Bet. 1994/95:KU30

Konstitutionsutskottets betänkande

1994/95:KU30

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Hemställan

Reservationer

Bilaga B 1

Innehållsförteckning

1994/95

KU30

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för

detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden

och de handlingar som hör till dessa ärenden.

Utskottet har erhållit protokoll som förts över

regeringsbeslut, över beslut av statsministern och i konselj

under år 1994.

Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material

framtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran,

inom regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material

presenteras i bilagorna A 1.1--A 34.3. För att inhämta

ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal

utfrågningar, som till större delen varit offentliga.

Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 20

och redovisas i en särskild volym. Till underlaget för

granskningen hör också regeringens skrivelse med en redogörelse

för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr.

1994/95:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.

I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för

årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas

därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de

reservationer och särskilda yttranden som fogats till

betänkandet.

De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning

anges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandets

huvudvolym.

Sammanfattning

Behandlade frågor och frågeställningar

I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet

slutfört under 1994/95 års riksmöte. Granskningsbetänkandet

behandlar inledningsvis de årligen återkommande, administrativt

inriktade frågorna (avsnitten 1--8). Huvuddelen av betänkandet

upptas av redovisningen av den granskning av regeringen Bildt

och tidigare regeringar, som föranletts av anmälningar från

riksdagens ledamöter (avsnitten 9--24). I slutet av betänkandet

redovisas den granskning som genomförts med anledning av

anmälningar mot regeringen Carlsson III, som inkommit före

februari månads utgång 1995 (avsnitten 25--30).

Betänkandet inleds med en redogörelse för proceduren vid

regeringsskiftet 1994. Därefter följer en redovisning av de

förändringar som skedde såväl före som efter regeringsskiftet i

regeringens sammansättning och i regeringsarbetets organisation.

En översiktlig granskning av regeringsbesluten under år 1994

från formella utgångspunkter har gjorts. En redogörelse lämnas

även för personalutvecklingen i regeringskansliet, både när det

gäller de politiskt tillsatta tjänstemännen och övriga

tjänstemän. Kommittéväsendets utveckling under år 1994

behandlas.

På sedvanligt sätt har granskningen omfattat regeringens

remisser till Lagrådet och utgivningen av Svensk

författningssamling (SFS). Utskottet har gått igenom regeringens

behandling av riksdagens beslut på grundval av den skrivelse

från regeringen som lämnas till riksdagen och de yttranden över

skrivelsen som sex av de övriga utskotten lämnat.

Förra riksmötet påbörjades en granskning av departementens

upphandling av konsulttjänster. Granskningen kom slutligen att

omfatta samtliga upphandlingar som gjordes av alla departement

under åren 1990--1993 och av Utbildnings- och

Näringsdepartementen under år 1994. Det omfattande

underlagsmaterial som tagits fram redovisas i bilageform.

Granskningen har inriktats på hur departementen följt reglerna i

upphandlingsförordningen (före 1994) resp. lagen om offentlig

upphandling (efter 1.1 1994).

Under åren 1992--1994 gjordes flera granskningsanmälningar med

anknytning till 1990-talets bankkris. Utskottet redovisar sin nu

slutförda granskning med anledning av dessa anmälningar.

Tyngdpunkten har lagts på frågan om hur staten utövade sitt

ägande av Nordbanken.

Statsminister Carl Bildts agerande i två frågor med

säkerpolitisk anknytning behandlas därefter. Den ena frågan

avser hur de uppgifter som statsministern lämnade i augusti 1994

om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under

1950-talet förhöll sig till hans regerings tidigare

ställningstagande i ett ersättningsärende. Den andra frågan

gäller beredningen av statsministerns brev till Rysslands

president den 25 maj 1994.

Flera frågor med anknytning till den europeiska integrationen

har anmälts till granskning. En fråga gäller regeringens

information till riksdagens EES/EFTA-delegation och utskotten

under år 1994 då Sverige var medlem i EES. Inträdet i EU den 1

januari 1995 föregicks bl.a. av sex utredningar som gällde

konsekvenserna av ett medlemskap. Utskottet har granskat hur

dessa utredningar var sammansatta. Vidare har utskottet granskat

informationen till hushållen inför folkomröstningen om

EU-medlemskap den 13 november 1994. Regeringens beslut att avslå

en framställning om utlämnande av en viss EU-handling har

slutligen tagits upp i detta sammanhang.

Hösten 1993 fanns långt framskridna planer på ett samgående

mellan Volvo och Renault. Utskottet har granskat hur regeringen

informerades om planerna och vilka åtgärder regeringen vidtog. I

ett brev den 4 maj 1994 anklagade statsminister Carl Bildt

utskottets dåvarande ordförande för att sprida felaktiga

uppgifter om vilken information regeringen hade i slutskedet av

Volvo--Renaultaffären och förutsatte att utskottet skulle ta upp

frågan. Statsministerns åtgärd att sända detta brev har

behandlats av utskottet.

Under våren 1994 föranstaltade regeringen om försäljning av

statligt ägda aktier i AssiDomän AB. Redan vid tilldelningen av

aktier i början av mars till de institutionella placerare som

deltagit i anbudsgivningen fanns vissa okända anbudsgivare. En

månad senare, då betalning skulle ske, uppkom frågan om vissa av

de aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade i

ekonomisk brottslighet. Utskottet har, mot denna bakgrund,

granskat regeringens och näringsminister Per Westerbergs

överväganden kring den valda metoden för aktieförsäljningen.

Utskottet har vidare granskat statsrådens befattning med

fastställandet av löner och arvoden till ledningarna i de

statliga bolagen. Ett särskilt fall har tagits upp. Det gäller

lönen till Postens VD Ulf Dahlsten, där ett pressmeddelande i

frågan från kommunikationsminister Mats Odell granskas.

Kommunikationsministern är också aktuell i ett par andra

ärenden. Det gäller dels beredningen av regeringsbeslutet den 8

september 1994 om Arlandabanan och regeringens information till

riksdagen i denna fråga, dels redovisningen till riksdagen av de

ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet.

Utskottet har tidigare granskat hur statsrådens innehav av

aktier och andra värdepapper står i överensstämmelse med det

förbud mot att ägna sig åt förtroendeskadlig verksamhet som

stadgas i regeringsformen och i samband härmed statsministerns

ansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. I

årets granskning har frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels

delägarskap i ett fondkommissionsföretag behandlats i detta

perspektiv.

Utskottet har vidare granskat hur arbetet bedrevs i den

arbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett nytt system

för den allmänna pensioneringen och där statsrådet Bo Könberg

var ordförande.

Regeringen beslöt den 14 april 1994 bl.a. att utfärda en

förordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna i

Sverige. Utskottets granskning har framför allt gällt om

riksdagens bemyndigande i 2 kap. 4 § utlänningslagen ger

regeringen rätt att utfärda föreskrifter av det aktuella slaget.

Under resor som företas av statsråd och politiskt tillsatta

tjänstemän i regeringskansliet förekommer att framträdanden görs

som inte har att göra med vederbörandes uppdrag i regeringen

resp. regeringskansliet. Riktlinjer för hur kostnaderna skall

fördelas mellan regeringskansliet och andra uppdragsgivare i

dessa fall har granskats av utskottet.

Riksdagen beslöt den 3 juni 1994 att bemyndiga regeringen att

bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt,

Stiftelsen Framtidens kultur. Stiftelsen skulle tillföras medel

från de tidigare löntagarfonderna. Utskottet har granskat hur

regeringens beslut att inrätta stiftelsen stod i

överensstämmelse med riksdagsbeslutet.

Den 6 september 1994 beslöt GD vid Statens invandrarverk att

frånta verkets överdirektör befogenheten att besluta i enskilda

ärenden. Utskottet har granskat regeringens roll i detta

sammanhang mot bakgrund av att överdirektören av regeringen hade

utnämnts till generaldirektörens ställföreträdare.

Sist bland de ärenden som avser regeringen Bildt behandlas

frågan om försvarsminister Anders Björck vid undertecknande av

vissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet har haft

erforderliga befogenheter.

Granskningen av regeringen Carlsson III inleds med två ärenden

som gäller regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser.

Det ena gäller kulturminister Margot Wallströms handlande i

anslutning till utbytet av styrelseledamöter i den ovannämnda

Stiftelsen Framtidens kultur. Det andra gäller

utbildningsminister Carl Thams brev till de forskningsstiftelser

som inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna.

Vissa tjänster på högre chefsnivå inom EU tillsätts efter

förslag från medlemsländernas regeringar. Utskottet har granskat

hur regeringen har handlagt de nomineringar som hittills skett

från svensk sida. Ett uttalande av statsrådet Margareta Winberg

under förra höstens kampanj inför folkomröstningen om EU har

också tagits upp till granskning.

Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av

utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det

kommande försvarsbeslutet. Granskningen har också avsett

regeringens beslut vid regeringssammanträdet den 2 februari 1995

att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Slutligen

har utskottet granskat befogenheterna att underteckna

biståndsavtal i de sex fall sedan regeringsskiftet där avtal

ingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd,

departementstjänsteman eller av regeringen utsett ombud.

Vissa resultat av granskningen

Utskottet konstaterar att jämställdhetssträvandena inom

regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande

situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.

Utskottet understryker det angelägna i att utvecklingen mot en

ökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte går

förlorade. Även kommittéernas sammansättning kritiseras från

jämställdhetssynpunkt. Utskottet konstaterar att det behövs en

30-procentig ökning för att nå målsättningen om 40 procents

andel kvinnor i statliga kommittéer.

När det gäller regeringens åtgärder med anledning av

riksdagens s.k. tillkännagivanden, dvs. uttalanden av

konstitutionellt icke-bindande slag, understryker utskottet att

utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet

avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter

som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan

bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att

vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör

då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas

för riksdagen.

Regeringskansliets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1993

visar på brister i dokumentationen främst när det gäller motivet

till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare,

innehållet i förfrågningsunderlaget och skälen till att ett

visst anbud har antagits. I några fall har bristen på

dokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras av

om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt

sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande av

skriftligt anbud, har förekommit i ett flertal fall. Valet av

denna upphandlingsform kan under 1992 och 1993 i två fall anses

tveksamt.

Även vad gäller konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991

finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte

skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid

anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud

taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat

lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon

bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett

affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar har

varit ofta förekommande. I ett fall kan valet av

direktupphandling anses tveksamt.

Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster

1992--1994 har granskats särskilt. Departementets

dokumentation av upphandlingsärendena uppvisar enligt

utskottsmajoriteten stora brister. Dessa brister har varit

sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om

någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat

ge en bild av vad som förevarit i de enskilda

upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella

förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande

av en konsult, har det förelegat brister.

Utskottsmajoriteten konstaterar att departementet, i vart fall

under 1992 och 1993, haft Gramma AB som stående och praktiskt

taget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker på

informationsområdet. Enligt utskottsmajoritetens mening kan ett

sådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tid

inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande

principerna för offentlig upphandling. Av utredningen har

framgått att en av statssekreterarna i departementet tidigare

har varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligt

utskottet ha föranlett en särskild noggrannhet från

departementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gäller

för offentlig upphandling. Dessa allvarliga brister är enligt

utskottsmajoriteten av sådan omfattning att f.d.

utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.

I reservationen (m, fp, c) framhålls också bristerna i

dokumentationen av konsultupphandlingarna. Reservanterna pekar

dock på att Per Unckel uppmärksammat behovet av förbättringar i

departementets handläggning av dessa ärenden och att han under

sin tid som chef för departementet tagit initiativ till flera

åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Beträffande

anlitandet av Gramma AB framhåller reservanterna fördelen för

staten med att etablera en relation med ett företag som

departementet hade goda erfarenheter av. Detta måste anses väl

uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna för

offentlig upphandling.

I Nordbanksärendet konstaterar utskottsmajoriteten att statens

ägande under i stort sett hela 1980-talet utövats på ett icke

formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit

en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en

av landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt i

sin egenskap av ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med

förändringar av styrelsen och av statens ägande av banken. När

en bedömning görs av hur staten agerat som ägare är det viktigt

att beakta att varken bankens ledning eller revisorer och inte

heller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten före

hösten 1990 redovisat några farhågor beträffande bankens

utveckling.

I en reservation (m och c) framhålls att det är

anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med

beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av

landets ledande banker, som under perioden 1988--1991 dessutom

genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,

börsintroduktion och expansion på nya marknader. Reservanterna

beklagar också att ordföranden i dåvarande PKbanken Tony

Hagström inte ställt sig till förfogande för en utfrågning för

att kunna klarlägga de omständigheter som rådde då Hagström 1988

utsågs till ordförande. I en annan reservation (mp) framhålls

att regeringens passiva roll är anmärkningsvärd bl.a. mot

bakgrund av kreditavregleringen som lett till stora förändringar

och ökade risker på finansmarknaden.

Ett enigt utskott framhåller därefter att alltsedan problemen

i Nordbanken blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt

att utöva ägandet successivt förändrats och blivit mera aktivt.

Utskottet anser det allmänt angeläget att en tydlig policy

utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag

och understryker vikten av att ställningstaganden i ärenden som

behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor

dokumenteras.

Utskottsmajoriteten konstaterar att statsminister Carl Bildts

uttalande om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på

1950-talet, som även enligt hans egen uppfattning var mycket

svepande och allmänt hållet, lett till att man på olika håll

tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkt

i ersättningsärendet. Utskottet framhåller att en statsministers

uttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande makt

bör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden

-- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov till

onödiga missförstånd. Carl Bildts agerande i det aktuella fallet

motsvarar inte nu nämnda krav och han kan därför inte undgå

kritik. Enligt reservationen (m, fp, c) har Carl Bildt inte

offentliggjort några uppgifter i saken som inte tidigare har

lämnats ut.

I fråga om statsminister Carl Bildts brev till Rysslands

president framhåller utskottsmajoriteten att kommunikation med

företrädare för Ryssland på högsta nivå framstår som en första

rangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv.

Brevet fick dessutom en annan och högre dignitet genom att

statsministern bestämde sig för att -- förutom ubåtssamtalen --

ta med frågan om de rapporterade fortsatta kränkningarna av

svenskt territorialvatten även under 1993. Detta motiverade i

hög grad att brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i

utrikesnämnden, i synnerhet som brevet innehöll tillspetsade

formuleringar. Någon överläggning kom emellertid aldrig till

stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått en mycket

knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till

att ange att "en kontakt" hade ägt rum.

Enligt utskottsmajoritetens mening borde statsministern ha

överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10

kap. 6 § regeringsformen. Carl Bildts agerande var därför

olämpligt. I en reservation (m) konstateras att de åtgärder som

vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till

president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt.

I Volvo-Renaultaffären har regeringen enligt

utskottsmajoriteten intagit en passiv hållning och dess enda

egentliga åtgärd var att på särskild begäran från Volvo ta

kontakt med den franska industriministern och premiärministern

rörande planerna att privatisera Renault. Detta visar på ett

bristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse för

landet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) konstaterar däremot

att regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sitt

ansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusion

mellan Volvo och Renault var för Volvos del en fråga för dess

bolagsstämma och inte för den svenska regeringen.

Utskottsmajoriteten ser allvarligt på att statsminister Carl

Bildt genom sitt brev rörande den dåvarande utskottsordförandens

uppgifter i Volvo-Renaultaffären har försökt påverka utskottets

handläggning i ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning.

Detta agerande betecknas som klart olämpligt. Enligt

reservationen (m) har Carl Bildt endast begärt ett klarläggande

om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar

knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete utan

endast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker

det, "heder och etik i politiken".

I AssiDomänärendet framhåller utskottet att det är av stor

vikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ett

sätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten.

Den ordning som tillämpades medgav en kort tid för kontroll av

köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick

tilldelning av aktier. Några köpare bedömdes dessutom som mindre

lämpliga. En sådan ordning inger enligt utskottsmajoriteten inte

förtroende. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatisk

metod för tilldelning fanns det skäl för näringsministern att

överväga möjligheten av en situation med icke önskvärda köpare.

Enligt reservationen (m) har det av utredningen framgått att

möjligheterna att kunna kontrollera dessa mindre lämpliga köpare

i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst begränsade.

Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varit

oerhört integritetskränkande och det är tveksamt om sådana

åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar. Någon kritik vill

inte reservanterna rikta mot regeringens handläggning av detta

ärende.

I frågan om lönen för Postens VD har kommunikationsminister

Mats Odell i ett pressmeddelande dels uttalat att han och

statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens

lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för

lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.

Odells uttalande ger enligt utskottet anledning till tveksamhet

om hans inställning. Utskottet har visserligen förståelse för

att debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, om

endast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning i

en viss fråga som väckt stort uppseende i massmedia. Utskottet

anser emellertid att det är en konsekvens av formerna för bolags

ledning, som Mats Odell också bestämt hänvisat till.

Utskottsmajoriteten anser att Carl Bildt vid sin

regeringsbildning borde ha förutsett att situationer kunde

uppstå där Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett

fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav,

skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl

Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift

som regeringsbildare. Han kan inte anses ha levt upp till sitt

ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra

stycket regeringsformen.

Enligt reservationen (m, fp, c) skulle det få orimliga

konsekvenser, om vissa personer eller grupper skulle betraktas

som i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle i

realiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgöra

inkörsporten till ett politiskt system, som knappast någon

önskar.

Utskottet gör inget uttalande i fråga om regeringens

handläggning av riksdagens beslut att med de tidigare

löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse.

I anslutning till detta ärende uttalar dock en

utskottsmajoritet att detta riksdagsbeslut, liksom besluten att

på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att

stiftelserna har tillförts kapital som vid riksdagens beslut

utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt

frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Mot bakgrund av

att den tidigare regeringen beträffande de övriga stiftelserna

har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare,

konstaterar utskottsmajoriteten med tillfredsställelse att

regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och

dess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdag

ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. Reservanterna

från (m), (fp) och (c) anser att inte heller i denna fråga något

uttalande bör göras.

I ärendet rörande regeringens nomineringar till EU-tjänster

uttalar först ett enigt utskott att det är angeläget att

regeringen redovisar de principer och beredningsprocesser som

skall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de

poster inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare.

Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa

nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som

nomineringsbeslut fattas av regeringen.

Utskottsmajoriteten konstaterar sedan att de nomineringar som

hittills skett från regeringens sida är förenliga med

föreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skall

vara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst. I en

reservation (m) konstateras däremot att regeringen inte har

följt denna grundläggande regel. I stället har personer med

socialdemokratisk anknytning gynnats. Bristerna inom

regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för

EU-tjänster har varit särskilt markanta vad avser utseende av

ledamot av revisionsrätten. Nomineringarna har såväl till form

som innehåll skötts på ett sådant sätt att regeringen och

statsrådet Mats Hellström inte kan undgå kritik. I en annan

reservation (fp, v, mp) anförs att det inte finns anledning att

ifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens men

förhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten i

beredningsförfarandet.

I några ytterligare ärenden har en minoritet inom utskottet

velat göra uttalanden.

Företrädarna för (v) och (mp) har velat att utskottet skulle

ha gjort kritiska uttalanden om sammansättningen av de sex

konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap och av

informationen till hushållen inför folkomröstningen om

EU-medlemskap. Enligt företrädarna för (c), (v) och (mp) borde

utskottet ha uttalat att både den förra och den nuvarande

regeringen borde ha varit mer ambitiösa och mer öppna mot

riksdagen i fråga om redovisningar av Öresundsbroprojektets

ekonomiska förutsättningar.

Med anledning av arbetssättet i pensionsarbetsgruppen vill (v)

och (mp) uttala att det från demokratisk synpunkt är av vikt att

en klar skiljelinje upprätthålls mellan ett parlamentariskt

kommittéarbete och sådana samtal och överläggningar som kan

förekomma mellan vissa partiers representanter vid sidan om

kommittéarbetet.

När det gäller utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen

Framtidens kultur har (m) och (fp) velat uttala att

kulturministern inte kan anses ha handlat på ett från

konstitutionella utgångspunkter tillbörligt sätt, när hon i

samband med utbytet förordade en inriktning av stiftelsens

bidragsverksamhet som saknar stöd i stiftelseförordnandet.

Liknande kritik hade (m), (fp) och (c) velat rikta mot

utbildningsminister Carl Tham, när han genom sitt agerande

gentemot forskningsstiftelserna försökt förmå dem att träffa

formella överenskommelser med regeringen om att fördela

stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de

förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att

följa.

Representanterna för (m) hade med anledning av statsrådet

Margareta Winbergs uttalande velat att utskottet skulle ha

framhållit vikten av att statsråd ålägger sig återhållsamhet i

samband med uttalanden som kan uppfattas som ett ifrågasättande

av andra länders agerande.

Enligt företrädarna för (m) och (fp) borde utskottet ha sagt

sig ha för avsikt att återkomma till verksamheten vid Rådet för

mångfald inom massmedierna vid ett senare tillfälle.

1. Regeringsskiftet 1994 -- redogörelse för proceduren

Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat

redogörelser för de regeringsskiften som ägt rum under den nya

regeringsformens tid (år 1976, 1978, 1979, 1981, 1982, 1986,

1990 samt 1991). I det följande redogörs för regeringsskiftet

efter valet 1994.

Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen

6 kap. Bland annat föreskrivs att talmannen skall kalla

företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd när

statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice

talmännen och avger sedan förslag till riksdagen. Röstar mer än

hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat.

I annat fall är det godkänt. Detta innebär att minst 175

ledamöter måste rösta mot förslaget för att det skall vara

förkastat. En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i

1991/92 års granskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.)

Det allmänna valet den 18 september 1994 innebar följande

fördelning av riksdagsmandaten:

Socialdemokraterna 161

Moderata samlingspartiet 80

Centern 27

Folkpartiet liberalerna 26

Vänsterpartiet 22

Miljöpartiet de gröna 18

Kristdemokratiska samhällspartiet 15

En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1994 har

upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har

anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll

den 16 mars 1995 (prot. 1994/95:74).

Av promemorian och riksdagens protokoll framgår bl.a.

följande.

På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 19 september

1994 -- inlämnade statsminister Carl Bildt sin ansökan om

entledigande till talman Ingegerd Troedsson. Talmannen

entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Hon

erinrade om att entledigade regeringsledamöter uppehåller sina

befattningar till dess ny regering har tillträtt. Under dagen

förde talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som

invalts i riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen.

Senare samma dag uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson att

undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med

bredast möjliga underlag. På Ingvar Carlssons förslag utsattes

ett nytt möte mellan honom och talmannen till dagen därpå för

att Ingvar Carlsson då skulle ges tillfälle att rapportera om

sitt uppdrag. Direkt därefter informerade talmannen de vice

talmännen och senare under kvällen även övriga partiledare.

Tisdagen den 20 september informerade talman Troedsson

statschefen H.M. Konungen. Samma dag meddelade Ingvar Carlsson

talmannen att han haft kontakt med samtliga partiledare och att

han behövde utsträckt tid för att fullfölja sitt uppdrag. Han

beviljades detta och ett nytt möte utsattes till onsdagen den 21

september.

Vid mötet den 21 september mellan talmannen och Ingvar

Carlsson rapporterade Carlsson om sitt uppdrag. Hans uppfattning

var, efter att ha haft kontakt med samtliga partiföreträdare,

att en enpartiregering bestående av socialdemokrater och med

brett samarbete också över blockgränser skulle ha bäst

förutsättningar. Talmannen hade direkt därefter åter samråd med

övriga partiföreträdare och redogjorde vid dessa samtal för det

andra uppdrag hon avsåg att senare samma dag ge Ingvar Carlsson,

nämligen att undersöka förutsättningarna att bilda en

enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Talmannen

redogjorde även för det tredje uppdrag som hon, vid positivt

besked, avsåg att senare ge honom, nämligen att fullfölja

förberedelsearbetet att bilda en regering.

Därpå överlade talmannen med de vice talmännen. Därefter fick

Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för

att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen.

Ingvar Carlsson meddelade att han önskade redogöra för detta

morgonen därpå, den 22 september. Talmannen meddelade honom att

hon avsåg att dessförinnan vara tillgänglig per telefon för

synpunkter från övriga partiföreträdare. Talmannen hade inte för

avsikt att på nytt samråda med dem, såvida inte önskemål därom

framställdes, eftersom de redan informerats om det planerade

tredje och sista uppdraget från talmannens sida.

Torsdag morgon den 22 september återkom Ingvar Carlsson och

meddelade att förnyade kontakter med partiledare visade att han

skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering.

Direkt därefter överlade talmannen med de vice talmännen. Ingvar

Carlsson fick därpå uppdraget att fullfölja förberedelsearbetet

med att bilda en ny regering. Därefter informerade talman

Troedsson statschefen H.M. Konungen.

Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl informerades om

förberedelsearbetet inför bildandet av en ny regering av

Ingegerd Troedsson onsdagen den 28 september. Sedan Birgitta

Dahl den 3 oktober valts till ny talman övertog hon arbetet med

regeringsbildningen.

Under eftermiddagen den 3 oktober samtalade talman Dahl med

ledarna för riksdagspartierna. Därefter informerade talmannen de

vice talmännen. Sedan sammanträffade hon på nytt med Ingvar

Carlsson. Samma dag informerade talmannen H.M. Konungen.

Vid kammarens sammanträde tisdagen den 4 oktober föreslog

talman Birgitta Dahl riksdagen att till ny statsminister utse

Ingvar Carlsson, som avsåg att bilda en regering bestående av

företrädare för Socialdemokraterna. Förslaget bordlades. Efter

ytterligare en bordläggning prövades talmannens förslag av

riksdagen vid sammanträdet torsdagen den 6 oktober.

Inför omröstningen den 6 oktober avgav företrädare för

respektive parti följande röstförklaringar.

Vänsterpartiet förklarade att de efter samtal med Ingvar

Carlsson hade valt att rösta för en socialdemokratisk

statsminister.

Folkpartiet liberalerna ansåg att det vore en stor fördel om

regeringen hade en egen majoritet i riksdagen. Folkpartiet

liberalernas företrädare förklarade att partiet tolkar

regeringsformen så, att det gäller att bedöma om den föreslagna

lösningen av regeringsfrågan är den bästa. Däremot ser partiet

inte omröstningen om talmannens förslag till statsminister som

ett ställningstagande till den föreslagna statsministerns

personliga lämplighet som regeringsbildare eller till den

tillträdande regeringens politik. Ingvar Carlsson hade enligt

Folkpartiet liberalerna inte tillräckligt ingående prövat

förutsättningarna att bilda en majoritetsregering. Därför avsåg

partiet att rösta nej till förslaget att utse Carlsson till

statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk

minoritetsregering.

Moderata samlingspartiet förklarade sig ha avstått från att

rösta när talmannens förslag till statsminister har framstått

som en naturlig följd av det parlamentariska läget. Mot den

principiella bakgrunden fann partiet det naturligt att de -- på

samma sätt som i motsvarande situation 1982 -- lade ned sina

röster.

Centern förklarade att valet av statsminister enligt deras

uppfattning är en fråga om att pröva huruvida talmannens förslag

överensstämmer med den parlamentariska princip som är utformad i

grundlagen. Centerns riksdagsgrupp ansåg att talmannens förslag

var i enlighet med den parlamentariska situationen. Centerns

företrädare förklarade att detta inte på något sätt innebar ett

ställningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg

att föra. Centerns riksdagsledamöter avsåg därför att avstå vid

voteringen om statsminister.

Miljöpartiet de gröna förklarade att de hade förordat en

regering med bredast möjliga majoritet och att de också hade

sagt sig vara villiga att bidra till detta. För att aktivt

stödja valet av statsminister hade de velat ha utfästelser om

att kärnkraften skulle börja avvecklas under mandatperioden.

Miljöpartiets företrädare förklarade att de inte hade fått några

sådana löften, vilket gjorde att partiets ledamöter avsåg att

avstå i voteringen.

Kristdemokratiska samhällspartiets förträdare anförde att

förslaget att till ny statsminister utse Ingvar Carlsson var

naturligt utifrån valutslaget. Partiet avsåg att lägga ned sina

röster i voteringen. Detta skulle inte uppfattas som ett

ställningstagande till den blivande regeringens politik.

Voteringen utföll så att 180 ledamöter röstade ja och 26

ledamöter röstade nej. 130 riksdagsledamöter avstod från att

rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och

utsett Ingvar Carlsson till ny statsminister.

Fredagen den 7 oktober kl. 9.00 anmälde Ingvar Carlsson för

riksdagen de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom ingå

i regeringen och avgav en regeringsförklaring. Regeringskonselj

hölls samma dag kl. 11.30. Onsdagen den 12 oktober ägde

partiledardebatt rum med anledning av regeringsförklaringen.

Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från

utskottet.

2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation

Regeringen Bildt

Under år 1994 fattade statsminister Bildt fyra beslut om

förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att

i vissa departementschefers ställe handlägga ärende eller grupp

av ärenden. Ett av dessa beslut gällde statsrådet Ulf

Dinkelspiel som den 2 mars i utrikesministerns ställe

förordnades att föredra bl.a. lagstiftningsärenden om det

europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Den 16 juni 1994 entledigade statsminister Bildt statsrådet

och chefen för Miljö- och naturresursdepartementet Olof

Johansson. Samma dag utsågs statsrådet Görel Thurdin till chef

för Miljö- och naturresursdepartementet. Statsministern

meddelade dessa förändringar i en skrivelse till talmannen.

Den 16 juni 1994 förordnades statsrådet Reidunn Laurén enligt

7 kap. 5 § regeringsformen att i chefens för Miljö- och

naturresursdepartementets ställe vara föredragande i fråga om

dels en ansökan från Öresundskonsortiet om tillstånd enligt

vattenlagen att få utföra den svenska delen av en

Öresundsförbindelse, dels en ansökan om tillstånd enligt 4 kap.

lagen om hushållning med naturresurser m.m. att bygga en fast

förbindelse över Öresund. Statsrådet Laurén förordnades den 1

juli 1994 att i chefens för Miljö- och naturresursdepartementet

ställe vara föredragande i ärenden som har anknytning till

anläggandet av en fast förbindelse för järnvägs- och vägtrafik

över Öresund.

Vid regeringssammanträdet den 16 juni 1994 föredrog statsrådet

Laurén två ärenden rörande en fast förbindelse över Öresund.

Regeringen biföll, med vissa villkor, ansökan rörande fast

Öresundsförbindelse.

Statsråden Hörnlund, Olsson och Thurdin anmälde den 16 juni

skiljaktig mening till protokollet enligt 7 kap. 6 §

regeringsformen och anförde bl.a. att miljöprövningen av

Öresundsförbindelsen enligt deras mening inte visat att

Öresundskonsortiet kan utforma förbindelsen så att uppställda

miljökrav kan anses uppfyllda. Den ansökta Öresundsförbindelsen

kunde enligt deras mening inte komma till utförande.

Regeringen fattade beslut vid sammanträdet den 20 juli 1994

att uppdra åt Länsstyrelsen i Malmöhus län och Statens

naturvårdsverk att bilda en grupp med uppgift att bl.a. samordna

de svenska myndigheternas kontroll i samband med utförandet av

den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Statsrådet Reidunn

Laurén var föredragande.

Den 16 juni 1994 förordnades arbetsmarknadsminister Börje

Hörnlund att i utrikesministerns ställe föredra ärenden som

gäller nordiskt samarbete och Nordiska ministerrådet.

Försvarsminister Anders Björck och miljöminister Görel Thurdin

entledigades från regeringen fr.o.m. den 3 oktober 1994. De

valdes samma dag till riksdagens förste respektive andre vice

talman. Statsminister Bildt förordnade utbildningsminister Per

Unckel att uppehålla befattningen som chef för

Försvarsdepartementet fr.o.m. den 3 oktober 1994 till dess en ny

regering tillträtt. Jordbruksminister Karl Erik Olsson

förordnades att för samma tid uppehålla befattningen som chef

för Miljö- och naturresursdepartementet. Dessa förändringar i

regeringen meddelades i riksdagens kammare den 3 oktober 1994.

Regeringen Carlsson III

I den nya regeringen ingår 22 statsråd. När den avgående

regeringen tillträdde 1991 hade den 21 statsråd.

Statsrådet Mona Sahlin utsågs den 7 oktober 1994 enligt 7 kap.

8 § regeringsformen till ställföreträdare för statsministern.

Vid den nya regeringens tillträde förordnades, utöver de

statsråd som inte var departementschefer, fyra

departementschefer att i andra departementschefers ställe

föredra ärenden. Det var statsråden Göran Persson, Margareta

Winberg, Sten Heckscher och Marita Ulvskog.

Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats vid två

tillfällen under år 1994 (1994:1097 samt 1994:1672). Den

sistnämnda ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995. Bl.a.

flyttades då ärenden som gäller kommuner, landsting och

kommunalförbund från Civildepartementet till

Finansdepartementet. Förvaltningsärenden som gäller flyktingar

och invandrare samt utlänningars rätt att vistas i landet fördes

från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet liksom

lagstiftningsärenden som gäller mottagande av asylsökande.

Ärenden som gäller bostadsväsendet och åtgärder för att främja

bostadsförsörjningen flyttades från Finansdepartementet till

Näringsdepartementet. Vidare bytte Miljö- och

naturresursdepartementet namn till Miljödepartementet.

I och med denna ändring har endast statsråd som inte är

departementschef förordnanden enligt 7 kap 5 §. Bland de ärenden

där annat statsråd än departementschef förordnats att vara

föredragande kan följande nämnas. Statsrådet Mats Hellström

föredrar i utrikesministerns ställe ärenden som rör nordiska

samarbetsfrågor, europeiska integrationsfrågor samt

utrikeshandel och handelspolitik. Statsrådet Pierre Schori

föredrar i utrikesministerns ställe förvaltningsärenden som

gäller internationellt utvecklingssamarbete och samarbete som

avser stöd till länderna i Central- och Östeuropa. I

socialministerns ställe föredrar statsrådet Mona Sahlin ärenden

som gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare hör

Jämställdhetsombudsmannen till statsrådet Sahlins ansvarsområde.

Statsrådet Anna Hedborg föredrar i socialministerns ställe

ärenden om delpensionsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, sjuklön

och bostadsbidrag.

Statsrådet Jan Nygren föredrar i finansministerns ställe

förvaltningsärenden som gäller allmänna frågor om

statsförvaltningen, övergripande frågor om styrning, ledning och

organisation av statlig verksamhet samt rationalisering inom

statsförvaltningen. I civilministerns ställe föredrar statsrådet

Nygren förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller

länsstyrelserna och Sveriges indelning i län.

Statsrådet Leif Blomberg föredrar i arbetsmarknadsministerns

ställe ärenden om arbetsrätt och invandring. Statsrådet Ylva

Johansson föredrar ärenden i utbildningsministerns ställe som

gäller det offentliga skolväsendet och fristående skolor.

Statsrådet Jörgen Andersson föredrar i näringsministerns ställe

ärenden som rör byggnadsväsendet, bostadsväsendet och

energiförsörjningen.

Totalt utfärdade statsminister Ingvar Carlsson 21 förordnanden

enligt 7 kap. 5 § regeringsformen under 1994. Den 1 januari 1995

uppgick antalet gällande förordnanden till 10.

Enligt en bestämmelse i departementsförordningen

(1994:1672 2 a §) som trädde i kraft den 1 januari 1995 har

departementen till uppgift att inom sina ansvarsområden eller

enligt vad som annars har överenskommits mellan departementen

anmäla till Europeiska gemenskapernas kommission hur Sverige

uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen.

Departementsförordningen ändrades på nytt den 1 maj 1995

(1995:333) då det utöver ett stycke med samma innebörd som i den

tidigare lydelsen av 2 a § också föreskrivs att departementen

skall utse Sveriges representanter i det löpande arbetet inom

Europeiska unionens råd samt föreslå och utse Sveriges

representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas

kommission. Vidare föreskrivs att det ankommer på

Utrikesdepartementet att förordna deltagare i arbetet inom de

ständiga representanternas kommitté liksom att besvara

motiverade yttranden från kommissionen.

Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om

arbetsorganisationen för kultur- och arbetsmarknadsministrarna.

Dessa ministrar, som inte är bosatta i Stockholm, bedriver med

hjälp av modern teknik en del av sin verksamhet i hemorten.

Utskottet noterar att regeringen tillsatt en utredning (dir.

1994:144) som skall belysa bl.a. de konstitutionella

förutsättningarna för ett statsråd att på distans delta i

arbetet inom regeringen och i sitt departement. Vidare skall

utredningen klarlägga hur kraven på medverkan i debatter och

annan verksamhet i riksdagen samt i regeringens och

departementens arbete kan förenas med möjligheten att arbeta på

distans. Utredningen skall enligt direktiven slutredovisas

senast den 30 september 1995.

Utskottet finner inte anledning till något uttalande i denna

del.

3. Regeringsprotokollen

3.1 Antalet regeringsärenden och deras fördelning på

ärendegrupper och departement

I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform av

antalet avgjorda regeringsärenden och deras fördelning på

ärendegrupper och departement under 1994. Av tabellen framgår

att det totala antalet ärenden 1994 var 12 981 mot 13 992 år

1993, se bilaga A 1.2. Antalet regeringsärenden har således

minskat med ca 1 000 mellan 1993 och 1994.

De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga

partsärenden (3 359), Tjänsteärenden (2 388) och Regleringsbrev

samt anslags- och bidragsärenden (1 936). Den förstnämnda

ärendegruppen har minskat med drygt 1 000 ärenden jämfört med år

1993 medan antalet tjänsteärenden är ungefär detsamma. Den

tredje största ärendegruppen var år 1993 Överklaganden. Denna

ärendegrupp har minskat och passerats i storlek av anslags- och

bidragsärendena. Antalet B-protokollsärenden, dvs. ärenden som

inte omedelbart har offentliggjorts, uppgick under år 1994 till

402, en kraftig minskning från år 1993.

Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen

finner man att Justitiedepartementet har handlagt det största

antalet ärenden, 2 270, av vilka 1 160 var nådeärenden. Därnäst

kommer Miljö- och naturresursdepartementet med 1 784 ärenden. På

flertalet departement har antalet avgjorda ärenden minskat

jämfört med år 1993. Störst är minskningen på

Utrikesdepartementet (ca 450 ärenden), följt av

Kulturdepartementet (ca 350).

Redovisningen i denna del föranleder inte något uttalande från

utskottet.

3.2 Formell granskning av regeringsprotokollen

I likhet med tidigare har protokollen över samtliga

regeringsbeslut under föregående år infordrats från

departementen. Protokollen har fortlöpande levererats till

utskottet under år 1994 och början av 1995. En ny rutin för

protokollshanteringen har införts under år 1994. Den innebär att

protokollen har översänts till utskottet så snart som de

justerats. De har blivit föremål för en översiktlig genomgång

inom utskottets kansli och därefter återsänts till

departementet. I huvudsak har denna rutin, sett från utskottets

synpunkt, fungerat tillfredsställande. Det måste dock

konstateras att ännu vid april månads utgång 1995 har inte hela

huvudprotokollet och alla underprotokoll från vissa departement

(Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet,

Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och

Arbetsmarknadsdepartementet) som gäller år 1994, överlämnats

till utskottet.

