter även vid ett svenskt medlemskap

har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos

myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den

svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska

sekretesslagens bestämmelser.

Ett enhetligt, rakt skaderekvisit för utrikessekretessen

Bakgrund

Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen

fick sin nuvarande utformning genom införandet av 1980 års

sekretesslag. Ett förslag till en sammanhållen sekretesslag, med

en reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, hade

lagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och 11). I

promemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit för

utrikessekretessens del. Sekretess skulle endast gälla om det

kunde antas att röjande av uppgiften skulle störa Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet.

Ett på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtion

för offentlighet. Samma sekretess föreslogs gälla hos alla

myndigheter.

Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser,

bland dem Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingar

som kommit in till eller upprättats inom regeringskansliet kan

förekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet och att det

ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter.

Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slaget

borde presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omvänt

skaderekvisit borde gälla. Föredragande statsrådet uttalade

bl.a. följande.

Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det

kan vara av stort intresse för den allmänna debatten och

opinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andra

sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunna

upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med

andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller

omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av

öppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bli

att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre

tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom de

centrala delarna av utrikessekretessens område. När det gäller

andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre.

Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare,

promemorians förslag som mindre lämpligt (prop. 1979/80:2 s. 130

f.).

I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning den

nu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och

inom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan

det för uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gäller

ett rakt rekvisit. Den valda lösningen med olika skaderekvisit

innebar, sades det också, "självfallet inte att en prövning av

sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen

och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s.

131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmelsens

skadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en

alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för

landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande

gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga

förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller

irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om

uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.

Propositionen

Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen

innehåller således i sin nuvarande lydelse ett omvänt

skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos regeringen och inom

utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt

skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra

stycket). Utredningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis

endast skall innehålla ett rakt rekvisit som således kommer att

avse uppgifter som angår Sveriges utrikes förbindelser oavsett

hos vilken myndighet uppgifterna finns. Regeringen konstaterar

att utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en

nästintill enhetlig remissopinion och förklarar att den delar

den uppfattning som utredningen och en majoritet bland

remissinstanserna har givit uttryck för.

Regeringen framhåller för egen del att EG-samarbetet på

avgörande punkter skiljer sig från annat internationellt

samarbete som Sverige deltar i. Särskilt viktigt är att ett

medlemskap förutsätter att Sverige överlåter

normgivningskompetens till gemensamt utövande i främst

Europeiska unionens råd. Regeringen anför att det innebär att på

de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som

hittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli också

utrikespolitik. Från sekretessynpunkt medför detta att

bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på

betydligt fler uppgifter än för närvarande. Sådan sekretess kan

vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenska

myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra

medlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater,

dels uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landet

inom ramen för den nationella process genom vilken det svenska

ställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslut

bereds.

Enligt regeringen måste utgångspunkten mot den bakgrunden vara

att åtgärder bör vidtas för att säkerställa att en sådan

utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga

rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Regeringen menar

att möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess

som syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i

en viss fråga så långt möjligt bör vara desamma som om det

slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstår

därför enligt regeringen som helt nödvändigt att låta en

presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom

utrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om en

uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en

förvaltningsmyndighet.

Regeringen anför att det är också rimligt att det

skaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om utrikessekretess

är av samma slag som rekvisiten i flertalet

sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas intressen i

övrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centrala

finans-, penning- och valutapolitiken (3 kap. 1 §

sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar

(2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit har

minst lika stor vikt som utrikessekretessregeln.

Regeringen pekar på att Justitiekanslern i remissbehandlingen

av utredningens förslag har väckt frågan om en sådan ordning

kan riskera att leda till ett alltför svagt sekretesskydd.

Regeringen anför att det därför, liksom mot bakgrund av vad som

karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den

nuvarande regleringen, kan finnas anledning till klargörande på

en punkt. Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett

omvänt rekvisit kommer till användning förutsätter enligt

regeringen ett sekretessbeläggande av en uppgift att ett

offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om

utrikessekretess beskrivs denna skada på samma sätt i

paragrafens första stycke, som innehåller ett omvänt rekvisit,

som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit. Den

skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen som

att det "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på

annat sätt skadar landet". Det är enligt regeringen samma slag

av uppgifter som träffas av regleringen, oavsett vilket

skaderekvisit som valts och om den skada som skall motverkas

genom sekretess beskrivs på samma sätt.

