Bet. 1994/95:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande

1994/95:KU27

Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn

-- innebörd och tillämpning

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

1994/95

KU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett förslag från Riksdagens revisorer.

Ingen motion har väckts med anledning av förslaget. Förslaget

utgår från vissa granskningar som revisorerna har företagit inom

skilda verksamhetsområden. I dessa granskningar har revisorerna

bl.a. behandlat olika aspekter inom den statliga tillsynen. Med

anledning av revisorernas förslag föreslår utskottet ett

tillkännagivande till regeringen beträffande uppföljning av

statlig tillsynsverksamhet.

Riksdagens revisorers förslag till riksdagen

I förslag 1994/95:RR9 yrkar Riksdagens revisorer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om behovet av förbättrad tillsyn och tydliga

förutsättningar för sådan tillsyn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om regeringens uppföljning av tillsynen och

om en samlad redogörelse för tillsynens inriktning, omfattning

och resultat inom skilda verksamhetsområden,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om behovet av att förutsättningarna för

tillsyn beaktas i samband med omorganisation eller ändrade

ansvarsförhållanden inom ett verksamhetsområde.

Utskottet

Inledning

Riksdagens revisorer redovisar i förslaget sina erfarenheter

från vissa av sina tidigare granskningar. Dessa granskningar har

omfattat verksamhetsområden rörande familjehemsvård för barn och

ungdom, ADB och integritet, disciplinärenden inom hälso- och

sjukvården, särskilda boendeformer för äldre, tillsyn av skolan,

tillsyn av djurskydd, tillsyn av spårbunden trafik samt kontroll

av livsmedel. Samtliga granskningar utom den beträffande ADB och

integritet har resulterat i förslag från revisorerna till

riksdagen. Förslagen har behandlats av riksdagen utom förslaget

angående kontroll av livsmedel. Detta förslag skall behandlas i

lagutskottet under våren 1995 i samband med att utskottet

behandlar budgetanslaget till Livsmedelsverket (bet.

1994/95:LU20).

I förslaget behandlar revisorerna bl.a. frågor om

förutsättningar för riksdagen att överblicka konsekvenserna av

sin lagstiftning och för tillsynsmyndigheterna att överblicka

gällande regler inom sina respektive verksamhetsområden. Vidare

behandlar revisorerna bl.a. frågan om användningen av allmänna

råd i stället för föreskrifter som utgångspunkt för tillsyn. Med

anledning av detta vill utskottet i det följande först något

behandla begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet vill

också i korthet belysa vad som gäller i fråga om

tillgängligheten av myndigheters föreskrifter och allmänna råd.

I sitt förslag efterfrågar revisorerna vidare en redogörelse

från regeringen under nuvarande mandatperiod avseende tillsynens

inriktning, omfattning och resultat inom skilda

verksamhetsområden. Med anledning därav vill utskottet redogöra

för vissa generella bestämmelser om myndigheters ansvar inom

sina verksamhetsområden. Vidare vill utskottet kortfattat

behandla regeringens resultatstyrning av myndigheternas

verksamhet i budgetprocessen. Därefter kommer utskottet att

redogöra för hur riksdagen har beslutat i fråga om de förslag

från revisorerna rörande olika verksamhetsområden som berörs i

det nu föreliggande förslaget. Efter detta avsnitt behandlar

utskottet det förslag som revisorerna nu har lagt fram för

riksdagen.

Föreskrifter och allmänna råd m.m.

I 8 kap. regeringsformen används föreskrift som beteckning för

rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och

myndigheters handlande. Kännetecknande för en föreskrift är att

den är bindande och generellt gällande. Kravet på att en

föreskrift är generellt gällande är uppfyllt om den avser

situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt

eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i

allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s.

204). Av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen framgår vidare

att endast riksdagen och regeringen har behörighet att direkt på

grund av regeringsformen besluta föreskrifter. I 8 kap. 7--10 §§

anges i vilka fall regeringen har denna behörighet efter

delegation från riksdagen. Enligt 11 § kan vidare riksdagen, om

den enligt detta kapital bemyndigar regeringen att meddela

föreskrifter i ett visst ämne, därvid medge regeringen att

överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela

bestämmelser i ämnet. Vidare framgår av 12 § att föreskrifter

som regeringen har meddelat med stöd av sådant bemyndigande som

avses i regeringsformen skall underställas riksdagen för

prövning, om riksdagen bestämmer det. Av 13 § framgår att

regeringen även utan delegation från riksdagen i vissa fall har

rätt att besluta föreskrifter, nämligen då fråga är om

föreskrifter om verkställighet av lag eller om föreskrifter som

ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.

Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte

är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Av 1 §

författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att allmänna

råd definieras som generella rekommendationer om tillämpningen

av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett

visst avseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att

en myndighet skall få besluta allmänna råd på sitt område (prop.

1983/84:119 s. 24). En regel som anvisar hur en person lämpligen

kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den

enskilde fritt att välja annan väg för att nå det önskade

resultatet hör till kategorin allmänna råd. Även sådana regler

som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning

eller som skall bidra till utveckling i en viss riktning av

praxis men som inte formellt binder den som råden riktar sig

till räknas som allmänna råd.

Nu nämnda frågor om föreskrifter och allmänna råd berörs

närmare i Statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning

(Ds 1992:112). Till handboken har i januari 1995 utkommit ett

supplement som behandlar EU-medlemskapet och myndigheternas

föreskrifter (Ds 1995:4).

Efter initiativ av konstitutionsutskottet finns sedan år 1986

en förteckning över riksdagens normgivningsbemyndiganden.

Förteckningen har upprättats av Statsrådsberedningen efter

kontakter med utskottets kansli. Förteckningen har förts

departementsvis varje år och har brukat redovisas i utskottets

granskningsbetänkande. Förteckningen utgör en god grund för

undersökningar av hur riksdagens normgivningsbemyndiganden

tillämpas. Utskottet har vidare med anledning av en motion under

år 1992/93 beslutat att som sin mening ge talmanskonferensen

till känna att Riksdagens förvaltningskontor bör få i uppdrag

att inom riksdagen lägga upp ett utskottsvis systematiserat

informationssystem som skapar överblick över riksdagens

normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats med

stöd av dessa (bet. 1992/93:KU1). Riksdagen följde utskottet.

Arbetet med att utforma detta informationssystem pågår

fortfarande.

Inom regeringskansliet förs en förteckning över

normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat.

Förteckningen finns inlagd i en databas. I basen registreras

varje författning med uppgift om SFS-nummer, ansvarigt

departement, författningens rubrik, sökord, paragraf där

bemyndigandet finns och den myndighet som har fått

bemyndigandet. Det är möjligt att sortera författningarna

myndighetsvis, i kronologisk ordning och i bokstavsordning efter

sökord.

Av 9 § författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att

vissa centrala myndigheter skall låta utge en

författningssamling. Vidare framgår av 13 § att statliga

myndigheter skall se till att de har tillgång till andra

myndigheters författningssamlingar i den utsträckning som

behövs. Därutöver sägs att det skall sändas ett exemplar av en

författningssamling till varje kommun, landsting och

kommunbibliotek som begär det. Enligt 18 b § skall i ingressen

till en myndighets författning lämnas uppgift om det

bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig.

I 18 c § anges vidare att myndigheterna skall ha en förteckning

över sina föreskrifter och allmänna råd. Denna förteckning skall

varje år lämnas till regeringen i samband med myndighetens

anslagsframställning. Vidare anges i 27 § att allmänna råd skall

tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas

allmänheten. De kan därvid tas in i en författningssamling. Om

de allmänna råden i författningssamlingen är sammanförda med en

författning, skall det tydligt utmärkas vilka regler som är

författningsföreskrifter och vilka som är allmänna råd. Av 28 §

framgår att allmänna råd som inte tas in i författningssamling

bör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensam

för myndigheten.

Allmänt om myndigheters ansvar inom sina verksamhetsområden

I verksförordningen (1987:1100) finns allmänna bestämmelser om

myndigheter under regeringen. I fråga om en myndighets chef

anges att denne skall se till att verksamheten bedrivs

författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och

anpassas till de krav som ställs på verksamheten (5 §).

Myndighetens chef skall vidare planera verksamheten, övervaka

att planerna följs och följa upp verksamheten och analysera

resultatet (6 §). Denne skall också samordna verksamheten med

angränsande verksamheter samt se till att allmänhetens,

organisationers, företags och offentliga myndigheters kontakter

med myndigheten underlättas genom en god service och

tillgänglighet, genom information och genom ett klart och

begripligt språk (7 §). Myndighetens chef skall vidare hålla

styrelsen informerad om verksamheten samt se till att de

anställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet

(8--9 §§). Därutöver skall chefen se till att regeringen, utöver

vad som faller inom myndighetens styrelses beslutandeområde, får

det underlag som den behöver för att ta ställning till

omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar (10

§). En myndighets styrelse skall bl.a. fatta beslut om

myndighetens anslagsframställning och årsredovisning samt om

sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner,

eller landsting (13 §).

Innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd

enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall den

noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden samt

utreda föreskriftens eller det allmänna rådets kostnadsmässiga

och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en

konsekvensutredning. Vidare skall myndigheten såsom huvudregel

begära regeringens medgivande att besluta föreskriften om den

leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.

Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna

begränsas också när den utövar tillsyn (14 §). Myndigheten skall

vidare fortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om de

behövs och om de är lämpligt utformade (15 §). Därutöver skall

myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela

de föreskrifter som behövs om myndighetens organisation och

formerna för myndighetens verksamhet (16 §).

Av förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion

framgår att länsstyrelse bl.a. har till uppgift att svara för

den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan

myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter

(1 §). Vidare framgår att länsstyrelse svarar för en mängd

frågor, bl.a. för den sociala omvårdnaden, hälsoskyddet,

samordningen av trafiksäkerhetsarbetet, utbildning, djurskydd

samt livsmedelskontroll. Ansvaret vilar dock inte på

länsstyrelsen, om det finns särskilt föreskrivet att någon annan

statlig myndighet skall svara för sådana uppgifter (3 §).

Verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna (5 §).

Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor inom

Civildepartementet har i november 1994 avlämnat rapporten

Länsstyrelsernas ansvar för uppföljning, utvärdering och

tillsyn. Syftet med rapporten är främst att ge en samlad bild av

hur statsmakterna formulerat länsstyrelsernas olika

uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter. I fråga om

länsstyrelsernas tillsyn samt besvärs- och överprövningsrätt

sägs att dessa uppgifter är noga reglerade i

specialförfattningar och förenade med maktbefogenheter. Vidare

sägs att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter ofta är förknippade

med tvångsmedel.

Resultatstyrning genom budgetprocessen

Sedan slutet av 1980-talet är resultatstyrning, förutom

finansiell styrning, ett centralt begrepp för budgetprocessen.

Resultatstyrning innebär att mål formuleras för myndighetens

verksamhet, att man löpande tar fram information om

verksamhetens resultat, att resultatet bedöms regelbundet med

ledning av målen för verksamheten samt att resultatbedömningen

läggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten.

Resultatstyrning är den bärande idén i förordningen (1993:134)

om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, som

trädde i kraft den 1 juli 1993. En väl fungerande

resultatstyrning innebär en långtgående delegering till

myndigheterna av ansvar och beslutsfattande.

Förordningen om myndigheters årsredovisning och

anslagsframställning föreskriver att myndighetens verksamhet

skall delas in i verksamhetsområden till vilka knyts

verksamhetsmål. För uppföljning skall finnas mätmetoder och

resultatmått. Verksamhetsmålen beslutas antingen av regeringen

eller myndigheten. Riksdag och regering beslutar om övergripande

mål för verksamheten. Förhållandet mellan de övergripande målen

och verksamhetsmålen skall dokumenteras (4--5 §§). Det

sistnämnda innebär dock inte att dokumentationen alltid skall

redovisas. Kravet är endast att dokumentationen skall finnas

tillgänglig hos myndigheten.

Den statliga budgetprocessen kan beskrivas som ett

kontinuerligt informationsflöde mellan myndigheterna, regeringen

och riksdagen. De huvudsakliga bärarna av informationen utgörs

av vissa budgetdokument. Bland dessa återfinns myndigheternas

årsredovisningar och anslagsframställningar samt regeringens

myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev. Regeringen

infordrar för sin styrning information från myndigheten i den

årliga budgetprocessen. Kraven på information anges i

förordningen om myndigheters årsredovisning och

anslagsframställning.

Enligt 6 § i ovan nämnda förordning skall myndigheterna varje

år lämna en årsredovisning. Årsredovisningen har flera syften.