Den översiktliga genomgången har avsett de protokollerade

besluten, inte de handlingar som hör till besluten. Vid

genomgången har uppmärksamheten varit riktad främst mot den

rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp.

departement samt beslutens utformning.

Här skall först redovisas några iakttagna brister av mera

generellt slag. Därefter behandlas några enskilda ärenden inom

Utbildnings- och Socialdepartementen, som uppvisar brister av

mer principiellt intresse.

Allmänt

När en ny kommitté skall tillsättas bemyndigar regeringen det

statsråd som har föredragandeansvaret för ärendeområdet att

tillkalla de personer som skall utföra uppdraget och förse dessa

med sekretariatsresurser. Samtidigt beslutar regeringen om de

direktiv som kommittén skall följa. Slutligen anger regeringen

hur utredningskostnaderna skall betalas.

I protokollet skall enligt Statsrådsberedningens anvisningar

beslutet införas, medan direktiven fogas som bilaga till

beslutet. Men på flera departement förekommer det emellanåt att

endast direktiven återfinns i protokollet i ett ärende som rör

tillsättningen av en kommitté. Däremot saknas ett protokollfört

beslut om bemyndigande för det berörda statsrådet att tillkalla

kommittéledamöter m.m., om direktiv för kommittén och om

betalning av kostnaderna.

En liknande brist påträffas ibland i protokollföringen av

beslut om propositioner. Själva propositionstexten återfinns i

protokollet men inte något protokollerat regeringsbeslut om

propositionen.

Dessa brister i protokollföringen av regeringsbeslut är

givetvis inte tillfredsställande från formella utgångspunkter.

Utbildningsdepartementet

Vissa ärenden som rör ianspråktagande av anslag har särskilt

granskats. Fyra av dessa ärenden har föranlett några frågor per

brev till Utbildningsdepartementet bilaga A 2.1. Frågorna

har besvarats av expeditionschefen bilaga A 2.2. Genom den

förklaring som expeditionschefen lämnat har de frågetecken som

fanns i tre av ärendena klarats ut. Det återstående ärendet

redovisas i det följande.

I ett regeringsbeslut den 27 januari 1994 (nr 11) föreskrev

regeringen att 150 000 kr från anslaget E 13. Vissa särskilda

utgifter för forskningsändamål, anslagsposten 11. Till

regeringens disposition, skulle användas för täckande av vissa

kostnader inom Utbildningsdepartementet i anslutning till

arbetet med en proposition om forskning m.m.

Av expeditionschefens redovisning framgår att kostnaderna

avsåg ersättning till Lunda Forum AB för en idépromemoria

angående bolagsbildningar (22 500 kr), ersättning till

Hultcrantz och Tobisson AB för en utredning kring datastrukturen

för forskning (32 813 kr), ersättning till GRAMMA AB för

skriften Swedish Education and Research (43 455 kr) samt en

ersättning till Posten Brev för distribution av en

forskningsbroschyr (51 280 kr).

Som svar på kansliets fråga om anledningen till att medel från

detta anslag och inte från Utbildningsdepartementets anslag togs

i anspråk anger expeditionschefen att det nu endast kan

konstateras att det rörde sig om vissa utredningsuppdrag i

anslutning till forskningspropositionen samt en särskild

informationsinsats i anslutning till denna.

Enligt utskottet har anslaget Vissa särskilda utgifter för

forskningsändamål i detta fall använts på ett felaktigt sätt.

Även medel som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin

egen disposition kan givetvis endast användas för de ändamål som

riksdagen har bestämt. Utskottet avser att i ett kommande års

granskning mer systematiskt gå igenom hur dylika anslagsposter

används av regeringen.

Socialdepartementet

Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något

annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får

enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har

meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen

myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om

ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden

inte är obehövlig.

I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning

hos regeringen ("Bruna boken") anförs att förbiseendefel i

regeringsärenden kan rättas till genom att ärendet tas upp på

nytt vid ett regeringssammanträde. I boken framhålls att

befogenheten att rätta beslut som har fattats av regeringen

däremot inte kan delegeras till tjänsteman. Om ett

förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan regeringen fatta

ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt

Statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra

sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att

regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare

beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas.

Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäckts

felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när

beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har

justerats. Det rättade beslutet skall enligt

Statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det

ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör

vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga

expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två

versioner av beslutet.

Den 16 juni 1994 har regeringen fattat beslut om

regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende

Rättsmedicinalverkets verksamhet och medelsdisposition m.m.

Under Övriga bemyndiganden och ekonomiska villkor, s. 4 i

beslutet, har bl.a. angetts att för anslaget F 7.

Rättsmedicinalverket utbetalas varje månad en tolftedel av det

justerade anslagsbeloppet 161 960 000 kr från statsverkets

checkräkning till RMV:s räntekonto i Riksgäldskontoret. Denna

sida finns i två exemplar, dels ett där hela sidan har strukits

över med ett streck, dels ett där det finns en anteckning

undertecknad av departementets expeditionschef enligt följande.

Socialdepartementet 1994-07-13

Rättelse skett av vidstående text till förstruken lydelse

Den ändring som gjorts består i att beloppet 161 960 000

ändrats till 161 965 000.

Vid utskottets granskning under riksmötet 1991/92 (bet.

1991/92:KU30 s. 26 f.) fann utskottet det angeläget att, med

anledning av två redovisade fall av rättelser av

regeringsbeslut, framhålla att Statsrådsberedningens råd följs

vid rättelse av skrivfel och liknande fel. Utskottet vill ånyo

framhålla vikten av att så sker.

4. Regeringskansliet

4.1 Personal

Allmänt

I bilaga A 3.1 redovisas vissa uppgifter om

personalsammansättningen i regeringskansliet.

Antalet tjänstgörande i regeringskansliet exkl. UD och

kommittéer har ökat under 1994. Den 1 januari 1994 tjänstgjorde

1 846 personer i de olika departementen (exkl. UD) och ett år

senare var antalet 1 873. Flest anställda hade då

Finansdepartementet med 315 personer; en ökning med 3 personer

sedan förra årskiftet. Förvaltningskontorets personal bestod av

277 personer; 20 fler än den 1 januari 1994. Socialdepartementet

uppvisar en ökning med 14 personer till 162 anställda.

Justitiedepartementet hade 141 anställda vilket var 10 färre än

den 1 januari 1994. Statsrådsberedningen hade 48 personer

anställda, vilket innebär en minskning med 13 personer under

året. Det personalmässigt minsta departementet var

Kulturdepartementet, vars personal minskat från 88 till 54 under

året. Den största ökningen uppvisar Arbetsmarknadsdepartementet,

som ökat sin personalstyrka från 89 till 131 personer. Dessa

förändringar har sin grund bl.a. i att asylfrågor flyttats över

från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet.

Jämställdhetsfrågor

Antalet departementssekreterare den 1 januari 1995 var 535 mot

520 ett år tidigare. I likhet med förhållandena ett år tidigare

fanns det ungefär lika många kvinnor som män på denna nivå. På

departementsrådsnivån liksom på kanslirådsnivån dominerar

männen. Den 1 januari 1995 var antalet manliga departementsråd

79 medan antalet kvinnliga departementsråd endast var 34.

Antalet manliga kansliråd var 60 och antalet kvinnor var 26, mot

59 resp. 21 föregående år.

De kvinnliga departementssekreterarnas lön var i genomsnitt

något lägre än männens. Kvinnornas lön motsvarade ca 94 procent

av meddellönen för departementssekreterare. Detta innebär en

viss försämring i jämförelse med förra årsskiftet, då

procentalet var 95. På kanslirådsnivån gällde att kvinnors löner

i genomsnitt är något högre än männens, vilket innebär en klar

skillnad mot förra årsskiftet då skillnaden var 5 procent till

kvinnornas nackdel.

En departementsvis jämförelse ger vid handen att

Justitiedepartementet hade den högsta genomsnittliga lönen för

kvinnliga departementssekretare; 103,5 procent av meddellönen.

Lägsta genomsnittslönen hade de kvinnliga

departementssekreterarna i Kommunikationsdepartementet; 83

procent av medellönen för gruppen. Försvars-, Arbetsmarknads-,

Miljö- och Kulturdepartementen ger de kvinnliga

departementssekreterarna en genomsnittslön på ca 90 procent av

medellönen.

När det gäller kanslirådslönerna kan nämnas att i fyra

departement har kvinnliga kansliråd i genomsnitt högre lön än

medellönen. Det gäller Utbildningsdepartementet (124,5 procent),

Jordbruksdepartementet (124 procent), Näringsdepartementet

(102,7 procent) och Miljödepartementet (102,1 procent). I inget

departement hade kvinnliga kansliråd mindre än 90 procent av

meddellönen.

För departementsråden gäller att kvinnorna i genomsnitt har

97,3 % av departementsrådens medellön. Endast i

Socialdepartementet och Civildepartementet var de kvinnliga

departementsrådens medellön högre än männens. De största

skillnaderna fanns på Försvarsdepartementet och

Arbetsmarknadsdepartementet, där de kvinnliga departementsråden

hade 85,9 resp. 91,4 % av departementsrådens medellön.

När det gäller löneutvecklingen kan nämnas att kvinnliga

departementssekreterare hade lägre genomsnittslön än manliga i

samtliga åldersgrupper utom den allra äldsta. I den yngsta

åldersgruppen var skillnaden dock mycket liten. De yngsta

kvinnliga kansliråden (35--39 år) har en högre medellön än de

manliga. I de äldsta åldersgrupperna (50--64) år var de

kvinnliga kanslirådens genomsnittslön klart högre än männens.

Bland departementsråden hade kvinnorna i två åldersgrupper av

fem en högre lön än männen. I de yngsta åldersgrupperna, 35--44

år, var de kvinnliga departementsrådens löner 97,3 resp. 98 % av

medellönen för gruppen. Den största skillnaden fanns i

åldersgruppen 50--54 år där de kvinnliga departementsråden hade

94,8 % av medellönen.

De ovan redovisade uppgifterna avser regeringskansliet exkl.

Utrikesdepartementet. För Utrikesdepartementets del gäller

följande.

I november 1994 fanns 1 417 personer anställda inom UD. Av

dessa tjänstgjorde 859 i landet -- 511 kvinnor och 348 män --

mot 799 ett år tidigare. Chefslöner -- för bl.a. departementsråd

-- hade 26 kvinnor och 166 män. Antalet kvinnor med chefslöner

hade sedan november 1993 ökat med 7 personer medan antalet män

med en sådan lön ökat med 9. På kanslirådsnivå fanns i november

1994 42 kvinnor och 177 män; för båda grupperna redovisas en

viss minskning under året. På departementssekreterarnivå fanns

219 kvinnor och 188 män att jämföra med 211 kvinnor och 175 män

år 1993.

De kvinnliga cheferna hade i november 1994 en medianlön som

understeg de manliga chefernas med ungefär 2 %. Männens

medianlön låg på 30 225 kr medan kvinnornas medianlön var 29 654

kr. På departementssekreterarnivån hade under året

löneskillnaderna ökat tydligt. Från att i november 1993 ha haft

ungefär samma medianlön som kvinnorna hade i november 1994

männen kommit upp i en medianlön som översteg kvinnornas med mer

än 3 %. Medianlönen var 17 599 kr för kvinnor och 18 266 kr för

män.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att jämställdhetssträvandena inom

regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande

situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.

Fortfarande har kvinnliga departementssekreterare och

departementsråd i genomsnitt lägre lön än manliga, och det är

anmärkningsvärt att det dessutom skett en försämring under året

för gruppen kvinnliga departementssekreterare. När det gäller

den betydligt mindre gruppen kansliråd kan däremot en klar

förbättring noteras när det gäller kvinnornas löner.

Enligt utskottets mening är det angeläget att

jämställdhetssträvandena intensifieras. Förutom bristerna när

det gäller lönesättningen gäller att andelen kvinnliga kansliråd

och departementsråd fortfarande är alltför låg. I fråga om UD

kan konstateras en påtagligt låg andel kvinnor med chefslöner

och på kanslirådsnivå. Utskottet vill understryka det angelägna

i att utvecklingen mot en ökad jämställdhet förstärks och att

uppnådda resultat inte går förlorade.

Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

4.2 Särskilt om politiskt tillsatta tjänstemän

Den 27 oktober 1994 gjordes en överenskommelse mellan

riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare i samband med

regeringsskiften m.m. se bilaga A 4.1. Överenskommelsen

gäller statssekretare som anställts efter den 7 oktober 1994,

och innebär att statssekreterare efter ett regeringsskifte inte

längre garanteras en ny statlig anställning med minst samma lön.

I stället skall statssekreterare ha rätt till ett

avgångsvederlag som motsvarar lönen vid avgångstillfället att

utbetalas månadsvis i efterskott under högst 24 månader.

Avgångsvederlaget skall minskas dels med inkomst av anställning

eller annat förvärvsarbete, dels med pension eller liknande.

Om en statssekreterare omedelbart före tillträdet innehaft

anställning som generaldirektör eller liknande skall han eller

hon dock erbjudas ny anställning med motsvarande villkor. En

statssekreterare som är tjänstledig från en tidigare anställning

har rätt till avgångsvederlag bara om det finns särskilda skäl

för att han eller hon inte återgår till sin tidigare

anställning.

Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och

informationssekreterare regleras i det s.k. politikeravtalet som

träffades den 15 maj 1979 med vissa senare tillägg och

förändringar. Avgångsvederlag utgår under tre--sex månader med

ett belopp som motsvarar lönen som politiskt sakkunnig. För den

som återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen från denna

anställning. Vid ny anställning sker ingen avräkning.

I januari 1995 fanns inom regeringskansliet 132 politiskt

tillsatta personer inom regeringskansliet, varav 1 ambassadör, 7

assistenter, 2 planeringschefer, 63 politiskt sakkunniga, 24

pressekreterare, 25 statssekreterare och 10 biträdande

statssekreterare se bilaga A 4.2. I februari 1994 var

antalet politiskt tillsatta 150, varav 22 assistenter, 1

departementsråd, 4 planeringschefer, 77 politiskt sakkunniga, 21

pressekreterare och 25 statssekreterare. Dessutom tjänstgjorde

13 riksdagsledamöter i regeringskansliet.

Statsrådsberedningen har det största antalet politiskt

tillsatta tjänstemän, 34 personer, varav 25 politiskt

sakkunniga. Utrikesdepartementet har 19 politiskt tillsatta

tjänstemän, varav 8 sakkunniga och 7

statssekreterare/kabinettsekreterare. 12 politiskt anställda

finns på Socialdepartementet resp. Arbetsmarknadsdepartementet.

Minsta antalet politiskt tillsatta tjänstemän finns på

Civildepartementet och Försvarsdepartementet, 3 resp. 4

personer.

Utskottet gör följande bedömning.

Utskottet noterar att den nya överenskommelsen beträffande

statssekreterare omnämns i vårens kompletteringsproposition

(1994/95:150) med uppgift om att närmare redovisning kommer att

ges i en särskild skrivelse till riksdagen.

Utskottet konstaterar vidare att den nya regeringen infört en

ny tjänstekategori för politiskt anställda i regeringskansliet,

biträdande statssekreterare. Dessa omfattas enligt uppgift från

regeringskansliet av avtalet för politiskt sakkunniga m.fl. och

inte av den nya statssekreteraröverenskommelsen. I några fall

har tjänstebenämningen biträdande statssekreterare ersatt

benämningen planeringschef. Enligt uppgift skall de biträdande

statssekreterarna inte ha någon arbetsledande funktion.

Granskningen i denna del föranleder inte något särskilt

uttalande från utskottets sida.

5. Kommittéväsendet

Statistik m.m.

Antalet kommittéer uppgick i slutet av år 1994 till 158; ett

tiotal färre än ett år tidigare. Under året avslutades arbetet i

116 kommittéer och tillsattes 100 nya komittéer. Dessa uppgifter

framgår av regeringens skrivelse 1994/95:103 Kommittéberättelse

1995 -- Kommittéernas sammansättning, och gäller kommittéer

tillsatta efter beslut av regeringen. Som en jämförelse kan

nämnas att enligt föregående års kommittéberättelse avslutades

84 kommittéer och tillsattes 113. För år 1992 var motsvarande

sifror 99 resp. 78.

I kommittéberättelsens bilaga 4 redovisas också ett antal

mindre eller under kortare tid verksamma utredningar, som

betalas från departementens anslag Utredningar m.m. Där

redovisas även vissa utredningsorgan (råd, delegationer,

arbetsgrupper m.m.) som har tillsatts genom regeringsbeslut

eller beslut i departementsprotokoll och som har finansierats

över annat anslag än Utredningar m.m. Antalet sådana organ

uppgick i slutet av år 1994 till 169 mot 132 ett år tidigare och

124 året dessförinnan.

De totala kommittékostnaderna budgetåret 1993/94 ökade enligt

kommittéberättelsen med mer än 40 % jämfört med de fyra

föregående budgetåren och räknat i fasta priser.

Konsultkostnaderna uppvisade en liknande ökning.

Jämställdhetsfrågor

När det gäller andelen kvinnor i kommittéerna har under 1994

skett en i vissa hänseenden negativ utveckling. Sedan föregående

års redovisning har andelen kvinnor sammantaget minskat med 0,1

procentenheter. Andelen kvinnliga ledamöter exkl. ordförande har

ökat med 1,2 procentenheter, medan andelen kvinnliga ordförande

har minskat med 3,3 procentenheter. Av ordförandena var 245 män

och 36 kvinnor, dvs. 12,8 % kvinnor. Av ledamöterna var 273

eller 37,1 % kvinnor och 462 var män. Av det totala antalet

ordförande, ledamöter m.m., sakkunniga, sekreterare och övriga

var 1 002 kvinnor och 2 241 män. Andelen kvinnliga ledamöter

och ordförande var 30,4 % mot 30,6 förra året. Andelen kvinnliga

sakkunniga ligger liksom förra året strax under 30 %.

En jämförelse mellan departementen visar bl.a. följande.

Statsrådsberedningen har 9 män i gruppen ordförande, ledamöter

och sakkunniga, men ingen kvinna ingår i denna grupp.

Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet,

Kommunikationsdepartementet, Utbildningsdepartementet,

Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet och

Civildepartementet uppvisar en minskning av andelen kvinnliga

ledamöter inkl. ordförande. Minskningen var kraftigast i

Kulturdepartementets kommittéer, där andelen kvinnliga

ordförande minskade med 7,4 procentenheter och andelen övriga

kvinnliga ledamöter med 7 procentenheter. Minskningen i

Utbildningsdepartementet av kvinnliga ledamöter inkl.

ordförandena var 2,3 procentenheter. Andelen kvinnliga

ordförande och övriga ledamöter i Kommunikationsdepartementets

kommittéer minskade under året med 3,8 procentenheter och i

Civildepartementets kommittéer med 2,6 procentenheter. Andelen

kvinnliga ordförande i de båda departementen har minskat med 7,7

resp. 6,8 procentenheter från 1 till 0 och från 3 till 2.

Kvinnliga ordförande saknas i kommittéerna under

Statsrådsberedningen, Kommunikationsdepartementet,

Jordbruksdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.

Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet,

Näringsdepartementet och Miljö- och naturresursdepartementet

redovisade 1 kvinnlig ordförande var. För de två sistnämnda

departementens del kan nämnas att antalet manliga ordförande var

14 resp. 24.

Socialdepartementets kommittéer uppvisar den största andelen

kvinnor med 231 kvinnor och 276 män. Antalet kvinnliga

ordförande var 13 och antalet manliga 18 -- en ökning för

kvinnornas del med 6,8 procentenheter. Andelen kvinnliga

ledamöter inkl. ordförande har ökat med 2,3 procentenheter.

Också kommittéerna under Kulturdepartementet har en

förhållandevis hög andel kvinnor inkl. ordförande eller 38,8 %.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid upprepade tillfällen granskat

kommittéväsendet från jämställdhetssynpunkt. Redan 1984 framhöll

utskottet att strävan att öka kvinnornas deltagande i kommitté-

och utredningsarbete måste fortsätta (bet. 1983/84:30 s. 21).

Utskottet fann det då otillfredsställande att kvinnornas andel i

kommittéerna bara var 16 %, och fördelningen av ordförandeposter

-- 10,7 % kvinnor -- vittnade enligt utskottets mening också om

att större ansträngningar måste göras för en rättvisare

fördelning. I de två påföljande årens granskningsbetänkanden

underströks vikten av en ökad kvinnorepresentation. I 1989 års

granskningsbetänkande (bet. 1988/89:30) redovisades att andelen

kvinnliga ledamöter i kommittéerna ökat till 25,1 % medan

andelen kvinnor bland ordförandena bara var 7,8 %. Utskottet

framhöll behovet av ytterligare ansträngningar och hänvisade

till att riksdagen år 1988 ställt sig bakom målsättningen i

propositionen om jämställdheten inför 90-talet (prop.

1987/88:105) att kvinnorepresentationen i statliga styrelser och

kommittéer skulle öka till 30 % år 1992 och till minst 40 % år

1995.

Sammansättningen i kommittéerna granskades åter våren 1992

(bet. 1991/92:KU30 s. 40). Andelen kvinnliga ordförande hade då

ökat till 12,8 procent, och de kvinnliga ledamöternas andel var

ca 34 procent. Granskningen påföljande år (bet. 1992/93:KU30 s.

10) gav vid handen att andelen kvinnliga ledamöter var ungefär

densamma men också att andelen kvinnliga ordförande ökat till

15,3 procent. Utskotten underströk åter vikten av en ökad

kvinnorepresentation i kommittéerna och framhöll att särskilt

andelen kvinnliga ordförande framstod som anmärkningsvärt låg.

Utskottet underströk våren 1994 (bet. 1993/94:KU30 s. 11)

vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar.

Utskottet uttalade att det kvinnliga inslaget bland sakkunniga

och framför allt ordförande (16,1 procent) var synnerligen

otillfredsställande, och utgick från att regeringen ägnade

frågan fortsatt uppmärksamhet.

Sedan dess har andelen kvinnor i båda dessa grupper, men

framför allt i gruppen ordförande, inte ökat utan tvärtom

minskat. Anmärkningsvärt är också att andelen kvinnliga

kommittéledamöter inte ökat annat än marginellt. Andelen

kvinnliga ledamöter inklusive ordförande hade i november 1994

minskat från 30,6 till 30,4 % föregående år. En 30-procentig

ökning behövs således för att nå målsättningen om 40 % andel

kvinnor i statliga kommittéer. Enligt utskottets mening är det

ytterst angeläget att målsättningen uppnås. Det behövs därför

särskilda insatser för att åstadkomma en andel kvinnliga

ledamöter på 40 %. Till detta kommer att den minskade andelen

kvinnliga ordförande framstår som i hög grad otillfredsställande

och riskerar att minska kvinnornas inflytande på ett mycket

olyckligt sätt. Utskottet vill understryka vikten av att andelen

kvinnliga ledamöter ökar till 40 % och att regeringen också gör

stora ansträngningar att avsevärt öka andelen kvinnliga

ordförande.

Utskottet har vidare noterat att kostnaderna för kommittéer

och för konsulter enligt kommittéberättelsen har ökat mycket

kraftigt under förra budgetåret. Anmärkningsvärt är också att

antalet råd, arbetsgrupper och dylikt ökat från 132 till 169.

Utskottet avser att i kommande granskningsarbete närmare studera

denna utveckling.

Granskningen av kommittéväsendet föranleder inte något

uttalande i övrigt från utskottets sida.

6. Remisser till Lagrådet

6.1 Propositionernas lagförslag m.m.

Inledning

Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens

remittering av lagförslag till Lagrådet och därmed

sammanhängande frågor. Beträffande gällande rätt i fråga om

Lagrådets granskningsområde hänvisas till föregående års

granskningsbetänkande 1993/94:KU30 s. 12.

Granskningen avser år 1994. Det totala antalet propositioner

med lagförslag som lades fram var 178. Motsvarande antal var

åren 1991--1993 155, 173 resp. 166.

Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt

regeringen ansetts tillhöra Lagrådets granskningsområde uppgick

till 150, jämfört med 132 år 1991, 158 år 1992 och 144 år 1993.

Lagförslag i 91 propositioner granskades av Lagrådet. I

bilaga A 5.1 finns en förteckning över dessa propositioner.

I denna bilaga anges också om Lagrådet lämnat förslagen utan

erinran eller om Lagrådet haft synpunkter och förslag till

ändringar. I bilaga A 5.2 redovisas de 77 propositioner i

vilka ingår lagförslag som inte remitterats till Lagrådet och i

vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till

varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Vissa av dem

förekommer också i bilaga A 5.1, eftersom de även innehåller

lagförslag som har remitterats till Lagrådet.

Under 1994 har Lagrådet arbetat med två avdelningar under

perioden den 1 januari--den 14 februari, med tre avdelningar

under perioden den 15--den 28 februari, med fyra avdelningar

under perioden den 1--den 18 mars, med två avdelningar under

perioden den 21 mars--den 4 maj, med tre avdelningar under

perioden den 5--den 27 maj, med två avdelningar under perioden

den 30 maj fram till sommaruppehållet (ca 15 juni--15

september), med tre avdelningar under perioden från

sommaruppehållet--den 9 oktober, med två avdelningar under

perioden den 10--den 14 oktober, med tre avdelningar under

perioden den 17--den 23 oktober, med fyra avdelningar under

perioden den 24--den 28 oktober samt med två avdelningar under

perioden den 31 oktober fram till årets utgång (under sistnämnda

period har dock den första avdelningen haft uppehåll fr.o.m. 28

november till årets utgång).

Propositionernas redovisning av lagrådsyttrandena

Statsrådsberedningen har i PM 1993:1 rekommenderat att

propositionerna, efter de inledande avsnitten som behandlar

regeringens förslag till riksdagsbeslut samt till lagtext,

innehåller ett avsnitt benämnt Ärendet och dess beredning.

Enligt rekommendationerna bör regeringen i sistnämnda avsnitt

redovisa i vad mån lagförslagen har granskats av Lagrådet. I

rekommendationerna anges att underrubriken Lagrådet bör finnas

samt att Lagrådets yttrande bör redovisas i en särskild bilaga.

Vidare rekommenderas att i nämnda avsnitt redovisas vad Lagrådet

har föreslagit samt i vad mån regeringen har följt Lagrådets

förslag. Enligt rekommendationerna bör Lagrådets synpunkter

vidare redovisas särskilt i propositionens specialmotivering.

Det anges att nämnda rekommendationer givetvis skall anpassas

till avsnittets innehåll.

Av de 91 propositioner som upptagits i bilaga A 5.1

redovisades remitteringen till Lagrådet i 82 fall under särskild

rubrik. Av övriga propositioner har i tre propositioner ordet

Lagrådet kursiverats på ett sådant sätt att det utan större

svårigheter går att utläsa om aktuella lagförslag granskats av

Lagrådet. I sex av propositionerna finns emellertid inte någon

särskild markering av ordet Lagrådet. Det är propositionerna

1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216, 1993/94:32, 1994/95:21

och 1994/95:55. I fyra av dessa propositioner finns uppgiften om

lagrådsgranskning i ett långt inledningsavsnitt. Dessa

propositioner är 1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216 och

1993/94:55. I övriga två propositioner, 1993/94:32 och

1994/95:21, är uppgiften om lagrådsgranskning inarbetad i ett

förhållandevis kort inledningsavsnitt.

Till samtliga propositioner, utom sex, har lagrådsremissens

lagförslag fogats som bilaga. Undantagen är propositionerna

1993/94:201, 1994/95:28, 1994/95:50, 1994/95:55, 1994/95:203 och

1994/95:225. I tre av dessa har Lagrådet inte haft något att

erinra mot de remitterade lagförslagen. I proposition 1994/95:50

anges att Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten

och att regeringen i allt väsentligt har följt Lagrådets förslag

och synpunkter. Vidare sägs att i de fall avvikelse gjorts från

Lagrådets ändringförslag har detta behandlats i

författningskommentaren. I proposition 1994/95:55 framgår att

Lagrådet har haft synpunkter på förslaget till lagtext vad

gäller endast en paragraf. Regeringen har följt Lagrådets

ändringsförslag. Proposition 1994/95:203 Ändringar av avtalet om

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.

innehåller en mängd lagförslag som kommenteras i avsnitt

gällande respektive departements områden. Inledningsvis i

propositionen anges att lagförslagen i fråga om ändringarna i

EES-lagen är av sådan redaktionell och teknisk beskaffenhet att

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vidare sägs att i

fråga om övriga lagförslag framgår av respektive avsnitt

huruvida lagrådsgranskning av förslagen är erforderlig

respektive har ägt rum.

Som nämnts i det föregående har i 77 propositioner med

lagförslag, som inte remitterats till Lagrådet, lämnats en

motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför

Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Av dessa propositioner

har 16 kommenterats i det föregående vad gäller redovisningen av

lagrådsyttranden, eftersom de också innehåller lagförslag som

har remitterats till Lagrådet och båda fallen har redovisats

under samma avsnitt i propositionen. Av övriga 61 propositioner

redovisades i 46 skälen till varför Lagrådets yttrande inte har

inhämtats under särskild rubrik. I nio av propositionerna finns

emellertid inte någon markering av ordet Lagrådet, trots att

skälen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats

redovisades i förhållandevis långa avsnitt. Frågan om Lagrådets

hörande redovisades i en proposition under rubriken Upprättade

lagförslag.

Lagrådsgranskningens omfattning

Inledning

Utskottet har vid tidigare års granskningar regelmässigt

redogjort för förarbetsuttalanden avseende lagrådsgranskningens

omfattning och tillämpningen av undantagsreglerna. En

redovisning har också brukat lämnas av tidigare uttalanden av

utskottet. Nu nämnda redogörelser lämnades senast vid föregående

års granskning (bet. 1993/94:KU30 s. 15 f.).

Tillämpningen av undantagsreglerna

Frågans beskaffenhet

I nästan hälften av de nu granskade propositionerna där

regeringen har åberopat undantagsregeln om att Lagrådets hörande

skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, har

regeringen som skäl enbart angett vad som sägs i 8 kap. 18 §

regeringsformen. Exempel på något mer innehållsrika

formuleringar kan vara följande.

Det ämnesområde som behandlas i lagen (1990:912) om nedsatta

socialavgifter faller under Lagrådets granskningsområde. De

föreslagna ändringarna är emellertid av enkel beskaffenhet och

dessutom till övervägande del av redaktionell natur. Förslaget

får därför sägas vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets

hörande inte behövs (prop. 1993/94:140).

Förslagen om ändring i kommunalskattelagen och om ändring i

lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. gäller ämnen som faller inom

Lagrådets granskningsområde. Dessa förslag är emellertid endast

namn och hänvisningsändringar varför Lagrådets hörande skulle

sakna betydelse (prop. 1993/94:173).

I det följande kommer regeringen att föreslå att EG:s

miljömärkningsförordning inkorporeras genom lag. EG-förordningen

innehåller regler bl.a. om tystnadsplikt och om förbud mot

användningen i vissa fall av EG:s miljömärke, till vilka

Lagrådets yttrande enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör

inhämtas. Eftersom reglerna införlivas som sådana genom

inkorporering, skulle Lagrådets hörande dock sakna betydelse.

Lagrådets yttrande över förslaget har därför inte inhämtats

(prop. 1993/94:203 s. 257).

Innan ändringar görs i skattelagstiftningen och lagen

(1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. skall

normalt Lagrådets yttrande inhämtas. Med anledning av att dessa

lagförslag innebär en återgång till tidigare gällande regler

anser regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse

(prop. 1994/95:61).

Ärendet gäller huvudsakligen en förlängning av försökslagens

giltighetstid. Ändringen av 3 § samt det nya andra stycket i

övergångsbestämmelserna är en följd av att bostadssaneringslagen

upphört att gälla. Dessa frågor är enligt regeringens mening av

enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande skulle därför sakna

betydelse (prop. 1994/95:64).

Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop.

1993/94:117). Den nu föreslagna ändringen av denna lag rör en

ändring av de processuella bestämmelserna i konventionen.

Klaganden ges en rätt att hänskjuta ett mål till domstolens

prövning på det sätt som anges i protokoll nr 9. Det nya

förfarandet kan i och för sig tillämpas oberoende av svensk

lagstiftning sedan protokollet ratificerats av Sverige och det

trätt i kraft gentemot Sverige. Den föreslagna ändringen utgör

närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som

tillämpades då Europakonventionen införlivades med svensk rätt

genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i

ärendet (prop. 1994/95:115).

När det gäller dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och

andra länder har anförts följande.

Som framgår av 2 § i den föreslagna lagen skall avtalets

beskattningsregler tillämpas endast i den mån de medför

inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle

föreligga. Regeringen anser på grund härav och på grund av

förslagens beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats (prop.

1993/94:154, 1993/94:155, 1993/94:230, 1993/94:246, 1994/95:29

och 1994/95:60).

I proposition 1993/94:153 om ändring i lagen om

dubbelbeskattningsavtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge

och Sverige beträffande skatter på arv och gåva har anförts

följande.

På grund av förslagets beskaffenhet anser regeringen att

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har

därför inte inhämtats.

I granskningsbetänkandet 1985/86:KU25 (s. 6 f.) noterades att

8 kap. 18 § regeringsformen inte lämnar utrymme för att avstå

från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt

lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets

granskning har uppmärksammats tre liknande situationer, nämligen

propositionerna 1993/94:203, 1994/95:39 och 1994/95:75.

I proposition 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. anförde

regeringen följande i fråga om förslag till en ny lag på

Jordbruksdepartementets område.

Lagen om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt

framställda rör frågor som nu delvis regleras på lägre nivå än i

lag. Med ett undantag är bestämmelserna i den föreslagna lagen

närmast ett nödvändigt inslag i en lagstiftning om

produktkontroll. Dit hör bestämmelserna om tillsyn, föreläggande

och förbud, tillträdesrätt och överklagande. Bestämmelsen om

överlämnande av myndighetsuppgift till enskilt organ är

visserligen inte lika vanligt förekommande som de nyssnämnda

bestämmelserna. Gemensamt för samtliga bestämmelser är

emellertid att de utformats efter gängse mönster och därför inte

kan förutsättas ge anledning till några synpunkter vid en

lagrådsgranskning. Även bestämmelserna i den föreslagna nya

lagen är följaktligen av sådan beskaffenhet att Lagrådets

hörande skulle sakna betydelse.

I proposition 1994/95:39 anfördes bl.a. följande.

En ändring av lagen (1946:819) om upptagande av ed för

rättighets tillvaratagande i utlandet utgör i princip en sådan

lagändring som regeringen bör inhämta yttrande av Lagrådet över.

Den lagändring regeringen nu föreslår innebär dock bara att det

görs ett tillägg i lagen till de uppgifter en enskild kan få

bekräfta med ed. Den nya uppgiften är av liknande karaktär som

de som redan finns i lagen. Lagrådets yttrande skulle sakna

betydelse på grund av sakens beskaffenhet och har därför inte

inhämtats.

I proposition 1994/95:75 lades fram förslag till lag om EG:s

förordningar om jordbruksprodukter, lag om EG:s förordningar om

miljö- och strukturstöd, lag om EG:s förordningar om den

gemensamma fiskeripolitiken, lag om ändring i lagen (1984:409)

om avgift på gödselmedel, lag om ändring i lagen (1984:410) om

avgift på bekämpningsmedel och lag om ändring i lagen (1985:342)

om kontroll av husdjur m.m. Regeringen anförde följande.

De föreslagna nya lagarna är i huvudsak bemyndigandelagar.

Endast vissa av bestämmelserna i lagarna hör till Lagrådets

granskningsområde. Dit hör bestämmelserna om en

tillsynsmyndighets rätt att meddela förelägganden och förbud

förenade med vite och att bereda sig tillträde till lokaler och

områden för tillsyn. Dit hör också bestämmelserna om straff och

överklagande.

Med hänsyn till de tillsyns-, straff- och överklaganderegler

som redan finns i de marknadsregleringslagar som vid ett

medlemskap kommer att ersättas av EG:s förordningar är det inte

fråga om någon principiellt ny lagstiftning. I beaktande av de

kontroll- och sanktionskrav som följer av EG-rätten kan behovet

av bestämmelserna inte ifrågasättas. Bestämmelserna har också i

allt väsentligt utformats i överensstämmelse med motsvarande

bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning. Med hänsyn

till vad som nu sagts skulle Lagrådets hörande sakna betydelse.

I detta sammanhang bör även nämnas propositionerna 1993/94:202

och 1994/95:71.

I proposition 1993/94:202 lades fram förslag till lag om

överflyttning av fartyg mellan fartygsregister. Förslaget

innebar ett införlivande av bestämmelser enligt EES-avtalet.

Regeringen konstaterade att innehållet i lagförslaget var sådant

som nämns i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt

regeringen var dock frågans beskaffenhet sådan att Lagrådets

hörande kunde underlåtas, eftersom lagförslaget i sin helhet

hade sin grund i EES-avtalet som godkänts av riksdagen.

I proposition 1994/95:71 lades fram förslag till lag om

ändring i lagen (1983:1015) med anledning av Sveriges tillträde

till konventionen den 6 april 1974 om en uppförandekod för

linjekonferenser. Vidare föreslog regeringen att lagen (1993:41)

om datoriserade bokningssystem, lagen (1993:42) om kompensation

till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i

regelbunden lufttrafik, lagen (1993:44) om redovisning av vissa

infrastrukturkostnader m.m., lagen (1994:757) om överflyttning

av fartyg mellan fartygsregister och lagen (1994:1122) om

avskaffande av diskriminering såvitt avser fraktsatser och

befordringsvillkor skulle upphävas. Regeringen konstaterade att

lagförslagen i och för sig föll inom det område som skall

granskas av Lagrådet. Enligt regeringen var frågans beskaffenhet

dock sådan att Lagrådets hörande saknade betydelse, eftersom

lagförslagen i sin helhet hade sin grund i Sveriges anslutning

till EU och i huvudsak innebär ett upphävande av bestämmelser

för att undvika dubbelreglering.

Vidare kan nämnas proposition 1993/94:225 om vissa

mervärdesskattefrågor. Regeringen anförde att den hade beslutat

att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om

ändring av mervärdesskattelagen. Lagrådet hade inte haft något

att erinra mot förslaget. Regeringen påpekade att ändringen i 20

kap. hade tillkommit efter det att Lagrådet lämnat sitt yttrande

och hade därför inte omfattats av Lagrådets granskning.

Fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling

Beträffande undantagsregeln om att Lagrådets inhämtande inte

behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja

lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle

uppkomma, framhöll konstitutionsutskottet i

granskningsbetänkandet 1982/83:KU30 (s. 8) att när det gällde

det s.k. obligatoriska granskningsområdet var lagrådsgranskning

huvudregel. För undantag från lagrådsgranskning krävdes

särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av

skyndsamhet fick t.ex. inte urholka tillämpningen av

huvudregeln.

I elva propositioner har som skäl för att Lagrådets hörande

inte inhämtats åberopats tidsbrist. En av dessa propositioner

innehåller endast ett återgivande av lagtexten i 8 kap. 18 §

regeringsformen. Av övriga innehåller sex propositioner

lagförslag som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1995 under

förutsättning att Sverige samma dag inträdde som medlem i EU.