Regeringen anför att vad som noga taget skiljer de båda

föreskrifterna åt är en skillnad i presumtionen, dvs. i själva

utgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande kan medföra

skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen

att uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda

fallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talar

för att ett utlämnande kan skada Sverige. Med ett omvänt

rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess gäller

för uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnas

särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att ett

utlämnande inte kan skada Sverige.

Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan

således sekretess gälla för samma slag av uppgifter. Valet av

rekvisit har därmed enligt regeringen sin största, men mycket

viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell

hållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om

man i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte.

Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett

genomgående rakt skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan

riskera att leda till att uppgifter som bör vara hemliga kan

komma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller ett rakt

skaderekvisit kan enligt regeringen en bedömning grundas på att

uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter

angående affärs- och driftförhållanden hos företag eller

hälsotillstånd hos enskilda personer). Regeringen anför att från

denna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omvänt

skaderekvisit sägas mera bygga på frekvensen av känsliga

uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mer

eller mindre känsliga till sin natur. Ett rakt skaderekvisit bör

enligt regeringen därför inte i sig medföra några risker för

att, vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att

tillgodose sådana berättigade krav på sekretess som

gemenskapsrätten ställer.

Vid en bedömning av om en uppgift som erhållits från en annan

stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller

inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan enligt

regeringen visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas

hemlig. Regeringen anför att avsändarens intresse av sekretess

däremot kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda

fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga

organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kan

det enligt regeringen givetvis vara ett skäl för att anse att

ett utlämnande, med lagrummets ord, "stör Sveriges

mellanfolkliga förbindelser". Regeringen menar att svenska

domstolar och myndigheter ändå kommer att självständigt och med

tillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande av

uppgifter som erhålls från EU:s institutioner eller övriga

medlemsländer.

Regeringen konstaterar att den föreslagna lagändringen innebär

en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Det

blir inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter

att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på det

området -- liksom redan är fallet i så gott som samtliga

sekretessregler till skydd för det allmännas intresse -- kan

enligt regeringen en uppgift hållas hemlig endast om ett

utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada

för landet eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande

hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det enligt

regeringens mening antas leda till att betydligt fler uppgifter

kan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet.

Regeringen anför att den föreslagna nya ordningen får sin

särskilda betydelse för Sveriges deltagande i EU-samarbetet. Det

är enligt regeringen utomordentligt angeläget att motverka att

den medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensamma

beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process.

Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit bör innebära att

sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och

diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för

den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan

sekretessbeläggas.

Vidare bör enligt regeringen Sveriges hållning till ett

förslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt.

Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar som

upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings

slutskede. Likaså torde enligt regeringen sekretess ofta vara

befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess

detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska

andrahandsståndpunkter.

Regeringen förklarar att den avser att regelmässigt redovisa

sina ställningstaganden i ministerrådet (Europeiska unionens

råd).

När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan

myndighet erhåller från en EU-institution eller från en annan

medlemsstat kan utrymmet för öppenhet enligt regeringen vara mer

begränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall det

ovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Det

förhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätter

handlingar någon form av anteckning om förtrolighet får enligt

regeringen inte i sig innebära att sekretess gäller här i

landet.

Regeringen pekar på att olika förslag till lagtekniska

lösningar har förts fram och att ett förslag har varit att

utforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådan

särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen

begränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga

förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör

EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av övriga

bestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle de

tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den

gemensamma normgivningsprocessen som i traditionell svensk

lagstiftningsprocess. Regeringen anför att ytterligare

överväganden fordras i frågan om en sådan reglering är möjlig

och hur den i så fall skulle kunna utformas. Regeringen

konstaterar vidare att det saknas underlag för regeringen att

föreslå en lösning av det slaget och anför att den nu aktuella

ändringen av utrikessekretessbestämmelsen inte bör fördröjas.