Ett syfte är att verifiera i vad mån verksamheten utförts på det

sätt som angetts i myndighetsspecifika direktiv, regleringsbrev

och andra regeringsbeslut. Ett annat är att ge underlag för

statsmakternas planering och budgetering av den framtida

verksamheten. En årsredovisning skall innehålla en

resultatredovisning, en resultaträkning och balansräkning samt

en anslagsredovisning och finansieringsanalys. Enligt 9 § skall

myndigheten i resultatredovisningen redovisa och kommentera

verksamhetens resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Med

resultat avses härvid vad myndigheten har presterat och mätbara

effekter av prestationerna. Myndigheten skall per

verksamhetsgren särskilt redovisa och kommentera hur resultatet

har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och

kvalitet. Större avvikelser från verksamhetsmålen skall

förklaras. Vidare skall myndigheten kommentera hur resultatet

förhåller sig till de övergripande målen för verksamheten (10

§). Det grundläggande syftet med resultatredovisningen är att

för regeringen redovisa resultatet av myndighetens verksamhet i

förhållande till beslutade verksamhetsmål, uppdrag och

återrapporteringskrav.

Enligt 14 § skall myndigheten varje år lämna en

anslagsframställning till regeringen. Anslagsframställningen kan

vara enkel eller fördjupad. Regeringen beslutar varje år vilka

myndigheter som nästföljande kalenderår skall genomgå en

fördjupad prövning (17 §). Den fördjupade anslagsframställningen

skall avse tre budgetår om regeringen inte beslutar något annat.

Framställningen skall innehålla en sammanfattande

resultatanalys, omvärldsanalys, resursanalys samt myndighetens

förslag till inriktning och finansiering av verksamheten för de

budgetår framställningen avser (18 §). Enligt 19 § skall i

resultatanalysen myndighetens prestationer och effekterna av

verksamheten utvärderas i förhållande till verksamhetsmålen och

de övergripande målen. Jämfört med resultatredovisningen i

årsredovisningen skall resultatanalysen vara mer inriktad på

myndighetens verksamhet i ett samhällsperspektiv. I

omvärldsanalysen skall myndigheten pröva vilka krav som ställs

på den fortsatta verksamheten med hänsyn till de inslag i

samhällsutvecklingen som är av särskild betydelse för de olika

verksamhetsgrenarna (20 §). Resursanalysen innebär enligt 21 §

att myndigheten med ledning av resultat- och omvärldsanalysen

skall bedöma de befintliga resurserna och pröva vilka

omprioriteringar eller andra förändringar som behöver vidtas för

att nå de verksamhetsmål som gäller för respektive

verksamhetsgren.

Den enkla anslagsframställningen syftar till att ge regeringen

underlag för bedömningen av resursbehovet för det närmast

följande budgetåret (15 §).

Som ovan nämnts utgörs regeringens budgetdokument av

myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev.

Myndighetsspecifika direktiv riktas till myndigheter som

regeringen vill underkasta en fördjupad prövning med avseende på

hela eller delar av verksamheten. Det är det normala sättet för

regeringen att aktualisera frågan om en fördjupad

anslagsframställning. Direktiven används för att komplettera

eller ersätta bestämmelserna i förordningen om myndigheters

årsredovisning och anslagsframställning genom att vidga,

fördjupa eller koncentrera informationskraven. Regleringsbrevet

syftar till att med hjälp av finansiella ramar och krav på

resultat ange vad myndigheten skall uppnå under det kommande

budgetåret. Varje år återges i regleringsbrevet de övergripande

mål och verksamhetsmål som gäller för budgetperioden. Det görs

även om målen är oförändrade i förhållande till föregående år.

Regleringsbrevet skall normalt bestå av tre delar, nämligen

verksamhet, finansiering och övrigt. I verksamhetsdelen anges

myndighetens övergripande mål och verksamhetsmål. Vidare kan i

verksamhetsdelen anges uppdrag som ofta gäller att myndigheten i

någon speciell fråga skall ta fram ett beslutsunderlag för ett

senare beslut av regeringen. Därutöver skall krav på

myndighetens återrapportering preciseras. Myndighetens löpande

verksamhet skall i första hand återrapporteras i

årsredovisningen. I regleringsbrevet kan regeringen ange vad den

vill att återrapporteringen skall koncentreras på och hur

informationen skall struktureras. Regeringen kan också

föreskriva att återrapporteringen skall ske i annan ordning,

t.ex. i en särskild rapport.

Nu berörda frågor om resultatstyrning genom budgetprocessen

behandlas utförligt i Riksrevisionsverkets skrift Resultat,

verksamhet och ekonomi -- en handledning för myndigheterna 1994

(Budgethandboken).