Propositionerna är 1994/95:34 om den svenska tullagstiftningen

vid ett EU-medlemskap (regeringens beslut den 22 oktober 1994),

1994/95:43 om lageravgift på socker och ris (regeringens beslut

den 10 november 1994), 1994/95:52 om beskattningen vid

gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. (regeringens

beslut den 1 november 1994), 1994/95:54 om ny lag om skatt på

energi, m.m. (regeringens beslut den 20 oktober 1994),

1994/95:57 om mervärdesskatten och EG (regeringens beslut den 20

oktober 1994) och 1994/95:91 om beskattningen av europeiska

ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) och andra

inkomstskattefrågor (regeringens beslut den 1 november 1994). I

propositionerna anförde regeringen att en lagrådsgranskning

skulle fördröja avlämnandet av propositionerna så att det inte

vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling före

årsskiftet. Enligt regeringen skulle ett fördröjande av

lagstiftningsfrågornas behandling innebära att ett avsevärt men

skulle uppkomma.

I detta sammanhang kan vidare nämnas proposition 1993/94:244

med förslag till lag om utbildning för fredsbevarande verksamhet

som avsågs träda i kraft den 1 juli 1994. Förslaget syftade till

att ge regeringen rättslig möjlighet att sända svensk trupp

utomlands för att delta i övningar inom ramen för initiativet

Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP). Regeringen

anförde att en första övning inom ramen för PFP-samarbetet kunde

beräknas äga rum redan under hösten 1994. Förslaget var enligt

regeringen därför av så brådskande beskaffenhet att Lagrådets

hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att

avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen fattade beslut om

propositionen den 14 april 1994.

Därutöver kan nämnas proposition 1994/95:25 om vissa

ekonomisk-politiska åtgärder. I propositionen lades bl.a. fram

flera förslag på det skatterättsliga området. Regeringen anförde

följande i fråga om dessa förslag.

Lagförslagen är i flertalet fall av den beskaffenhet att

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vissa andra lagförslag

är sådana att Lagrådets hörande normalt bör inhämtas. Det gäller

bl.a. förslaget till lag om direktavdrag för byggnader m.m. Det

bör emellertid påpekas att lagförslagen i stor utsträckning

innebär en återgång till de regler som beslutades i 1990 års

skattereform och som gällde fram till den 1 januari i år. Dessa

regler har tidigare granskats av Lagrådet. En förnyad granskning

i dessa delar framstår därför som obehövlig.

Förslagen, som materiellt och systematiskt utgör en

sammanhållen helhet, är ett mycket viktigt inslag i den del av

regeringens ekonomiska politik som riksdagen bör ta ställning

till i höst. En lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av

propositionen så att det inte vore möjligt att åstadkomma en

avslutad riksdagsbehandling under hösten. Det innebär att

Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågornas

behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Underhandsföredragningar

Utskottet har i samband med sina granskningar vid en rad

tillfällen kritiserat förekomsten av s.k.

underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför Lagrådet

innan lagrådsremissen har expedierats till Lagrådet (se t.ex.

bet. KU 1986/87:33). Utskottet konstaterade under föregående års

granskning att sådana underhandsföredragningar inte förekommit

under 1993.

Vad gäller förevarande år konstaterar utskottet, med stöd av

uppgifter ur Lagrådets diarier, att det under 1994 inte har

förekommit att föredragningen inför Lagrådet påbörjats före det

att regeringen fattat sitt beslut om en remiss till Lagrådet.

Däremot har i ett fall granskningen påbörjats dagen efter att

regeringen har fattat sitt beslut om lagrådsremiss och innan

lagrådsremissen formellt har kommit in till Lagrådet. Vid

utskottets granskning avseende år 1991 föranledde två liknande

fall inget uttalande från utskottets sida (bet. 1991/92:KU30).

Riksdagens lagrådsremisser

I sista hand avgör riksdagen om Lagrådet skall höras över ett

lagförslag. Även en minoritet i ett riksdagsutskott har enligt 4

kap. 10 § riksdagsordningen en möjlighet att få till stånd en

lagrådsgranskning.

Under 1994 har i fem fall skett lagrådsgranskning på ett

riksdagsutskotts begäran. Föregående år skedde detta i sex fall.

Socialförsäkringsutskottet beslutade den 14 april 1994 att

inhämta Lagrådets yttrande över proposition 1993/94:221

Ersättningssystemet för vuxentandvård. Till

konstitutionsutskottet har inkommit en granskningsanmälan

angående regeringens handläggning av denna proposition.

Ifrågavarande lagrådsremiss behandlas därför särskilt i avsnitt

6.2 nedan.

Den 28 april 1994 beslutade lagutskottet att inhämta yttrande

från Lagrådet över ett inom utskottet upprättat förslag till lag

om registrerat partnerskap m.m. (se bet. 1993/94:LU28).

Utskottets förslag byggde på Partnerskapskommitténs betänkande

SOU 1993:98 och föranleddes av tio motioner från den allmänna

motionstiden. Lagrådet anförde i sitt yttrande att den

föreslagna lagen i flera hänseenden inte var tillräckligt

klargörande och att det fanns en påtaglig risk för att den kunde

föranleda skilda svårigheter vid tillämpningen. Enligt Lagrådets

mening borde förslaget under sådana förhållanden inte läggas

till grund för lagstiftning om inte starka skäl åberopades

härför. Lagutskottet, som fann att lagförslaget skulle läggas

fram, företog vissa omformuleringar i författningstexterna med

anledning av vad Lagrådet hade påpekat från lagteknisk synpunkt.

Den 3 maj 1994 beslutade arbetsmarknadsutskottet att inhämta

Lagrådets yttrande över lagförslagen i regeringens proposition

1993/94:209 Den fortsatta reformeringen av

arbetslöshetsförsäkringen. I sitt yttrande anförde Lagrådet att

de remitterade lagförslagen inte uppfyllde de krav som kunde

ställas i fråga om tydlig utformning, överskådlighet och

lättillgänglighet. Lagrådet fann emellertid inte bristerna så

stora att förslaget skulle avstyrkas. Arbetsmarknadsutskottet

föreslog vissa ändringar i lagförslagen -- till största delen

av språklig och redaktionell art -- i huvudsak i enlighet med

vad Lagrådet förordat.

Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 (bet. 1993/94:KU28, rskr.

450), med anledning av ett antal motioner från den allmänna

motionstiden 1994, att som vilande anta förslag till lagar om

ändring i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen. Förslagen gällde vissa ytterligare

åtgärder mot barnpornografi och hade utarbetats inom

konstitutionsutskottets kansli. Konstitutionsutskottet medgav

undantag från den i 8 kap. 15 § regeringsformen föreskrivna

niomånadersfristen såvitt gällde förslagen till lagändringar med

ikraftträdande den 1 januari 1995. Riksdagens beslut avsåg även

lagändringar som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1999. I

fråga om de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1995

fattade riksdagen slutligt beslut den 16 november 1994 (bet.

1994/95:KU6, rskr. 12).

I detta lagstiftningsärende kan följande noteras vad gäller

remiss till Lagrådet.

Lagrådet avlämnade den 25 mars 1995 ett yttrande med anledning

av en remiss från regeringen med förslag till lag om ändring i

tryckfrihetsförordningen, m.m. avseende åtgärder mot

barnpornografi. Den 15 april 1994 meddelade

Justitiedepartementet att regeringen inte skulle komma att

förelägga riksdagen något förslag om grundlagsändringar när det

gällde barnpornografibrott.

Konstitutionsutskottet beslutade den 19 maj 1994 att inhämta

Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i

yttrandefrihetsgrundlagen, m.m. (bet. 1993/94:KU28).

Lagförslagen lades fram i en inom konstitutionsutskottets kansli

upprättad promemoria. Lagrådet avlämnade den 26 maj 1994 ett

yttrande över lagförslagen.

Den 15 november 1994 beslutade konstitutionsutskottet inhämta

Lagrådets yttrande över förslag till lag om tillfälliga

bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (bet.

1993/94:KU25). Förslaget föranleddes av ett initiativ från

utskottets sida. Lagrådet avstyrkte förslaget i ett yttrande den

16 november 1994. Utskottet beslutade efter ytterligare

behandling att lägga fram förslaget för riksdagen. Riksdagen

beslutade den 23 november 1994 att anta lagförslaget, men

förklarade det vilande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket

regeringsformen (rskr. 1994/95:26).

Utskottets bedömning

Utskottet vill -- liksom vid de senaste årens granskning --

framhålla vikten av att Lagrådets synpunkter tydligt framgår av

propositionen. Det är med tillfredsställelse som utskottet med

anledning av årets granskning konstaterar att uppgift om

Lagrådets synpunkter har redovisats under särskild rubrik i de

flesta av propositionerna under år 1994. Även i de fall där

Lagrådets yttrande inte har inhämtats har skälen därtill i många

propositioner redovisats under särskild rubrik.

Motiveringar för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats är

emellertid fortfarande bristfälliga i ett stort antal

propositioner. Utskottet vill därför ännu en gång framhålla att

i de fall regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen

motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det

är inte tillräckligt, såsom har skett i många propositioner, att

endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra

Lagrådet. Vad gäller de fall där regeringen har ansett

lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet

skulle vara till avsevärt men, konstaterar däremot utskottet med

tillfredsställelse att i flertalet propositioner regeringen både

har motiverat vad det är som gör förslaget så brådskande och

redovisat vari det befarade menet består.

Utöver det nu anförda föranleder granskningen inte något

uttalande från utskottets sida.

6.2 Propositionen om ersättningssystemet för vuxentandvård

Socialförsäkringsutskottets behandling

I proposition 1993/94:221 Ersättningssystemet för

vuxentandvård lade regeringen fram förslag till ändringar i

lagen (1962:381) om allmän försäkring, i tandvårdslagen

(1985:125) och i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Enligt regeringen utgjorde detta de lagändringar som behövdes

för att genomföra ett förändrat ersättningssystem för

vuxentandvård på grundval av de riktlinjer som riksdagen

tidigare godkänt (prop. 1993/94:93, bet. SfU10, rskr. 203). I

propositionen lämnades vidare bl.a. en redogörelse för det

principiella innehållet i en ny förordning om

tandvårdsersättning som avsågs ersätta den gällande

tandvårdstaxan. Regeringen anförde att den inte ansåg att de i

propositionen framlagda lagförslagen föll inom Lagrådets

granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen

anförde vidare att invändningar av annat än lagteknisk art

inte motiverade remiss till Lagrådet.

Vid sin behandling av propositionen påpekade

socialförsäkringsutskottet att utskottet i betänkandet

1993/94:SfU10 bl.a. hade förutsett att regeringen skulle

föranstalta om Lagrådets granskning av de kommande förslagen.

Utskottet anförde vidare att det fann det anmärkningsvärt att

regeringen inte hade hörsammat utskottets önskemål om

lagrådsgranskning. Utskottet inhämtade därför Lagrådets yttrande

över propositionen.

Lagrådets yttrande

Lagrådet framhöll inledningsvis i sitt yttrande att motiven

och författningskommentarerna i propositionen var rätt

kortfattade och att de därför inte utgjorde underlag för någon

säker bedömning av den föreslagna reformen i alla dess

enskildheter. Till detta bidrog enligt Lagrådet att åtskilliga

frågor avsågs bli reglerade i en förordning om

tandvårdsersättning vars innehåll endast summariskt redovisats i

en "beskrivning av principiell karaktär avseende de viktigaste

momenten i det nya regelsystemet".

Vidare anförde Lagrådet att vad gällde systemet med

premietandvård fanns det ett flertal förhållanden som lätt

skulle kunna ge upphov till tvister mellan patient och

vårdgivare och som inte närmare berörts i propositionen. Härvid

framhöll Lagrådet att det av propositionen inte framgick om

parterna i sådana fall skulle vända sig till domstol eller om

tvisterna skulle lösas på annat sätt.

Lagrådet påpekade också att det enligt propositionen var ett

villkor för att ersättning skulle utgå att ett avtal slutits

mellan vårdgivaren och den försäkrade. Vidare sades i

propositionen att avtalet skulle ha det innehåll som förutsattes

i bestämmelserna i en förordning om tandvårdsersättning. Härvid

framhöll Lagrådet att det framgick att avsikten var att avtalets

innehåll åtminstone delvis skulle bli föremål för en materiell

reglering av tvingande karaktär. Mot denna bakgrund framhöll

Lagrådet att en sådan normgivning sannolikt måste ske genom lag

på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen.

Avslutningsvis fann Lagrådet att det mot den föreslagna

lagregleringen kunde riktas allvarlig kritik för oklarheter och

brister. Lagrådet anförde att det inte heller var övertygat om

att regleringen var så utformad att den kunde anses tillgodose

angivna syften. Lagrådet sade sig därför inte kunna tillstyrka

att förslaget lades till grund för lagstiftning.

Riksdagens beslut

Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka kritik som

Lagrådet riktat mot förslaget var berättigad. Utskottet

avstyrkte bifall till propositionen och föreslog att riksdagen

skulle upphäva sitt beslut den 29 mars 1994 om riktlinjer för

ett reformerat ersättningssystem för vuxentandvård. Vidare

föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om ett

helt nytt förslag till ersättningssystem för vuxentandvård.

Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 att återförvisa ärendet

till socialförsäkringsutskottet. Efter förnyad behandling avgav

utskottet ett nytt betänkande, vari utskottet hänvisade till

innehållet i det tidigare betänkandet. Den 10 juni 1994

beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att, som regeringen anfört, de i

proposition 1993/94:221 framlagda lagförslagen inte faller inom

Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen.

Emellertid framgår av propositionen att regeringen hade för

avsikt att i en förordning om tandvårdsersättning bl.a. reglera

vilket innehåll ett avtal mellan vårdgivaren och den försäkrade

skulle ha. Härvid avsåg regeringen således att föreskriva om en

materiell reglering av tvingande karaktär. Utskottet vill i

likhet med Lagrådet framhålla att en sådan normgivning sannolikt

måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 §

regeringsformen. Utskottet konstaterar vidare att ett sådant

lagförslag i sin tur hade fallit in under Lagrådets

granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Från

konstitutionella utgångspunkter vill utskottet därför i berört

hänseende instämma i den kritik socialförsäkringsutskottet

framfört mot regeringens handläggning av förevarande

lagstiftningsärende. Som framgår av redogörelsen ovan avslog

riksdagen regeringens förslag om ett nytt ersättningssystem för

vuxentandvård.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från

utskottets sida.

7. Författningsutgivningen

Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av

Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1994 och

har tagit sikte på förhållandet mellan den tidpunkt då

författningarna kom ut från trycket och dagen för

ikraftträdandet. Enligt gällande bestämmelser skall en

författning komma ut från trycket i god tid före

ikraftträdandet.

Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra

författningar finns bland annat i 8 kap. 19 § regeringsformen, i

lagen (1976:633, omtryck 1989:935) om kungörande av lagar och

andra författningar och i författningssamlingsförordningen

(1976:725, omtryck 1992:450). En närmare redogörelse för

bestämmelserna ges i granskningsbetänkandet KU 1986/87:33,

bilaga B 4.

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas

av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. I

den s.k. Gröna boken, som innehåller riktlinjer för

författningsskrivningen, har Statsrådsberedningen lagt fast

vissa principer för författningsutgivningen. Bland annat anges

att tiden mellan det att en författning utkommer från trycket

och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor.

Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två

veckor.

Under år 1994 publicerades 2 093 författningar i SFS, vilket

är en ökning med cirka 300 författningar jämfört med de två

föregående åren.

I nedanstående tabell redovisas antalet sent utkomna

författningar i både absoluta och relativa tal.

Tabell 1. Antal och andel sent utgivna SFS under år 1994

Tid Antal Andel

mindre än fyra veckor

före ikraftträdandet 1274 61 %

mindre än två veckor

före ikraftträdandet 878 42 %

efter dagen för

ikraftträdandet 26 1 %

Av tabell 1 framgår att av totalt 2 093 författningar kom 42 %

ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet.

Andelen sent utkomna författningar under de senaste åren

redovisas i tabell 2.

Tabell 2. Antal utgivna författningar resp. andel sent utkomna

författningar (mindre än två veckor före

ikraftträdandetidpunkten) för perioden 1990--1994.

År Antal Sent utkomna

1990 1537 37 %

1991 2047 33 %

1992 1777 49 %

1993 1750 34 %

1994 2093 42 %

Den relativt höga siffran för 1994 kan delvis förklaras av

inträdet i EU vilket ledde till ett stort antal

författningsändringar i slutet av året. För 124 av de sena

författningarna gällde att ikraftträdandedatumet var liktydigt

med den dag lagen med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen trädde i kraft. I tabellerna har den 1

januari 1995 räknats som ikraftträdandedatum för dessa

författningar. Om dessa författningar räknas bort kom 36 % av

författningarna under 1994 ut för sent från trycket.

I totalsiffran 2093 författningar är även lagar och

förordningar vars ikraftträdande bestäms av regeringen senare

samt tillkännagivanden och liknande medräknade. Om dessa 160

författningar, vilka inte är riktigt jämförbara med övriga

författningar med avseende på ikraftträdandedatum, inte tas med

i basen, blir andelen sena författningar 45 %. Bortses från de

sena författningar som var kopplade till EU-medlemskapets

ikraftträdande, blir denna siffra 38 %.

I bilaga A 6.1 tabell 1 redovisas de författningar som

utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet. 586

författningar kom ut från trycket under den sista veckan före

ikraftträdandet och 33 efter eller på dagen för ikraftträdandet.

Det motsvarar 30 % av samtliga författningar och innebär en

ökning med 13 procentenheter i förhållande till år 1993. År 1992

var motsvarande siffra 36 %.

I bilaga A 6.1 tabell 2 redovisas även

författningsutgivningen departementsvis.

Utskottet noterar att andelen sent utkomna författningar åter

ökat under 1994. Under året utkom ett ovanligt stort antal

författningar. Detta faktum i sig förklarar en del av den höga

andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994

och inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kan ha bidragit till

antalet sena författningar.

Utskottet har under senare år betonat vikten av att

författningsarbetet bedrivs på ett sådant sätt att förseningar

undviks. I förra årets granskning konstaterades en minskning av

antalet sena författningar, men utskottet framhöll samtidigt att

antalet sent utkomna författningar fortfarande var alldeles för

högt.

I en promemoria från Justitiedepartementet (publicerad i förra

årets granskningsbetänkande, 1993/94:KU30, bilaga A 4.3)

föreslogs åtgärder för att komma till rätta med den sena

utgivningen. En åtgärd var övergång till heloriginal i

tryckproceduren. Utskottet har inhämtat att det nu pågår

försöksverksamhet med heloriginal inom regeringskansliet. Enligt

Justitiedepartementet bör tryckningen bli både billigare och

snabbare med heloriginal.

Utskottet förutsätter att arbetet med att komma till rätta med

förseningarna i författningsutgivningen fortsätter.

Vidare har utskottet noterat att det under året givits ut 20

s.k. rättelseblad till tidigare utkomna författningar, vilket

kan jämföras med 33 föregående år.

Slutligen vill utskottet erinra om att Sverige sedan den 1

januari 1995 är medlem i EU. Medlemskapet innebär att

normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG),

den överstatliga delen av unionen. Normgivning som av EG

beslutas i form av förordning blir därmed direkt tillämplig rätt

i Sverige. EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att

publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).

I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från

utskottets sida.

8. Riksdagens skrivelser

Inledning

Regeringens skrivelse 1994/95:15 Redogörelse för behandlingen

av riksdagens skrivelser till regeringen har hänvisats till

konstitutionsutskottet. Redogörelsen omfattar regeringsbeslut

under tiden den 1 juli 1993--den 30 juni 1994. Regeringens

skrivelse överlämnades till riksdagen den 29 september 1994 och

har inte föranlett någon motion.

En betydande omläggning av regeringens redogörelse gjordes i

1990 års skrivelse mot bakgrund av konstitutionsutskottets

ingående behandling i granskningsbetänkandet 1989/90:KU30.

Omläggningen innebar bl.a. en ny redovisningsperiod, större

överskådlighet och bättre läsbarhet, markering av ämnesord samt

fylligare uppgifter om vidtagna åtgärder, särskilt i fråga om de

litet äldre riksdagsskrivelserna där det även redovisas orsaker

till att ärendena inte slutbehandlats och vidtagna och planerade

åtgärder.

Årets redogörelse

Den nu aktuella redogörelsen avser huvudsakligen sådana

åtgärder som vidtagits från tiden för föregående redogörelse

fram till det senaste budgetårsskiftet, dvs. under tiden den 1

juli 1993--den 30 juni 1994.

Skrivelsen tar upp 606 riksdagsskrivelser, varav 442 har

avgetts under budgetåret 1993/94. 86 av skrivelserna avgavs

under budgetåret 1992/93 och 78 under tidigare budgetår. En

departementsvis fördelning av skrivelserna redovisas i bilaga

A 7.1.

De inte slutbehandlade riksdagsskrivelser i redogörelsen som

är äldre än två år var 45 stycken. 35 skrivelser från riksmötet

1992/93 kvarstår som inte slutbehandlade, och 101 av de 442

skrivelserna från 1993/94 redovisas som inte slutbehandlade.

Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är fortfarande en

skrivelse från april 1975 (bet. 1975:LU10, rskr. 66) och gäller

ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp. Liksom

i förra årets redogörelse hänvisas till att

Justitiedepartementet aktivt deltar i ett internationellt arbete

på en konvention om skadeståndsansvar vid transport av farligt

gods. De konventionsutkast som föreligger innehåller vissa

möjligheter till ersättning för skador som vållats av okända

skadevållare. Utgången av detta arbete kan få betydelse för en

svensk reglering i frågan (Ju p. 1).

Utskottets granskning

Utskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att

yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med resp.

utskotts beredningsområde. Finansutskottet, justitieutskottet,

utrikesutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet och

näringsutskottet har yttrat sig, se bilagorna A 7.2--A 7.7.

Skatteutskottet har anfört att regeringens redogörelse inte

föranleder någon särskild kommentar från utskottets sida. Övriga

utskott har beslutat att avstå från att avge yttrande.

Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egen del

anföra följande.

Redogörelsen omfattar 47 riksdagsskrivelser om beslut på

grundval av betänkanden av konstitutionsutskottet. Tio av dessa

skrivelser var inte slutbehandlade när redogörelsen avlämnades.

Endast en av dessa är äldre än två år medan två härrör från

budgetåret 1992/93. Resterande sju inte slutbehandlade

riksdagsskrivelser är från budgetåret 1993/94.

Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen gäller betänkandet

1991/92:KU12, mom. 2. Riksdagen hade ställt sig bakom utskottets

förslag om ett tillkännagivande om att regeringen borde pröva

förutsättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling

i rättsprövningsförfarande. Möjligheterna och effekterna av att

låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd,

hyresnämnd och övervakningsnämnd borde också prövas på nytt.

Också frågan om fullföljdshänvisning i ärenden som kan bli

föremål för rättsprövning borde övervägas. I regeringens

skrivelse hänvisas bl.a. till att frågan om

rättsprövningsinstitutet behandlats i betänkandet

Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117), som

remissbehandlats och för närvarande bereds i regeringskansliet.

Frågan om fullföljdshänvisning i beslut som kan bli föremål för

rättsprövning kan komma att tas upp i beredningsarbetet.

Riksdagsskrivelsen 1992/93:5 gäller skyldighet för kommuner

och landsting att publicera författningar (KU1, mom. 2). Inom

Finansdepartementet har utarbetats en promemoria (Kommunala

författningsfrågor, Ds 1995:7), som för närvarande är föremål

för remissbehandling.

Riksdagsskrivelsen 1992/93:414 innebar ett tillkännagivande

till regeringen dels om myndigheternas uppdragsverksamhet och

offentlighetsprincipen, dels om folkbokföringssekretessen (KU

38). En promemoria håller på att utarbetas inom

Justitiedepartementet.

När det gäller riksdagens skrivelser från riksmötet 1993/94

har tre av de sju skrivelser som redovisats som inte

slutbehandlade numera slutbehandlats.

Riksdagens skrivelse 1993/94:17 med ett tillkännagivande till

regeringen om en kommission om utredningen av mordet på Olof

Palme är numera slutbehandlad sedan en kommission har tillsatts.

Skrivelsen 1993/94:379 om lokal demokrati och uppföljning och

utvärdering (KU40) har föranlett regeringen att i december 1994

tillsätta en kommitté.

Vidare har riksdagsskrivelsen 1993/94:450 om ytterligare

åtgärder mot barnpornografi m.m. (KU28) slutbehandlats.

Regeringen har den 3 november 1994 meddelat komittédirektiv

(dir. 1994:117) om åtgärder mot barnpornografi.

Bland de skrivelser som redovisats som slutbehandlade finns en

riksdagsskrivelse som på grund av förändrade omständigheter inte

längre kan ses som slutbehandlad. Det gäller riksdagsskrivelsen

1993/94:34 och betänkandet KU9 Lokal demokrati.

Konstitutionsutskottet ansåg att det borde ges regeringen till

känna att reglerna om rätt till ledighet för förtroendevalda

borde ses över på ett lämpligt sätt. Den 25 augusti 1994

beslutade regeringen om ett bemyndigande att tillkalla en

kommitté för att utreda vissa frågor om förtroendevaldas

villkor. Den 9 februari 1995 återkallades bemyndigandet som inte

utnyttjats.

Finansutskottet har framhållit att endast två av de

redovisade skrivelserna inom utskottets beredningsområde är

äldre än tre år. Utskottet uttrycker det tillfredsställande i

att riksdagens beslut inom finansutskottets område i allt

väsentligt genomförts utan onödig tidsutdräkt. Finansutskottet

ser positivt på de förbättringar som redogörelsen genomgått

under senare år men framhåller -- liksom förra året -- att

konstitutionsutskottet borde pröva om inte tillkännagivanden

till regeringen borde redovisas särskilt i redogörelsen.

Finansutskottet gör vissa påpekanden om fyra av de tio

tillkännagivandena till regeringen under riksmötet 1993/94. Det

gäller i två fall ofullständig redovisning i

regeringsskrivelsen, ett fall där man tycks ha bortsett från

förekomsten av ett tillkännagivande samt ett fall där riksdagens

tillkännagivande inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.

Justitieutskottet har tagit upp regeringens beslut i

december 1994 att lägga ned den polisutredning som tillsatts

sedan riksdagen tagit ställning för att den centrala

polisorganisationen och det pågående förändringsarbetet på

regional och lokal nivå borde bli föremål för utvärdering av en

bred parlamentarisk utredning. Utskottet konstaterar att

regeringens åtgärd att lägga ned 1994 års polisutredning i och

för sig inte är förenlig med riksdagsbeslutet, men en

sammantagen bedömning av det fortsatta utredningsarbetet gör

enligt justitieutskottets mening att det saknas anledning att

rikta kritik mot regeringen för dess beslut att lägga ned

utredningen.

Utrikesutskottet är i huvudsak till freds med den

redogörelse som lämnats beträffande utskottets beredningsområde,

men konstaterar samtidigt att redovisningen skulle vinna

ytterligare på att också innefatta viss information om t.ex.

utredningsuppdrag som tillkommit på grundval av riksdagens

uttalanden. Utskottet har vidare framhållit att i ett visst fall

borde planerade åtgärder i möjligaste mån ha redovisats i

stället för bara information om att ärendet bereds.

Kulturutskottet har överlämnat en promemoria upprättad

inom utskottskansliet av vilken framgår bl.a. iakttagelser som

gjorts beträffande vissa av de ärenden som redovisats som

slutbehandlade, bl.a. vissa brister i redovisningen.

Trafikutskottet kan konstatera att regeringens skrivelse

korrekt avspeglar riksdagens beslut. Beträffande ett ärende som

redovisats som slutbehandlat anmärker trafikutskottet att den

redovisning som begärts i ett tillkännagivande från riksdagen

inte lämnats. Enligt trafikutskottets mening är det inte

tillfredsställande att regeringen ännu inte lämnat den begärda

redovisningen eller angett hur detta skall ske.

Jordbruksutskottet har funnit anledning att särskilt

kommentera redovisningen av en riksdagsskrivelse, som gäller ett

tillkännagivande till regeringen. Det gäller en fråga som i

regeringens skrivelse redovisas som slutbehandlad sedan den

tagits upp i en regeringsproposition om miljöbalk. Den nuvarande

regeringen har sedermera återkallat propositionen och frågan

kvarstår olöst. Jordbruksutskottet anser att situationen är

besvärande och att det är önskvärt med ett klarläggande av den

aktuella frågan utan tidsutdräkt.

Näringsutskottet har framhållit att dess granskning skulle

underlättas om det i regeringens redogörelse markerades i vilka

fall riksdagen gjort tillkännagivanden. Näringsutskottet har

gjort vissa påpekanden beträffande fem av de 20

tillkännagivandena. I ett fall har frågan redovisats som

slutbehandlad trots att begärd redovisning inte lämnats. I ett

annat fall tillsattes en begärd utredning först efter två

uttalanden av riksdagen och efter mer än två år från det första

uttalandet. Vidare har en skrivelse om ett tillkännagivande med

begäran om förslag från regeringen redovisats som slutbehandlad

endast med hänvisning till att ett utredningsuppdrag lämnats.

Näringsutskottet har vidare framhållit att för en viss

verksamhet avsatts 2 miljoner kronor mindre i regleringsbrevet

än riksdagsbeslutet avsåg. Slutligen anmärks att ett

tillkännagivande inte redovisats i regeringens skrivelse.

Motivuttalanden rörande verkan av riksdagens beslut om

tillkännagivanden till regeringen och om anslag

Grundlagberedningen (SOU 1972:15) diskuterade formen för

riksdagens beslut. Man kunde enligt beredningen tänka sig att

låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en "lag".

Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregleringen i sin

helhet, varje yttrande och varje hemställan av riksdagen skulle

då vara en lag. Grundlagberedningen fann dock att det inte fanns

tillräckliga skäl att välja en sådan terminologi. Lagformen

borde förbehållas normbeslut, och beträffande anslagsbesluten

fanns ingen anledning att välja lagformen eftersom villkor och

andra föreskrifter kunde knytas till de särskilda anslagen.

Något hinder för riksdagen att fatta s.k. principbeslut eller

att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer,

uttalanden och dylikt fanns inte. En sådan mera obestämd

beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara

ändamålsenlig, bl.a. därigenom att den gör det möjligt för

riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan

möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har

begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag

blir enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kan

givetvis alltefter omständigheterna medföra en "politisk"

bundenhet.

När det gäller anslagsbesluten kan nämnas att det i

grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 224) framhölls att det

inte var aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra att

bedriva av riksdagen beslutade verksamheter därför att den

gjorde en annan avvägning beträffande resursanvändningen än

riksdagen. Det underströks dock att regeringsformen borde inta

den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen

att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter

som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för

regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det

från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan

dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller

att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan

prövningsrätt av betydelse. Med hänsyn härtill ansågs att

Grundlagberedningens uttalanden att riksdagens utgiftsbeslut i

princip skall verkställas inte borde vara vägledande.

Utskottets bedömning

Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för

behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen ger

information om vilka åtgärder som regeringen vidtagit med

anledning av riksdagens beslut. Den fyller en viktig funktion i

riksdagens uppföljnings- och utvärderingsarbete. För den som

vill följa den politiska beslutsprocessen är den också av stort

intresse. I redogörelsen lämnas uppgift om bl.a.

medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta

utredningar.

I utvärderings- och uppföljningsarbetet tilldrar sig

redogörelsen för åtgärder med anledning av riksdagens

tillkännagivanden till regeringen ett särskilt intresse. Det kan

därför som finansutskottet och näringsutskottet framhållit

finnas skäl att överväga om inte tillkännagivandena borde

redovisas -- eller markeras -- särskilt för att underlätta

uppföljningsarbetet.

När det gäller regeringens åtgärder med anledning av

tillkännagivandena vill utskottet understryka att utgångspunkten

måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör

tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som

hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan

bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att

vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör

då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas

för riksdagen.

Konstitutionsutskottet anförde i förra årets

granskningsbetänkande (bet. 1993/94:KU30, s. 41) att om mer än

ett år förflutit utan att regeringen vidtagit någon åtgärd i

anledning av en riksdagsskrivelse borde orsakerna till detta

redovisas för riksdagen med uppgift om när åtgärderna beräknas

vidtas. I årets redogörelse redovisas 45 skrivelser från

riksmötet 1992/93 eller tidigare som inte slutbehandlade, vilket

innebär en viss förbättring jämfört med förra året då antalet

inte slutbehandlade s.k. äldre skrivelser var 51. I många fall

har beträffande de äldre skrivelserna redovisats tidpunkter då

åtgärder beräknats vidtas. Fortfarande saknas dock i vissa fall

en redovisning av planerade tidpunkter för åtgärder. Enligt

utskottets mening kan en redovisning av planerade åtgärder fylla

ett angeläget behov i utskottens uppföljnings- och

utvärderingsarbete, och utskottet vill därför på nytt

understryka att uppgifter om när åtgärder beräknas vidtas bör

redovisas för de äldre skrivelserna.

Frågan om när en skrivelse skall anses slutbehandlad har

diskuterats i betänkande 1990/91:KU43. Utskottet uttalade då (s.

8) att riksdagsskrivelser som innehåller framställningar till

regeringen om att återkomma med förslag eller att genomföra

åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärda

åtgärderna vidtagits eller de avsedda resultaten kan redovisas.

Beträffande utredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet

att dessa kan anses slutbehandlade när utredningen har tillsatts

eftersom dessa uppdrag i regel utan svårigheter kan följas upp

via regeringens kommittéberättelse. I förra årets

granskningsbetänkande (1993/94:KU30, s. 40) underströks att om

riksdagen uttryckt önskemål om utredning och förslag till

riksdagen i ett visst fall är skrivelsen inte slutbehandlad

förrän förslag lämnats till riksdagen eller riksdagen

underrättats om att förslag inte kommer att lämnas.

Finansutskottet, trafikutskottet och näringsutskottet har

framhållit att vissa skrivelser redovisats som slutbehandlade

trots att begärda åtgärder inte till fullo vidtagits.

Konstitutionsutskottet vill mot den bakgrunden understryka

vikten av att skrivelser inte felaktigt redovisas som

slutbehandlade.

Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter finner

konstitutionsutskottet inte skäl att göra en annan bedömning än

den som resp. utskott gjort.

Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande

från konstitutionsutskottets sida. Regeringens skrivelse

1994/95:15 bör läggas till handlingarna.

9. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster

9.1 Ärendet

En del av utskottets granskningsarbete under riksmötet 1992/93

avsåg regeringskansliets upphandlingar av konsultuppdrag för år

1992. Från departementen och regeringskansliets

förvaltningskontor inkom sammanställningar över gjorda

konsultupphandlingar. En redovisning gjordes i betänkandet

1992/93:KU30 s. 8--10. Utskottet gjorde vissa uttalanden med

anledning av en upphandling som gjorts av Näringsdepartementet.

I samband härmed underströk utskottet bl.a. vikten av att allt

som förekommit av betydelse i ett upphandlingsärende

dokumenteras väl. När upphandlingen gäller ett större belopp och

inte sker genom sluten upphandling var det enligt utskottet

särskilt angeläget att motiveringen till varför en viss

upphandlingsform valts dokumenteras. Utskottet avsåg att även

fortsättningsvis följa tillämpningen inom regeringskansliet av

upphandlingsreglerna.

Konstitutionsutskottet påbörjade under föregående riksmöte en

granskning av regeringskansliets konsultupphandlingar för år

1993. Utskottet beslöt den 5 maj 1994 att bryta ut detta avsnitt

till ett separat betänkande som skulle behandlas under våren

1994. Vid utskottets granskning av privatiseringen av statligt

ägda företag (bet. 1993/94:KU30 s. 92) angav utskottet att det

särskilt uppmärksammat Näringsdepartementets upphandling av

konsulttjänster som hade samband med privatiseringsprogrammet.

Utskottet avsåg att återkomma till den frågan i det särskilda

granskningsbetänkandet om regeringskansliets upphandling av

konsulttjänster.

Vid denna tidpunkt förekom uppgifter om att departementens

redovisningar av upphandlade konsulttjänster för år 1992 och

1993 inte var kompletta. Efter utskottets kontakter med

regeringskansliet -- och ett brev från utskottskansliet vari

gjordes en avgränsning av begreppet konsulttjänster -- fick

departementen möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade

redovisningar. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats av

departementen gjorde utskottskansliet en genomgång av de

handlingar som fanns i upphandlingsärendena avseende åren 1992

och 1993. Denna genomgång redovisades för utskottet i skriftliga

promemorior vari även togs in de ytterligare skriftliga och

muntliga uppgifter som inhämtats från departementen.

Redovisningen gjordes departementsvis och återfinns i bilaga A

8.1. I denna bilaga görs hänvisningar till förteckningar och

sammanställningar som översänts till utskottet från

departementen. Dessa har fogats till bilagan som

underbilagor.

Utskottet beslöt den 24 maj 1994 att till granskning även

uppta regeringskansliets konsultupphandlingar under åren 1990

och 1991. Utskottets majoritet beslöt vidare att vidhålla

tidigare beslut om att granskningen avseende åren 1992 och 1993

skulle redovisas i ett särskilt betänkande under det innevarande

riksmötet 1993/94.

Den 31 maj 1994 inkom till utskottet en skrivelse från

statssekreteraren Peter Egardt, Statsrådsberedningen. I denna

angavs att utskottet enligt uppgift avsåg att på motsvarande

sätt som för åren 1992 och 1993 granska konsultupphandlingar

under åren 1990 och 1991. Enligt Egardt hade det för

departementen varit rationellt att i ett sammanhang redovisa den

upphandling som skulle granskas. Därför översändes en

redovisning för upphandling av konsulttjänster m.m. under åren

1990 och 1991 som uppgavs motsvara den redovisning som tidigare

lämnats för åren 1992 och 1993.

Utskottets majoritet beslöt den 31 maj 1994 att hela

granskningsärendet om regeringskansliets upphandling av

konsultuppdrag skulle behandlas i ett sammanhang, dvs. en

gemensam redovisning skulle göras av upphandlingarna 1990--1993.

Av tidsskäl kunde utskottet inte lämna någon sådan redovisning

till riksdagen under föregående riksmöte eftersom ytterligare

utredning kvarstod.

För att underlätta utskottets fortsatta granskning av

departementens upphandlingar 1990--1991 översändes härefter från

utskottet till Statsrådsberedningen en skrivelse med ett antal

frågeställningar, som skulle besvaras från respektive

departement. Från utskottets sida önskades uppgift om huruvida

departementens urval var baserat på samma förutsättningar som

angavs vid utskottets granskning av upphandlingarna 1992 och

1993. Ett antal frågor skulle besvaras av departementen

beträffande upphandlingsform m.m. Om summan av upphandlingar

från en och samma uppdragstagare understeg 50 000 kr under 1990

resp. 1991 behövde dock dessa upphandlingar inte redovisas på

detta sätt. Inte heller gällde frågorna uppdrag till statliga

myndigheter i de fall konkurrensupphandling inte inletts.

Svar och ytterligare material inkom till utskottet i augusti

månad 1994. Utskottskansliet bearbetade och sammanställde

materialet och redovisade resultatet i en promemoria i september

1994. Denna promemoria utgör bilaga A 8.2. Till bilagan har

som underbilaga fogats de redovisningar som departementen

överlämnade till utskottet.