Regeringen förklarar att den i samband med den uppföljning som

bör ske avser att återkomma till frågan om även andra

lagändringar kan var motiverade.

Motionerna

I motion 1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att

man ännu inte vet hur EU:s instituioner kommer att hantera

konflikter mellan den svenska offentlighetsprincipen och EU:s

regelverk. Motionärerna anför vidare att lagstiftningen inom EU

kommer att äga rum via EU-organ och att detta betyder att vår

öppna inrikes lagstiftningsprocess delvis kommer att ersättas

med en internationell process. Handlingar kommer enligt

motionärerna att upprättas i EU-organen och icke stå under

svensk offentlighet.

Även om bestämmelserna om utrikessekretess enligt motionärerna

blir bättre enligt regeringens förslag, anser de att det mot den

angivna bakgrunden behövs en tydlig markering att handlingar som

berör inrikes förhållanden -- t.ex. förslag och underlag för

förslag inom EU -- inte skall falla under utrikessekretessen. De

förordar därför att det i 2 kap. 1 § sekretesslagen förs in ett

nytt andra stycke av följande lydelse:

Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom

Europeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning

eller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras

enbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgift

allvarligt kan skada Sveriges intressen.

I motion 1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (mp)

förespråkas ett tillägg till 2 kap. 1 § sekretesslagen av samma

innebörd som förslaget i motion K10.

Utrikesutskottets yttrande

Utrikesutskottet understryker värdet av största möjliga

öppenhet på utrikesområdet. Öppenhet utgör enligt

utrikesutskottet grunden för ett förtroendefullt samarbete

mellan stater. Utrikesutskottet anför att de kritiska synpunkter

som förts fram mot förslaget att införa ett enhetligt, rakt

skaderekvisit för utrikessekretessen är beaktansvärda.

Utrikesutskottet menar dock att regeringens förslag är att

föredra framför nuvarande ordning. I likhet med Justitiekanslern

framhåller utrikesutskottet betydelsen av att ökad uppmärksamhet

fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas och fäster stor vikt

vid att det i propositionen talas om att en noggrann uppföljning

måste ske av utvecklingen i frågor rörande utrikessekretessen.

Utrikesutskottet konstaterar att regeringens förslag har lagts

fram mot bakgrund av ett förestående svenskt deltagande i

EU-samarbetet. Enligt utrikesutskottets uppfattning är den

föreslagna sekretessbestämmelsen väl lämpad härför.

Utrikesutskottet förklarar att det inte ser att några problem av

allvarlig natur kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas

tillämpning på den traditionella utrikespolitikens område.

Utrikesutskottet tillstyrker regeringens förslag.

Konstitutionsutskottets bedömning

Som regeringen anför skiljer sig EU-samarbetet på avgörande

punkter från annat internationellt samarbete som Sverige deltar

i. Ett medlemskap förutsätter att Sverige överlåter

normgivningskompetens till ett gemensamt utövande i Europeiska

unionens råd (ministerrådet). Liksom regeringen kan

konstitutionsutskottet konstatera att detta innebär att på de

områden som omfattas av EU-samarbetet kommer sådant som hittills

har varit ren svensk inrikespolitik att också bli

utrikespolitik. Detta leder till att bestämmelsen om

utrikessekretess kommer att bli tillämplig på betydligt fler

uppgifter än för närvarande. Som regeringen anför måste åtgärder

därför vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling inte

mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyn

i allmänna angelägenheter.

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att

möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess som

syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i en

viss fråga så långt möjligt bör vara densamma som om det

slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Utskottet

kommer därför liksom regeringen till slutsatsen att det framstår

som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet

gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens

tillämpningsområde. Detta bör gälla oavsett om en uppgift

förvaras i regeringskansliet eller hos en förvaltningsmyndighet.

Ett enhetligt, rakt skaderekvisit bör således införas i

bestämmelsen om utrikessekretess.