Regeringen har på begäran från riksdagen fortlöpande redogjort

för utvecklingen av resultatstyrningen. I årets finansplan

(prop. 1994/95:100, bil. 1 s. 84) har regeringen redovisat sin

bedömning av utvecklingen av resultatstyrningen under det gångna

året. Regeringen konstaterar att en rad positiva effekter har

åstadkommits i reformarbetet med att utveckla resultatstyrningen

i budgetprocessen. Vidare konstaterar regeringen med

tillfredsställelse att myndigheternas intresse och förmåga att i

olika avseenden analysera sin verksamhet har ökat påtagligt

sedan slutet av 1980-talet. Årsredovisningarna och särskilt

resultatredovisningens värde som instrument för regeringens

löpande uppföljning och kontroll har ökat. Regeringen anger att

vissa av årets iakttagelser är av central betydelse. De dokument

som finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till en effektiv

resultatstyrning. Enligt regeringen bör främst en ökad

flexibilitet i den långsiktiga planeringen eftersträvas.

Årsredovisningen skall även framdeles vara ett instrument för

den årliga löpande avrapporteringen och kontrollen av

verksamheten i förhållande till de krav som ställs på

verksamheten.

Revisorernas tidigare granskningar

Revisorerna har granskat familjehemsvården för barn och

ungdom. Granskningen inriktades i huvudsak på att följa upp hur

reglerna i socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården för

barn och ungdom efterlevs samt hur länsstyrelserna och

Socialstyrelsen utövar sin tillsyn. Med anledning av vad som

kommit fram vid granskningen föreslog revisorerna bl.a. att

åtgärder borde vidtas för att få en bättre balans mellan

uppgifter och resurser hos länsstyrelsernas sociala funktion

(förslag 1991/92:21). Vidare föreslog revisorerna bl.a. att

länsstyrelserna regelbundet skulle genomföra uppföljningar och

utvärderingar av familjehemsvården. Vid behandlingen av

förslaget fann socialutskottet att regeringen bör ta del av

revisorernas överväganden och förslag och återkomma till

riksdagen i frågan. Utskottet hemställde att riksdagen, med

anledning av revisorernas förslag, som sin mening skulle ge

regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1992/93:SoU4).

Riksdagen följde utskottet (rskr. 16--17).

Revisorerna har vidare granskat statens tillsyn över hälso-

och sjukvården. Denna granskning låg till grund för revisorernas

förslag 1993/94:RR7 angående disciplinärenden inom hälso- och

sjukvården. Revisorerna föreslog bl.a. att en oberoende

tillsynsfunktion skulle inrättas. Vidare anförde revisorerna att

det fanns skäl att utöka patienternas möjligheter att framföra

sina klagomål. Revisorerna föreslog att det kunde ske genom

ökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheter och genom

inrättande av en statlig patientombudsman. Socialutskottet

avstyrkte revisorernas förslag i nu angivna delar (bet.

1993/94:SoU26). Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet

hemställt (rskr. 410--411).

Med anledning av granskningen av den statliga styrningens

betydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer för äldre

under perioden 1986--1992 avgav revisorerna förslaget

1993/94:RR10. I förslaget anförde revisorerna bl.a. att

svårigheterna att bedöma behovet av äldreboende, i kombination

med de möjligheter till olika lösningar som följer av

socialtjänstlagens karaktär av ramlag, talar för att den

regionala tillsynen av äldreboendet måste ges en ökad prioritet

och även tas på större allvar av tillsynsorganen. Revisorerna

föreslog att regeringen borde återkomma till riksdagen med

information om hur särskilda boendeformer för äldre förändras

över tiden. Socialutskottet fann vid sin behandling av

föslaget att granskningsrapporten och revisorernas synpunkter

och slutsatser bör kunna utgöra ett viktigt underlag vid

regeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Utskottet ansåg

att något tillkännagivande till regeringen dock inte behövdes

(bet. 1994/95:SoU5). Riksdagen följde utskottet (rskr. 21).