I oktober 1994 beslöt utskottet att granskningen av

upphandlade konsulttjänster även skulle omfatta de upphandlingar

som gjorts under år 1994 av Utbildningsdepartementet och

Näringsdepartementet. Från dessa två departement inhämtades

därför uppgifter om gjorda upphandlingar 1994. En redovisning av

utskottskansliets genomgång av materialet finns i bilaga A

8.3. Till denna bilaga har som underbilaga fogats de

sammanställningar och svar på utskottets frågor som översänts av

de två departementen.

Den 28 mars 1995 har utskottet hållit offentlig utfrågning med

f.d. utbildningsministern Per Unckel, se bilaga B 12.

9.2 Definition av begreppet konsulttjänster

Vid utskottets granskning under riksmötet 1992/93 ingavs, som

ovan framgått, redovisningar till konstitutionsutskottet om

vissa av regeringens och departementens upphandlade

konsultuppdrag. Dessa redovisningar grundades på en begäran från

utskottet om redovisning av regeringskansliets upphandling av

konsulttjänster under år 1992. Redovisningen borde enligt

utskottets begäran ske departementsvis och avse uppdragets art

och omfattning, uppdragstagare och kostnader.

Den 1 mars 1993 redovisades konsultuppdragen från samtliga

departement. Vissa departement angav avgränsningar. Som ovan

angetts redovisades utskottets granskning i maj 1993 i

betänkandet 1992/93:KU30 (s. 8--10).

Utskottet har vid den granskning som påbörjades 1993, och som

till en början endast avsåg 1993 års upphandling av

konsulttjänster, begärt motsvarande redovisning från

regeringskansliet. Som ovan framgått fick departementen i maj

1994 möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade

redovisningar för åren 1992 och 1993. Utskottet hade därvid

definierat konsulttjänster som sådana tjänster som enligt

kontoplanen för regeringskansliet för 1993/94 skall bokföras på

vissa särskilt angivna konton. De konton som utskottet angivit

framgår av bilaga A 8.4. De avser vissa tryckningskostnader,

vissa konsultuppdrag, rekryteringskonsulter,

utbildningskonsulter, övriga konsulter, forskningsuppdrag och

vissa informationskostnader. Utskottet har vidare angett att

inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån kommittéanslaget

utnyttjats för sådana konsulttjänser och de inte är hänförliga

till kommittéernas eller andra självständiga utredningsorgans

arbete, dessa också skall redovisas.

Som framgår av bilaga A 8.1 har departementen härefter gjort

vissa kompletteringar av tidigare lämnade uppgifter om

upphandlade konsulttjänster under åren 1992 och 1993. I ett

flertal fall har uppgift lämnats om anledningen till att

kompletteringar har gjorts.

I en promemoria den 19 maj 1994 framhöll rättschefen vid

Statsrådsberedningen bl.a. följande.

Utskottet hade vid förra årets granskning och inledningsvis

vid den nu aktuella granskningen begärt en redovisning av

upphandlingar av konsulttjänster utan närmare precisering. Vad

som avses med en konsulttjänst kan enligt rättschefen

diskuteras. I vanligt språkbruk menas dock tjänster av

intellektuell karaktär med immateriellt innehåll där man

muntligen eller skriftligen redovisar kunskaper, bedömningar och

förslag. Enligt rättschefen är det alldeles klart att förlags-

och tryckeritjänster inte är att hänföra till kategorin

konsulttjänster. Den redovisning av upphandlingar som

konstitutionsutskottet sedan begärt och som omfattade även

tryckeritjänster gick enligt rättschefen vida utöver de

ursprungliga beställningarna.

Rättschefen i Statsrådsberedningen uppgav vidare att han, i

samband med att utskottets beställningar förmedlades av

Statsrådsberedningen till departementen, i klargörande syfte

angav att tryckeritjänster inte omfattades och inte heller

sådana konsulttjänster som kommittéerna upphandlat. Vissa av

departementen hade också i sina missiv till redovisningarna till

utskottet angett att de inte redovisat sådana tjänster.

Enligt rättschefen avsåg några av de tidigare inte redovisade

upphandlingarna blandade tjänster (t.ex. tryckeritjänster och

konsulttjänster). I upphandlingssammanhang hänförs tjänster till

den kategori som större delen av priset avser (jämför t.ex. 5

kap. 3 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling). Detta blir

också enligt rättschefen avgörande när man vid bokföringen

bestämmer vilket konto som skall belastas. Det finns alltså på

konton som "övriga tryckningskostnader" ett antal fakturor som

till den mindre delen avser vad som kan betraktas som

konsulttjänst, medan beloppet i övrigt avser rena

tryckeritjänster. När de administrativa enheterna tagit fram

underlag för redovisningarna till utskottet hade man av

naturliga skäl gått igenom de konton som är avsedda för

konsulttjänster.

För de upphandlingar som gjorts under år 1994 av

Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet har utskottet

vid sin granskning definierat konsulttjänster som sådana

tjänster som finns angivna i bilagan till lagen (1992:1528) om

offentlig upphandling, punkterna 6, 8--13 och 15 samt 21, 24 och

27. Bilagan återfinns som bilaga A 8.5. Utskottet har vidare

angett att inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån

kommittéanslaget utnyttjats för sådana konsulttjänster och de

inte är hänförliga till kommittéernas eller andra självständiga

utredningsorgans arbete, dessa också skall redovisas.

9.3 Riktlinjer för regeringskansliets upphandling

Inledning

Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller lagen (1992:1528, omtryckt

1993:1468) om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet.

FiU5, rskr. 120). Lagen innebar att de svenska

upphandlingsreglerna anpassades till överenskommelsen i

EES-avtalet. Målen för reglerna -- konkurrens,

icke-diskriminering och objektivitet -- får dock enligt

förarbetena anses vara desamma som gällt tidigare. Ändring i

lagen har senast skett den 1 juli 1994 (prop. 1994:227, bet.

FiU18, rskr. 339).

Före den 1 januari 1994 gällde bestämmelserna i

upphandlingsförordningen (1986:366). Till denna förordning fanns

tillämpningsföreskrifter (1986:612) utgivna av

Riksrevisionsverket (RRV). RRV hade även gett allmänna råd

(1986-06-26) och kommentarer till bestämmelserna.

Nedan redogörs för bestämmelserna i upphandlingsförordningen

som alltså varit tillämpliga på konsultupphandlingar gjorda

under åren 1990--1993. Vidare redogörs för bestämmelserna i

lagen om offentlig upphandling, som alltså är tillämplig för

upphandlingar fr.o.m. den 1 januari 1994.

Upphandlingsförordningen

Riksdagen lade år 1973 fast vissa principer för den offentliga

upphandlingen (prop 1973:73, bet. FiU27, rskr. 190). De

grundläggande principerna anges vara affärsmässighet,

offentlighet och rättssäkerhet. Eftersom riksdagen ställt sig

bakom de presenterade riktlinjerna gäller dessa också för

regeringen. Principerna kom tidigare till uttryck i

upphandlingsförordningen (1986:366).

Affärsmässighet m.m.

Den viktigaste principen gäller affärsmässighet. Enligt 3 §

upphandlingsförordningen skall myndighet vid upphandling

utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt

iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare

objektivt. Myndigheten skall särskilt beakta att samverkan med

andra myndigheter sker för att tillgodose statens intressen och

att möjligheterna till anskaffning genom teknikupphandling

prövas vid långsiktigt syftande anskaffningar samt att kraven på

kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i

varje enskilt fall.

I en kommentar anger RRV att den grundläggande principen för

upphandlingen är att denna skall bedrivas affärsmässigt. Det

innebär att myndigheten skall beakta alla faktorer som behövs

för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig

som möjligt för myndigheten själv. Att myndigheten skall

utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns innebär enligt

kommentaren att någon begränsning till enbart leverantörer i

Sverige inte får ske om myndigheten bedömer att bättre villkor

kan uppnås genom upphandling utomlands. I kravet att utnyttja

konkurrensmöjligheterna ligger enligt kommentaren också att

avtal med längre varaktighet omprövas med jämna mellanrum. En

förutsättning för att en myndighet i sitt upphandlingsarbete

skall åtnjuta förtroende är att den genom en objektiv

handläggning garanterar konkurrens på lika villkor mellan

leverantörerna. Objektiviteten är enligt kommentaren särskilt

viktig med hänsyn till att beslut i ett upphandlingsärende inte

får överklagas.

I principen om affärsmässighet ligger att upphandlingen skall

ske i konkurrens och att det anbud som är mest fördelaktigt för

staten skall antas. I den ovan nämnda propositionen (prop.

1973:73) framhölls att det inte entydigt går att ange vad som i

olika upphandlingssituationer bör inbegripas i

affärsmässigheten. En sammanvägning av relevanta omständigheter

bör göras i varje särskilt fall. Det erbjudna priset behöver i

och för sig inte vara avgörande. Enligt vad som sägs i

propositionen är det väsentligt att väga priset t.ex. mot

kvalitet. Även omständigheter som anbudsgivarens förmåga att

fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service,

framtida driftskostnader etc. bör tas med i bedömningen (prop.

s. 49). I vissa fall finns enligt propositionen skäl att lägga

vidare bedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikt

tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Som

exempel nämns försvars-, sysselsättnings- och

försörjningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärenden där

sådana bedömningar kan ifrågakomma bör enligt propositionen

ankomma på regeringen (prop. s. 52).

Vid sidan av principen om affärsmässighet är offentlighet och

rättssäkerhet centrala principer inom området. I fråga om

offentlighet gäller att handlingarna i ett upphandlingsärende är

offentliga först när ett avtal slutits, dock med möjlighet att

sekretessbelägga vissa uppgifter. Det förhållandet att

anbudsgivare sålunda i efterhand kan ta del av och bedöma skälen

för upphandlingsbeslutet utgör en del av säkerställandet av att

anbudsprövningen sker objektivt. Offentligheten -- öppenheten --

är av stor betydelse för anbudsgivarna från

rättssäkerhetssynpunkt. I rättssäkerhetsprincipen ligger liksom

i andra sammanhang i den offentliga förvaltningen ett krav på

saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).

Val av upphandlingsform

Enligt 4 § upphandlingsförordningen skall upphandling ske

genom sluten upphandling, förhandlingsupphandling eller

direktupphanding. Myndigheten skall vid varje upphandling välja

den upphandlingsform som bedöms lämplig med hänsyn till kravet

på affärsmässighet.

Sluten upphandling sker genom infordrande, prövning och

antagande av anbud utan förhandling med anbudsgivare. Sådan

upphandling skall enligt RRV:s föreskrifter användas då

förfrågningsunderlaget kan specificeras så klart att det kan

ligga till grund för en reell tävlan mellan anbudsgivare och

förhandlingar inte behövs. I RRV:s kommentarer anges att sluten

upphandling främst är avsedd för upphandling av standardvaror

och konventionella entreprenader.

Förhandlingsupphandling sker genom infordrande, prövning och

antagande av anbud, varvid beslutet får föregås av förhandling

med anbudsgivare. Sådan upphandling skall enligt RRV:s

föreskrifter användas då det klart framgår att affärsmässigt

godtagbara villkor inte kan erhållas genom sluten upphandling.

Förhandlingsupphandling skall även användas då myndighetens

kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag för sluten

upphandling inte skulle bli rimliga med hänsyn till

upphandlingens storlek och karaktär. Förhandlingar får inte

föras förrän myndigheten infordrat anbud och anbud ingetts samt

anbudstiden gått ut. Enligt RRV:s kommentarer kräver

förhandlingsupphandling ofta insats av särskilt kvalificerad

personal och den tar längre tid än en sluten upphandling.

Förhandlingsupphandling är enligt kommentarerna avsedd att

användas främst när det är svårt att utforma ett fullständigt

och tydligt förfrågningsunderlag, t.ex. vid upphandling av

konsulttjänster. Vidare när myndigheten bedömer att

affärsmässigt godtagbara villkor inte kan uppnås som en direkt

följd av att konkurrens saknas eller är otillräcklig eller när

myndigheten bedömer att ett utvecklings- eller

produktionsuppdrag måste läggas ut trots att stor osäkerhet

föreligger beträffande kostnaderna. Förhandlingsupphandlingen är

vidare avsedd att användas när upphandlingen är en

tilläggsbeställning och villkoren inte reglerats i det

ursprungliga avtalet eller när upphandlingen avser en produkt

eller ett system som skall anpassas till ett befintligt system

eller en befintlig produkt och det är av vikt att samordning

sker. Vid förhandlingsupphandling upptas eventuella

förhandlingar på myndighetens initiativ. Förhandlingar genomförs

enligt kommentarerna med det antal anbudsgivare som behövs med

hänsyn till kraven på konkurrens, affärsmässighet i övrigt och

objektiv behandling.

Enligt RRV:s kommentarer innebär bestämmelserna om sluten

upphandling och förhandlingsupphandling att anbud skall

infordras även om endast en leverantör kan komma i fråga.

Om anbud infordrats enligt formerna för sluten upphandling kan

myndigheten, om inget affärsmässigt godtagbart anbud kommit in,

på affärsmässiga skäl besluta om övergång till

förhandlingsupphandling. Det förutsätter att myndigheten

förkastar anbuden i den slutna upphandlingen och informerar

anbudsgivarna om att de har rätt att stå kvar med anbuden i

förhandlingsupphandlingen.

Direktupphandling sker genom köp eller beställning utan

infordrande av anbud i särskild ordning. Enligt RRV:s

föreskrifter får direktupphandling användas endast om

upphandlingen avser mindre belopp och myndighetens

administrativa kostnader vid sluten upphandling eller

förhandlingsupphandling därför inte skulle stå i rimlig

proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid

brådskande och oförutsedda behov inte hinner tillämpa någon

annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talar för att

direktupphandling skall användas. Enligt RRV:s kommentarer kan

direktupphandling ofta ske decentraliserat i myndighetens

organisation. Det kan därför enligt kommentarerna vara lämpligt

att myndigheten fastställer beloppsgränser och för vilka typer

av varor eller tjänster som upphandlingsformen får användas.

Enligt RRV:s allmänna råd bör en myndighet som ofta

direktupphandlar en vara eller en tjänst överväga att teckna ett

myndighetsspecifikt avropsavtal för varan eller tjänsten.

Förfrågningsunderlaget

Enligt 5 § upphandlingsförordningen skall det av det underlag

för anbudsinfordran som myndigheten tillhandahåller

leverantörerna -- förfrågningsunderlaget -- framgå vilken

upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser och upplysningar

som gäller för upphandlingen.

I RRV:s föreskrifter anges specifikt vilka uppgifter som

förfrågningsunderlaget skall innehålla. Underlaget skall vara så

tydligt och fullständigt som möjligt. Gör myndigheten

förtydligande av eller tillägg till förfrågningsunderlaget under

anbudstiden, skall det ske skriftligen till samtliga

leverantörer som fått förfrågningsunderlaget eller redan lämnat

anbud. Har anbudsinfordran skett muntligen får leverantörerna

upplysas muntligen.

I RRV:s allmänna råd sägs att myndigheten bör eftersträva fast

pris utan indexreglering, såvida inte osäkra

marknadsförhållanden, långa avtals-, leverans- eller liknande

faktorer talar för prisrörlighet. Om ersättningsformen löpande

räkning anges att den bör användas restriktivt. Vid upphandling

av tjänster, t.ex. konsulttjänster, bör enligt kommentarerna

anbud med fast pris begäras, om arbetets karaktär och omfattning

kan bestämmas vid upphandlingstillfället. Om detta inte är

möjligt, bör löpande räkning med kostnadstak användas och

arvodet specificeras för varje person eller personalkategori som

medverkar i uppdraget. När det är svårt att utforma en

fullständig och tydlig kravspecifikation eller

uppdragsbeskrivning, t.ex. vid teknikupphandling eller

upphandling av vissa tjänster, bör myndigheten upphandla i flera

steg. Den första upphandlingen bör då endast avse förslag till

lösningar, principiella riktlinjer eller översiktliga skisser.

Enligt RRV:s kommentarer kan det vid förhandlingsupphandling

om tjänster, som gäller att utforma idéskisser eller att ge

alternativa lösningar på ett problem, vara lämpligt att med

hänsyn till upphandlingens karaktär tillåta att anbudet till en

del lämnas skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i

den muntliga överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt

bekräftas. I RRV:s kommentarer anges också att en

marknadsundersökning innan upphandlingen påbörjas ibland kan ge

ett bättre underlag för upphandlingen. Om myndigheten gör en

sådan marknadsundersökning är det viktigt att kontakten med

leverantörerna sker i sådana former att de inte medför några

förpliktelser mot någon leverantör eller att några leverantörer

får försteg före de andra. RRV betonar vidare att, när

förfrågningsunderlaget utformas, de faktorer måste ha klarlagts

som kommer att tillmätas betydelse vid anbudsprövningen.

Infordrande av anbud

Enligt 6 § första stycket upphandlingsförordningen skall anbud

infordras genom annonser eller skrivelser. Vid

förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt,

om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Om

anbudsinfordran sker genom annonsering skall, enligt andra

stycket i paragrafen, annons införas i Post- och Inrikes

Tidningar samt, om det med hänsyn till omständigheterna är

lämpligt, även i andra tidningar.

Enligt RRV:s föreskrifter skall vid anbudsinfordran utan

annonsering anbud begäras från så många leverantörer som

behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt

möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens. När

det finns särskilda skäl och under förutsättning att kravet på

affärsmässighet och objektiv behandling inte åsidosätts får

myndigheten tillfråga endast en leverantör. Motivet härtill

skall dokumenteras. En leverantör som inte särskilt tillfrågats

har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma

villkor som en tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna

skall vidare innehållet i förfrågningsunderlaget alltid

dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom

annonser eller skrivelser. Muntlig anbudsinfordran får användas

endast om särskilda skäl föreligger.

I RRV:s kommentarer anges att med infordrande av anbud "på

annat sätt" avses telefax, telegram, telex eller muntlig

kontakt. Enligt kommentarerna kan det finnas anledning för

myndigheten att vara restriktiv med att använda muntlig

anbudsinfordran. Tvist kan uppkomma om innehållet även om detta

dokumenterats av myndigheten. Om myndigheten bestämt att

tillämpa förordningen på egenregianbud bör anbud inte infordras

muntligen. RRV påpekar vidare att om anbudsinfordran sker utan

annonsering, är det viktigt att myndigheten, för att ta till

vara konkurrensen på marknaden och motverka kartellbildning,

strävar efter att variera den krets av leverantörer som man

infordrar anbud från.

Prövning av anbud

Ett anbud får enligt 9 § upphandlingsförordningen inte antas

bl.a. om det har lämnats av en arbetstagare eller uppdragstagare

hos en statlig myndighet som har att ta befattning med ett

upphandlingsärende.

Enligt 10 § upphandlingsförordningen skall myndigheten pröva

alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare

som inte särskilt tillfrågats. Enligt 11 § förordningen skall

det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt

betingade omständigheter är att anse som förmånligast, om inte

annat följer av 9 §. Är två eller flera anbud likvärdiga, får

myndigheten välja mellan anbuden eller begära in skiljebud från

de berörda anbudsgivarna. Myndigheten får förkasta samtliga

anbud om priserna är för höga, om anbuden i övrigt är

oförmånliga eller om upphandlingen inte bör fullföljas.

Enligt RRV:s kommentarer följer av de grundläggande

principerna om affärsmässighet och objektivitet att

anbudsprövningen skall ske i första hand mot de krav som angetts

i förfrågningsunderlaget. En sammanvägning av de faktorer som

påverkar anbudsprövningen måste enligt kommentarerna ske med

hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall så att de

fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden

beaktas (totalkostnadsbedömning). Kommande drifts-, underhålls-

och förrådskostnader, rese- och utbildningskostnader för

myndighetens personal m.m. måste beaktas. Hänsyn behöver även

tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter, t.ex.

sådana omständigheter rörande anbudsgivaren som tidigare

erfarenheter av denne, hans möjligheter att lämna service samt

hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt och

erfarenheter samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller

att fullgöra åtaganden. Priset får enligt kommentarerna vägas

även mot dessa omständigheter. Det erbjudna priset kan enligt

kommentarerna givetvis ibland vara ensamt avgörande för ett

anbuds antagande vilket ofta kan vara fallet när upphandlingen

avser en standardvara.

I RRV:s kommentarer sägs vidare att det vid upphandling av

konsulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta

kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då vara viktigare än

priset. Ett anbud som leder till en ekonomiskt och i övrigt

bättre lösning kan i sådana fall antas, även om priset för

tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid prövning av ett

anbud från ett konsultföretag bör myndigheten inte enbart bedöma

företaget som sådant utan även kompetensen hos de personer som

företaget avser att ställa till förfogande för uppdraget. Härvid

kan det vara av värde att inhämta information om tidigare

uppdrag hos annan statlig myndighet.

Dokumentation m.m.

Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten

finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och

vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.

När ett anbud har antagits skall enligt paragrafen myndigheten

underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt.

Underrättelsen skall ske före utgången av den tid under vilken

anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud

inte har antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om

detta.

Enligt RRV:s kommentarer bör det observeras att

dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna

konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som

varit avgörande för beslutet. I kommentarerna anges att exempel

på dokumentation av vad som i övrigt förekommit av betydelse vid

anbudsprövning är anteckningar från genomförda förhandlingar och

upplysningar som erhållits vid telefonsamtal.

Statliga upphandlingsbeslut kunde före upphandlingslagens

ikraftträdande inte överklagas.

Lagen om offentlig upphandling

Allmänt

Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling (LOU) i kraft (prop. 1992/93:88, bet. 1992/93:FiU5).

Lagen meddelas enligt 1 kap. 1 § väsentligen till uppfyllande av

Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet och ansluter i övrigt

till de direktiv om offentlig upphandling som därutöver antagits

inom Europeiska gemenskaperna (EG).

Lagen har ändrats tre gånger och senast (prop. 1993/94:227,

bet. 1993/94:FiU18, rskr. 1993/94:339) med anledning av ändrade

upphandlingsdirektiv inom EG. Lagen är omtryckt (1993:1468).

Det internationella inslaget i LOU aktiveras först vid

upphandling över s.k. tröskelvärden. Tröskelvärdet är 1 493 000

kr exkl. moms för varor och tjänster. Inget hindrar dock

utländska leverantörer från att delta även vid upphandlingar

under tröskelvärdena.

Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig

upphandling (1 kap.), särskilda bestämmelser om offentlig

upphandling av varor över tröskelvärdet (2 kap.), av

byggentreprenad över tröskelvärdet (3 kap.), upphandling av

varor, byggentreprenader och tjänster över tillämpliga

tröskelvärden inom områdena energi, vatten, transport och

telekommunikationer (4 kap.), av tjänster över tröskelvärdet (5

kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen

understiger de tröskelvärden som anges i 2--5 kap. och i vissa

andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om

överprövning, skadestånd, tillsyn m.m. (7 kap.)

Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som görs av

staten, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och sådana andra

upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§.

Lagen gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i

ett internationellt avtal mellan någon av staterna inom

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och någon annan

stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande

staterna. Inte heller gäller lagen för upphandlingsförfaranden

som överenskommits i ett avtal beträffande stationering av

militär personal eller för upphandlingsförfaranden som

överenskommits i en internationell organisation.

För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap.

(upphandlingar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det

gäller upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra

särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet eller

upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har

civil användning.

Huvudregel om affärsmässighet

I 1 kap. 4 § finns en huvudregel om affärsmässighet.

Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de

konkurrensmöjligheter som finns och skall även i övrigt

genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud

skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Upphandlingsförfaranden

I lagen finns angivet fem olika upphandlingsförfaranden. Vid

en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Vid en

selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa

leverantörer att lämna anbud. Vid en förhandlad upphandling

inbjuder en upphandlande enhet vissa leverantörer att lämna

anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Vid en

förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta och

deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den

upphandlande enheten får förhandla med en eller flera

anbudsgivare. Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan

infordrande av skriftligt anbud.

Upphandling av tjänster

Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i 5 och 6 kap.

Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana

tjänster som inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap.

(varuupphandling och upphandling av byggentreprenad), om

tjänsterna är av det slag som anges i avdelning A i en till

lagen fogad bilaga. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har bestämmelser om

upphandling av tjänster införts även vid upphandling inom

vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena.

Vid upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan

tillämpas 6 kap. (upphandling som understiger tröskelvärdena

m.m.).

Om en upphandling avser både varor och tjänster skall

upphandlingen göras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av

tjänsterna överstiger värdet av varorna. En upphandling som

innefattar såväl A-tjänst som B-tjänst skall i sin helhet anses

vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning A, om

värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.

I 5 kap. ges bestämmelser om tröskelvärden m.m., annonsering,

val av upphandlingsförfarande, tidsfrister, alternativa

utföranden och formgivningstävling.

Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandlingar av de

tjänster som avses i avdelning A i bilagan till lagen och som

understiger tröskelvärdet 1 493 000 kr. Bestämmelserna tillämpas

också på upphandlingar av tjänster som avses i avdelning B i

bilagan till lagen och då oavsett värdet. Bestämmelserna i detta

kapitel tillämpas vidare på upphandlingar som avses i 2--4 kap.

och som understiger de tröskelvärden som anges i dessa kapitel.

Slutligen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. vid upphandling

som avses i 1 kap. 3 § andra stycket (upphandling som omfattas

av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till

rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och

tjänster som inte har civil användning) och även då oavsett

värdet.

De tidigare tre upphandlingsformerna har sammanförts till två

förfaranden, förenklad upphandling och direktupphandling.

Enligt 6 kap. skall upphandling göras genom förenklad

upphandling. Direktupphandling får dock användas om

upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl,

såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte

kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande

enheten. Vid behov skall den upphandlande enheten fastställa

riktlinjer för användning av direktupphandling.

Innehållet i ett förfrågningsunderlag regleras i 6 kap. 3 §.

Det ställs mycket höga krav på att detta är tydligt och

tillräckligt omfattande. En upphandlande enhet som använder

förenklad upphandling skall, enligt 6 kap. 4 §, infordra

skriftliga anbud genom annons eller skrivelse. Vid avvägning av

hur omfattande annonseringen eller utskicket av skrivelserna

behöver vara skall enheten särskilt beakta huvudregeln om

affärsmässighet i 1 kap. 4 § En leverantör som inte särskilt

tillfrågats har, enligt 6 kap. 6 §, rätt att på begäran få

förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra leverantörer.

I 6 kap. 7--10 §§ ges bestämmelser om mottagande och öppnande

av anbud och om krav som får ställas på leverantören.

Prövning av anbud regleras i 6 kap. 11 och 12 §§. En

upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst

anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest

fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris,

driftskostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. Enheten skall i

förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange

vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna

skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den

viktigaste först. Föreligger det fallet att en upphandlande

enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten

förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först

sedan enheten begärt förklaring till det låga anbudet och inte

fått tillfredsställande svar. Förklaringen skall begäras

skriftligt.

Bestämmelser om dokumentation, underrättelse och förvaring av

handlingar finns i 6 kap. 13--15 §§. Enligt dessa skall hos den

upphandlande enheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett

anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid

anbudsprövningen. När ett anbud antagits skall den upphandlande

enheten underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt, dock

senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande

för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte antagits skall

snarast möjligt underrättas om detta. En upphandlande enhet

skall på betryggande sätt förvara anbud med tillhörande

beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar,

sammanställningar och liknande.

För upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan

till lagen och som överstiger tröskelvärdet 1 493 000 kr, finns

särskilda bestämmelser i 16 §. Vidare finns en särskild

bestämmelse i 17 § om upphandling som rör rikets säkerhet m.m.

Bestämmelser för regeringskansliet

Departementsförordningen

I departementsförordningen (1982:1177) finns bl.a. följande

bestämmelser.

Varje departement beslutar i frågor som rör personalen i

departementet och i andra frågor som rör departementets

administration om inte något annat är särskilt föreskrivet

(6 §).

Departementen får meddela ytterligare föreskrifter utöver

departementsförordningen om arbetsfördelningen och besluta om

avvikelser (23 §).

I frågor som skall avgöras av ett departement beslutar

departementschefen, om inte beslutanderätten överlåtits till

annan (25 §). I vissa frågor får beslutanderätten inte överlåtas

annat än till statsråd.

I fråga om varje beslut av ett statsråd eller departement

eller av en departementstjänsteman skall finnas ett protokoll

eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller,

när beslutet fattades och vem som fattade beslutet (32 §).

Statsrådsberedningen, departementen och regeringskansliets

förvaltningskontor skall normalt tillämpa de

ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för andra statliga

myndigheter under regeringen (37 §).

Revisionsförordningen

I revisionsförordningen (1985:606) för regeringskansliet finns

bl.a. följande bestämmelser.

För revision av verksamheten vid bl.a. Statsrådsberedningen

och departementen finns i Civildepartementet ett revisionskontor

(1 §). Chefen för Civildepartementet är ansvarig för revisionen.

Revisionens främsta syfte är att bedöma om redovisningen är

rättvisande (2 §). Revisionen skall bedrivas i enlighet med god

revisionssed.

Revisionsplaner fastställs av chefen för Civildepartementet

efter förslag av revisionskontoret och efter samråd med cheferna

för berörda departement (5 §).

Revisionskontoret skall årligen till chefen för

Civildepartementet avge en redogörelse över granskning av bl.a.

Statsrådsberedningens och departementens verksamhet och

årsredovisningar samt löpande till chefen för Civildepartementet

anmäla sådana iakttagelser och slutsatser som bör komma till

statsrådets kännedom (7 §).

Inomdepartementala regler m.m. under åren 1992 och 1993

Konstitutionsutskottet har till expeditionscheferna i

departementen ställt följande frågor beträffande interna regler

m.m. avseende åren 1992 och 1993.

Fanns interna regler, riktlinjer eller rekommendationer för

upphandling? Hur och av vem fattades besluten om upphandling?

Framgick det av departementets arbetsordning? Hur dokumenterades

besluten i upphandlingsärenden?

Rättschefen i Statsrådsberedningen framhöll i en promemoria

den 19 maj 1994 att det under åren 1992 och 1993 inte funnits

några särskilda riktlinjer för upphandling inom

regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade

omfattande upphandlingar. När konstitutionsutskottet efter sin

granskning av 1992 års konsultupphandlingar understrukit bl.a.

vikten av att dokumentera upphandlingar diskuterades

upphandlingsförfarandet i expeditionschefskretsen. Vidare

distribuerades Näringsdepartementets interna riktlinjer till

samtliga departement, i avvaktan på att den nya

upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer

för upphandlingen i regeringskansliet skulle kunna ges. Sådana

riktlinjer angavs vara i det närmaste klara.

Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet har i

ett gemensamt svar meddelat att de under åren 1992 och 1993 inte

hade några regler eller riktlinjer som särskilt tog sikte på

förfarandet vid upphandling. I arbetsordning eller attestordning

reglerades vilka som hade bemyndigande att besluta.

Upphandlingar beslutades av den verksamhetsansvarige, i

förekommande fall efter godkännande av tjänsteman med

attesträtt. Beslut om viktigare upphandlingar dokumenterades i

departementsprotokoll eller i annan skriftlig form. I

upphandlingar rörande mindre belopp förekom också dokumentation

genom attest eller genom anteckning på offert eller faktura.

Från Utrikesdepartementet meddelades att några regler,

riktlinjer eller rekommendationer inte utfärdats. UD hade velat

avvakta de enhetliga upphandlingsrutiner för regeringskansliet

som förbereddes. Beslut fattades av tjänstemän på resp.

sakansvarig enhet inom departementet i enlighet med föreskrifter

1987-06-15 om medelsdisposition. Enligt dessa tillkommer

befogenhet att förfoga över medel som disponeras eller förvaltas

av UD för resp. sakenhet chefstjänsteman, huvudman eller chef

för sekretariat, handläggande tjänsteman som närmast under

huvudman eller chef för sekretariat svarar för ärendet, eller

tjänsteman för skyddsmaktsärenden. Chefstjänsteman får delegera

sin befogenhet till annan tjänsteman för viss grupp av ärenden.

Beslut om disposition av medel skall meddelas i skriftlig form

eller genom tecknande av attest på handling. Attest behövs inte,

då medelsdispositionen skett genom beslut av regeringen eller

inom departementet och medelsdispositionen till sin storlek är

fastställd i beslutet eller genom annan föreskrift. -- Rutinerna

för dokumentering av besluten skiljer sig något mellan

departementets olika avdelningar. Besluten dokumenteras som

regel genom departementsprotokoll och/eller genom konsultavtal.

När det gäller upphandling av utbildningskonsulter för mindre

belopp dokumenteras beslutet genom attest på räkningen.

Försvarsdepartementet har inte haft och har inte några

allmänna interna regler för upphandling. Däremot har tillämpats

inarbetade rutiner grundade på reglerna i

upphandlingsförordningen och de andra gemensamma regler som

finns för regeringskansliet. Sedan några år gäller i

departementet en ordning, ej reglerad i arbetsordningen, som

innebär att varje arbetsenhet eller motsvarande i vissa

hänseenden har ett eget budget- och ekonomiansvar som bl.a.

täcker upphandling av en del tjänster och varor för enhetens

behov. Beslut om sådan upphandling fattas således av

arbetsenheten. Anskaffning av tjänster och varor av mer

departementsövergripande slag hanteras centralt av den

administrativa enheten. En upphandling som gäller ett större

belopp eller eljest rymmer en fråga av principiellt slag bereds

i regel med expeditionschefen. På några områden finns särskilt

angivna beslutsregler som tar sikte på eller har betydelse för

en upphandlingsfråga. Det gäller bl.a. upphandling av

förbrukningsmateriel. För beslut om tjänsteresor (s.k.

reseorder) finns särskilda regler. Detsamma gäller

ansvarsfördelningen i fråga om framställning, produktion m.m. av

andra tjänster och produkter på tryckeriområdet än som rör

propositioner m.m. inom en arbetsenhets ansvarsområde. -- Nästan

all upphandling är av rutinkaraktär eller gäller relativt små

belopp. De allra flesta upphandlingar har därför skett som s.k.

direktupphandling. Härav följer att förenklade administrativa

rutiner har kunnat tillämpas för upphandlingarna. I regel finns

som enda dokumentation en faktura eller en kvittens på gjord

utbetalning. Någon skriftlig redovisning av fattade beslut

förekommer sällan. Däremot råder en formaliserad ordning kring

betalningsrutinerna. Varje utbetalning föregås dels av en

attestering av faktura eller annan aktuell handling utförd av

behörig tjänsteman, dels av en utbetalningsorder som tecknas av

särskilt angivna tjänstemän. De konsultavtal som departementet

har ingått med enskilda personer på området särskild

planläggning har givetvis skriftlig form.

Även Försvarsdepartementet hänvisade till det arbete på nya

allmänna riktlinjer för upphandling som då pågick inom

regeringskansliet.

Socialdepartementet redovisade följande.

Enligt departementets arbetsordning har planerings- och

budgetsekretariatet (PBS) till uppgift att biträda med

samordningen av utredningsarbetet inom verksamhetsområdet, att

administrativt samordna forsknings- och utvecklingsarbetet samt

statistik- och informationsförsörjningen och att handlägga

ekonomifrågor och andra administrativa frågor m.m. I

riktlinjerna för kommittéverksamheten anges att upphandling av

konsulttjänster och statistik, utläggande av

undersökningsuppdrag o.d. -- oavsett kostnaden -- alltid skall

föregås av samråd med PBS. -- Sedan några år har i

internbudgeten fastlagts ekonomiska ramar för bl.a.

sakenheternas och sekretariatens förvaltningskostnader samt viss

initiativ- och projektverksamhet. Samtidigt med internbudgeten

beslutas attestordningen. Av denna framgår att vederbörande

tjänsteman har rätt att besluta om medlens disposition med

beaktande av föreskrifter i regleringsbrev. Tjänstemannen

ansvarar för att dispositionen ligger inom ramen för

departementets verksamhet och att medel finns tillgängliga för

ändamålet. Beslut om medelsdisposition överstigande 100 000 kr

skall föregås av samråd med PBS. -- Några interna regler,

riktlinjer eller rekommendationer för upphandling har därutöver

inte fastlagts. Information om bestämmelserna för statlig

upphandling har dock lämnats vid interna arbetsmöten på olika

nivåer, och RRV:s sammanställning av bestämmelserna finns på

varje arbetsenhet. -- Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras

genom regerings- eller departementsbeslut eller genom

tecknande av avtal. Besluten tas in i resp. protokoll medan

avtalen samlas hos PBS.

Även Socialdepartementet har hänvisat till det projekt för att

skapa enhetliga riktlinjer för upphandlingar som pågick inom

regeringskansliet. Departementet avvaktade detta arbete.

Från Kommunikationsdepartementet uppgavs att

upphandlingsförordningen jämte RRV:s föreskrifter till

upphandlingsförordningen har utgjort grund för

upphandlingsarbetet i departementet. I avvaktan på det då

pågående arbetet på gemensamma riktlinjer för regeringskansliet

hade sedan slutet av år 1992 inom departementet som stöd och

komplement i upphandlingsarbetet använts de riktlinjer för

upphandling av tjänster som utarbetats inom

Näringsdepartementet. Utöver departementschefen är det enligt

arbetsordningen statssekreteraren, expeditionschefen och chefen

för det administrativa sekretariatet som har rätt att fatta

beslut i ekonomiska frågor. Vid upphandling över ett basbelopp

har detta som regel skett genom beslut i departementsprotokoll.

I övriga fall har upphandling skett genom beslut av behörig

befattningshavare som inte dokumenterats på annat sätt än genom

beslut om utbetalning av överenskommen ersättning.

Finansdepartementet uppgav att departementet för åren 1992

och 1993 inte haft några särskilda interna riktlinjer eller

föreskrifter för upphandling. I departementet finns dock sedan

den 1 juli 1993 en beslutsordning i ekonomiska frågor som

reglerar budgetansvar och attesträtt. Den innebär att rätten att

upphandla varor och tjänster tillkommer bl.a. finansråden och

motsvarande chefstjänstemän inom departementet och att dessa har

möjlighet att skriftligen delegera sina belutsbefogenheter till

enhetschefer. Men det förekommer också att beslut fattats av

regeringen, statsråd, statssekreterare, stabschef och, efter

delegation, av annan tjänsteman.

Från Utbildningsdepartementet anfördes följande. Under

budgetåret 1992/93 inleddes en omfattande omläggning av de

administrativa rutinerna inom departementet. Så påbörjades det

budgetåret genomförandet av en s.k. internbudget, dvs. varje

enhet fick ansvara för sina kostnader och göra uppföljning mot

tilldelat anslag. En ny enhetsindelning skapades inom

departementet under oktober 1993, varvid bl.a. en särskild

administrativ enhet inrättades. En beslutsordning för ekonomiska

frågor fastställdes den 10 december 1993. I januari 1994

påbörjades ett arbete med riktlinjer för upphandling av varor

och tjänster liksom utarbetande av rutiner för rekrytering och

introduktion av personal. Under våren 1994 avsågs vidare hållas

särskilda genomgångar med bl.a. registrator och

enhetsassistenter angående frågor om diarieföring och

arkivering. En översyn av departementets arbetsordning skulle

också komma att göras. -- Tidigare hade departementet

administrativt fungerat så att man på enhetsnivån förfogade över

sin personalstat samt en reseram och på senare tid en

utbildningsram. Användningen av övriga resurser beslutades

sålunda centralt i departementet direkt av departementsledningen

eller av det dåvarande planerings- och budgetsekretariatet i

kontakt med eller efter riktlinjer från departementsledningen.