I likhet med regeringen kan konstitutionsutskottet inte finna

att en sådan ordning kan riskera att uppgifter som bör vara

hemliga kan komma att offentliggöras. Som regeringen anför kan

nämligen sekretessbedömningen vid tillämpning av ett rakt

skaderekvisit grundas på att uppgifter av visst slag normalt är

känsliga. Valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit kan

därför mera sägas bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på

ett område än på att uppgifterna där i sig är mer eller mindre

känsliga till sin natur.

Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit därför inte i sig

bör medföra några risker för att det vid ett svenskt

EU-medlemskap inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade

krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Utrikesutskottet

ger uttryck för samma uppfattning. För egen del ansluter sig

konstitutionsutskottet till dessa bedömningar. Vid en prövning

av om en uppgift som har erhållits från någon annan stat eller

en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan som

regeringen anför avsändarens uppfattning i sekretessfrågan

visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig.

Däremot kan avsändarens intresse av sekretess ha betydelse för

skadeprövningen i det enskilda fallet. Konstitutionsutskottet

vill här liksom regeringen understryka betydelsen av en noggrann

skadeprövning. Som konstitutionsutskottet anförde i sitt ovan

nämnda yttrande till utrikesutskottet i ärendet om ett svenskt

medlemskap i EU kan ett hemlighållande bara försvaras i det fall

ett utlämnande kan medföra skada. Det kan, som

konstitutionsutskottet pekade på i yttrandet, inte uteslutas att

konflikter uppstår i de fall svenska myndigheter efter

skadeprövningen väljer att lämna ut handlingar som avsändare

inom EU valt att beteckna som hemlig.

Regeringens förslag innebär en ändrad syn på behovet av

sekretess i utrikes ärenden. Som anförs i propositionen blir det

inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter att

utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Utskottet delar

regeringens uppfattning att om den grundläggande hållningen i

utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det leda till att

betydligt fler uppgifter kan lämnas ut. En större öppenhet blir

alltså resultatet.

Vad beträffar Sveriges deltagande i EU-samarbetet bör som

regeringen anför det raka skaderekvisitet innebära att sådana

allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och

diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för

den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan

sekretessbeläggas. Konstitutionsutskottet delar också

regeringens uppfattning att Sveriges hållning till ett förslag

till gemensam normgivning regelmässigt bör vara offentligt.

Det raka skaderekvisitet hindrar inte att uppgifter av känslig

natur rörande Sveriges utrikes förbindelser kan

sekretessbeläggas. Utskottet delar regeringens mening att

sekretess kan gälla för vissa uppgifter i handlingar som

upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings

slutskede och att sekretess ofta kan vara befogad i fråga om ett

svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det

gäller svenska andrahandsståndpunkter.

Konstitutionsutskottet noterar regeringens förklaring att den

regelmässigt avser att redovisa sina ställningstaganden i

ministerrådet (Europeiska unionens råd).

Utrikesutskottet har framhållit betydelsen av att ökad

uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas.

Konstitutionsutskottet vill med anledning härav peka på

bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att

chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när

fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller

mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig

myndighet. Som regeringen anför kan genom denna

underrättelseskyldighet Utrikesdepartementets bedömning vägas in

när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en

fråga om utrikessekretess. Konstitutionsutskottet delar

regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med

föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om

domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att

Utrikesdepartementet på detta sätt lämnar sin bedömning. Som

regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen

myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall

döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall besluta, men de

hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar

synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt

beslutsfattande.

Konstitutionsutskottet instämmer därför i vad regeringen anför

om betydelsen av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin

skyldighet att underrätta Utriksedepartementet och att

departementets bedömning utan onödigt dröjsmål tillställs den

myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen.

Den ändring som konstitutionsutskottet nu har förordat innebär

en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning. Inte

minst kommer den att få betydelse för regeringen och

regeringskansliet. Regeringens tillämpning av de nya reglerna

kan bli vägledande för hur utrikessekretessen skall tillämpas

när det gäller EU-frågor. Utskottet noterar att regeringen

förklarar att det är regeringens avsikt att tillämpningen skall

ske på ett sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som

över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt land.