Revisorerna har granskat tillsynen av skolan. Granskningen har

främst inriktats på Skolverkets tillsynsuppgifter och

kommunernas egenkontroll av verksamheten. Med anledning av vad

som kommit fram vid granskningen har revisorerna avgett

förslaget 1993/94:RR11. I förslaget anförde revisorerna att

regeringen bör medverka till att Skolverkets tillsyn av skolan

utökas. Revisorerna föreslog därför att riksdagen som sin mening

skall ge regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad

och mer aktiv tillsyn av skolan. Utbildningsutskottet

tillstyrkte revisorernas förslag (bet. 1994/95:UbU1). Riksdagen

följde utskottet (rskr. 46--47).

Vidare har revisorerna granskat tillsynen av djurskyddet.

Granskningen inriktades på Jordbruksverkets styrning och

uppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och regional nivå.

Revisorerna anförde i förslaget 1993/94:RR8 bl.a. att

Jordbruksverket borde göra en inventering av djurskyddsarbetet.

Vidare fann revisorerna att det i anslutning till en mer

genomgripande översyn av djurskyddstillsynen kunde finnas skäl

för att genom lagstiftning precisera krav på kompetens för

djurskyddsinspektörer. Revisorerna ansåg också att det kunde

finnas motiv att pröva frågan om ett statligt huvudmannaskap för

djurskyddstillsynen. Jordbruksutskottet tillstyrkte revisorernas

förslag (bet. 1994/95:JoU1). Riksdagen beslutade i enlighet med

utskottet (rskr. 32--33).

Med anledning av granskningen av tillsynen av spårbunden

trafik avgav revisorerna förslaget 1994/95:RR7. I förslaget

anförde revisorerna att styrningsbrister och bakomliggande

orsaker till tillbud och olyckor i högre grad bör analyseras och

dokumenteras. Vidare anförde revisorerna att

Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler

skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-,

normgivnings-, och undersökningsuppgifter lades direkt på

inspektionen. Revisorerna föreslog därför att regeringen borde

ges i uppdrag att lämna förslag till ändringar i

järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och att utföra erforderligt

författningsarbete. Vidare föreslog revisorerna att

förutsättningarna för en gemensam inspektion för tillsyn av

säkerhet inom transportområdet skulle utredas. Vid sin

behandling av revisorernas förslag konstaterade trafikutskottet

att regeringen hade tagit initiativ till ett omfattande

utredningsarbete beträffande olika säkerhetsfrågor inom

transportområdet (bet. 1994/95:TU3). Enligt utskottet borde

regeringen vid sina överväganden i samband därmed också pröva de

frågor som revisorerna aktualiserat. Utskottet hemställde att

riksdagen med anledning av revisorernas förslag som sin mening

skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen

följde utskottet (rskr. 84--85).

Revisorernas förslag

Revisorerna anser att behovet av tydliga förutsättningar för

tillsynen inte nog kan understrykas. Regeringen bör därför

redovisa för riksdagen hur informationen om gällande regler inom

viktiga tillsynsområden ytterligare kan förbättras. Vidare

föreslår revisorerna att regeringen bör kartlägga i vilken

utsträckning allmänna råd i stället för föreskrifter används som

utgångspunkt för tillsyn. Enligt revisorernas uppfattning är det

också väsentligt att det tydligt framgår av lagstiftningen

vilken myndighet som har tillsynen inom ett bestämt område och

vad tillsynsuppgiften konkret innebär. Revisorerna förutsätter

att regeringen redovisar förslag till åtgärder i syfte att göra

ansvarsförhållandena entydiga.

Revisorerna anser att regeringen bör följa upp tillsynens

inriktning, omfattning och resultat inom skilda områden.