Alla kände till att i ekonomiska frågor, som man ville

aktualisera, och som inte föll inom de nyss nämnda områdena

måste planerings- och budgetsekretariatet kontaktas och

ställning tas i varje enskilt fall. Några särskilda interna

regler eller riktlinjer för upphandling utöver de allmänt

gällande ansågs sålunda inte nödvändiga. Inte heller innehåller

arbetsordningen någon särskild föreskrift om upphandling. --

Under åren 1992 och 1993 har beslut i upphandlingsärenden endast

i undantagsfall dokumenterats. Besluten har -- i den mån de inte

avsett endast obetydliga belopp -- reellt sett fattats av

vederbörande statssekreterare och bekräftats genom dennes

attest.

Jordbruksdepartementet meddelade att det inte fanns några

interna regler, riktlinjer eller rekommendationer under åren

1992 eller 1993. Upphandling i departementets egen regi sker i

mycket liten omfattning, och personal utbildas genom särskilda

kurser om gällande bestämmelser. Några särskilda beslut i

upphandlingsärenden av konsulttjänster i själva departementet

fattades inte under åren 1992 och 1993. -- Om någon upphandling

hade skett som fordrat särskilt beslut, hade det ankommit på

departementschefen eller i övrigt på statssekreteraren eller

expeditionschefen att fatta beslut enligt de regler som

generellt gäller enligt departementets arbetsordning. I övrigt

gäller budgetårsvisa beslut om löpande ekonomiska transaktioner

(dispositionsrätt, attesträtt m.m.). -- Om särskilda beslut

hade fattats om upphandling av konsulttjänster, hade det

dokumenterats i departementsprotokollet.

Även Jordbruksdepartementet hänvisade till generella

riktlinjer som Statsrådsberedningen aviserat.

Arbetsmarknadsdepartementet har för åren 1992 och 1993

inte haft några särskilda interna regler avseende upphandling.

Genom arbetsordningen och särskilda, ett par gånger om året

återkommande, beslut av departementschefen finns regler om vilka

personer som från tid till annan är behöriga att fatta beslut i

ekonomiska frågor, däribland beslut om upphandling. Under 1992

och 1993 var utöver departementschefen statssekreteraren,

expeditionschefen, chefen för planerings- och

budgetsekretariatet (PBS) och en handläggare med ansvar för

ekonomi- och budgetfrågor behöriga att besluta i

upphandlingsfrågor. Viktigare beslut om upphandling dokumenteras

genom att tas in i departementets protokoll. I övrigt har beslut

dokumenterats på annat sätt, t.ex. genom undertecknande av en

avtalshandling.

Från Kulturdepartementet har uppgivits att det sedan den

17 november 1993 finns riktlinjer för upphandling av tjänster

vid departementet och att rätten att upphandla konsulttjänster

inom beslutad budget har fastställts i departementsprotokoll,

medan rätten att teckna betalningsorder för departementets

verifikationer regleras i arbetsordningen. Beslut om upphandling

av konsulter har dokumenterats i konsultavtal.

Näringsdepartementet har i svar till

konstitutionsutskottet hänvisat till de av departementet den 26

oktober 1992 fastställda riktlinjerna. Dessförinnan gavs muntlig

information till viss personal om gällande regler, bl.a. vid ett

seminarium med medverkan av representanter för Statskontoret i

augusti 1992. -- I fråga om beslut om upphandling påpekas att

sådana beslut i praktiken innefattar flera komponenter, dels

någon form av ställningstagande till att det finns ett behov av

att anlita en utomstående person/företag, t.ex. en konsult, för

att få ett visst arbete genomfört, dels beslut om

upphandlingssätt, dels beslut om val av konsult, dels beslut om

att använda departementets medel för detta ändamål. Enligt

departementets riktlinjer för upphandling av tjänster är berörd

sakenhet/sekretariat inom departementet huvudansvarig för

upphandlingsärende och svarar för beslut om att anlita konsult,

förhandling om ersättning och andra villkor, valet av konsult

samt granskning och attest av fakturor. Beträffande finansiering

från anslag eller anslagspost som enligt regleringsbrevet

disponeras av regeringen fattas beslut av regeringen. För

finansiering från anslag/anslagsposter till departementets

disposition fattas beslut genom departementsprotokoll. Beslut om

att disponera medel för upphandlad tjänst fattas i enlighet med

departementets Beslutsordning i ekonomiska frågor. Vid

finansiering från departementets förvaltningsanslag fattas

medelsbeslut av olika personer med kostnadsansvar för olika

konton enligt departementets ekonomiska beslutsordning. Vid

finansiering från departementets utredningsanslag beslutar

chefen för administrativa sekretariatet om medel för uppdrag som

kostar upp till 100 000 kr, och för uppdrag över 100 000 kr

beslutar departementschefen.

Vad som skall dokumenteras och hur dokumentationen skall gå

till framgår av departementets riktlinjer. En redogörelse för

upphandlingen skall enligt dessa ingå i akten. Medelsbeslut

dokumenterades i form av regeringsbeslut eller beslut i

departementsprotokoll. Enligt beslutsordningen den 20 december

1993 erfordras numera inte beslut i departementsprotokoll vid

finansiering från utredningsanslaget för kostnader under 20 000

kr, utan för sådana mindre upphandlingar dokumenteras

dispositionsbeslutet genom attest på fakturan.

Riktlinjerna innehåller också checklista för

uppdragsbeskrivning vid konsultuppdrag och blanketter för

dokumentation.

Beträffande upphandlingsformen för Näringsdepartementet anges

att för huvuddelen av tjänsteupphandlingen inom departementet

förhandlingsupphandling är den lämpligaste formen, medan

direktupphandling får användas vid "mindre upphandlingar" (två

basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som riktvärde för

mindre belopp vid departementet).

Från Civildepartementet har meddelats att

Näringsdepartementets riktlinjer tillämpas i största möjliga

utsträckning analogt. Enligt departementets arbetsordning får

expeditionschefen och chefen för administrativa enheten var för

sig besluta på departementets vägnar i frågor om departementets

personal och administration i övrigt. Frågor som är av

principiell betydelse eller i övrigt av större vikt prövas av

expeditionschefen. Arbetsordningens bestämmelser om vilka som

har rätt att teckna utbetalningsorder kompletteras av ett

särskilt departementsbeslut den 11 oktober 1993 om fastställande

av beslutsordning i ekonomiska frågor, enligt vilket de som

enligt arbetsordningen har rätt att teckna utbetalningsorder

också får fatta dispositionsbeslut för vissa angivna anslag.

Besluten i upphandlingsärenden dokumenteras regelmässigt genom

ett konsultavtal ofta kombinerat med ett departementsbeslut om

disposition av medel.

Miljö- och naturresursdepartementet har i fråga om interna

riktlinjer redovisat att departementet i ett internt meddelande

(PBA-meddelande 1991:32) från september 1991 om vissa

ekonomiadministrativa rutiner angivit vissa riktlinjer för

upphandling av konsulttjänster. Frågan om upphandling har också

tagits upp vid flera tillfällen i departementets ledningsgrupp,

och information har bl.a. lämnats med anledning av uttalanden i

bet. 1992/93:KU30. Förslag till riktlinjer motsvarande dem som

utarbetats inom Näringsdepartementet har också tagits fram, men

inte fastställts i avvaktan på arbetet på gemensamma riktlinjer

inom regeringskansliet. I fråga om beslutsfattare har

departementet hänvisat till departementsförordningens

föreskrifter. Delegation av beslutanderätten i fråga om

departementets personal (med undantag för frågor som regleras i

departementsförordningen) har skett till chefen för

Administrativa enheten (enhet 2). I frågor av principiell

betydelse eller med en kostnad över 200 000 kr eller som i

övrigt är av större vikt skall chefen hänskjuta frågan för

avgörande till statssekreteraren eller expeditionschefen. Vissa

föreskrifter finns också i departementets attestordning. --

Besluten har dokumenterats på skiftande sätt beroende på

ärendets art. Beslut om konsulttjänster som har belastat

departementets utredningsanslag har dokumenterats i

departementsprotokoll då det aktuella beloppet överstiger 20 000

kr. Beslut om konsulttjänster, översättningskostnader,

tryckkostnader och övriga informationskostnader som har belastat

departementets förvaltningsanslag har, med undantag av ett

beslut om juridiskt biträde, inte dokumenterats i särskilda

departementsprotokoll. I några fall har de dokumenterats i

konsultavtal. För de kostnader som har belastat departementets

anslag för internationellt samarbete finns beslut i form av

departementsprotokoll eller regeringsbeslut.

Även Regeringskansliets förvaltningskontor har redogjort

för tillämpad ordning för konsultupphandling. Enligt

förvaltningskontorets arbetsordning skall principiella och

viktigare frågor beslutas av kontorets styrelse, medan övriga

frågor beslutas av förvaltningsdirektören eller av enhetschef.

Denna beslutsordning gäller även vid upphandlingar, där

principen är att den som förfogar över tilldelade medel enligt

fastställd internbudget även beslutar om inköp och

upphandlingsärenden. Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras

antingen genom särskilt beslutsdokument eller genom avtal mellan

leverantören och förvaltningskontoret.

Inomdepartementala riktlinjer m.m. under år 1994 hos

Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet

Inför utskottets granskning av Utbildningdepartementets och

Näringsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under år

1994, besvarade de två departementen frågor från utskottet bl.a.

om huruvida det fanns interna riktlinjer för upphandling m.m.

Utbildningsdepartementet har uppgett att det under år 1994

inte fanns några internt fastställda regler för upphandling inom

departementet. Departementet tog dock del av det arbete som

rättschefen i Statsrådsberedningen, Bengt-Åke Nilsson, utförde i

samarbete med kanslirådet Eskil Nord från Finansdepartementet.

Utbildningsdepartementet engagerade också Eskil Nord som

föreläsare för handläggare m.fl. som i sitt arbete kom i kontakt

med upphandlingsfrågor. De "föreskrifter" som Bengt-Åke Nilsson

då gav användes som riktlinjer till dess att Regeringskansliets

förvaltningskontors riktlinjer fastställdes (se nedan). Under år

1994 gjorde dock departementet egna blanketter för sluten

upphandling/förhandlingsupphandling och konsultupphandling.

Samtliga enheter ålades också att kontakta administrativa

enheten för samråd vid upphandlingar. Departementet har uppgett

att besluten om upphandling tagits i enlighet med

Utbildningsdepartementets beslutsordning för ekonomiska frågor.

Enligt departementet finns fr.o.m. juli 1994 erforderlig

dokumentation vid upphandling. Vid upphandlingar gjorda under

första halvåret kan, enligt departementet, vissa uppgifter

saknas.

Näringsdepartementet har uppgett att för departementets

upphandlingar gällde under år 1994 Riktlinjer för upphandling av

tjänster vid Näringsdepartementet, antagna den 26 oktober 1992.

I september 1994 ersattes dessa delvis med Riktlinjer för

upphandling i regeringskansliet (se nedan). Enligt departementet

innehöll dessa inte några förändringar vad gällde upphandling av

tjänster. De delar som i 1992 års riktlinjer var specifika för

Näringsdepartementet fortsatte att gälla även efter det att de

gemensamma riktlinjerna för regeringskansliet kommit. Vidare har

departementet ytterligare skärpt kraven på dokumentation av

upphandlingar och infört en rutinmässig kontroll av dessa.

Besluten om upphandlingar avser enligt Näringsdepartementet

dels beslut om medel för att bekosta uppdraget, dels beslut om

val av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande. För

uppdrag som finansieras från departementets utredningsmedel och

som kostar över 100 000 kr fattas medelsbeslut av

departementschefen. För uppdrag som kostar under 100 000 kr

fattas beslut av chefen för administrativa sekretariatet.

Medelsbeslut för kostnader över 20 000 kr fattas i

departementsprotokoll. För uppdrag som finansieras från s.k.

sakanslag fattas alltid skriftliga beslut av regeringen eller

statsråd. Dessa beslutsregler framgår av departementets

Beslutsordning för ekonomiska frågor vars senaste version är

daterad den 3 oktober 1994. Val av konsult efter ett eventuellt

anbudsförfarande fattas av enhetschef som också undertecknar

avtalet för departementets räkning. Detta framgår av

upphandlingsriktlinjerna.

Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer för

upphandling

I de svar som departementen enligt ovan lämnat om riktlinjer

m.m. har i ett flertal fall hänvisats till det pågående arbetet

inom regeringskansliet för att utveckla riktlinjer m.m. för

upphandlingar.

Regeringkansliets förvaltningskontor har den 30 september 1994

fastställt riktlinjer som skall gälla tills vidare för

upphandling av varor och tjänster i regeringskansliet.

I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger

två basbelopp som regel anses kunna göras genom

direktupphandling. Om värdet av upphandlingen ligger kring två

basbelopp men det exakta beloppet är osäkert bör upphandlingen

genomföras enligt reglerna för förenklad upphandling. Enligt

riktlinjerna skall möjligheten att utnyttja direktupphandling på

grund av synnerlig brådska utnyttjas återhållsamt. Enligt

riktlinjerna avses endast sådan brådska som är orsakad av

omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på

den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett

godtagbart skäl för direktupphandling. När det kan anses

affärsmässigt att ta in skriftliga anbud vid upphandlingar till

lägre belopp skall man enligt riktlinjerna givetvis göra det.

Vad gäller kretsen av leverantörer anges i riktlinjerna att

hur många leverantörer man skall vända sig till inte kan anges

generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Anbud skall

enligt riktlinjerna infordras från så många leverantörer som

behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt

för att tillgodose konkurrensaspekten.

Fem leverantörer är enligt riktlinjerna ofta en god avvägning

vid upphandlingar för måttliga belopp. Leverantörsskretsen bör

varieras och det är angeläget att inköpare strävar efter att

kontinuerligt hålla sig informerade om marknaden. Vid valet av

leverantör bör enligt riktlinjerna särskild hänsyn tas till

erfarenheterna av tidigare myndighetsuppdrag av liknande

karaktär, med hänsyn till de krav på kvalitet som det enskilda

departementet har. Även sådana överväganden bör enligt

riktlinjerna dokumenteras.

Undantag från regeln att söka upp flera leverantörer får

enligt riktlinjerna göras om man t.ex. är hänvisad till en

konsult med unik kompetens. Även i ett sådant fall skall man

emellertid ta in anbud från leverantören och i förekommande fall

förhandla fram ett så förmånligt avtal som möjligt. Dessa

bedömningar får enligt riktlinjerna göras från fall till fall

och de bör göras restriktivt. Skälen för att man tillfrågar

endast en leverantör skall enligt riktlinjerna objektivt kunna

försvaras och dokumenteras.

Huvudregeln för prövning av anbud, dvs. billigaste anbud

vinner, torde enligt riktlinjerna inte regelmässigt kunna

tillämpas vid upphandling av s.k. intellektuella tjänster. Det

beror vanligtvis på att sådana tjänster till skillnad från många

andra tjänster är så pass specifika till sitt innehåll att

kvaliteten på deras utförande inte låter sig bedömas endast

utifrån en prismässig grund. För att alternativregeln skall

kunna användas vid prövningen måste detta dock enligt

riktlinjerna ha angetts i skrivelsen eller i

förfrågningsunderlaget.

I riktlinjerna behandlas dokumentationen särskilt. Här anges

att följande skall dokumenteras:

skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en

anbudsgivare

beslut om medel för upphandlingen

genomförandet av erforderlig kontroll

skälen för att kontroll ev. bedömts inte vara erforderlig

skälen för valet av anbud

datum för beslut om val av anbud

avtalet

skälen för att anbud förkastas

Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft

betydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.

Enligt riktlinjerna bör medelsbeslut fattas innan upphandling

påbörjas. Om det inte är möjligt skall beslutet ha fattats innan

beslut om att anlita viss konsult fattas och avtal tecknas. Om

medelsbeslutet likväl av något skäl inte är klart när avtalet

undertecknas, skall avtalet alltid innehålla ett förbehåll om

att det gäller endast under förutsättning att medel beviljas.

Vissa rekommendationer och iakttagelser av Regeringskansliets

revisionskontor

I Regeringskansliets revisionskontors rekommendationer och

iakttagelser avseende granskning av departementens redovisning

och bokslut under budgetåret 1992/93 behandlas bl.a. frågan om

anlitande av konsulter. Såvitt avser budgetåret 1992/93 har

revisionskontoret i fråga om konsulter för

Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet,

Försvarsdepartementet, Kulturdepartementet och

Civildepartementet framhållit att avtal med konsulter bör

upprättas i skriftlig form och att konsultfakturor bör vara

specificerade med avseende på vilka personer som medverkat i

uppdraget, antal timmar nedlagd tid och timkostnader för att

möjliggöra kontroll samt att även eventuella resekostnader bör

specificeras. För Civildepartementet har revisionskontoret

vidare påpekat att flera konsultfakturor har betalats alltför

tidigt.

För Näringsdepartementet har revisionskontoret framhållit att

konsulter alltid, så långt möjligt, bör specificera debiterade

kostnader.

Revisionskontorets granskning av Socialdepartementets

redovisning för budgetåret 1993/94 har bl.a. omfattat ett antal

verifikationer inom bl.a. områdena reklam, annonser,

konsultuppdrag, ADB-tjänster och representation med avseende på

bl.a. upphandlingssätt, avtal, betalningstidpunkter m.m.

Revisionskontoret har bl.a. noterat att ett konsultuppdrag

avtalats utan att någon regelrätt upphandling skett.

9.4 Upphandlingar av konsulttjänster 1990--1993

Inledning

Före den 1 januari 1994 gällde för offentliga upphandlingar

bestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366) och

Riksrevisionsverkets (RRV:s) föreskrifter (1986:612) till

upphandlingsförordningen. RRV har även gett allmänna råd

(1986-06-26) till upphandlingsförordningen jämte kommentarer.

Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller emellertid bestämmelserna i

lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Målen för reglerna

-- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dock

enligt förarbetena anses vara desamma.

Skillnaderna mellan den nya lagen om offentlig upphandling och

upphandlingsförordningen består främst i att lagen innehåller

detaljregleringar i en väsentligt större omfattning än

upphandlingsförordningen. Såsom anfördes i propositionen

1992/93:88 om offentlig upphandling, är de medel som anbefalls

och tillhandahålls för uppnående av målen noga angivna. Vidare

innebär bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling att

kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras

främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av

domstol. Det är vidare möjligt för domstol att döma ut

skadestånd. Den krets som omfattas av lagen är numera vidare än

tidigare. Inrättandet av en särskild nämnd för tillsynen över

den offentliga upphandlingen, Nämnden för offentlig upphandling,

är också en nyhet.

Mot bakgrund av detta nya regelverk för offentlig upphandling

och de förändringar som detta inneburit vill utskottet framhålla

vikten av att regeringskansliets upphandlingar sker på ett sätt

som står i överensstämmelse med bestämmelserna för offentliga

upphandlingar.

Våren 1993 redovisade utskottet sin granskning av

regeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992.

Utskottet framhöll då bl.a. vikten av att allt som förekommit av

betydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. När

upphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genom

sluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angeläget

att motiveringen till varför en viss upphandlingsform valts

dokumenteras.

Utskottets uttalande föranledde en diskussion i

regeringskansliet om upphandlingsförfarandet och

Näringsdepartementets interna riktlinjer distribuerades till

samtliga departementet, i avvaktan på att den nya

upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer

skulle kunna ges.

För upphandlingen i regeringskansliet finns numera riktlinjer,

fastställda av Regeringskansliets förvaltningskontor den 30

september 1994. Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.

Den granskning som utskottet nu redovisar avser upphandlingar

av konsulttjänster som gjorts av regeringskansliet under åren

1990--1993. Såvitt avser Utbildningsdepartementet och

Näringsdepartementet omfattar granskningen också

konsultupphandlingar gjorda under år 1994.

För upphandlingar under åren 1990--1993 har gällt

upphandlingsförordningens bestämmelser och Riksrevisionsverkets

föreskrifter till denna. I RRV:s allmänna råd och kommentarer

har getts ytterligare vägledning.

Under åren 1992 och 1993 har det, som framgått ovan, inte

funnits några särskilda riktlinjer för upphandling inom

regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade

omfattande upphandlingar. Kulturdepartementets riktlinjer

tillkom först i november 1993. Vid utskottets granskning av

gjorda upphandlingar under åren 1990 och 1991 har inte

framkommit annat än att det inte heller under dessa år fanns

några särskilda interna riktlinjer.

Den genomgång utskottet gjort av regeringskansliets

upphandlingar 1990--1993 föranleder utskottet att göra de

bedömningar och uttalanden som redovisas i det följande.

Granskningen av Näringsdepartementets upphandlingar under år

1994 föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets

sida. Utskottets bedömningar vad gäller

Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under

åren 1992--1994 redovisas särskilt nedan.

Vid utskottets genomgång har det visat sig att de brister som

förekommit till största delen varit hänförliga till att

dokumentationen i ärendena inte har varit fullständig. Vidare

har kunnat konstateras att direktupphandlingar har förekommit i

ett flertal fall. I många fall har anledningen till att denna

upphandlingsform valts inte framgått av dokumentationen och

kompletterande uppgifter har därför inhämtats av departementen.

Nedan följer en sammanfattning av sådana brister i

handläggningen av upphandlingsärendena som kunnat konstateras

vid genomgången av dessa ärenden. Denna utgår från en

beloppsgräns på 50 000 kr för åren 1990 och 1991 resp. 70 000 kr

för åren 1992 och 1993. Ibland har dokumentation i

upphandlingsärendet saknats eller varit bristfällig. I de fall

som dokumentationen gett underlag för bedömning av

handläggningen har dock tveksamheter i handläggningen påpekats,

när skäl för detta förelegat. Mot bakgrund av att utskottet

inledde sin granskning av konsultupphandlingar med åren 1992 och

1993, inleds redogörelsen nedan med en sammanfattning avseende

dessa två år. Sammanfattningen görs departementsvis, varvid dock

Näringsdepartementets upphandling i fråga om informationen inför

privatiseringsprogrammet redovisas under ett eget avsnitt. Som

ovan angetts kommer Utbildningsdepartementets upphandlingar

under åren 1992--1994 att redovisas särskilt i det följande.

Upphandlingar 1992 och 1993

Brister i dokumentationen

Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten

finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och

vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.

När det finns särskilda skäl och under förutsättning av att

kravet på affärsmässighet och objektiv behandling inte

åsidosätts, får myndigheten enligt RRV:s föreskrifter till 6 §

upphandlingförordningen, tillfråga endast en leverantör vid

anbudsinfordran. Motivet härtill skall enligt föreskrifterna

dokumenteras. Vidare skall enligt föreskrifterna till samma

paragraf innehållet i förfrågningsunderlaget alltid

dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom

annonser eller skrivelser.

Statsrådsberedningen (SB)

SB har genom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare,

KREAB, gett detta företag uppdraget att visualisera

budgetpropositionen. Kostnaden har uppgått till 549 403 kr.

SB har uppgett att den s.k. popluntan med tillhörande

presentationsmateriel tidigare har tagits fram genom

Finansdepartementets försorg. Inför 1993 års budget fördes denna

uppgift över till SB den 10 december 1992. Upphandling måste

därför enligt SB ske i ett mycket sent skede. Med kännedom om

kostnader för tidigare års popluntor genomförde presschefen,

efter att ha rådgjort med rättschefen, förhandlingsupphandlingen

med KREAB. Presschefen visste att KREAB hade kapacitet att på

den knappa tid som stod till buds fullgöra uppdraget på ett

tillfredsställande sätt. KREAB gav en muntlig offert som

därefter bekräftades från SB:s sida.

Det finns inte anledning att ifrågasätta SB:s uppgifter om att

det förelåg tidsbrist i detta fall, även om det kan tyckas

förvånande att det inte fanns en något bättre framförhållning.

Av materialet framgår att förhandlingsupphandling med flera

anbudsgivare har skett hösten 1993 vad gäller 1994 års

"poplunta". Kostnaderna uppgick då till ett belopp som var ca

117 000 kr lägre än vid framställningen av 1993 års poplunta. Om

det högre priset 1992 berott på krav på snabbare leverans

framgår inte. En brist föreligger emellertid genom att det inte

skedde någon dokumentation av motivet till att endast en

leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.

Justitiedepartementet

Upphandlingen från JKL Information AB för utarbetande av

skriften "Förnyelsen av Sverige" skedde genom

förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick

till 89 500 kr. Anledningen till det aktuella

upphandlingsförfarandet har av departementet angetts vara det

relativt sett begränsade beloppet och att beställningen lades ut

vid en sådan tid (midsommartid) på året att den vid tillfället

tillgängliga kompetensen var begränsad. Med hänsyn härtill och

till det angelägna i en snabb igångsättning valdes JKL som

leverantör. Departementet har också uppgett att leverantören

hade särskild kompetens för uppdraget.

Upphandlingen från Informations & samhällskontakt AB avseende

frågor om kompletteringar av regeringskansliets

informationsorganisation, skedde genom förhandlingsupphandling

med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 112 200 kr.

Anledningen har uppgetts vara att just denne leverantör hade den

särskilda kompetens som uppdraget krävde. Vidare har uppgetts

att uppdraget hade samma karaktär som ett utredningsuppdrag.

Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifter

i dessa två ärenden. En brist föreligger emellertid genom att

det inte skedde någon dokumentation av motivet till att endast

en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.

Utrikesdepartementet

Vid genomgången av materialet har kunnat konstateras vissa

brister i dokumentationen. Bl.a. saknas i några fall beslut.

Sekretariatet för Europainformation har till övervägande del

använt direktupphandlingar. Anledningen härtill har uppgetts

vara bl.a. behov av speciell kompetens, tidsbrist och speciella

krav på grund av uppdragets karaktär. I de fall då upphandlingen

har skett i konkurrens med infordran av anbud, har

förfrågningsunderlaget varit muntligt. Enligt sekretariatet

finns normalt inte förfrågningsunderlag eftersom sekretariatet

skulle få svårigheter att hantera anbud från alltför många

intressenter.

Enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingsförordningen

har en leverantör som inte särskilt tillfrågats rätt att på

begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som en

tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall innehållet i

förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud

infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Mot

bakgrund härav borde innehållet i förfrågningsunderlaget ha

dokumenterats.

Socialdepartementet

Företaget Aronsson & Co har fått två uppdrag avseende

informationsprojekt.

Det första uppdraget "Den nya barnomsorgen" gällde en

informationskampanj riktad huvudsakligen till personalen vid

daghem om hur det går till att starta privata daghem. Till

Aronsson & Co har utbetalts 643 000 kr. Enligt departementet

skedde upphandlingen med brådska i anslutning till den nya

lagstiftningen. Departementet kände till Aronsson & Co och ansåg

att detta företag skulle kunna utföra arbetet enligt

departementets intentioner. Något skriftligt avtal har inte

tecknats. Departementet har redovisat en projektbeskrivning

innehållande bl.a. tidsplan och kostnadsuppgifter från

företaget.

Upphandlingen synes ha skett genom förhandlingsupphandling med

en anbudsgivare. Det saknas anledning att ifrågasätta

departementets uppgifter om att tidsbrist rått. En brist

föreligger emellertid genom att dokumentation inte skedde av

motiven till att endast en leverantör tillfrågades vid

anbudsinfordran.

Det andra uppdraget som Aronsson fick, "Pappaledighet", till

en kostnad om 600 000 kr, har upphandlats i konkurrens. Två

företag lämnade anbud och dessa var prismässigt likvärdiga.

Skälen till att Aronssons anbud antogs har inte dokumenterats.

Socialdepartementet har vidare upphandlat konsulttjänster från

Professionell Management/Arne och Barbro Svensson AB. 1992 gavs

det första uppdraget (125 000 kr) och 1993 det andra uppdraget

(250 000 kr). Konsultavtal har ingåtts. Som bakgrund till det

första uppdraget har angetts att departementet gett ett

departementsråd i uppdrag att utreda förutsättningarna för nya

verksamhetsformer inom vård och omsorg. Arbetet skedde inom

ramen för en arbetsgrupp bestående av representanter för

departementet och Statskontoret som hade departementets uppdrag

att biträda utredaren. Till arbetsgruppen var knuten en

referensgrupp och i denna ingick Arne Svensson/Professionell

Management. Enligt uppgifter i materialet ingick Arne Svensson i

referensgruppen innan konsultavtalet ingicks. Resultatet av

arbetsgruppens arbete har redovisats i departementspromemorian

Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds

1992:108). Av inledningen framgår bl.a. att referensgruppen

bidragit med samlade erfarenheter från avknoppnings- och

privatiseringsarbete inom sektorn. Vidare framgår att Arne

Svensson har bidragit med en PM som främst utgjort underlag för

beskrivningar i rapporten av den enskilde nyföretagarens

perspektiv samt dennes behov av stöd.

Det andra uppdraget avsåg framtagande av en skrift och

genomförande av en konferens på samma tema som skriften.

Dokumentationen består av konsultavtal med, i det första

ärendet, en bilaga. I det andra ärendet finns också en av

konsulten lämnad plan för arbetet. Skriftliga uppgifter om

själva upphandlingen saknas. Inte heller vid utskottskansliets

muntliga kontakter med departementet har klarhet kunnat bringas

i frågan om upphandlingsförfarandet. Svårigheter föreligger

därför att kunna bedöma om denna tillgått på ett affärsmässigt

riktigt sätt.

Arbetsmarknadsdepartementet

Här finns i två fall brister i dokumentationen. I båda fallen

har arbetsmarknadsministern genom regeringsbeslut bemyndigats

att göra upphandling inom angivna ramar. I det första ärendet

har angetts att den uppdragstagare som valdes var den mest

ekonomiskt fördelaktiga. I det andra ärendet valdes enligt

uppgift det bolag som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga

anbudet. Enligt departementet har av misstag besluten inte

dokumenterats på föreskrivet sätt.

Kulturdepartementet

Här finns större brister i dokumentationen i ett fall. En

broschyr "Kulturdepartementet" har 1992 upphandlats från

Wildeco. Några offerter finns inte dokumenterat i ärendet. En

sammanställning har gett vid handen att offerter inkommit från i

vart fall tre företag. Wildeco tycks ha gett det högsta anbudet,

90 000 kr. Skriftligt avtal saknas. Tre fakturor finns på totalt

ca 108 000 kr. Fakturorna tycks omfatta en tilläggsbeställning

på 18 360 kr.

Departementet har framhållit att upphandlingen skett under en

period då organisationen var ny och de administrativa rutinerna

ännu inte satt sig.

Dokumentation saknas i detta fall, varför det inte är möjligt

att i efterhand konstatera vilka omständigheter som legat till

grund för beslutet.

Näringsdepartementet

EuroFutures AB har 1992 anlitats för en översyn av Stiftelsen

Norrlandsfondens verksamhet till en kostnad om 91 000 kr

(utbetalt 106 111 kr på grund av muntligt avtal om fördjupning

av avtalet). Förfrågningsunderlag och beslut om medel finns

dokumenterat, men uppgifter om upphandlingsform finns inte

dokumenterade. Någon bedömning av om upphandlingen skett på ett

affärsmässigt riktigt sätt har således inte kunnat göras.

Gordon & Nelson Företagskonsulter AB har 1992 anlitats för en

genomgång av möjligheter till privatisering av SIFU-stiftelsen.

Upphandlingen skedde i konkurrens, men skälen för att detta

företags anbud antagits har inte dokumenterats.

Samma brist i dokumentationen föreligger dels beträffande ett

uppdrag till CARTA Relationskonsult AB 1992 för uppläggning av

strategi för statliga insatser för turism (195 240 kr), dels

beträffande ett uppdrag till Gullers Informationsrådgivare AB

samma år för framtagande av broschyren Invest in Sweden

(ursprungligen 337 000 kr).

Price Waterhouse har 1992 genom förhandlingsupphandling med en

anbudsgivare anlitats för granskning av vissa uppgifter i

anslutning till bildandet av Swedish Ordonance. Kostnaden

uppgick till 87 490 kr. Någon dokumentation av upphandlingen

har inte skett, inte heller av motivet till att endast en

leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran.

Miljö- och naturresursdepartementet

Det uppdrag som Kepz annonsbyrå 1993 har fått för att

framställa utställningsmontrar och en folder inför

Kretsloppsfestivalen, har skett i konkurrens. Kostnaden har

uppgått till 211 578 kr. Innehållet i förfrågningsunderlaget har

inte dokumenterats och inte heller skälen till att annonsbyråns

anbud antogs. Departementet har uppgett att valet grundade sig

på en bedömning av kvaliteten.

Det uppdrag som 1993 gavs till Utbildningsförlaget Brevskolan

att producera en skrift Kvinnor, Planering, Byggande,

föregicks enligt departementet av en muntlig inbjudan att

inkomma med förslag vid ett informationsmöte med inbjudna

organisationer. Det fanns vissa tveksamheter från intresserade

parter beträffande lönsamheten och till slut var det bara

Brevskolan som var intresserad. Avtal med garantiklausul har

skrivits med Brevskolan och det avtalade beloppet var på 115 000

kr. Utbetalt belopp har uppgått till 60 000 kr. Två offerter och

ett avtal finns, men i övrigt saknas dokumentation. Någon

dokumentation av innehållet i förfrågningsunderlaget finns inte

och inte heller av skälen till att Brevskolans anbud antogs.

I dessa två fall borde dokumentation ha skett, dels av

innehållet i förfrågningsunderlaget, dels av skälen till att

visst anbud antagits.

De broschyrer som departementet har låtit framställa har

behandlats separat i redovisningen över departementets

upphandlingar. Några upphandlingar har skett i konkurrens, några

genom direktupphandling. Som framgår av bilaga A 8.1 föreligger

även här brister i dokumentationen av innehållet i

förfrågningsunderlaget och av skälen till att ett visst företag

har valts.

Direktupphandlingar

Direktupphandling sker enligt 4 § upphandlingsförordningen

genom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskild

ordning. Vid sluten upphandling och förhandlingsupphandling

infordras, prövas och antas anbud. Enligt RRV:s föreskrifter får

direktupphandling användas endast om upphandlingen avser mindre

belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten

upphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle stå

i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om

myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinner

tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl

talar för det.

Utrikesdepartementet

En direktupphandling har gjorts från företaget Ekonomerna och

avser uppgiften att skapa rutiner och regler för redovisning av

anläggningstillgångar. Kostnaden har uppgått till 122 000 kr.

Som skäl för att direktupphandling valts har departementet

uppgett att man kände till företagets kompetens.

De skäl som departementet angett kan inte anses utgöra skäl

som motiverar en direktupphandling.

Kommunikationsdepartementet

I en direktupphandling har Kommunikationsdepartementet lagt ut

fyra uppdrag till KREAB till ett totalt belopp om 134 748 kr.

Uppdragen har gällt medverkan i arbetet med att presentera den

s.k. infrastrukturpropositionen. Syftet med konsultinsatserna

var att för en allmän publik göra en omfattande och tekniskt

svår materia begriplig, då propositionen presenterades. Enligt

departementet kunde konsultens arbete inte gärna påbörjas innan

propositionen var avslutad. Härefter skulle propositionen

presenteras vid en presskonferens mindre än en vecka efter det

att den beslutats. Med hänsyn till denna korta tid bedömde

departementet att extraordinära insatser skulle krävas för att

göra en bra presentation. Mot denna bakgrund gjordes

direktupphandlingen med KREAB. Enligt uppgifter från

departementet hade statssekreteraren på departementet personlig

kännedom om konsultbranschen och lade ut uppdraget på KREAB.

Det behov som uppstod av information vid propositionens

presentation borde ha kunnat förutses. Enligt departementet

kunde konsulten inte påbörja sitt arbete förrän propositionen

presenterades. Även om så var fallet hade själva konsultinsatsen

i förväg kunnat upphandlas genom infordrande av anbud. Vad

departementet anfört som anledning till den valda

upphandlingsformen kan inte anses som godtagbart skäl för en

direktupphandling.

Näringsdepartementets upphandling av konsulter inom

privatiseringsprogrammet

Gullers Grupp Informationsrådgivare AB och KREAB Information

AB har anlitats för information om syftet med och innehållet i

det privatiseringsbemyndigande riksdagen lämnade.

Gullers har 1992 erhållit uppdrag dels att utarbeta en

broschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbeta

en skrift om statliga företag. Kostnaderna har uppgått till

973 554 kr (99 178 kr + 634 753 kr + 30 721 kr + 208 902 kr).

Företaget har också, liksom KREAB, anlitats för utarbetande av

en kommunikationsplan till en kostnad om ca 50 000 kr för vart

företag.

Departementets dokumentation om dessa uppdrag har varit

bristfällig. I ärendet har dokumenterats departementsprotokoll

och viss skriftlig kommunikation mellan departementet och

Gullers. Offerter och eventuella konsultavtal har inte funnits

dokumenterade.

I skrivelse till utskottet den 21 april 1994 uppgav

departementet att Gullers Grupp Informationsrådgivare AB som ett

resultat av en allmän genomgång av flera informationsföretag

fick i uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering av

statliga företag, dels att utarbeta en skrift om statliga

företag. Upphandlingarna uppgavs ha skett som en

förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och med ledning av

den allmänna genomgång av konsultföretag inom

kommunikationsområdet som tidigare gjorts.

Vid utskottets fortsatta genomgång av departementets samtliga

upphandlingar har departementet uppgett att när privatiseringen

skulle påbörjas, ville man från departementets sida gå ut med en

bred informationskampanj. Departementet gjorde en allmän

genomgång av flera informationsföretag och inbjöd sedan fem sex

informationsföretag (KREAB, Gullers, Carta, Jerry Bergström AB,

Burson Marsteller, Wildell) att inkomma med idéer och anbud

kring hur en grundläggande informationsinsats till allmänheten

om privatisering av statligt ägda företag skulle genomföras.

KREAB och Gullers fick därefter uppdrag att föreslå var sin

kommunikationsplan. Efter utvärdering av dessa fick Gullers de

redovisade uppdragen.

Efter förfrågan uppgav departementet att inbjudan troligen

skedde per telefon. Det var möjligt att ytterligare företag fick

en inbjudan, men i vart fall inbjöds de sex angivna företagen.

Företagen erbjöds att komma till departementet och presentera

sina förslag till informationskampanj, vilket också skedde.

Informationsmaterialet fanns inte dokumenterat hos

departementet, men sannolikt omfattade detta material även

kostnadsuppskattningar. Enligt departementet fick denna

inledning ses som en del av upphandlingen, och resultatet av

presentationerna var avgörande för valet av konsult och

uppläggningen av informationsprogrammet.

Departementet har under hösten 1994 kompletterat materialet

beträffande den inledande genomgången av olika företag.