Utskottet vill tillägga att utskottet kan finna anledning att

närmare följa denna praxis i samband med utskottets granskning

av regeringsärendenas handläggning.

Med anledning av de båda motionsyrkandena får

konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den

särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i

EU-samarbetet som berör svensk lagstiftning eller inrikes

svenska förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd

av andra bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar

utrikessekretessen. I övriga fall skulle bestämmelsen om

utrikessekretess kunna tillämpas. Som regeringen anför fordras

ytterligare överväganden om en sådan särreglering är möjlig och

hur den i så fall skulle kunna utformas. Utredningen har inte

närmare penetrerat frågan och inte heller i remissyttrandena

över utredningsförslaget förs någon närmare diskussion om en

sådan lösning. Liksom regeringen anser utskottet att det saknas

underlag att lägga fram förslag av den angivna innebörden.

Frågan bör kunna beaktas i samband med den noggranna uppföljning

av utvecklingen i utrikessekretessfrågor som regeringen aviserar

i propositionen. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna.

Sammanfattningsvis tillstyrker sålunda konstitutionsutskottet

regeringens förslag i fråga om utrikessekretessen.

Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverksamhet,

m.m.

Bakgrund

Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) är central

förvaltningsmyndighet för specialskolorna. Institutet skall ge

hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för

elever med handikapp samt ge stöd till eleverna i skolarbetet. I

denna verksamhet skall SIH bl.a. utveckla och framställa

läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och

utvecklingsarbetet rörande stödinsatser för dessa elever. Inom

SIH finns en fältorganisation för den specialpedagogiska

stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade

förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade,

döva-utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och

dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet. Konsulenternas

uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de enskilda

eleverna behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från

hälso- och sjukvården och från skolhälsovården för att få

vetskap om bl.a. funktionshindrets medicinska och psykologiska

påverkan. Uppgifterna inhämtas efter samtycke från föräldrarna.

Propositionen

För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka

stödåtgärder och vilken rådgivning som behövs för eleverna i

skolarbetet måste de enligt regeringen få tillgång till

uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom

inhämtas från hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur

att dessa uppgifter många gånger kan vara mycket

integritetskänsliga. Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7

kap. 1 § sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds

hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte

står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller

någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen

är alltså för sekretess. Denna sekretess gäller även inom

skolhälsovården. Sekretessen följer emellertid inte med

uppgifterna när de lämnas till konsulenterna. Inte heller finns

det någon tillämplig sekretessbestämmelse för deras verksamhet.

Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulenter. Det

måste enligt regeringen anses mycket otillfredsställande att

dessa många gånger mycket känsliga uppgifter om

funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos SIH.

Regeringen föreslår därför att en sekretessbestämmelse till

skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör

införas. Bestämmelsen bör enligt regeringen utformas med ett

rakt skaderekvisit. Enligt regeringen bör bestämmelsen tas in

som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen.

Regeringen föreslår vidare en redaktionell justering av samma

paragraf med anledning av vissa förändringar av terminologin

beträffande vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda.

Vidare föreslås en anpassning av sekretesslagens bilaga till

den föreslagna lagen om totalförsvarsplikt.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utrikessekretessen

att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:K10 och

1994/95:K11 antar det i proposition 1994/95:112 framlagda

förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt

avser 2 kap. 1 §,

res. (v, mp)

2. beträffande lagförslaget i övrigt

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad

utskottet hemställt under mom. 1.

Stockholm den 8 december 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),

Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel

Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan

Holmberg (fp) och Ola Karlsson (m).

Reservation

Utrikessekretessen (mom. 1)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som

börjar med "Med anledning av" och slutar med "om

utrikessekretessen" bort ha följande lydelse:

Med anledning av de båda motionsyrkandena får

konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den

särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i

EU-samarbetet som berörs av svensk lagstiftning eller inrikes

förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd av andra

bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar

utrikessekretessen. I övriga fall skulle utrikessekretessen

kunna tillämpas.