Regeringen bör i samband därmed bedöma behovet av särskilda

initiativ för att samordna skilda tillsynsinsatser eller

stimulera till samverkan mellan tillsynsorganen. Även behovet av

kompetensutveckling inom skilda tillsynsområden bör redovisas

för riksdagen. Revisorerna poängterar vidare att förhållandet

mellan länsstyrelserna och skilda centrala tillsynsmyndigheter

bör klargöras. En samlad redogörelse rörande tillsyn bör lämnas

till riksdagen under innevarande mandatperiod. Enligt

revisorerna kan det ske inom ramen för den reguljära

budgetprocessen och efter särskilda direktiv från regeringen

till myndigheter med tillsynsansvar att ställa samman resultaten

av sin tillsyn. Myndigheterna bör därvid redovisa vilka åtgärder

de vidtagit för att bevaka att de tjänstemän som utövar tillsyn

har tillräcklig kompetens härför. Enligt revisorerna bör vid en

sådan genomgång också belysas behovet av ökad samverkan mellan

olika tillsynsmyndigheter samt av åtgärder för att stärka

tillsynens oberoende. Samtliga tillsynsmyndigheter bör vidare

ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin aktiva

tillsynsverksamhet. Revisorerna anser vidare att regeringen bör

bedöma om myndigheternas andra uppgifter i alltför hög grad har

begränsat den faktiskt utförda tillsynen. I den samlade

redogörelsen bör regeringen även föreslå åtgärder som medför att

tillräckliga resurser avsätts för aktiv tillsyn inom olika

verksamhetsfält. Revisorerna förutsätter att betydelsen av

samhällsorganisatoriska förändringar uppmärksammas i

redogörelsen. Vidare förutsätter revisorerna att förhållandet

mellan egenkontroll och oberoende tillsyn beaktas i samband med

sådana förslag till organisationsförändringar som innebär att

förutsättningarna för tillsyn ändras. Regeringen bör då särskilt

behandla frågan om egenkontroll respektive myndighetstillsyn.

Enligt revisorerna bör även denna fråga tas med i redogörelsen

till riksdagen. Därutöver anger revisorerna att de har funnit en

rad brister i utformningen av gällande sanktioner. Frågan om

verkningsfulla sanktioner bör därför diskuteras i redogörelsen.

Därvid bör regeringen beskriva och värdera såväl svagheter i

befintliga sanktionsmöjligheter som brister vid tillämpningen av

dessa sanktioner. Enligt revisorerna bör regeringen även

kartlägga vilka metoder olika tillsynsorgan använder för att

sprida kännedom om sin verksamhet i allmänhet och om speciella

tillsynsinsatser. Vidare anser revisorerna att frågan om

avgifter för tillsyn inom olika områden förtjänar en samlad

behandling, där olika tillsynsområden jämförs med varandra. I

detta sammanhang bör behandlas frågan om vissa avgifters

karaktär av skatter påverkar tillsynen i negativ riktning.

Hänsyn måste enligt revisorerna tas till praxis i andra

europeiska länder. I regeringens redogörelse till riksdagen bör

även behandlas de problem med skiftande avgiftsuttag som

revisorerna beskrivit.

Revisorerna föreslår vidare att regeringen i anslutning till

förslag om samhällsorganisatoriska förändringar regelmässigt

utvecklar sin syn på hur tillsynsbehoven ändras på både kommunal

och statlig nivå. Enligt revisorerna bör härvid bl.a.

förhållandet mellan tillsyn och egenkontroll behandlas.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är en väl fungerande statlig tillsyn

ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och

andra föreskrifter efterlevs. Det är vidare betydelsefullt att

regelbildningen är ändamålsenlig. Detta förutsätter, såsom

revisorerna framhållit, att riksdagen får information om

konsekvenserna av sin lagstiftning så att denna kan bedömas och

eventuella förändringar aktualiseras. Som utskottet redovisat i

det föregående är ett system som underlättar uppföljning av

normgivningen under uppbyggnad. Det är enligt utskottet

väsentligt att detta system vidareutvecklas.

Riksdagens revisorer har i sitt förslag lyft fram och lämnat

värdefulla synpunkter på en rad problem inom olika områden i den

statliga tillsynsverksamheten. Som framgår av det föregående har

regeringen genom budgetprocessen getts möjlighet till

uppföljning och kontroll av myndigheternas verksamhet. Enligt

utskottets mening bör regeringen i detta reguljära budgetarbete

uppmärksamma de frågor som revisorerna nu har aktualiserat. För

regeringens löpande uppföljning och kontroll kan härvid

myndigheternas årsredovisningar och framför allt

resultatredovisningen utgöra värdefulla informationsbärare.

Utskottet vill också framhålla att regeringen bör överväga att i

myndighetsspecifika direktiv inför de fördjupade

anslagsframställningarna särskilt uppdra åt myndigheten att

redovisa dess arbete med tillsynsfrågor. Vidare delar utskottet

revisorernas uppfattning att regeringen i samband med förslag om

omorganisation eller ändrade ansvarsförhållanden inom en

myndighets verksamhetsområde regelmässigt bör analysera om

förutsättningarna för tillsynen ändras. Vad utskottet nu har

anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag

1994/95:RR9 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Stockholm den 21 februari 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),

Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist

(v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m) och Peter Eriksson

(mp).