Materialet består bl.a. av bekräftan av departementets inbjudan,

en förteckning över de konsulter som inbjudits att delta i

anbudsförfarandet, ett mötesschema för de konsulter som samtal

har förts med, en PM från f.d. planeringschefen i

Näringsdepartementet Hans Lundgren och offerter från fem

företag, innehållande kostnadsindikationer och

kostnadsuppskattningar.

RRV har i allmänna råd till 5 § upphandlingsförordningen

angett att när det är svårt att utforma en fullständig och

tydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vid

teknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, bör

myndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bör

då endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjer

eller översiktliga skisser. I RRV:s kommentarer till samma

paragraf sägs att vid förhandlingsupphandling av tjänster som

gäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningar

på ett problem, kan det med hänsyn till upphandlingens karaktär

vara lämpligt att tillåta att anbud till en del lämnas

skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntliga

överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. I

RRV:s kommentarer anges vidare att en marknadsundersökning innan

upphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag för

upphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökning

är det enligt RRV viktigt att kontakten med leverantörerna sker

i sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någon

leverantör eller att några leverantörer får försteg före de

andra.

Upphandlingarna av Gullers har uppgetts vara

förhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Någon

dokumentation har inte skett av motiven till att endast en

leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Muntliga uppgifter

har sedan lämnats om att valet av upphandlingsform föregåtts av

en allmän genomgång av olika företag och att anbud då också

inhämtats från olika företag. Mot bakgrund av vad RRV anfört i

sina allmänna råd och kommentarer enligt ovan, finns inte

anledning att ifrågasätta detta förfaringssätt. Att

dokumentation helt saknats om detta inledande skede får dock

anses utgöra en stor brist. Dokumentationen syftar ju till att

man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt

betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. Med

utgångspunkt i det material som fanns dokumenterat hos

departementet kunde en sådan bedömning inte göras.

Upphandlingar 1990 och 1991

Brister i dokumentationen

Statsrådsberedningen

Utarbetandet av en rapport om det svenska näringslivets

FoU-arbete har, till en kostnad om 355 200 kr, upphandlats från

företaget Rintec Consulting. Detta har skett såsom en

förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Motivet till den

valda upphandlingsformen synes inte ha dokumenterats eftersom SB

uppgett att skälet torde ha varit att uppdragstagaren hade den

särskilda kompetens som erfordrades.

Att motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid

anbudsinfordran inte dokumenterats är en brist.

Utrikesdepartementet

Vad gäller utbildningssektionen har lämnats uppgift om att

förhandlingsupphandling varit den vanligast förekommande

upphandlingsformen och att i de fall då offert inte finns i

ärendet kan detta bero på att handläggaren i fråga inte sparat

på denna sedan den slutliga fakturan kommit in.

Att offerterna inte är dokumenterade utgör en brist.

Försvarsdepartementet

Upphandling har gjorts från företaget Studio C, till en

kostnad om 56 593 kr, avseende tryckeritjänster för en skrift

om försvarsstatistik 1990. Vidare har från företaget Monitor

Film & Television AB upphandlats, till en kostnad om 52 000 kr,

för tjänst innefattande produktion av en informationsfilm om den

nya skyddslagen.

Enligt departementet finns det ett knapphändigt material

rörande dessa två upphandlingar, men de har uppenbarligen skett

som direktupphandlingar. Uppgifter om varför denna

upphandlingsform valts finns inte dokumenterade.

På grund av avsaknaden av dokumentation i dessa två fall har

någon bedömning av upphandlingsförfarandet inte kunnat göras.

Kommunikationsdepartementet

Några av upphandlingarna har varit förhandlingsupphandlingar

med en anbudsgivare. Det gäller bl.a. Öhrlings Reveko (320 000

kr), Coopers & Lybrand konsulter (110 000 kr + 13 025 kr),

Adveco (70 000 kr), McKinsey & Company Inc. (1 124 737 kr) samt

Förvaltnings AB Mats B O Larsson (125 000 kr + 22 425 kr). I

dessa fall har särskilda beslut i departementsprotokoll fattats

om att anlita konsulten i fråga.

Det är tveksamt om dessa departementsprotokoll kan anses

utgöra tillräcklig dokumentation av motivet till att endast en

leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Även här är alltså

dokumentationen bristfällig.

Utbildningsdepartementet

Upphandlingen från Stenbeck Information för en affischkampanj

inför det internationella läskunnighetsåret har skett genom

direktupphandling. Kostnaden har uppgått till 71 000 kr. Uppgift

saknas om varför denna upphandlingsform valts. Någon bedömning

av valet av upphandlingsform har därför inte kunnat göras.

Upphandling från företagen Bohlins (153 000 kr), Alfred Berg

fondkommission (100 000 kr) och G Grönbergs advokatbyrå (112 000

kr) har skett genom direktupphandling. Uppdragen gällde

sändningstillstånd för en reklamfinansierad TV-kanal. Motivet

till den valda upphandlingsformen har angetts vara att dessa

företag hade god kännedom om TV- och mediabranschen och att

uppdragen skulle utföras så snabbt som möjligt. Dokumentation om

själva upphandlingen saknas dock.

Det finns inte anledning att ifrågasätta den valda

upphandlingsformen men avsaknaden av dokumentation utgör en

brist.

Departementet har vidare genom direktupphandling anlitat

företaget Brinning konsult AB (181 000 kr) för att biträda vid

en omorganisation av vissa delar av departementet för att

genomföra viss utbildning av enhetscheferna. Dokumentation om

upphandlingen saknas.

Eftersom dokumentation saknas har inte någon bedömning av vald

upphandlingsform kunnat göras.

Jordbruksdepartementet

Två direktupphandlingar har gjorts; dels av firma Per Klaesson

(263 701 kr), dels av Lars Bengtsson reklamproduktion (305 830

kr). Skälen till den valda upphandlingsformen finns inte

dokumenterade. Vad gäller uppdraget till firma Per Klaesson så

gällde detta fotografering till en broschyr, och departementet

har framhållit att när det gäller mer konstnärlig produktion kan

direktupphandling vara motiverad.

Eftersom dokumentation saknas om skälen till att

direktupphandling har valts, har inte någon bedömning kunnat

göras av vald upphandlingsform.

Näringsdepartementet

Upphandlingarna från PA Consulting Group har enligt

departementet skett genom direktupphandling mot offert.

Kostnaderna har uppgått till 670 000 kr (utbetalt 668 744 kr) år

1990 och 1 000 000 kr (utbetalt 331 500 kr) år 1991. Det finns

enligt departementet skriftliga offerter och dessa har föregåtts

av förhandling och avtalsskrivning. Skälen för att detta företag

valdes har inte dokumenterats. Departementet har uppgett att den

person som skulle utföra uppdragen, Roland Steen, har kunskaper

inom området och från statlig förvaltning och att han ansågs

opartisk vilket utgjort ett kriterium. Han ansågs också ha stor

erfarenhet av arbete med analyser av tillväxtföretag. Vad gäller

upphandlingen 1991 har även anförts tidsskäl.

De uppgifter som departementet lämnat tyder på att det varit

fråga om förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och inte

direktupphandling. Att det saknas dokumentation av motivet till

att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran utgör

då en brist.

Upphandlingarna från SVD Förlags AB (412 500 kr +

254 062 kr) för framställning av årsrapporter har skett i

konkurrens. Förfrågningsunderlag har i dessa fall kastats vid

gallring av arkiv i samband med att ansvaret för rapporten

överfördes på NUTEK. Vad gäller uppdraget som avsåg Årsrapporten

1990 har offertunderlaget också kasserats. I ärendet som avsåg

Årsrapporten 1991 finns endast en kopia av offerten från det

valda företaget.

Även om upphandlingen har skett i konkurrens medför det faktum

att förfrågningsunderlag och offerter inte längre finns bevarade

en brist som i sin tur medför svårigheter att bedöma huruvida

upphandlingen skett på ett affärsmässigt sätt.

Civildepartementet

Direktupphandlingar har gjorts av ARE Idé 2 (145 000 kr),

Abaker AB (50 000 kr), Nordiska Utvecklingsinstitutet i

Östersund AB (137 000 kr) och Interoffsettryckeri AB (5 000 kr

+ 77 625 kr). Enligt departementet finns skälen till den valda

upphandlingsformen inte dokumenterade.

Eftersom uppgifter inte har kunnat lämnas om skälen till den

valda upphandlingsformen, har inte någon bedömning härav kunnat

göras.

Miljö- och naturresursdepartementet

I fyra ärenden saknas dokumentation över huvud taget, varför

departementet inte kunnat ange hur upphandlingen har skett.

Detta gäller uppdrag till Are Idé 2 (upphandlat 181 840 kr +

60 000 kr och betalt 187 512 kr + 54 860 kr), Konsultföretaget

GF (97 529 kr), Svensk Information i Stockholm AB (52 190 kr)

samt DataBild-information AB (84 705 kr).

Eftersom dokumentation saknas har det inte kunnat göras någon

bedömning av om upphandlingarna skett på ett affärsmässigt och

formellt riktigt sätt.

Direktupphandling

Justitiedepartementet

En upphandling av Libergraf har gjorts för tryckning av två

BRÅ-rapporter till en kostnad om 63 389 kr exkl. moms. Detta

skedde genom direktupphandling, och departementet har uppgett

att det haft ett långvarigt samarbete med leverantören varför en

sådan upphandling gjordes sedan leverantören lämnat offert.

De skäl som departementet uppgett som anledning till att

direktupphandling valdes, kan i detta ärende som avser

tryckningstjänster inte anses utgöra sådana skäl som kan

motivera en sådan upphandlingsform.

Utskottets sammanfattande bedömning

Under åren 1992 och 1993 har bristerna i dokumentationen

främst gällt motivet till att anbud infordrats från endast en

anbudsgivare samt innehållet i förfrågningsunderlag och skälen

till att ett visst anbud har antagits. I åtskilliga fall har

departementen på utskottskansliets förfrågan kunnat uppge vilka

skälen har varit.

I några fall har bristen på dokumentation medfört att någon

bedömning inte kunnat göras av om upphandling skett på ett

affärsmässigt och formellt riktigt sätt.

Direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. Skälen

härtill har angetts av departementen muntligen eller skriftligen

till utskottskansliet. Valet av upphandlingsformen direkt

upphandling kan under 1992 och 1993 i två fall anses tveksamt.

Även vad gäller upphandlingar gjorda under åren 1990 och 1991

finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte

skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid

anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud

taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat

lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon

bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett

affärsmässigt och formellt riktigt sätt.

Under 1990 och 1991 har direktupphandlingar varit ofta

förekommande. Skälen härtill har i vissa fall kunnat anges av

departementen skriftligen till utskottskansliet. I flera fall

saknas dokumentation om anledningen till att direktupphandling

har valts, varför en bedömning av vald upphandlingsform inte

kunnat göras. I ett fall kan valet av direktupphandling anses

tveksamt.

Utskottet vill framhålla följande.

Kravet på dokumentation i upphandlingsärenden fanns uttryckt i

upphandlingsförordningen och RRV:s föreskrifter till denna.

Bestämmelserna i den nya lagen om offentlig upphandling har

inneburit ökade krav på att de olika delmomenten i upphandlingen

dokumenteras. Eftersom dokumentationen syftar till att man i

efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade

omständigheter som varit avgörande för beslutet, är det av

största vikt att kravet på dokumentation fullgörs. Utskottet

framhöll i sitt granskningsbetänkande under riksmötet 1992/93

att det var viktigt att allt som förekommit av betydelse i

upphandlingsärenden dokumenterades väl. Mot bakgrund av de

brister som under åren 1990--1993 förekommit i detta avseende,

finner utskottet anledning att åter starkt understryka vikten av

dokumentation i upphandlingsärenden.

Mot bakgrund av att direktupphandlingar varit vanligt

förekommande finns det anledning att framhålla skillnaden mellan

denna upphandlingsform och andra upphandlingsformer.

Vid direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av

skriftligt anbud. Enligt RRV:s föreskrifter till 4 §

upphandlingsförordningen fick direktupphandling användas endast

om upphandlingen avsåg mindre belopp och myndighetens

administrativa kostnader vid sluten upphandling eller

förhandlingupphandling därför inte skulle stå i rimlig

proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid

brådskande och oförutsedda behov inte hann tillämpa någon annan

upphandlingsform eller om synnerliga skäl talade för det.

Direktupphandling får numera, enligt lagen om offentlig

upphandling, användas om upphandlingens värde är lågt eller om

det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av

omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på

den upphandlande enheten.

Som framgått ovan har regeringskansliets förvaltningskontor i

sina riktlinjer för upphandling i regeringskansliet också angett

vissa riktlinjer för användningen av direktupphandling.

Utskottet finner det tillfredsställande att det numera inom

regeringskansliet finns gemensamma riktlinjer även i detta

avseende.

9.5 Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster

1992--1994

Brister i dokumentationen

Genomgång av upphandlingsärendena

Vid genomgång av Utbildningsdepartementets

konsultupphandlingar under åren 1992 och 1993 har kunnat

konstateras att dokumentationen endast i undantagsfall

innehållit något särskilt formellt beslut om att departementet

avser att anlita en viss person eller ett visst företag för en

viss tjänst inom en angiven kostnadsram. Förhållandet är

detsamma när det gäller det övriga formella underlaget för

uppdragen. Endast undantagsvis finns skriftlig dokumentation av

offerter, avtal eller överenskommelser om uppdragets inriktning

och omfattning och de ekonomiska villkoren för uppdragets

genomförande.

Dessa förhållanden har av departementet angetts ha sin

förklaring i den administrativa ordning departementet tidigare

tillämpat. Beslut i upphandlingsärenden under 1992 och 1993 har

reellt fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftats

genom dennes attest.

Granskningen från utskottets sida har mot denna bakgrund fått

inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation

över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som

förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Dokumentationen

omfattar praktiskt taget genomgående endast fakturor. Vid

upphandling från Gramma AB har kostnadskalkyler förekommit i

viss omfattning.

I ett par fall har frånvaron av avtal eller annan formell

överenskommelse om villkoren för uppdragets genomförande vållat

problem för departementet. Av handlingarna i ärendet har

framgått, se bilaga A 8.1, att i två fall har det förhållandet

att ersättningssumman inte i förväg har bestämts fått till följd

att departementet och uppdragstagaren börjat förhandla om

beloppet först då fakturan har överlämnats.

Sammanfattningsvis har det således förelegat stora brister

såväl när det gäller dokumentationen av upphandlingsärenden som

uppfyllandet av de formella förutsättningarna för en

upphandling, t.ex. har beslut om anlitande av konsult inte

funnits.

Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel

Vid utfrågning inför utskottet har Per Unckel framhållit det

angelägna i en tydligare dokumentation i de hänseenden som är

aktuella i granskningen. Under åren 1991--1994 skärptes enligt

Unckel också rutinerna för detta inom Utbildningsdepartementet.

En helt ny rutin för beslut i ekonomiska frågor fastställdes i

december 1993.

Unckel har framhållit skillnaden mellan å ena sidan anlitande

av experter och å andra sidan upphandling i den konventionella

form som upphandlingsförordningen stipulerar. Han har vidare

bl.a. uppgett att hans krav på dokumentation av varför

statssekreteraren slutit ett avtal med en viss expert var mycket

ringa, eftersom han utgick ifrån att statssekreteraren visste

vilken expert han skulle ha. Själva beslutet att enrollera

vederbörande var enligt Unckel dokumentation nog.

Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB

Genomgång av upphandlingen

Utbildningsdepartementets kostnader för konsulttjänster har

under år 1992 uppgått till ca 700 000 kr, 1993 till ca 4

miljoner kronor och 1994 till ca 17 miljoner kronor. Kostnaden

för Gramma AB har under 1992 uppgått till ca 189 000 kr, 1993

till ca 2,2 miljoner och 1994 till ca 2 miljoner kronor.

Anlitandet av Gramma AB består av två delar, som hålls samman

av upphandlingen av en enhetlig grafisk profil. Den ena delen

avser produktion av en informationsbroschyr riktad till

kommunerna om rätten att välja skola. I denna del har

upphandlingen gjorts i konkurrens. Den andra och kostnadsmässigt

helt dominerande delen av uppdraget innebär att Gramma, utöver

det nyss redovisade uppdraget, har anlitats för att producera

två broschyrer om nya läroplaner för grund- och gymnasieskolan

samt diverse andra trycksaker. Upphandlingen av dessa

produktioner har handlagts av de båda pressekreterarna. Inför de

olika delprojekten har departementet som regel begärt in

kostnadskalkyler för hela produktionen. Gramma har enligt

uppgift i sin tur tagit in offerter från konkurrerande

tryckerier för de delar av projekten som avsett teknisk

produktion. Dessa offerter har i förekommande fall redovisats

för handläggaren på departementet.

Enligt en rapport från departementets dåvarande

pressekreterare om upphandlingen av trycksaker i departementet

baserades upphandlingen av Grammas tjänster på behovet av ett

profilprogram för hela departementet samt behovet av att ta fram

informationsmaterial av visst slag. Avgörande för valet av

Gramma var enligt rapporten att företaget var överlägset bäst på

grafisk design och att departementets största behov gällde just

layout och formgivning. Enligt rapporten gjordes följande

bedömning av Grammas fortsatta engagemang:

Erfarenhetsmässigt tycker jag att det är viktigt att man i ett

första skede gör en noggrann och gedigen upphandling som bör

gälla i ett två-årsperspektiv. Detta för att man ska etablera

ett bra samarbete och för att designprogram etc. skall vara

enhetligt. Vår avsikt är alltså att samarbeta med Gramma i två

år, men vi har inte bundit oss för det varken muntligt eller

skriftligt. Naturligtvis gäller inte detta om vi ska göra ett

större och mer omfattande inköp. Då kommer vi åter att tillämpa

förhandlingsupphandling.

I en kommentar till rapporten anför administrativa enheten att

med hänsyn till den presumtion som kan uppkomma när en grafisk

profil har upphandlats är en sådan policy inte anmärkningsvärd.

Det kan emellertid vara affärsmässigt i vissa fall att inte

binda upp sig för en viss leverantör, liksom det kan vara

affärsmässigt att göra det. I det aktuella fallet bedömdes det

affärsmässigt att inte uttryckligen binda sig vid en viss

leverantör.

Från Utbildningsdepartementet har i en senare kommentar bl.a.

anförts att det är brukligt att man vid upphandling av grafisk

profil använder sig av samma konsult i två--fyra år.

Departementet hade också anfört att de båda ansvariga

pressekreterarna genom sina tidigare anställningar hade mycket

goda kunskaper om reklambranschen och att de därigenom haft både

möjlighet och erforderliga kunskaper att bevaka

kostnadsutvecklingen. Möjligheten att anlita olika leverantörer

har enligt departementet också utnyttjats i viss omfattning. Vid

två olika upphandlingstillfällen under år 1993 gick uppdragen

till andra företag än Gramma.

Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel

Per Unckel har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgett

att departementets upphandling från Gramma sommaren 1992 och

under den därefter följande hösten avsåg två tjänster. Det

gällde dels ett grafiskt program, dels en första produkt med

utnyttjande av den grafiska profilen. Upphandlingen kunde, för

det fall departementet var till freds med resultatet, också

komma att avse kommande uppdrag. Först och främst avsågs med det

senare produkter som hade anknytning till det berörda grafiska

programmet. Att ytterligare uppdrag kunde följa framgår av

akten. Den första upphandlingen följdes också av fler uppdrag.

Dessa avsåg först och främst produkter och tjänster med det

grafiska programmet som utgångspunkt samt därutöver vissa

särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de

upparbetade kontakterna. I fråga om andra produkter, t.ex.

informationen om de nya läroplanerna till elever och föräldrar,

skedde enligt Unckel upphandlingen på gängse vis. Gramma var

alltså, enligt Per Unckel, inte någon stående eller praktiskt

taget ensam leverantör av kreativa tjänster till

Utbildningsdepartementet. Enligt Per Unckel är det korrekt att

någon ny konkurrensupphandling inte har skett inom ramen för

denna stående relation, och detta var enligt honom mycket

medvetet.

Enligt Per Unckel fanns inte något avtal som täckte hela det

samarbete som departementet hade med Gramma AB. Sådana avtal

finns enligt Per Unckel inte när man gör den här typen av

långsiktiga överenskommelser. I de initiala diskussionerna med

Gramma överenskoms att relationerna gällde tills vidare under

förutsättning att departementet var nöjt med de resultat som

Gramma uppvisade.

Enligt Per Unckel utgjorde Utbildningsdepartementets samarbete

med Gramma en anpassning av en statlig verksamhet till en form

och en struktur som sedan länge använts av viktiga företag,

alltjämt med beaktande av de krav som lag och förordning

uppställer. Det är Per Unckels övertygelse att staten vunnit på

detta. Enligt Per Unckel har departementen liten vana vid att

hantera denna typ av stående relationer, som varje enskilt

företag hanterar dagligen inom ramen för ett arbete som

inledningsvis har upphandlats i sedvanlig ordning.

Per Unckel har vidare uppgett att det är hans övertygelse att

en längre relation med en byrå inom ett avgränsat område sparar

resurser för staten och höjer kvaliteten på

informationsprodukterna. Relationen till Gramma, som avsåg ett

grafiskt profilprogram och produkter med detta som bas, stod

därför enligt hans mening i hög grad i överensstämmelse med

upphandlingsförordningens anda och bokstav. När fråga emellertid

är om tjänster utan direkt samband med en mer stående relation

är det, enligt Per Unckel, på samma sätt naturligt med en

separat upphandling. Enligt Per Unckel hade relationen med

Gramma kommit att löpa under 1992, 1993 och 1994. Om Per Unckel

efter valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade

han då gått ut i förnyad upphandling.

Enligt Per Unckel är det hans övertygelse att staten har

vunnit mycket på denna typ av mer fasta förhållanden i stället

för att börja om från början vid varje enskilt tillfälle då en

proposition skall läggas fram för riksdagen.

Per Unckel har också uppgett att bedömningen av Grammas

erbjudande inte påverkades av att en av departementets

statssekreterare tidigare varit delägare och chef i företaget.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis framhålla att för

Utbildningsdepartementets upphandlingar har gällt bestämmelserna

om offentlig upphandling, såsom de uttryckts i

upphandlingsförordningen och sedermera i lagen om offentlig

upphandling. De av riksdagen år 1973 fastlagda grundläggande

principerna för offentlig upphandling är affärsmässighet,

offentlighet och rättssäkerhet. Den viktigaste principen vid

offentlig upphandling, kravet på affärsmässighet, innebär att

myndigheten vid upphandling skall utnyttja de

konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt iaktta

affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt.

Enligt förarbetena till den nya lagen om offentlig upphandling

får målen för reglerna om offentlig upphandling -- konkurrens,

icke-diskriminering och objektivitet -- anses vara desamma som

gällt tidigare.

Detta har bl.a. inneburit vissa krav på dokumentation i

upphandlingsärendena. Eftersom dokumentationen syftar till att

man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt

betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet, är

det, som utskottet också framhållit ovan, av största vikt att

kravet på dokumentation fullgörs.

Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets

konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att

departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat

mycket stora brister. Dessa brister har varit sådana att

granskningen från utskottets sida fått inskränkas till att

kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget

finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda

upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella

förutsättningarna för en upphandling, t.ex. vad gäller beslut om

anlitande av en konsult, har det förelegat brister. Vid

utskottets granskning av departementets upphandlingar under år

1994 har framkommit att det även under detta år har förelegat

brister i dokumentationen.

Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB

har det material som ställts till utskottets förfogande inte

varit av den beskaffenheten att de enskilda upphandlingsfallen

kunnat kontrolleras på ett fullständigt och tillfredsställande

sätt. Det har sammanfattningsvis kunnat konstateras att

departementet, i vart fall under 1992 och 1993, haft Gramma AB

som stående och praktiskt taget ensam leverantör av kreativa

tjänster och trycksaker på informationsområdet och att

affärsmässigheten vid upphandlingen av de tjänster och produkter

som utgjorde en fortsättning på det inledningsvis upphandlade

uppdraget, inte kunnat till fullo kontrolleras.

Av materialet i ärendet och av vad som framkommit vid

utfrågningen med Per Unckel har framgått att

Utbildningsdepartementet, efter en första inledande upphandling

av Gramma AB, medvetet valt att direkt anlita detta företag även

för andra uppdrag än det som den inledande upphandlingen avsåg,

och avsikten har varit att denna relation till företaget skulle

avse en längre tid. Per Unckel har uppgett att om han efter

valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade hans

avsikt varit att då gå ut i förnyad upphandling. Enligt

utskottets mening kan ett sådant ensidigt gynnande av ett enda

företag under så lång tid inte anses stå i överensstämmelse med

de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Av

utredningen har framgått att en av statssekreterarna i

departementet tidigare har varit chef för det aktuella

företaget. Detta borde enligt utskottet ha föranlett en särskild

noggrannhet från departementets sida i fråga om att uppfylla de

krav som gäller för offentlig upphandling.

Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster har

således under den tid då Per Unckel varit chef för departementet

företett allvarliga brister av en sådan omfattning att f.d.

utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.

10. Vissa frågor med anknytning till bankkrisen

10.1 Nordbanksfrågor

Utskottet har tagit upp till granskning vissa frågor rörande

Nordbanken. Till en början är det regeringens handläggning dels

av stödet till banken, dels av avtalen om avgångsvederlag till

tre verkställande direktörer i banken. Vidare har utskottet

granskat på vilket sätt regeringen har utövat sitt ägande i

Nordbanken.

Inledningsvis lämnas viss grundläggande information om

PKbanken/Nordbanken. PKbanken bildades år 1974 genom en

sammanslagning av de båda statliga bankerna Postbanken och

Sveriges Kreditbank. Banken introducerades på Stockholms

fondbörs år 1984 i samband med att privata intressenter

förvärvade 15 % av aktierna. Efter bankens förvärv av Carnegie

Fondkommission år 1988 och Sveriges Investeringsbank år 1989

ägde staten 70,6 % av aktiekapitalet. Resterande aktier var

utspridda på ett stort antal privatpersoner, företag och

organisationer. PKbanken förvärvade år 1990 Nordbanken och

övertog därefter även namnet Nordbanken. I oktober 1991 var de

största ägarna vid sidan av staten Nobel Industrier AB,

försäkringsbolagen Trygg-Hansa SPP och Skandia samt Nordbanken

fonder och Yggdrasil AB.

Enligt vad utskottet inhämtat var under de aktuella åren

följande statsråd av regeringen bemyndigade att företräda staten

som aktieägare i PKbanken/Nordbanken: Kjell-Olof Feldt (oktober

1982--oktober 1985, oktober 1988--februari 1990), Bengt K.Å.

Johansson (oktober 1985--oktober 1988), Allan Larsson (februari

1990--oktober 1991), Anne Wibble (oktober 1991--januari 1993)

och Bo Lundgren (januari 1993--maj 1993). Därefter har statens

ägarfunktion utövats av Bankstödsnämnden. Vid utskottets

utfrågning har Kjell-Olof Feldt uppgivit att han i praktiken

utövade statens ägarfunktion även under åren 1985 till 1988.

Staten företräddes vid bankens bolagsstämmor vanligen av en

tjänsteman från Finansdepartementet. Denne förordnades som ombud

av det ansvariga statsrådet.

Ordförande i PKbanken fram till våren 1984 var f.d.

förbundsordförande Lars Sandberg. Denne ersattes då av direktör

Karl-Erik Persson, som i sin tur år 1988 efterträddes av

generaldirektör Tony Hagström. Denne ersattes i januari 1991 av

direktör Björn Wahlström. Hösten 1992 utsågs direktör Jacob

Palmstierna till ordförande i banken.

Verkställande direktör i PKbanken var fram till våren 1988

Bertil Danielsson, som då efterträddes av Christer Zetterberg.

Då den nya Nordbanken bildades år 1990 utsågs till förste

verkställande direktör och koncernchef Rune Barnéus, som varit

koncernchef i den tidigare Nordbanken sedan september 1987.

Barnéus lämnade sin befattning i banken den 21 december 1990.

Den 7 januari 1991 lämnade även de båda verkställande

direktörerna Göran Hållén och Christer Ragnar banken. Vid

bolagsstämman den 18 januari 1991 utnämndes Hans Dalborg till ny

verkställande direktör.

10.1.1 Statens stöd

I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, i juni 1992 har

hemställts att utskottet granskar finansministerns och

näringsministerns tjänsteutövning i samband med beslut om stöd

till Nordbanken. I anmälan anförs att riksdagen fått

otillräcklig information inför sitt beslut om rekonstruktion av

banken. I ärendet föreligger en promemoria från

Finansdepartementet, bilaga A 9.2.

I Nordbanken uppkom under år 1991 behov av ett

kapitaltillskott på 5 miljarder kronor för att klara det i

bankrörelselagen (1987:617) angivna kapitaltäckningskravet.

Staten ägde vid den aktuella tidpunkten 70,6 % av aktierna i

banken. Riksdagen biföll ett förslag av regeringen (prop.

1991/92:21, bet. 1991/92:NU4) att staten skulle medverka vid en

nyemission genom att teckna sin andel och anvisade ett

förslagsanslag på 3 643 miljoner kronor. Riksdagen bemyndigade

vidare regeringen att för statens räkning garantera emissionen.

I nyemissionen tillsköt staten 4,2 miljarder kronor till

Nordbanken och ökade därigenom sin ägarandel i banken till 77,3

% av aktiekapitalet.

Konstitutionsutskottet har tidigare granskat regeringens

handläggning av nyemissionen i Nordbanken. Granskningen gav --

från de synpunkter utskottet hade att anlägga -- inte anledning

till något uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 61).

I slutet av april 1992 lämnade ledningen för Nordbanken en

redogörelse till Finansdepartementet för konstaterade och

befarade kreditförluster av större omfattning än som tidigare

uppskattats. Banken var i behov av ett betydande

kapitaltillskott för att kunna uppfylla kapitaltäckningskravet.

Mot bakgrund av denna situation föreslog regeringen -- efter

föredragning av finansminister Anne Wibble -- i proposition

1991/92:153 avgiven i maj 1992 bl.a. en rekonstruktion av

Nordbanken. Regeringen ansåg det angeläget att en

omstrukturering av Nordbanken snabbt kom till stånd och föreslog

att bl.a. förlustbringande tillgångar i banken skulle överföras

till ett särskilt för ändamålet bildat dotterbolag, Securum AB,

för att där avvecklas på så gynnsamma villkor som möjligt. De

engagemang som skulle överföras till Securum AB beräknades till

ett nominellt belopp i storleksordningen 60 miljarder kronor.

Avsikten var vidare att Securum AB skulle avskiljas från

Nordbanken och ägas direkt av staten. Eftersom staten i

realiteten skulle komma att få bära hela ägaransvaret för

rekonstruktionen ansåg regeringen det lämpligt att staten blev

ensam ägare av banken.

Näringsutskottet instämde i betänkandet 1991/92:NU36 i

regeringens bedömning att staten borde medverka till en

rekonstruktion av Nordbanken. Näringsutskottet fann den

föreslagna omstruktureringen ändamålsenlig och hade inget att

erinra mot den i propositionen angivna köpkursen för de

utestående aktier i Nordbanken som skulle förvärvas. Riksdagen

beslutade den 10 juni 1992 i enlighet med utskottets förslag,

vilket bl.a. innebar att regeringen bemyndigades att förvärva

utestående aktieinnehav intill ett belopp av 2 miljarder kronor

samt att besluta om åtgärder för att stärka kapitalbasen i

Nordbanken och Securum inom en ram på 20 miljarder kronor. I en

reservation (s) förordades att en försäljning av aktier i

Nordbanken skulle få ske först efter ytterligare hörande av

riksdagen.

I propositionen 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det

finansiella systemet från november 1992 redogjorde regeringen

bl.a. för de åtgärder som vidtagits sedan riksdagens beslut den

10 juni 1992. Regeringen hade den 29 oktober 1992 beslutat att

såsom ägare tillskjuta 10 miljarder kronor till banken. Vidare

hade regeringen samma dag uppdragit åt Riksgäldskontoret att

utfärda ett garantiåtagande gentemot Securum AB för att

möjliggöra överföringar av tillgångar från banken till bolaget.

Åtagandet skulle infrias genom att totalt 9,85 miljarder kronor

tillfördes Securum i samband med att bolaget övergick i statens

direkta ägo. Regeringens bedömning var att Nordbanken genom de

nämnda åtgärderna skulle klara kapitaltäckningskravet och att

staten inte skulle behöva skjuta till mer kapital. Däremot hade

finansieringskostnaderna för de tillgångar som överförts till

Securum stigit samtidigt som riskerna i verksamheten ökat.

Därför bedömdes att ytterligare åtaganden av mycket betydande

omfattning skulle bli nödvändiga. Någon slutlig kostnad för

rekonstruktionen av Nordbanken var vid tiden för propositionen

omöjlig att uppskatta.

Näringsutskottet fann inte anledning till någon erinran mot

vad regeringen anfört beträffande Nordbanken. I en

socialdemokratisk reservation anfördes att det var viktigt att

orsakerna till den finansiella krisen analyserades och att

effekterna kartlades och att riksdagen därför borde anmoda

regeringen att tillsätta en bred utredning om finanskrisen.

Riksdagen beslutade den 18 december 1992 i enlighet med

näringsutskottets hemställan (bet. 1992/93:NU16).

Beslutet innebar också att staten utfärdade en generell

garanti för att alla banker och vissa andra kreditinstitut

skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Genom

riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande

åtaganden för statens räkning. Det ansågs därför angeläget att

regeringen fortlöpande höll riksdagen informerad om vilka

åtgärder som genomfördes. Den 17 februari 1993 lämnades muntlig

information från regeringens sida av statsrådet Bo Lundgren om

finanskrisen. Han omtalade bl.a. att han den 15 januari 1993

från finansministern övertagit ansvaret för statens ägande i

bolag på kredit- och värdepappersmarknaderna. I maj 1993

överlämnade regeringen till riksdagen skrivelsen 1992/93:251 med

redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella

systemet. Sammanfattningsvis hade, enligt regeringen,

rekonstruktionen av Nordbanken medfört att staten tagit på sig

åtaganden motsvarande totalt ca 50 miljarder kronor, varav 34

miljarder kronor avsåg Securum.

Näringsutskottet sammanfattade i betänkandet 1992/93:NU37 vad

regeringen redovisat i skrivelsen 1992/93:251 och ansåg att

skrivelsen gav en god överblick över de åtgärder som vidtagits.

Utskottet föreslog därför att skrivelsen lades till handlingarna

utan ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll den 8 juni 1993

näringsutskottets hemställan.

Den 30 september 1993 överlämnade regeringen till riksdagen

skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för

att stärka det finansiella systemet. Av skrivelsen framgick att

Nordbanken redovisat en vinst för första halvåret 1993 och att

därför något ytterligare kapitaltillskott inte behövts (bet.

1993/94:NU7).

Regeringen återkom med redogörelser för bankstödet dels i

proposition 1993/94:100 bil. 8, dels i skrivelsen 1993/94:238

med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det

finansiella systemet. I nämnda skrivelse anfördes bl.a. att

rekonstruktionen av Nordbanken fått avsedd effekt. Det framhölls

att banken fungerade väl och att den under år 1993 gjorde en

vinst på 2,7 miljarder kronor. Däremot redovisade Securum enligt

skrivelsen ett negativt resultat före kreditförluster på 2

miljarder kronor. Kreditförlusterna uppgick till 14 miljarder

kronor.

Av regeringens nämnda information till riksdagen framgick

vidare att samtliga aktier i Gota Bank överlåtits till

Nordbanken vid utgången av december 1993. Staten hade i slutet

av år 1992 övertagit ägandet i Gota Bank i samband med att den

tidigare ägaren gått i konkurs. Genom beslut av regeringen och

Bankstödsnämnden, som inrättades under våren 1993 för att

administrera bankstödet, uppgick statens totala åtaganden till

Gota Bank, inklusive Retriva dvs. dess bolag för

problemkrediter, till 30 miljarder kronor. Näringsutskottet

behandlade skrivelsen om bankstödet i sitt betänkande

1993/94:NU18 och på förslag av utskottet beslutade riksdagen att

lägga skrivelsen till handlingarna.

I proposition 1994/95:100 (bil. 8) ges en sammanställning av

omfattningen av det hittillsvarande bankstödet. Denna ger vid

handen att totalt 65 miljarder kronor har betalats ut i bankstöd

i form av kapitaltillskott, infriade garantier och likvider för

aktier. Härutöver har garantier uppgående till 23 miljarder

kronor ställts ut. Statens sammanlagda åtaganden till det

finansiella systemet uppgår således till 88 miljarder kronor.

Nordbanken inkl. Gota Bank har erhållit 36 miljarder kronor i

stöd. Enligt bankens årsredovisning uppgick värdet av det egna

kapitalet i banken vid utgången av år 1994 till 16,5 miljarder

kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster ökade med ca

80 % till 4,8 miljarder kronor. Vid bankens bolagsstämma

beslutades om en utdelning till staten på totalt 1 miljard

kronor, varav 750 miljoner kronor utgör utdelning på

aktieinnehavet. I den i mars 1995 av Finansdepartementet utgivna

skriften Ut ur krisen, klargörs att regeringen har för avsikt

att sälja hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga pris

kan erhållas för aktierna.

Utskottets bedömning

Granskningen ger inte anledning till något uttalande från

utskottets sida.

10.1.2 Avtal om avgångsvederlag till vissa direktörer

I en anmälan, bilaga A 9.3, till utskottet i oktober 1992

har hemställts om granskning av regeringens handläggning av de

s.k. fallskärmsavtalen till förmån för vissa direktörer i

Nordbanken. Granskningen bör enligt anmälan avse om regeringen i

tid och tillräckligt effektivt verkat för att få avtalen

ogiltigförklarade eller jämkade. Från Finansdepartementet har

inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 9.4.

Sedan en ny styrelse och ledning för Nordbanken tillträtt i

januari 1991 slöts under månaderna april och maj 1991 avtal om

avgångsvederlag m.m. mellan banken genom dess ordförande Björn

Wahlström och de tre tidigare verkställande direktörerna.

Avtalen om avgångsvederlag innehöll bestämmelser som gällde dels

bakgrunden till anställningarnas upphörande med angivande av att

bl.a. direktörernas anställningsavtal med banken omedelbart

skulle upphöra att gälla, dels avgångsvederlag, dels pensions-

och sjukförsäkring samt pensionsutfästelse. Avgångsvederlagen

bestämdes till 10,7 miljoner kronor för Rune Barnéus, 16

miljoner kronor för Göran Hållén och 5,8 miljoner kronor för

Christer Ragnar och betalades ut kontant med avdrag för

preliminärskatt (51 %) i april och maj 1991. Avgångsvederlagen

var uträknade med utgångspunkt från att det skulle motsvara

månadslönen och värdet av vissa förmåner under en uppsägningstid

på 60 månader för Rune Barnéus och Göran Hållén och 48 månader

för Christer Ragnar.

Enligt bestämmelser i anställningsavtalen hade banken åtagit

sig att under anställningstiden hålla den anställde försäkrad

för pension efter 65 års ålder samt för sjukdom och olycksfall

m.m. Med hänvisning härtill erlade banken till försäkringsbolag

engångspremier för försäkringar avseende uppsägningstiden.