Då EU-medlemskapet medför att politikområden som i dag är

inrikespolitik förvandlas till utrikespolitik, finns, såsom

flera utredningar och som även den tidigare regeringen påpekat i

proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska

unionen, risker för att underlaget för det offentliga samtalet

minskar. Utskottet menar därför att motionerna visar på ett

reellt problem och på en lösning av detta. Om handlingar som

berör inrikes förhållanden -- även om de kommer från EU --

behandlas såsom handlingar som berör inrikes förhållanden från

riksdag, utredningar eller myndigheter, bidrar detta i väsentlig

mån till att det även framdeles kan finnas ett brett underlag

för den offentliga debatten. Utskottet tillstyrker därför det i

motion 1994/95:K10 framlagda lagförslaget. Därmed är också

motion 1994/95:K11 tillgodosedd.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande utrikessekretessen

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K10 och

1994/95:K11 och med anledning av proposition 1994/95:112 antar

regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) såvitt avser 2 kap. 1 § med den ändringen att det i

paragrafen läggs till ett andra stycke av följande lydelse:

Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom Europeiska

unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning eller inrikes

svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras enbart om det

kan visas att röjandet av en sådan uppgift allvarligt kan skada

Sveriges intressen.

Av regeringen framlagt

Bilaga 1

Utrikesutskottets yttrande

1994/95:UU4y

Bilaga 2

Utrikessekretessen

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har genom beslut den 22 november 1994

(allmänt protokoll 1994/95:7, § 7.3) berett utrikesutskottet

tillfälle att yttra sig i anledning av regeringens proposition

1994/95:112 Utrikessekretess m.m. jämte eventuella motioner

väckta med anledning av propositionen. Med anledning härav

beslöt utrikesutskottet vid sammanträde den 29 november 1994 att

yttra sig till konstitutionsutskottet. Utrikesutskottet väljer

att begränsa sitt yttrande till den del av propositionen som

avser dess beredningsområde, dvs. regeringens förslag till

ändring i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).

Utrikesutskottet avstår således att yttra sig över de två

inkomna motionerna.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess

i 2 kap. 1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k.

rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör

Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga

organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga.

Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom

ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa

rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter.

Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till

i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som

skett i traditionella former. Det svenska deltagandet i

utvecklingen mot en ökad integration i Europa motiverar att

sekretessfrågorna ses i en ny belysning.

I propositionen uttalar regeringen att den avser att vid ett

medlemskap noga följa utvecklingen på området och att den är

beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.

Regeringen redovisar också sin allmänna syn på den svenska

offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap.

Utskottet

Utan att närmare gå in på de offentligrättsliga spörsmålen

önskar utskottet inledningsvis understryka värdet av största

möjliga öppenhet även inom utrikesområdet. Detta är till gagn

för såväl den allmänna debatten och opinionsbildningen som för

det demokratiska samhällsskicket i stort. Öppenhet utgör grunden

för ett förtroendefullt samarbete mellan stater.

Som anförs i propositionen (s. 28 f.) har valet av rekvisit

sin största betydelse som ett sätt att markera vilken generell

hållning som råder avseende de aktuella uppgifterna, dvs. om man

i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte. Om den

grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras,

måste det, framhåller regeringen, antas leda till att betydligt

fler uppgifter kan lämnas ut och att resultatet således blir en

större öppenhet. Utskottet förutsätter att så blir fallet.

I sitt remissvar avstyrker Justitiekanslern förslaget om att

ett enhetligt, rakt skaderekvisit införs för hela

utrikessekretessens tillämpningsområde. Han menar att om en

alltför hög sekretessnivå nu råder är det mera fråga om ett

tillämpningsproblem än om hur skaderekvisitet är utformat. Även

med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande utrymme för

offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en

alltför låg sekretessnivå. I den debatt som följt, efter det att

det utredningsbetänkande (SOU 1994:49) som ligger till grund för

propositionen framlagts, har liknande synpunkter framförts,

bl.a. av professor Håkan Strömberg (Förvaltningsrättslig

tidskrift 4--5/94).

De framförda synpunkterna är beaktansvärda. Utskottet menar

dock att regeringens förslag är att föredra framför nuvarande

ordning enär det ger uttryck för det förhållningssätt som ligger

till grund för ett demokratiskt samhälle. I likhet med vad

Justitiekanslern gör, önskar utskottet dock framhålla betydelsen

av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna

tillämpas. Ytterst är det tillämpningen och den praxis som

etableras inom utrikesförvaltningen som avgör hur lagstiftarens

intentioner kommer att fullföljas. Utskottet fäster därför stor

vikt vid att det i propositionen sägs att en noggrann

uppföljning måste ske av utvecklingen i frågor rörande

utrikessekretessen. Denna uppföljning bör, särskilt i ett

övergångsskede, framför allt ta fasta på hur de nya reglerna

kommer att tillämpas.

Propositionens förslag har, som nämnts, framlagts mot bakgrund

av ett förestående svenskt deltagande i EU-samarbetet. Enligt

utskottets uppfattning är den föreslagna ordningen med en

förändrad och sammanhållen sekretessbestämmelse väl lämpad

härför. Utskottet ser inte att några problem av allvarlig natur

kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas tillämpning på

den traditionella utrikespolitikens område.

Utskottet vill i sammanhanget påpeka att det vid flera

tillfällen tidigare, senast i sitt betänkande 1994/95:UU1 om

krigsmaterielexport, i samband med sin behandling av konkreta

sakfrågor av traditionell utrikespolitisk karaktär funnit

anledning markera att största möjliga öppenhet bör eftersträvas

från myndigheternas sida.

Utskottet önskar också framhålla att trenden i mellanstatliga

relationer på många områden går mot ökad öppenhet. Detta kan

bl.a. illustreras genom den utveckling mot transparens som ägt

rum inom ramen för ESK-arbetet. Olika rapporteringsförfaranden

och inspektionsmekanismer har där fått till följd att stater

numera öppet utväxlar information, främst på det militära

området, som till för ett tiotal år sedan betraktades som

kvalificerat hemlig. Det på bl.a. svenskt initiativ inrättade

vapenexportregistret hos FN är ett annat exempel på hur ökad

öppenhet vunnit insteg. I de nämnda fallen får den större

öppenheten anses bidra till ökad säkerhetspolitisk stabilitet.

Det bör dock påpekas att sekretess i internationella

sammanhang ofta är en förutsättning för att

utrikesförvaltningens behov av information skall kunna bli

tillgodosett i rimlig omfattning. Detta gäller exempelvis på

området som rör respekten för och skyddet av de mänskliga

rättigheterna, där utrikessekretessen har ett betydande värde

för att skydda de källor som utgör förutsättningen för en

tillförlitlig rapportering om förhållandena i en rad länder. Vår

utrikessekretess kan i dylika sammanhang ha en funktion som i

hög grad påminner om det meddelarskydd som finns inom Sverige.

Mot bakgrund av det sagda anser utskottet att regeringens

proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m., i den del som

berör utskottets beredningsområde, bör tillstyrkas.

Stockholm den 6 december 1994

På utrikesutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Margaretha af

Ugglas (m), Axel Andersson (s), Nils T Svensson (s), Göran

Lennmarker (m), Viola Furubjelke (s), Kristina Svensson (s),

Inger Koch (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Berndt Ekholm (s),

Eva Zetterberg (v), Anneli Hulthén (s), Ingrid Näslund (kds),

Lena Klevenås (s), Marianne Andersson (c), Marianne Samuelsson

(mp) och Percy Liedholm (m).

Särskilt yttrande

Eva Zetterberg (v) och Marianne Samuelsson (mp) anför:

Det finns uppenbara risker för konflikter mellan den svenska

offentlighetsprincipen och EU:s sekretessregler. Genom

medlemskapet i EU kommer många frågor som tidigare varit rent

inrikespolitiska att bli av utrikespolitisk art och därmed kunna

falla under utrikessekretess.

Enligt vår uppfattning bör bestämmelserna för utrikessekretess

som huvudregel inte gälla frågor som berör svensk lagstiftning

eller inrikes svenska förhållanden.

Vi hänvisar i övrigt till reservation i

konstitutionsutskottet, där sakfrågan huvudsakligen behandlats.