Premierna uppgick till 2,6 miljoner kronor för Rune Barnéus, 2,7

miljoner kronor för Göran Hållén och 0,8 miljoner kronor för

Christer Ragnar. Vidare betalade banken engångspremier för

pensionsförsäkringar såsom avlösning av intjänat pensionslöfte

avseende pension mellan 60 och 65 års ålder och

efterlevandeskydd. Premierna uppgick till respektive 4 miljoner

kronor, 3,3 miljoner kronor och 1,3 miljoner kronor.

Genom beslut den 15 december 1992 uppdrog chefen för

Finansdepartementet, åt f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl att

granska anställningsavtalen och avtalen om avgångsvederlag m.m.

och utifrån denna analys göra en bedömning av möjligheten att få

avtalen om avgångsvederlag eller delar av avtalen

ogiltigförklarade eller enskilda avtalsvillkor jämkade.

Utredarens slutsats av granskningen var att han såg

pessimistiskt på Nordbankens möjligheter att få till stånd

jämkning eller ogiltigförklaring av de aktuella avtalen. En

process mot direktörerna med yrkanden om detta kunde därför inte

tillrådas.

Utredningsuppdraget till Bengt Hamdahl omfattade inte frågan

om Nordbankens eventuella rätt till skadestånd enligt 5 kap.

bankrörelselagen (1987:617) eller annars på grund av oaktsamhet

av styrelseledamöter m.fl. vid uppdragets fullgörande. En sådan

utredning tillsattes sedermera och advokaten Otto Rydbeck

förordnades som utredare. Otto Rydbeck redovisade den

15 september 1993 sin bedömning för regeringen. Enligt Otto

Rydbeck hade framkommit att Rune Barnéus, Göran Hållén och

Christer Ragnar i avgångsavtalen tillförsäkrats större förmåner

än vad en strikt juridisk tolkning av deras anställningsavtal

skulle ha gett vid handen. Utredaren kunde dock inte finna att

ordföranden Björn Wahlström eller någon annan gjort sig skyldig

till ansvarsgrundande vårdslöshet i samband med tecknandet av

avgångsavtalen. Utsikterna att få framgång i en process såg

utredaren således som begränsade. Hans rekommendation blev att

staten borde avstå från att föra en skadeståndstalan.

I skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder

för att stärka det finansiella systemet avgiven den 30 september

1993 framhöll regeringen att sådana s.k. fallskärmsavtal som

slöts framför allt under 1980-talet med full lön under så långa

tider som fem år inte kunde anses berättigade. Regeringen

hänvisade till att statsrådet Bo Lundgren i ett brev den 8

februari 1993 till ledningarna för Nordbanken, Gota Bank och

Securum angett riktlinjer för anställningsvillkoren för personal

i ledande ställning. Enligt dessa riktlinjer skall

uppsägningstiden bestämmas enligt praxis. Avgångsvederlag som

avser tiden efter uppsägningstidens slut skall sättas till så

kort tid som möjligt och inte överstiga 24 månader. Vederlaget

skall utbetalas månadsvis.

I samband med att den nämnda skrivelsen överlämnades till

riksdagen den 7 oktober 1993 omtalade statsrådet Bo Lundgren att

regeringen, med hänvisning till Rydbecks utredning, tagit

ställning för att inte gå vidare i frågan om en

skadeståndsprocess med anledning av avtalen om avgångsvederlag

(prot. 1993/94:4). Skrivelsen behandlades av näringsutskottet i

betänkandet 1993/94:NU7.

I skrivelsen 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder

för att stärka det finansiella systemet omtalade regeringen att

den i februari 1994 antagit riktlinjer för anställningsvillkoren

för personal i företagsledande och därmed jämförlig ställning i

företag som är helägda av staten. Dessa riktlinjer uppgavs

stämma väl överens med de tidigare beskrivna riktlinjerna som Bo

Lundgren angivit. I riktlinjerna föreskrevs att avtal om

avgångsvederlag som uppenbart går utöver riktlinjerna bör

omförhandlas (bet. 1993/94:NU18).

I nämnda skrivelse upplystes också om att Näringslivets

Börskommitté i november 1993 avgivit en rekommendation angående

ledande befattningshavares förmåner. Rekommendationen riktar sig

till svenska bolag som har aktier eller aktierelaterade

finansiella instrument noterade vid Stockholms Fondbörs AB eller

vid annan börs eller auktoriserad marknadsplats. Sådana bolag

skall i årsredovisningen lämna information om ersättningar och

individuella förmåner som avser bolagets högsta ledning.

Beträffande andra personer i bolagets ledning skall en

sammanfattande beskrivning lämnas av de väsentligaste villkoren

i avtal om framtida pension respektive avgångsvederlag.

Sedermera har styrelsen för Stockholms Fondbörs träffat en

överenskommelse med Aktiemarknadsbolagens förening om att den

nämnda rekommendationen skall ingå som bilaga i

inregistreringskontrakten och därmed bli bindande fr.o.m. den 1

januari 1995 för bolag som är noterade vid börsen.

Regeringen har genom tilläggsdirektiv uppdragit åt

Redovisningskommittén (Ju 1991:07) att överväga om det behövs

särskilda redovisningsregler för pensionsersättningar, avtal om

avgångsvederlag och liknande förmåner till styrelseledamöter och

personer i företagsledande ställning. I betänkandet Års- och

koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) behandlar

Redovisningskommittén frågan om avtal om avgångsvederlag. Enligt

kommitténs mening bör i konsekvens med att årets löner och

ersättningar till verkställande direktör och styrelse skall

anges särskilt, även olika typer av framtida förpliktelser som

ett företag ikläder sig gentemot sådana befattningshavare

redovisas öppet, antingen som ansvarsförbindelse eller som

avsättning eller skuld. Föreskrifter om detta föreslås ingå i en

ny lag om årsredovisning. Det kan enligt kommittén finnas skäl

att utvidga personkretsen till att omfatta även vissa andra

ledande befattningshavare. Ställningstagande i denna fråga bör

dock enligt kommittén göras först efter det att effekterna av

den tidigare nämnda rekommendationen från Börskommittén kan

iakttas. Förslag baserat på Redovisningskommitténs betänkande

kan väntas bli förelagt riksdagen under år 1995.

Utskottets bedömning

Utskottets granskning ger inte anledning till något uttalande

från utskottets sida.

10.1.3 Utövandet av statens ägande

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 9.5, i februari 1994 har hemställts

att utskottet granskar hur statens ägande i Nordbanken har

utövats under åren 1988--1991. Enligt anmälan bör granskningen

särskilt avse hur och under vilka förutsättningar som regeringen

utsett ledamöter i Nordbankens styrelse. Vidare bör granskningen

avse vilka krav som ställts på de utsedda ledamöterna. Utskottet

har utvidgat granskningen till att avse även tiden efter år 1991

och har i det sammanhanget kommit in på vissa principiella

frågor som rör statligt ägande.

Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria

upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.6. Utskottet

har skriftligen inhämtat vissa uppgifter från bankens tidigare

ordförande Tony Hagström, bilagorna A 9.7--9.8. Vidare har

utfrågningar genomförts med de tidigare statsråden Allan

Larsson, Kjell-Olof Feldt, Anne Wibble och Bo Lundgren samt med

nuvarande statsrådet Jan Nygren och statssekreteraren i

Finansdepartementet Anitra Steen, bilagorna B 1--4 och B 7.

Perioden före regeringsskiftet 1991

I promemorian från Finansdepartementet har upplysts om att

staten från år 1988 till början av år 1991 intog en relativt

passiv roll som ägare i Nordbanken och den tidigare PKbanken.

Bakgrunden till detta var att det inte skulle kunna ifrågasättas

att staten i sin ägarroll lät sig påverkas av den information

staten fick i sin roll som ansvarig för lagstiftning och tillsyn

över det finansiella området. Enligt uppgift från departementet

initierades rekryteringen av styrelseledamöter fram till 1991 av

bankledningen. Denna tog också vanligen initiativ till

kontakterna med ägaren/staten. De kontakter som förekom ägde rum

mellan styrelsens ordförande och bankens verkställande direktör

å ena sidan och departementets politiska ledning å den andra.

I en promemoria daterad i oktober 1993 anför Tony Hagström att

"det var klart utsagt från min sida, när jag accepterade

uppdraget (som ordförande), att min primära uppgift var att leda

styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ

Nordbankens relation till Posten." Utskottet har skriftligen

frågat hur det ansvariga statsrådet informerades om detta och om

Hagström fick några ytterligare direktiv när han utsågs till

ordförande. Hagström har därvid uppgivit att det enda direktiv

han erhöll vid ett möte med Kjell-Olof Feldt var att han skulle

känna ett huvudansvar för bankens kontakter med

Finansdepartementet i viktigare ägarfrågor. Det var enligt

Hagström självklart för dem båda att ordförandeskapet i PKbanken

principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande

befattningar i Skandinaviska Enskilda Banken och Svenska

Handelsbanken. Hagströms uppgift var att leda

styrelsesammanträdena och inte att ha någon operativ roll.

Kontakterna med departementet var enbart muntliga och behandlade

typiska ägarfrågor såsom bokslut, utdelningens storlek,

ändringar i styrelsens sammansättning samt ersättning till

styrelsen. Innan förändringar i styrelsen föreslogs inhämtades

alltid Finansdepartementets godkännande.

Av utfrågningen med Kjell-Olof Feldt framgår att

Finansdepartementet under hans tid utövade sitt ägarinflytande

genom tillfälliga insatser och att det inte fanns några fasta

former för hur ägarrollen skulle fullgöras. Han brukade träffa

bankens ledning och ordförande ungefär två gånger per år, men

rapporterade normalt inte till regeringen i övrigt vad som då

framkom. Frågor som formellt skulle beslutas på bolagsstämman

avgjordes i realiteten i förväg genom kontakter mellan ägaren

och styrelsen. Större förändringar i banken såsom nyemissioner

och PKbankens förvärv av Nordbanken föredrogs i regeringen.

När Feldt tillträdde som finansminister år 1982 ansåg han att

styrelsen borde förändras och bad ordföranden och verkställande

direktören att söka efter ledamöter som hade erfarenhet från och

förankring inom näringslivet. Förslagen till nya ledamöter kom

uteslutande från ordföranden och VD:n och förelades ägaren.

Feldt accepterade förslagen efter en bedömning av personernas

allmänna lämplighet. Tillsättning av ordförande föredrogs alltid

i regeringen. Feldt uttalade vid utfrågningen att fastare former

för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit

mer tillfredsställande än den ordning som förekom under hans

tid.

Vid utfrågningen tillfrågades Feldt om det var riktigt att

Tony Hagström, när han accepterade uppdraget som ordförande,

hade gjort klart att hans primära uppgift var att leda

styrelsesammanträdena och engagera sig i övergripande frågor.

Feldt framhöll att Hagström inte fick några undantag från det

ansvar han hade enligt lag. Hagström fick det ansvar som

banklagstiftningen anger för en styrelseordförande. Möjligen kan

Hagström ha avsett sin arbetsbörda, men Feldt hade inte

diskuterat den med honom och utgick från att Hagström skulle

ägna uppdraget den tid som krävdes.

Med anledning av vad som framkom under utfrågningen inkom

Hagström med kompletterande information bilaga A 9.9. Han

framhöll därvid att han varken begärt eller erhållit personliga

undantag från banklagstiftningen och att han inte undandragit

sig sitt ansvar som styrelseordförande. Vad han åsyftat i det

tidigare nämnda brevet var att han, när han utsågs till

ordförande i PKbanken, behöll sin befattning som heltidsanställd

chef för Televerket, vilket inte heller ifrågasattes.

Vid utfrågningen med Allan Larsson underströk denne att

Nordbanken var börsnoterad och att 30 % av aktiekapitalet var i

privat ägo. Banken måste följa de spelregler som gäller för

börsnoterade företag; såväl staten som de privata ägarna hade

att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Det går

inte att ha en långtgående reglering av ett företag som skall

verka på den aktuella marknaden. Ägandet kan betecknas som

affärsmässigt snarare än som formlöst eller passivt. Larsson

betonade att han agerade aktivt som ägare när det gällde t.ex.

relationerna mellan Nordbanken och Posten och när det befarades

att Nordbanken drabbats av stora kreditförluster. I det senare

fallet hade han samtal med styrelseordföranden och VD:n, vilket

ledde till att dessa ställde sina platser till förfogande. I

samarbete med de privata ägarna togs förslag till ny styrelse

fram. Strävan var då att få en bredare kompetens i styrelsen.

Ägarna ville få in kunnande från bankväsendet,

försäkringsbranschen, industrin samt penning- och

valutamarknaderna. Att några förändringar inte tidigare gjorts i

styrelsens sammansättning berodde på att Nordbanken så sent som

våren 1990 redovisade ett resultat som låg i nivå med de andra

affärsbankerna och att någon kritik inte kommit från

revisorerna, Bankinspektionen eller de privata ägarna.

Innebörden av det affärsmässiga ägandet är att ägarna inte

griper in om det inte finns några problem i företaget. Då är det

styrelsen och ledningen som har ansvaret.

Larsson ansåg att erfarenheterna visade att det är olämpligt

att ha aktieinnehavet liggande i resp. departement. Det behövs

en nivå mellan regeringen och den affärsmässiga verksamheten.

Arbete hade också under hans tid inletts för att förbereda ett

holdingbolag för de statliga finansinstituten.

Perioden efter regeringsskiftet 1991

Anne Wibble framhöll vid utskottets utfrågning att varje

företag behöver ett aktivt ägande, men att staten har stora

svårigheter att utöva detta på ett bra sätt, eftersom staten

samtidigt har rollen som lagstiftare och tillämpare av regler

som styr de aktuella marknaderna. Under hennes tid

intensifierades samarbetet mellan de departement under vilka det

finns statliga företag. En ägargrupp med representanter för

Finans-, Närings- och Kommunikationsdepartementen tillsattes för

att utforma en mer enhetlig ägarfilosofi. Wibble utövade

ägarrollen i Nordbanken bl.a. genom att föreslå kapitaltillskott

till banken i syfte att undvika en kollaps som kunde drabbat

hela det finansiella systemet. Det förekom omfattande kontakter

mellan Nordbanken och departementet under denna tid. Det fanns

inte då skäl att utveckla några speciella fasta former för hur

ägandet skulle utövas. Vidare begärdes bemyndigande från

riksdagen att sälja banken. En bestämmelse om att regeringen

skulle godkänna ordföranden i bankstyrelser avskaffades, bl.a.

eftersom den inte haft någon effekt på hur företagen utvecklats.

Bo Lundgren övertog ägaransvaret för Nordbanken i januari

1993. Han hade då ambitionen att åstadkomma en stramare styrning

och bättre insyn i banken. Detta skedde bl.a. genom att en

departementstjänsteman utsågs att ingå i styrelsen. Denne

lämnade en rapport till Lundgren efter varje sammanträde. Som

exempel på frågor som Lundgren hanterade i sin egenskap av ägare

nämnde han frågan om styrelsens ansvar för kreditgivningen och

för avtalen om avgångsvederlag samt de riktlinjer för

anställningsvillkoren för personal i ledande ställning som

departementet angav för bl.a. Nordbanken och Securum. Enligt

Lundgren medför ett statligt ägande ett särskilt ansvar, som

innebär att det måste ske en mycket noggrann hantering, styrning

och kontroll när det gäller ägarrollen som sådan. Staten bör i

första hand målstyra de företag den äger genom att utse en

styrelse och ha kontakt med ordföranden om verksamhetens

inriktning. Det är också viktigt att ordföranden tar regelbundna

kontakter med departementet när han vill förankra olika

ställningstaganden. I styrelsen för en bank bör det ingå

personer med kunskap om den finansiella sektorn, om

bankverksamhet och kreditbedömningar. Dessutom bör

representanter för kunder samt personer med allmän klokskap

ingå. Rekryteringen av ledamöter till styrelsen var en process

där styrelsens ordförande, departementstjänstemän inkl.

statssekreteraren och slutligen statsrådet medverkade med

förslag och värderingar av personer.

Lundgren ansåg att det borde skapas någon form av reglemente

för hur det statliga ägandet bör utövas. Han nämnde att det kan

vara väsentligt att ha minnesanteckningar att gå tillbaka till.

Vidare framhöll Lundgren att en ägare måste kunna dokumentera

händelseförlopp samt känna ett sådant ansvar att man håller

kontakt med företaget och har en möjlighet att gripa in i vissa

skeenden.

Vid utfrågningen med statsrådet Jan Nygren och

statssekreteraren Anitra Steen framkom bl.a. följande. När den

socialdemokratiska regeringen tillträdde hösten 1994 tog

Finansdepartementet initiativ till att utveckla en mer tydlig

policy för det statliga ägandet. Syftet är att utveckla en

samlad syn på det statliga ägandet och också på utövandet av

ägarrollen. En presentation av det första steget i arbetet

gjordes i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilagorna

7, 8 och 13). Steen underströk vid utfrågningen att staten skall

vara en professionell och aktiv ägare. På de statliga företagen

skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och marknadsmässig

avkastning. Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen

och de ekonomiska målen på lång sikt för bolaget. I den mån det

ställs särskilda krav på samhällsansvar skall det redovisas

tydligt och underställas riksdagen. Ändamålet med ett bolags

verksamhet och ägarens övergripande ambitioner skall tydligt

framgå av bolagsordningen. Ägarpolicyn måste vidare poängtera

betydelsen av styrelsevalet; vid detta skall betonas sakkunskap,

erfarenhet, gott omdöme och ägarens förtroende för ledamöterna.

Mellan ägaren och bolaget skall föras en kontinuerlig dialog och

ägaren skall göra en fortlöpande uppföljning av verksamheten.

Dialogen bör ske genom kontakter mellan den politiska ledningen

och styrelseordföranden, vice ordföranden och bolagets VD. I

ägarpolicyn skall också ingå att kontinuerligt pröva om ägandet

skall behållas. Mot denna bakgrund blir, enligt Steen,

styrelsens ansvar att hantera de strategiska frågorna inom den

ram som ägaren lagt fast genom målen för bolaget. Styrelsen

skall vidare fastställa riktlinjer för och kontrollera

verksamheten samt rekrytera och bestämma anställningsvillkoren

för VD. Avsikten är att ägarpolicyn efter hand skall

konkretiseras ytterligare.

Anitra Steen anförde vidare bl.a. att för att staten skall

kunna fungera som en professionell och aktiv ägare ställs krav

framför allt på regeringskansliet som fullgör ägarfunktionen.

Regeringen bemyndigar olika statsråd att utöva ägandet över de

bolag som ligger inom resp. statsråds ansvarsområde. Av tidsskäl

kan statsråden engagera sig endast i vissa frågor. Främst gäller

det valet av styrelseledamöter och förändringar i bolagets

verksamhetsinriktning. Statsrådet har därför ett ansvar för att

det finns kompetenta tjänstemän inom departementet som kan följa

bolagens verksamhet även i övrigt och föra en dialog för

statsrådets räkning med bolagen. Inom t.ex. Finansdepartementet

och Näringsdepartementet har ägandet samlats till en enhet.

Överväganden pågår om det finns skäl att föra samman alla

statliga bolag under regeringen till ett ställe för att

därigenom samla kompetensen.

Steen beskrev också förfarandet i samband med bolagsstämmor

och nämnde att det ansvariga statsrådet vanligen förordnar en

tjänsteman att utöva rösträtten vid stämman. Förordnandet sker

genom ett departementsprotokoll och brukar förenas med en

skriftlig instruktion som utgår från de punkter som skall

behandlas på stämman enligt föredragningslistan. Stämman

förbereds i förväg på departementet genom att man diskuterar

vilka ställningstaganden som bör göras beträffande de olika

punkterna när det gäller bolagets ekonomiska villkor, styrelsens

sammansättning, styrelsearvoden m.m. Helst skall denna

förberedelse vara ett led i den dialog som bör ha pågått hela

året mellan departementet och bolaget.

Av utfrågningen med Nygren framgick bl.a. att regeringen har

för avsikt att genomföra en översyn över den statliga

förvaltningen. I ett första steg skall diskuteras

förutsättningarna för regeringen att styra riket och vilka

principer som skall tillämpas vid val mellan t.ex. myndighet,

stiftelse och bolag. I ett andra steg kan det bli aktuellt med

förändringar av myndigheternas antal och uppgifter och

försäljning av bolag som inte fyller någon funktion inom statens

hägn.

Tidigare granskning

Utskottet har tidigare granskat vissa frågor som har samband

med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991 (bet.

1990/91:KU30 s. 93). Den nämnda ombildningen hade vidtagits

efter initiativ från den dåvarande finansministern Allan Larsson

och var föranledd av att betydande kreditförluster hade

uppdagats. Utskottet hänvisade till tidigare uttalande i ett

ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26).

Det konstaterades därvid att den formella styrningen av de bolag

där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på

bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte

betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta

bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens

natur, särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal

aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna för att

undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.

Utskottets granskning av ombildningen av Nordbankens styrelse

föranledde inte något ytterligare uttalande.

Utskottets bedömning

Utskottet vill till en början erinra om att staten som ägare

av aktier lyder under samma regler som andra aktieägare.

Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i

bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen,

som i allmänna aktiebolag i sin tur utser verkställande

direktör. En verkställande direktör i ett bankaktiebolag skall

enligt 7 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) utses bland

styrelseledamöterna. Det är styrelsens uppgift att förvalta

bankens angelägenheter. Utskottet har i tidigare

granskningsärenden, som nämnts, uttalat att det ligger i sakens

natur att det förekommer underhandskontakter mellan staten som

ägare och den direkta bolagsledningen.

Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att

statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort

sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt.

Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll

med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande

banker. Staten har emellertid agerat aktivt i sin egenskap av

ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med förändringar av

styrelsen och av statens ägande i banken. I de sistnämnda fallen

har beslut även erfordrats av riksdagen.

Under huvuddelen av den period under vilken ägandet i banken

utövades på ett icke formaliserat sätt hade banken en positiv

utveckling och agerade på ett sätt som var jämförbart med de

privata affärsbankerna. Ägandet i banken breddades genom att

nära 30 % av aktierna förvärvades av privata delägare. Vidare

noterades aktierna på Stockholms fondbörs. Enligt vad som

uppgivits hade före hösten 1990 varken bankens ledning eller

revisorer och inte heller de privata delägarna eller

tillsynsmyndigheten redovisat några farhågor beträffande bankens

utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att

beakta dessa förhållanden när en bedömning görs av hur staten

agerat som ägare.

Utskottet vill framhålla att alltsedan problemen i Nordbanken

blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt att utöva

ägandet successivt förändrats och blivit alltmer aktivt. Redan

under detta år inleddes ett arbete som syftade till att utveckla

en ägarpolicy för de statligt ägda företagen. Detta arbete har

fortskridit och som framgått har en redovisning av vissa inslag

i ägarpolicyn gjorts i årets budgetproposition samt i den av

utskottet anordnade utfrågningen. En ytterligare konkretisering

av ägarpolicyn avses ske.

Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy utvecklas

för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de

utgångspunkter som utskottet i detta sammanhang har att beakta

är det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformas för hur

ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för

regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att

följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter

som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i

frågor av större betydelse. Utskottet vill understryka vikten av

att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor

och i andra viktigare frågor dokumenteras. Här bör erinras om

vad utskottet uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet.

1991/92:KU30 s. 70), nämligen "att det är önskvärt med mera

uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser

statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang".

Inom ramen för ägarpolicyn bör vidare ingå att staten skall ha

en aktiv och initierande roll i fråga om val av

styrelseledamöter.

I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från

utskottets sida.

10.2 Statsrådet Bo Lundgrens kontakter med Gota-koncernens

huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding

I september 1992 framkom att Gota AB, med dess dotterbolag

Gota Bank, stod inför betydande förluster som kunde medföra att

banken kom på obestånd. Mot denna bakgrund gjorde regeringen

onsdagen den 9 september 1992 en utfästelse att Gota Banks

förpliktelser skulle infrias.

I en anmälan, bilaga A 9.10, i oktober 1992 hemställdes

att statsrådet Bo Lundgrens handläggning av denna fråga skulle

granskas. Granskningen borde särskilt avse om statsrådet sökt

förmå eller påverka Trygg-Hansa att som ägare tillskjuta

betydande medel för att täcka underskotten i Gota Bank. Enligt

anmälaren finns det inte någon allmän skyldighet för ägaren till

en bank att täcka bankens förluster. Statsrådsberedningen har i

ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom

Finansdepartementet, bilaga A 9.11.

Utfästelsen från regeringens sida att Gota Banks förpliktelser

skulle infrias hade föregåtts av diskussioner natten till

onsdagen den 9 september 1992 mellan bl.a. företrädare för

Finansdepartementet och Gota-koncernens huvudägare Trygg-Hansa

SPP Holding (i fortsättningen benämnt Trygg-Hansa). Vid mötet

deltog bl.a. statsrådet Bo Lundgren, statssekreteraren Urban

Bäckström och Trygg-Hansas koncernchef Björn Sprängare.

Sammanträffandet var, enligt vad departementet uppgett, ett led

i processen att klarlägga vilka insatser olika intressegrupper,

främst ägarna till banken, var beredda att göra. Ett sådant

klarläggande var nämligen av avgörande betydelse för att bedöma

förutsättningarna för att på sikt göra bankens rörelse lönsam

och för att bedöma omfattningen och inriktningen av de statliga

stödinsatserna. Under diskussionerna uttalade Björn Sprängare,

enligt de minnesanteckningar som fördes, att Trygg-Hansa var

berett att göra ytterligare tillskott till Gota-koncernen.

Efter det att Finansdepartementet i ett pressmeddelande

tillkännagett att regeringen skulle komma att vidta erforderliga

åtgärder för att bevara stabiliteten i det finansiella systemet

och att Gota Banks förpliktelser skulle infrias, förklarade

Björn Sprängare i ett uttalande den 9 september 1992 att

Trygg-Hansa inte skulle göra något ytterligare kapitaltillskott.

Detta uppfattades i departementet som ett klart brott mot den

utfästelse som Björn Sprängare gjort och som varit en

betydelsefull faktor när det gällde att bedöma behovet av

statliga insatser. Björn Sprängare förklarade i sin tur att han

redan vid mötet mellan parterna natten till onsdagen deklarerat

att Trygg-Hansa inte hade möjlighet att ytterligare stötta Gota

eftersom det kunde äventyra bolagets framtid, men att bolaget

var berett att så långt det var möjligt bidra till en lösning.

Efter ett nytt sammanträffande den 11 september 1992 mellan

Urban Bäckström och Björn Sprängare gjordes ett gemensamt

uttalande om att parterna var överens om att även Trygg-Hansa så

långt som möjligt, utan att det hotade Trygg-Hansas

kärnverksamhet, skulle bidra till en lösning som begränsade

belastningen för skattebetalarna.

Från Finansdepartementet har vidare uppgivits att den kritik

som riktades mot Trygg-Hansa grundade sig på att Björn

Sprängares uttalanden uppfattades som ett löftesbrott och inte

på någon uppfattning om att det skulle finnas en allmän

skyldighet för en ägare till en bank att -- utöver insatt

kapital -- täcka bankens förluster.

Utskottets bedömning

Granskningen ger inte anledning till något uttalande från

utskottets sida.

10.3 Regeringens godkännande av ordförande i bankrörelser

I en anmälan, bilaga A 9.12, i februari 1994 har

hemställts om en granskning av hur regeringen godkänt

ordföranden i bankrörelser. Statsrådsberedningen har i ärendet

överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet,

bilaga A 9.13.

Fram till den 1 januari 1993 gällde en ordning som innebar att

val av styrelseordförande i bankaktiebolag skulle underställas

regeringen för godkännande. Bestämmelserna återfanns i 7 kap.

11 § bankaktiebolagslagen (1987:618) och innebar att regeringen

skulle godkänna valet, om den valde kunde förväntas verka för

att såväl bankens som samhällets intressen beaktades i

verksamheten. Om valet inte godkändes skulle regeringen i

stället utse en annan ledamot av styrelsen till ordförande.

Inom Finansdepartementet har det gjorts en genomgång av ett

tjugotal ärenden om godkännande av styrelseordförande i

bankaktiebolag under perioden 1988--1992. Det har därvid

framkommit att det inte redovisats några skäl i regeringens

beslut och att Bankinspektionen och sedermera Finansinspektionen

inte har haft någon erinran mot bankens val. Detta har inte

heller i något fall underkänts av regeringen. Enligt vad som

uppgivits från Finansdepartementet synes således vid tidpunkten

för godkännandet inget av ordförandevalen ha varit

kontroversiellt från samhällelig synpunkt.

Utskottets bedömning

Granskningen ger inte anledning till något uttalande från

utskottets sida.

10.4 Fondkommissionärsfirman Alfred Bergs medverkan i

förhandlingar om bankstöd

I en anmälan, bilaga A 9.14, i maj 1993 har begärts att

utskottet granskar vilken information fondkommissionärsfirman

Alfred Berg fått och som ledde till att företaget under våren

1993 köpte upp aktier i SE-banken. Vidare ställs i anmälan

frågan vilka fördelar företaget fått vid förhandlingarna mellan

staten och SE-banken. I ärendet föreligger en promemoria

upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.15.

Enligt vad som uppgivits från Finansdepartementet har

fondkommissionärsfirman Alfred Berg inte i något sammanhang haft

uppdrag för staten i fråga om bankstödet. Däremot anlitades

företaget våren 1992 av sparbankerna som konsult vid

förhandlingar med regeringen om stöd.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

11. Statsminister Carl Bildts agerande i vissa

säkerhetspolitiska frågor

11.1 Uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot

Sovjetunionen på 1950-talet

Ärendet

I mitten av augusti 1994 återgavs i olika massmedier uppgifter

om att statsminister Carl Bildt skulle ha bekräftat förekomsten

av svenskt spionage mot Sovjetunionen på 1950-talet. Carl Bildt

skulle enligt dessa uppgifter ha förklarat att en sovjetisk

protestnote år 1957 om sådan verksamhet var befogad. I en

brevväxling med den socialdemokratiske partiordföranden Ingvar

Carlsson med anledning av uppgifterna hänvisade emellertid Carl

Bildt endast till ett regeringsbeslut den 25 mars 1993 om

ersättning ex gratia av humanitära skäl till den estniske f.d.

motståndsmannen Evald Hallisk.

I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar

Carl Bildts agerande, bilaga A 10.1.

Utfrågningar har ägt rum med justitiekanslern Johan

Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén, bilaga B 5, samt med

riksdagsledamoten och förutvarande statsministern Carl Bildt,

bilaga B 18.

Sekretessbestämmelser beträffande underrättelseverksamheten

Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess

för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller

planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller

som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar

landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets

säkerhet om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling

gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl

föranleder det, får dock regeringen föreskriva att sekretessen

skall gälla under längre tid.

Regeringen har utnyttjat detta bemyndigande i

sekretessförordningen (1980:657). I 1 § förordningen föreskrivs

nämligen att sekretess gäller i högst sjuttio år för sådana

uppgifter, om de förekommer i en allmän handling och angår

underättelseverksamheten inom underrättelse- och

säkerhetstjänsten. Denna bestämmelse fick sin nuvarande

utformning genom en ändring som beslutades den 5 december 1991

och trädde i kraft den 1 januari 1992. Enligt den tidigare

lydelsen gällde den längre sekretesstiden uppgifter i allmänna

handlingar som angår underrättelser inom underrättelse- och

säkerhetstjänsten. Utan denna ändring hade uppgifter om

underrättelse- och säkerhetstjänstens organisation och

verksamhet de första åren av 1950-talet blivit offentliga.

Allteftersom hade det också blivit så när det gäller sådana

uppgifter från tiden härefter.

Sovjetiska anklagelser år 1957 mot Sverige för spioneri m.m. i

Sovjetunionen

I en note den 5 mars 1957 framförde Sovjetunionen anklagelser

mot svenska myndigheter för att ha bedrivit subversiv

(omstörtande) verksamhet mot Sovjetunionen. I noten påstods att

1. Sveriges underrättelseorgan under senare år hade bedrivit

subversiv verksamhet mot Sovjetunionen,

2. att Sveriges underrättelseorgan under en följd av år

olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium,

3. att dessa agenter har värvats av en medarbetare i den

svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot

Sovjetunionen,

4. att spionerna efter värvningen undergick särskild

utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av

officerare från den svenska underrättelsetjänsten,

5. att de i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna

sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla

uppgifter av underrättelsekaraktär och även med

diversionsverksamhet.

I noten angavs att 14 personer, däribland Evald Hallisk, hade

arresterats och dömts för sådan verksamhet. Noten utmynnade i en

protest mot den svenska verksamheten.

Den sovjetiska noten offentliggjordes påföljande dag av

Utrikesdepartementet. Från Utrikesdepartementets sida

förklarades att påståendet om subversiv verksamhet mot

Sovjetunionen från svensk sida föll på sin egen orimlighet och

att svenska myndigheter stod helt främmande för varje slags

agentverksamhet i spionagesyfte på sovjetryskt territorium.

Den sovjetiska noten besvarades från svensk sida genom en note

den 18 mars 1957. Där avvisades den sovjetiska protesten under

hänvisning till Utrikesdepartementets tidigare förklaring.

I en note den 29 mars 1957 upprepades de sovjetiska

anklagelserna. Den besvarades från svensk sida genom en note den

24 april 1957. Där bekräftade Utrikesdepartementet sina tidigare

uttalanden om grundlösheten i de sovjetiska påståendena.

Noteväxlingen publicerades år 1958 i Utrikesdepartementets

skriftserie "Utrikesfrågor".

Evald Hallisks anspråk på ersättning från staten

Evald Hallisk, som alltså var en av dem som nämndes i den

sovjetiska noten, begärde i september 1992 hos regeringen

ersättning från staten med 3 295 269 kr för ett uppdrag som han

uppgav sig ha haft att för svensk räkning spionera mot

Sovjetunionen i Baltikum år 1950. Han yrkade också ersättning

med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå under tiden som

frihetsberövad i sovjetisk fångenskap.

I beslut den den 28 januari 1993 avslog regeringen Evald

Hallisks ansökan med följande motivering.

Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år 1949

utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en

svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk

avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår

vidare att Evald Hallisk aldrig haft något

anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan

myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några

uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning

föreligger därför inte.

I en ny skrivelse till regeringen yrkade Evald Hallisk

ersättning med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå

under tiden som frihetsberövad.

Regeringen beslutade den 25 mars 1993 att av humanitära skäl

tillerkänna Evald Hallisk ersättning ex gratia med 500 000 kr.

I juni 1993 ansökte Evald Hallisk vid Stockholms tingsrätt

stämning å staten och yrkade att staten skulle förpliktas att

till honom utge de belopp han tidigare begärt med avräkning av

den redan medgivna ersättningen om 500 000 kr. I sin

stämningsansökan anförde Evald Hallisk bl.a. följande.

Han kom till Sverige efter andra världskriget som estnisk

flykting. Svensk underrättelsetjänst värvade honom år 1948 för

uppdrag att utföra spionverksamhet för Sveriges räkning mot

Sovjetunionen i Baltikum. Tillsammans med andra exilbalter

utbildades Evald Hallisk för sitt spionuppdrag av svensk

underrättelsemilitär under cirka sex månader. Utbildningen

genomfördes i två omgångar och var huvudsakligen förlagd i en

villa på Lidingö. Utbildningen omfattade bl.a. radiotrafik

varvid koder och chiffer inlärdes, hantering av

sambandsapparatur, allmän spionutbildning och vapenhantering.

För spionuppdraget utrustades Evald Hallisk av staten med

värdesaker, pengar, sovjetiska dokument, typografiska kartor,

chiffreringsutsrustning, vapen, ammunition, m.m.

Det uppdrag Hallisk erhöll från staten var att för svensk

räkning spionera mot Sovjetunionen i Baltikum. Uppdraget bestod

i att till staten vidarebefordra uppgifter angående sovjetiska

truppsammandragningar och annan militär aktivitet. Syftet med

uppdraget angavs vara dels att förbereda västmakternas snara

befrielse av Baltikum, vilket sades även ligga i svenskt

intresse, dels att ge Sverige förvarning om sovjetiska militära

aktiviteter som kunde tänkas vara riktade mot svenska intressen.

Justitiekanslern företrädde staten som svarande och bestred

käromålet. I sitt svaromål anförde Justitiekanslern följande i

de delar som här är av intresse.

Den svenska underrättelsetjänsten blev år 1947 kontaktad av en

representant för en estnisk motståndsgrupp. Den person som tog

kontakt med underrättelsetjänsten var gruppens operative chef.

Motståndsgruppen hade för avsikt att skicka över sina

motståndsmän till Baltikum för att där bedriva verksamhet mot

Sovjetunionen. Motståndsgruppens representant erbjöd den svenska

underrättelsetjänsten att dessa motståndsmän skulle utföra

tjänster åt Sverige vid sidan av sina uppgifter för den estniska

motståndsrörelsen. Tanken var bl.a. att de skulle kunna förvarna

om eventuella sovjetiska invasionsförberedelser västerut. Från

svensk sida såg man positivt på att få upplysningar av sådant

slag.

Motståndsrörelsen hade en mycket ansträngd ekonomi och den

svenska underrättelsetjänsten åtog sig därför att svara för

motståndsmännens inkvartering och försörjning under tiden de

vistades i Sverige fram till avresan till Baltikum. Från svensk

sida tillhandahölls vidare viss utrustning, bl.a. det som

krävdes för kommunikation med svensk underrättelsetjänst från

Baltikum. Motståndsmännen fick också viss utbildning såvitt

avsåg kommunikationsutrustningen. Samarbetet med

motståndsrörelsen pågick till omkring år 1957, då Sovjetunionen

inlade en formell protest mot verksamheten.

Staten kan vitsorda att Evald Hallisk deltog i de operationer

som svensk underrättelsetjänst på nyss angivet sätt stödde.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning har Evald Hallisk inte

personligen erhållit något uppdrag från svenska staten att

bedriva spionverksamhet för Sveriges räkning i Baltikum. De

kontakter som förekom mellan den estniska motståndsrörelsen och

den svenska underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som

ett stöd från svensk sida till en verksamhet som vid den

aktuella tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen.

I gengäld avsågs motståndsrörelsen till den svenska

underrättelsetjänsten rapportera om sådant som rörde vitala

svenska säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten

hade emellertid inget inflytande över hur motståndsverksamheten

i Baltikum skulle bedrivas. Motståndsrörelsen valde själv ut

vilka personer som skulle skickas till Baltikum och vid vilka

tidpunkter.

Uppgifter om uttalanden av Carl Bildt i massmedia

Efter utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994, som

bl.a. behandlade Berglingaffären och den svenska regeringens

protest med anledning härav, gjorde enligt en artikel i Dagens

Nyheter dagen därpå statsminister Carl Bildt vissa uttalanden.

Enligt artikeln skulle Carl Bildt ha avslöjat att han vid samtal

med ryssarna erkänt att Sverige tidigare bedrivit någon form av

spionage mot ryssarna. Vidare uppges Carl Bildt i äldre dokument

ha hittat ett fall från den gamla socialdemokratiska regeringens

tid. I artikeln står att Tage Erlander och Östen Undén under det

kalla kriget blankt hade avvisat en sovjetisk protest mot

svenskt spioneri riktat mot Sovjetunionen. Enligt artikeln

uppges Carl Bildt ha sagt att han för ryssarna hade förklarat

att de den gången, under kalla kriget, hade haft rätt när de

protesterade.

Liknande uppgifter återges av Sydsvenska Dagbladet den 15

augusti 1994 och av Arbetet den 16 augusti 1994. Enligt Arbetet

skall Carl Bildt på tal om den sovjetiska protestnoten ha sagt

till TT: "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den

kategoriskt, men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna

fel." Enligt Arbetet förklarade Carl Bildt att han lämnat ut

uppgifter för att i sin tur få större öppenhet tillbaka från

rysk sida. Till TT skall han enligt artikeln i Arbetet därvid ha

sagt följande: "Jag förväntar mig en ny uppriktighet från rysk

sida. De totala förnekanden som från vissa håll kommit, strider

mot den anda av öppenhet och förtroende, som enligt min mening

kan och skall finnas i relationerna mellan Sverige och det

demokratiska Ryssland."

I Ekot klockan 12.30 den 14 augusti 1994 sändes en intervju

med Carl Bildt. Reportern frågade: "Du har berättat om svenskt

spionage i Sovjetunionen under 50-talet. Varför då?"

Carl Bildt svarade: "Det finns ingen anledning att ha sekretess

på sådant som inte behöver vara hemligt. Jag tycker att man i

centrala utrikes- och säkerhetspolitiska sammanhang skall ha

vissa saker som är hemliga."

Brevväxling mellan Carl Bildt och Ingvar Carlsson

Med anledning av kommentarer i massmedia från bl.a. den

socialdemokratiske partiledaren Ingvar Carlsson skrev Carl Bildt

den 15 augusti 1994 ett brev till denne, bilaga A 10.2. I

brevet behandlar Carl Bildt frågan om ersättning till den

estniske f.d. motståndsmannen Evald Hallisk. I brevet skriver

Carl Bildt att den verksamhet som Evald Hallisk var en del av

förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Han

framhåller att den noteväxling som förekom mellan Sverige och

Sovjetunionen i detta ärende är officiellt känd. Enligt Carl

Bildt har det för regeringen varit en självklarhet att dels så

långt möjligt ställa rätt för de individer som kom att drabbas,

dels att så långt möjligt offentligt redovisa detta. Några

hemliga uppgifter i detta ärende har enligt Carl Bildt inte

avhandlats med företrädare för Ryssland. Carl Bildt skriver att

han för sin del anser att hyckleri om vår historia bör undvikas

och att vårt ansvar är att visa största möjliga öppenhet om vår

historia under det kalla kriget.

Härefter krävde Ingvar Carlsson i ett brev samma dag till Carl

Bildt att få veta vilka uppgifter Carl Bildt lämnat till den

ryska regeringen, när detta ägde rum och i vilket sammanhang

dessa uppgifter lämnades ut, bilaga A 10.3.

I ett brevsvar samma dag hänvisade Carl Bildt till

noteväxlingen med Sovjetunionen, publicerad 1958 av

Utrikesdepartementet, och till regeringsbeslutet den 25 mars

1993 om ersättningen till Evald Hallisk. I svaret upprepar Carl

Bildt att inga hemliga uppgifter om Halliskärendet har

avhandlats med företrädare för den ryska regeringen, bilaga A

10.4.

Promemoria från Statsrådsberedningen

I granskningsärendet har Statsrådsberedningen gett in en

promemoria av den 10 februari 1995. Där redovisas de uppgifter

som Statsrådsberedningen har inhämtat från Carl Bildt, dennes

statssekreterare Peter Egardt och Justitiekanslern om uppgifter

om svenskt spionage mot Sovjetunionen under 1950-talet. Enligt

promemorian har Carl Bildt i denna sak inte offentliggjort några

uppgifter som inte tidigare har lämnats ut. Det anförs att det

därför inte heller har funnits skäl för särskild beredning i

regeringen, partiledaröverläggningar eller samråd i

Utrikesnämnden. Vidare sägs att det inte finns några

uppteckningar från samtal mellan Carl Bildt och företrädare för

någon annan stat om de förhållanden som berörs i noteväxlingen.

I promemorian hänvisas till en redogörelse som

Justitiekanslern lämnat den 7 februari 1995 angående vissa

förhållanden i målet mellan Evald Hallisk och staten. I

redogörelsen anförs bl.a. följande.

Muntlig förberedelse i målet ägde rum i november 1993.

Därefter lämnade parterna bevisuppgifter. I april förekom en

artikel i Expressen där målet behandlades. Därefter förekom på

Evald Hallisks initiativ förlikningsdiskussioner mellan

parterna. Enligt Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva

och en uppgörelse väntades.

Den 15 augusti 1994 förekom en ytterligare artikel i Expressen

med rubriken JK, Du ljuger. Ytterligare publicitet förekom och

den 17 augusti 1994 gav Evald Hallisks ombud, advokaten Johan

Lindbo, in till Justitiekanslern en skrivelse där han sade sig

konstatera att saken tagit en ny vändning, föreslog en

förlikning med en pensionsuppgörelse och sade sig förutsätta att

Justitiekanslern skulle underställa statsministern och

regeringen hans förslag och emotsåg Justitiekanslerns huvudmans

inställning till att uppta förlikningsdiskussioner om en

pensionsuppgörelse.

Ett möte ägde rum mellan Justitiekanslern och advokaten Johan

Lindbo den 23 augusti 1994. Justitiekanslern redogjorde därvid

för principerna för kontakter mellan regeringen och

Justitiekanslern i ärenden av detta slag samt klargjorde att en

kontakt under hand med företrädare för regeringskansliet skulle

tas av Justitiekanslern för att inhämta synpunkter i fråga om

Lindbos brev och regeringens ev. synpunkter på

förlikningsfrågan. Förlikningsfrågan diskuterades sedan närmare

mellan Lindbo och Justitiekanslerns föredragande i ärendet,

byråchefen Håkan Lavén.

Justitiekanslern gjorde en analys av läget i ärendet med dess

historik, förberedde en föredragning i fråga om läget i

processen och i förlikningsfrågan samt sammanträffade den 29

augusti 1994 med dåvarande statssekreteraren Michael Sahlin för

en diskussion av ärendet. Dagen därpå tog expeditionschefen

resp. rättschefen del av handlingarna i Justitiekanslerns akt i

ärendet. Den 1 september sammanträffade Justitiekanslern med

dåvarande statssekreteraren i Statsrådsberedningen Peter Egardt

i närvaro av rättschefen Bengt-Åke Nilsson. Därvid redovisade

Justitiekanslern läget i processen och i förlikningsfrågan.

Justitiekanslern redovisade alltså sin syn på

förlikningsfrågan vid samtalen och menade att framgång i den

frågan förutsatte att det på något auktoritativt sätt kunde

tydliggöras för Evald Hallisk vilken inställning regeringen hade

till saken. Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av

både Egardt och Sahlin att statsministern inte hade gjort något

uttalande som avvek från regeringens tidigare inställning som

den kommit till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken

eller från Justitiekanslerns svaromål i processen.

Evald Hallisks ombud fick vid ett sammanträffande den 7

september 1994 besked om statens vidhållna inställning och

underrättades om Justitiekanslerns kontakter underhand med

Statsrådsberedningen och Försvarsdepartementet och resultatet

därav. Därefter återupptogs reella diskussioner i

förlikningsfrågan under september och oktober 1994.

Advokaten Lindbos skrift till Justitiekanslern finns i

bilaga A 10.5.

Den 7 november 1994 träffades en förlikning i målet. Enligt

den skulle staten betala 120 000 kronor till Evald Hallisk och

vardera parten stå för sina rättegångskostnader i målet.

Förlikningsavtalet finns i bilaga A 10.6.

Carl Bildts uppgifter inför utskottet

Vid utfrågningen inför utskottet har Carl Bildt uppgett att

han gjorde sina uttalanden mot bakgrund av vad som hade

förekommit på sammanträdet vid Utrikesnämnden. Där behandlades

nämligen GRU-spionen Stig Berglings återkomst. Enligt Carl Bildt

hade man från svensk sida uttryckt sig relativt skarpt om det

agerande som GRU hade ägnat sig åt. Samtidigt hade Carl Bildt

till företrädare för Ryssland på olika sätt understrukit vikten

av öppenhet om det förgångna för att det skulle bli möjligt att

bygga en bra relation för framtiden.

Carl Bildt har anfört att han inför journalisterna efter

sammanträdet gjorde en avsiktlig markering genom att uttala att

han såg Berglingaffären som en del av framför allt det förgångna

och att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna skulle

vara konstruktivt. Han nämnde i det sammanhanget att motsvarande

öppenhet hade visats från svensk sida, i och med att man öppet

hade redovisat betydande delar av det som förekommit på

1950-talet. Som exempel anförde han

Neutralitetspolitikkommissionen. Även noteväxlingen år 1957

nämndes. Det uppstod då ett visst tumult eftersom ingen visste

vad den handlade om. Men det han hade i åtanke var det s.k.

Halliskärendet, som hade varit föremål för ett regeringsbeslut

om ersättning ex gratia i mars 1993 och som var omskrivet i

pressen och i böcker. Uttalandet var emellertid mycket svepande

och allmänt och han talade inte om Evald Hallisk. Evald Hallisk

nämndes först då han fann anledning att klargöra sammanhanget i

det första brevet till Ingvar Carlsson.

Tidningsuppgifterna om att han med företrädare för Ryssland

skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktiga. Han

korrigerade också detta omedelbart. Det skulle vidare förvåna

Carl Bildt mycket om han i sina uttalanden använt ordet

"spionage".

Carl Bildt har uppgett att TT-formuleringen "Både Tage

Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt men den gången

hade ryssarna rätt och svenskarna fel" troligen är ett citat av

honom. I anlutning härtill har han förklarat att han i olika

sammanhang har ställt sig frågorna: Vad visste Tage Erlander och

vad visste Östen Undén? Hur många visste egentligen sanningen?

Carl Bildts allmänna bedömning är att denna verksamhet omgavs av

mycket sträng sekretess och att det egentligen inte fanns någon

inom Utrikesdepartementets ledning som var informerad. Huruvida

Tage Erlander hade kunskap känner Carl Bildt inte till men han

vet från andra fall att Tage Erlander hade en relativt nära

kontakt med den hemligare delen av underrättelseverksamheten.

Enligt Carl Bildt krävde statsnyttan att man avgav en mycket

bestämd dementi. Han anser att det inte finns anledning att

moralisera och döma men att det inte heller finns anledning att

hyckla eller dölja. Enligt Carl Bildts uppfattning ligger det

som står i den sovjetiska protestnoten avsevärt närmare

sanningen än det som står i det svenska svaret.

Carl Bildt har förklarat att han var medveten om att det

pågick en domstolsprocess mellan Evald Hallisk och staten då han

sände sitt brev till Ingvar Carlsson med en redogörelse för

regeringsbeslutet om ersättning till Evald Hallisk. Han tror

inte att hans uttalanden har påverkat utgången av processen.

Utskottets bedömning

Enligt uppgifter i pressen har Carl Bildt omedelbart efter

Utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994 uttalat att den

sovjetiska regeringen hade haft rätt när den år 1957 anklagade

Sverige för spionageverksamhet och att den svenska regeringen

hade haft fel när den bestred anklagelsen. Carl Bildt anges

också ha sagt att han berört förhållandet i förtroliga samtal

med företrädare för Ryssland.

Enligt Carl Bildts egna uppgifter inför utskottet gjorde han

omedelbart efter sammanträdet uttalanden varigenom han avsåg att

markera betydelsen av öppenhet om det förgångna i förbindelserna

mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen. Carl Bildt har anfört att

han i det sammanhanget nämnde att man från svensk sida öppet

hade redovisat betydande delar av vad som förekommit på

1950-talet och att han som exempel på det bl.a. hänvisade till

noteväxlingen år 1957. Han har vidare anfört att

TT-formuleringen "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade

den (protesten) kategoriskt men den gången hade ryssarna rätt

och svenskarna fel" troligen är ett citat av honom. Carl Bildt

har i anslutning härtill förklarat att han anser att innehållet

i den sovjetiska protestnoten ligger avsevärt närmare sanningen

än det svenska svaret.

Vid utfrågningen har Carl Bildt invänt mot pressreferaten i

två hänseenden: uppgiften om att han med företrädare för

Ryssland skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktig

och han tror inte att han har använt ordet "spionage" i sina

uttalanden.

Det anförda leder utskottet till slutsatsen att Carl Bildt har

gjort uttalanden av innebörd att den sovjetiska protestnoten

hade fog för sig och att det svenska svaret på protesten var

felaktigt.

Innan utskottet går vidare i sin bedömning vill utskottet

framhålla att det i granskningsärendet inte har framkommit något

belägg för att den svenska regeringen skulle ha avgett sitt svar

mot bättre vetande.

När det så gäller bedömningen av Carl Bildts agerande är det

först av betydelse att jämföra de sovjetiska anklagelserna år

1957 med den ståndpunkt som intogs av regeringen i beslutet i

januari 1993 och av Justitiekanslern i svaromålet i målet mellan

Evald Hallisk och staten.

Statens ståndpunkt sådan den kommer till uttryck i

regeringsbeslutet och svaromålet skiljer sig från det

kategoriska svenska förnekandet år 1957. Den innebär nämligen

ett erkännande att svenska myndigheter gav visst stöd åt den

estniska motståndsrörelsen och att motståndsrörelsen i gengäld

avsågs rapportera om sådant som rörde vitala svenska

säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten hade dock

inget inflytande över hur verksamheten i Baltikum skulle

bedrivas, och det var motståndsrörelsen själv som valde ut vilka

personer som skulle skickas dit och när det skulle ske.

De sovjetiska anklagelserna går emellertid mycket längre än

så. Enligt dessa var det fråga om en verksamhet som bedrevs av

svenska myndigheter med egna agenter. I den sovjetiska noten

påstås nämligen att svenska myndigheter skulle ha bedrivit

subversiv verksamhet mot Sovjetunionen genom att placera ut

svenska agenter på sovjetiskt territorium med uppgift att

bedriva underrättelse- och diversionsverksamhet.

Ett erkännande att den sovjetiska protestnoten var berättigad

på alla punkter skulle alltså i väsentliga hänseenden avvika

från den ståndpunkt staten intagit i Halliskärendet. Det skulle

också innebära en total ändring av den hållning som regeringen

intog år 1957.

Som Carl Bildt själv har uppgett var hans uttalande mycket

svepande och allmänt hållet. Detta har lett till att man på

olika håll tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens

ståndpunkt i Halliskärendet. Detta framgår av rapporteringen i

massmedierna och av vad som sedan inträffade i målet mellan

Hallisk och staten. På Hallisks initiativ hade

förlikningsdiskussioner ägt rum i juni 1994. Enligt

Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva och en

uppgörelse väntades. Med hänvisning till Carl Bildts uttalande

konstaterade emellertid Hallisks ombud den 17 augusti 1994 att

saken hade tagit en ny vändning och föreslog en förlikning med

en pensionsuppgörelse. Justitiekanslern såg sig också nödsakad

att av företrädare för regeringskansliet begära att det på något

auktoritativt sätt kunde tydliggöras för Hallisk vilken

inställning regeringen hade till saken.

En statsministers uttalande i en fråga som rör förhållandet

till främmande makt bör -- även om det avser något som ligger

långt tillbaka i tiden -- övervägas noga och utformas så att det

ej ger upphov till onödiga missförstånd. Inte minst gäller detta

om den svenska underrättelseverksamheten är berörd. Och är

avsikten att avvika från en tidigare intagen officiell

ståndpunkt i en viss fråga, bör uttalandet föregås av beredning

och överväganden i de former som normalt förekommer vid

ställningstaganden i sådana fall.

Carl Bildts agerande i det nu aktuella fallet motsvarar enligt

utskottets mening inte nu nämnda krav. Han kan därför inte undgå

en viss kritik.

11.2 Brev till Rysslands president

Ärendet

I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall

granska Carl Bildts åtgärd att den 25 maj 1994 avsända ett brev

till Rysslands president Jeltsin i vilket Bildt påtalat de

starka bevis som den svenska militären hade för att Sverige

utsatts för fortsatta ubåtskränkningar under åren 1992 och 1993.

De flesta av dessa kränkningar har enligt senare uppgifter i

massmedia varit orsakade av simmande minkar.

I anmälan begärs att granskningen bör klarlägga dels om frågan

om att skicka brevet och hur brevet skulle avfattas beretts med

Utrikesdepartementet eller någon annan del av regeringskansliet,

dels om regeringen i övrigt informerats och om frågan varit

föremål för överläggningar med partiledarna och i

utrikesnämnden.

Anmälan biläggs bilaga A 11.1 tillsammans med

Statsrådsberedningens promemoria bilaga A 11.2, Bildts brev

till Jeltsin bilaga A 11.3 och en uppteckning från

utskottets utfrågning av Carl Bildt bilaga B 18.

Bakgrund

Statsminister Carl Bildts brev undertecknades den 25 maj 1994,

registrerades samma dag i Statsrådsberedningens diarium och

sändes till Sveriges ambassad i Moskva för vidare befordran till

president Jeltsin.

Brevet överlämnades den 30 maj av Sveriges ambassadör Örjan

Berner i Moskva till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare

Rurikov.

Brevet innehåller två delar: en kortare del som berör

Rysslands relationer till Estland och Lettland och en längre del

som berör ubåtsfrågan. I den sistnämnda frågan tar Bildt upp två

frågor: militärens rapporter om fortsatta kränkningar av svenskt

territorialvatten samt en vädjan till Jeltsin att förse den

ryska delegationen med befogenheter vad gäller öppenhet och

information.

Den 7 juli överlämnades Jeltsins svarsbrev till Carl Bildt

genom den ryske ambassadören Grinevskij. Brevet överlämnades i

en preliminär version -- icke-undertecknat -- och åtföljdes

senare av ett undertecknat brev, som inkom till

Statsrådsberedningen den 19 augusti och registrerades den 22

augusti. Enligt vad som framkom vid utfrågningen av Carl Bildt

är det ett vanligt förfaringssätt att en text levereras utan

underskrift och att den slutliga, underskrivna texten anländer

senare.

Vid ett möte med utrikesnämnden den 9 augusti nämnde Bildt att

han haft en kontakt med president Jeltsin med anledning av

undervattenskränkningarna.

Den 2 september meddelade Överbefälhavaren (ÖB) att försvaret

kunde komma att ompröva tidigare besked om kränkningar av

svenskt territorialvatten under 1993. Enligt de militära

experterna kunde ljuden från vad man tidigare uppfattat som

undervattensfarkoster ha orsakats av simmande minkar.

Förspelet till Bildts brev

Moskvadeklarationen 1993

Efter Sovjetunionens fall 1991 präglades de svenska

kontakterna med det nya Ryssland av en strävan till ömsesidig

öppenhet och till att finna lösningar på gamla stridsfrågor

mellan länderna, bl.a. Wallenbergfallet, den försvunna DC 3:an

och ubåtskränkningarna.

Ett konkret resultat av det nya förhållningssättet var att en

serie expertsamtal om ubåtsfrågorna inleddes i januari 1992. De

kom att pågå i nära tre år tills de avslutades i december 1994.

I februari 1993 gästade Carl Bildt Moskva och i samband med

detta besök undertecknade Bildt och Jeltsin en gemensam

deklaration mellan Ryska federationen och Sverige om bl.a.

bilaterala relationer, internationellt samarbete och samarbete

på en rad andra områden. Under rubriken Bilaterala relationer

heter det i deklarationen:

Parterna är tillfredsställda med förloppet av diskussionerna

på expertnivå om problemet med utländska undervattensbåtar på

svenskt territorialvatten. Även om slutsatser i alla avseenden

ännu ej nåtts i detta arbete, så har experterna kommit till den

slutsatsen att aktivitet av undervattensfarkoster ägt rum i

svenska inre vatten. Parterna kommer att fortsätta det inledda

arbetet med målet att slutgiltigt få klarhet i detta problem.

Deras avsikt är att därigenom söka stärka freden och

säkerheten i Östersjöområdet samt att öka förtroendet mellan

staterna.

Ubåtssamtalen

I januari 1995 överlämnade kommendör 1 Emil Svensson en

rapport om ubåtssamtalen som förts mellan Sverige och Ryssland

från januari 1992 till december 1994.

Den öppna versionen av slutrapporten om ubåtssamtalen

innehåller uppgifter om bl.a. delegationernas sammansättning,

den arbetsmetodik som kommit till användning, vissa praktiska

erfarenheter av organisationen och arbetsmetodiken, under

samtalen behandlade sakfrågor (med stora inskränkningar i

materialet) samt en starkt förkortad sammanfattning och

slutsatser.

Av rapporten framgår att den svenska delegationen bestått av

ordföranden Emil Svensson och två ledamöter (byte skedde under

1992 i båda fallen), en sekreterare samt en tolk. En av

ledamöterna, sekreteraren och tolken har kommit från Sveriges

Moskvaambassad.

Den ryska delegationen har haft tre olika ordförande, därav

två militärer och från juni 1994 presidentrådgivaren Jurij

Baturin. En av ledamöterna har deltagit hela tiden samtalen

pågått medan de två övriga, en rättsexpert resp. en

ubåtstekniker, lämnat delegationen under arbetets gång. Dessutom

har den särskilda Baturingruppen haft tre ledamöter.

Inalles har ett tjugotal möten genomförts under tiden januari

1992--december 1994.

Samtalen har enligt rapporten syftat till att pröva

möjligheterna att få klarhet i fråga om ubåtskränkningarna mot

Sverige. Delegationen har inte haft som uppgift att pröva om det

förekommit ubåtsverksamhet mot Sverige eller ej, utan

utgångspunkten har varit att undervattensverksamhet har

förekommit i enlighet med den svenska överbefälhavarens

rapportering till regeringen.

Slutrapporten skall inte, heter det i rapporten, uppfattas som

en form av sammanfattning av hela ubåtsfrågan. Det huvudsakliga

materialet finns inom försvarsmakten.

I rapporten framhålls betydelsen av att det i delegationen

funnits särskild kompetens genom UD:s representanter av

"Rysslandskunskap", som underlättat för delegationen att

överbrygga klyftan mellan rysk och svensk kultur.

De sakfrågor som behandlats under samtalen har varit

grundstötningen av ubåt 137 i Karlskrona skärgård 1981 och två

incidenter som utspelats 1982 resp. 1992. Härutöver har

ubåtarnas nationalitet behandlats.

I sakfrågan om kränkningar av svenskt territorialvatten har

skett meddelas i sammanfattningen att den ryska sidan inte

medgivit några intrång av sovjetubåtar sedan 1946 och att

grundstötningen av ubåt 137 av den ryska sidan uppges ha berott

på en felnavigering. Det viktigaste resultatet av

samtalsprocessen sägs ha varit att det totala kunskapsläget

förbättrats så att det skapats "tekniska" möjligheter till en

bilateral lösning av stora delar av frågan, t.ex. en bättre

tillgång till dokument.

Nya villkor för de rysk-svenska relationerna

Som framgår av Bildts brev (se nedan) och utfrågningen av Carl

Bildt framstod det våren 1994 på svensk sida som nödvändigt att

lyfta upp ubåtssamtalen på en högre, politisk nivå på grund av

de begränsningar av olika slag som enligt den svenska

delegationen präglade den ryska delegationen. Det fanns en

uppfattning om att de ryska experterna inte hade de

instruktioner eller befogenheter eller tillgång till

arkivmaterial som behövdes för att komma vidare i samtalen.

En annan omständighet av betydelse i sammanhanget var att den

svenske överbefälhavaren den 1 mars 1994 rapporterade till

regeringen om fortsatta kränkningar av undervattensfarkoster av

Sveriges territorialvatten under 1993. Enligt vad Carl Bildt

uppgav i utfrågningen bedömde den dåvarande regeringen

uppgifterna som mycket allvarliga. Den tidigare misstanken om

att det skulle kunna röra sig om ryska ubåtar stod kvar. Mot

bakgrund av vad som sagts vid mötet mellan Bildt och Jeltsin i

Moskva föregående år framstod ÖB:s rapport som alarmerande.

Detta borde ryssarna enligt Bildt få reda på, och det var enligt

Bildt rimligt att den kommunikationen skedde mellan honom själv

och den ryske presidenten. Det var också enligt Bildt naturligt

att det skedde i brevform.

De rapporterade fortsatta kränkningarna av svenska farvatten i

kombination med trögheten i expertsamtalen utgjorde sålunda

grunden för det brev som sedermera sändes till president

Jeltsin.

Beredningen av brevet

Carl Bildt har enligt Statsrådsberedningens promemoria uppgett

att frågan bereddes med bl.a. UD. Vid utfrågningen nämnde han

förutom SB och UD även Försvarsdepartementet och delar av

försvaret. Enligt Bildt var det åtskilliga personer som var

inblandade när brevet formulerades, i form av den krets av

personer som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalen

löpande. På frågan om Bildt, utrikesministern och

försvarsministern var eniga om formuleringarna i brevet svarade

Bildt ja.

Enligt det arkivmaterial utskottet haft tillgång till har ett

tiotal personer i Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet,

däribland utrikesminister Margaretha af Ugglas, varit

involverade i beredningsprocessen. Försvarsdepartementet har

enligt vad som framgår av dessa dokument inte vid något

tillfälle deltagit i handläggningen av Bildts brev. Enligt

statsministerns uppgift har dock dåvarande försvarsminister

Anders Björck hållits informerad.

En annan fråga gäller om frågan diskuterades med de i

regeringen ingående partiledarna. Enligt Statsrådsberedningens

promemoria har så varit fallet. Vid utfrågningen uppgav Bildt

att de visserligen inte varit involverade i utformningen av

brevet men väl "informerade om kontakten". På frågan om de

närvarande partiledarna läst brevet svarade Bildt att "Olof

Johansson sagt att han inte minns. Sedan att han sagt att han

inte sett brevet. Det är alldeles rätt." Alf Svensson har enligt

uppgifter i medierna inte sett brevet men godkänt det i

efterhand. Carl Bildt har vid utfrågningen inte dementerat denna

uppgift.

Beträffande ordningen för informationsgivning inom regeringen

sade Bildt bl.a. att i allmänhet berättade statsministern om

relevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om någon

ville se på ett ärende fick man det ofta. Bildt försökte ofta

delge så mycket som möjligt av handlingarna, framför allt

känsliga handlingar.

Carl Bildt har vid utfrågningen sagt att regeringen

informerades den 11 maj 1994. Vid detta tillfälle var

folkpartiledaren Bengt Westerberg inte närvarande på grund av

utlandsresa. Enligt Bildt föredrogs och förankrades vid detta

tillfälle "huvudlinjerna i politiken", men det gällde inte "det

dagsoperativa". Carl Bildt betonade också att det under detta

skede ägde rum en omfattande brevväxling med och om Ryssland.

Inte heller dessa brev föredrogs i regeringskretsen i sina

enskildheter enligt Bildt.

Vid utfrågningen anförde Bildt också att det i

beredningshänseende inte fanns något sensationellt eller

avvikande i förhållande till det handlingsmönster som etablerats

inom regeringen.

Enligt Bildt avvek inte heller innehållet i brevet nämnvärt

från innehållet i den tidigare svensk-ryska dialogen. "Det står

ingenting i detta brev som jag inte tidigare sagt direkt till

Jeltsin", sade Bildt.

När det gäller anmälan av frågan i utrikesnämnden har Carl

Bildt uppgivit att detta skedde i efterhand, den 9 september

1994. (Vid kontroll av utrikesnämndens protokoll har dateringen

visat sig felaktig; rätt datum är den 9 augusti). På frågan om

han inte borde ha läst upp brevet i utrikesnämnden när det var

aktuellt, svarade Bildt att det inte är rimligt att informera om

varje brev som utväxlas mellan statsministern och utländska

statsöverhuvuden och regeringschefer. Det tillhör enligt Bildt

inte kutymen att frågor tas upp i utrikesnämnden "om de inte på

något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta". --

Utrikesnämnden sammanträdde vid följande tillfällen under den

aktuella perioden: 12 januari, 18 mars, 20 maj, 9 augusti och 9

september.

Av det material ur UD:s arkiv som utskottet haft tillgång till

framgår att det redan i början av februari 1994 fanns ett utkast

till brev till Boris Jeltsin, författat av bl.a. kommendör 1

Emil Svensson.

Brevutkastet är relativt kortfattat och innehåller fyra korta

stycken. Inledningsvis refereras till mötet mellan Bildt och

Jeltsin i Moskva i februari 1993 och den gemensamma

deklarationen som då skrevs under. Det erinras vidare om den

diskussion som Bildt och Jeltsin förde vid samma tillfälle om

"de allvarliga undervattenskränkningarna i svenska farvatten",

som experter från de båda länderna arbetade med. I brevet heter

det att expertsamtalen nått en viss grad av ökad klarhet men att

den ryska sidan inte tycktes ha tillräckliga befogenheter för

att slutlig klarhet skulle kunna uppnås. Slutligen vädjade Bildt

till Jeltsin att denne personligen skulle utfärda de

erforderliga kompletterande direktiven för att klarhet i frågan

skulle nås.

Under perioden februari--april testades skrivningarna i flera

omgångar. Dels inhämtades synpunkter under hand från ambassadör

Berner i Moskva vid flera tillfällen, dels prövade Berner

argumentationen i brevutkastet på Jeltsins säkerhetspolitiske

rådgivare Baturin (den 17 mars) och presidentens vice kanslichef

Kravsatjenko (den 19 april).

Enligt Bildts uppgifter vid utfrågningen skall det ha funnits

tio olika versioner av brevutkastet som cirkulerade under en

relativt lång tid, mer än en månad. Trots att Bildt inte säkert

kunde erinra sig om den svenska ambassaden i Moskva lämnat

tämligen utförliga och ingående synpunkter på ett av utkasten,

sade sig Bildt "nog (ha) fått alla indikationer som är relevanta

i sammanhanget".

Den 22 april lämnade ambassadör Berner i ett brev till UD

förhållandevis omfattande synpunkter på brevutkastet.

Berner menade bl.a. att substansen i brevet framförts minst

tre gånger till de högsta ryska instanserna och att det vore

rimligt att avvakta en reaktion. Han menade vidare att det inte

fanns någon garanti för att den svenska sidan skulle få mer

information, om expertgruppen utökades med en representant för

den militära underrättelsetjänsten GRU eller om delegationen

fick rätt att tala med en representant för GRU. Han var också

skeptisk till möjligheten att få tillgång till ryska arkiv.

Berner ansåg också att brevet måste innehålla något nytt

element utöver vad som tidigare sagts, och detta element borde

hänföras till Sovjettiden för att göra det lättare för Jeltsin

att erkänna felsteg.

Ambassadören argumenterade därefter för att man skulle ta in

en form av "hot" i brevet genom att t.ex. säga att Sverige hade

indikationer på att det varit sovjetiska undervattenfarkoster i

svenska vatten och att man var beredd att offentliggöra detta

alternativt begära att en internationell expertgrupp granskade

dem. Troligen vore det enligt Berner bättre att framföra dessa

budskap inom ramen för expertsamtalen än till Jeltsin.

Berner menar att brevet borde avvakta dels eventuella resultat

av tidigare hänvändelser som borde komma fram vid instundande

möte med expertgruppen, dels resultatet av ett eventuellt "hot"

som skulle kunna framföras om man inte fick någon respons vid

mötet.

Under alla förhållanden borde enligt Berner brevet ges en

bredare ansats, och han föreslog följande fyra nya avsnitt efter

inledningen: de bilaterala förbindelsernas utveckling, Baltikum,

ubåtsavsnittet och Jugoslavien.

En jämförelse mellan den ursprungliga versionen och den

slutliga visar att brevskrivaren/brevskrivarna tagit visst

intryck av Berners kritik och förslag till ändringar, särskilt

beträffande Baltikum. Däremot har de bilaterala aspekterna inte

beaktats i någon större omfattning och Jugoslavientemat inte

alls.

Den 25 maj undertecknades brevet och översändes till

ambassaden i Moskva för vidare befordran till president Jeltsin.

Som nämnts innehåller brevet två delar: en kortare där olika

frågor som berör Baltikum tas upp och en längre där ubåtsfrågan

behandlas.

Bildt skriver i den senare delen av brevet bl.a. att svenska

militära myndigheter har rapporterat att "viss verksamhet av

denna art (syftande på kränkningar av Sveriges territorialvatten

av främmande undervattensfarkoster) på vårt territorialvatten

förekom även förra året" (dvs. 1993) och att "den tekniska

bevisningen för detta är övertygande". Bildt skriver vidare att

det ligger nära till hands att tro att "ansvaret för denna

verksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska

strukturer eller aktionsmönster".

Apropå expertsamtalen skriver Bildt att dessa kännetecknas av

stor professionell kompetens och respekt men att de svenska

experterna fått ett successivt allt starkare intryck av att "de

ryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheter

att gå utöver en viss gräns i öppenhet och information". Bildt

vädjar därefter till Jeltsin att denne "med alla de befogenheter

Ni har söka få klarhet i denna fråga". Bildt föreslår slutligen

att Emil Svensson får träffa Jeltsins personliga

säkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner.

Den 27 maj, då brevet ännu inte var överlämnat till

presidentens kansli, meddelades från ambassaden i Moskva att man

i samtal med generalen Vladimirov, som tjänstgjorde i

presidentapparatens analytiska centrum, fått besked om att

Jeltsin ansåg sig behöva ett brev från Bildt för att kunna

"agera i frågan". Detta besked hade lämnats redan några veckor

tidigare till Emil Svensson vid Vladimirovs besök i Stockholm.

Besked gavs om att frågan var under aktiv bevakning.

Den 30 maj överlämnades Bildts brev av ambassadör Berner till

Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov, som inte lämnade

någon kommentar till brevet.

Sammanfattning

De frågor som granskningen gäller är om frågan att skicka

brevet och utformningen av detsamma bereddes i UD eller någon

annan del av regeringskansliet, berördes i överläggningar eller

samtal med något statsråd eller annan partiledare, diskuterades

i utrikesnämnden. Granskningen gäller också uppgifter om

registreringen av brevet. Härutöver har en allmän orientering av

kontakterna med Ryssland redovisats.

Brevet har beretts av minst ett tiotal personer inom

Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och

Försvarsdepartementet. Det var enligt Bildt den krets av

personer inom de nämnda delarna av Regeringskansliet och

Försvarsmakten som hade följt, deltagit i och värderat

ubåtssamtalen fortlöpande som främst varit involverade i

beredningen av brevet.

Frågan om partiledarna varit med i diskussionen gäller först

de partiledare som förutom Carl Bildt ingick i regeringen, dvs.

Olof Johansson, Alf Svensson och Bengt Westerberg. Enligt vad

som framkommit vid utfrågningen av Bildt har ingen av dem sett

någon version av brevet, men de har enligt Bildt varit

"informerade om kontakten".

Regeringen har den 11 maj 1994 informerats om det brev som

skulle komma att avsändas två veckor senare. Vid detta tillfälle

förankrades "huvudlinjerna i politiken".

Vid utfrågningen har framskymtat att någon form av

partiledarinformation skulle ha getts, men Bildt nämnde inte

uttryckligen att det skulle ha rört brevet; snarare synes det ha

rört ubåtsfrågan allmänt.

Brevfrågan har inte varit föremål för någon redovisning i

utrikesnämnden förrän den 9 augusti 1994, dvs. drygt två månader

efter överlämnandet av brevet. Den 9 augusti nämnde

statsministern för nämnden att han tagit kontakt med president

Jeltsin.

Skälet till att frågan inte tagits upp tidigare har enligt

Bildt varit den praxis enligt vilken endast frågor som på något

sätt innebär en ny politik tas upp i utrikesnämnden. Enligt

Bildt har brevfrågan inte varit av den karaktären. Däremot har

enligt Bildt expertsamtalen om ubåtarna varit föremål för

kontinuerlig rapportering i nämnden, liksom ÖB:s rapporter om de

misstänkta kränkningarna av svenskt territorialvatten.

Brevet till president Jeltsin har undertecknats den 25 maj

1994 och registrerats samma dag i Statsrådsberedningens diarium.

Det sändes samma dag till den svenska ambassaden i Moskva för

vidare befordran till Jeltsin och överlämnades till Jeltsins

utrikespolitiske rådgivare Rurikov den 30 maj.

I kansliets brev till Statsrådsberedningen beställdes en

redovisning i form av en allmän orientering om kontakterna med

Ryssland under den aktuella tiden. En sådan sammanhängande

redovisning har inte lämnats, utan kansliet har på olika vägar

samlat in ett material, som i viss mån ger information av det

slag som efterfrågades i brevet till SB. Denna information har

redovisats inledningsvis under rubriken Förspelet till Bildts

brev.

Informationen gäller följande områden:

I Bildts och Jeltsins gemensamma deklaration vid deras möte i

Moskva den 4 februari 1993, uppgav de bl.a. att målet med

ubåtssamtalen var att "slutgiltigt få klarhet" i problemet med

undervattenskränkningarna.

I rapporten om ubåtssamtalen avseende de yttre formerna m.m.

för samtalen samt deras inriktning och resultat rapporterades

inte några framsteg i frågan vilka undervattensfarkoster som

trängt in på svenskt territorialvatten. Det totala kunskapsläget

sades dock ha förbättrats så att tekniska möjligheter till en

bilateral lösning av stora delar av frågan har skapats.

Som de viktigaste faktorerna bakom Bildts brevinitiativ

framstår trögheten i ubåtssamtalen våren 1994 och ett därav

följande behov att "växla upp" samtalen på en högre, politisk

nivå samt ÖB:s rapport den 1 mars 1994 om fortsatta intrång i

svenska farvatten under 1993.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar inledningsvis att frågan om kränkningar

av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster

sedan länge haft en framträdande plats i Sveriges relationer

till såväl det forna Sovjetunionen som det nya Ryssland. Frågan

har periodvis fått en hög uppmärksamhet i den politiska debatten

och i medierna och därmed blivit en angelägenhet för hela

svenska folket.

Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland en

betydande tyngd. Därför framstår kommunikationen med företrädare

för Ryssland på högsta nivå som en första rangens angelägenhet i

ett nationellt politiskt perspektiv. Mot denna bakgrund måste

förre statsminister Carl Bildts brevväxling med Rysslands

president Boris Jeltsin enligt utskottets mening betraktas som

en fråga som angick alla politiska partier. Beredningen måste på

samma grunder fylla högt ställda krav på noggrannhet och

öppenhet i relationerna mellan regering och riksdag.

Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen

fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de

utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,

och överlägga med nämnden om dessa förhållanden så ofta det

erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen

före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Syftet med Bildts brev kom att förändras under beredningens

gång. I en av de tidiga versionerna av brevet var syftet att

försöka påverka Ryssland till att ändra på sammansättningen av

delegationen. Under beredningens gång kom ÖB:s rapport den 1

mars, som rapporterade om fortsatta kränkningar av svenskt

territorialvatten även under 1993, in som ett nytt element.

Då Bildt senare bestämde sig för att i brevet ta med båda

frågorna, fick brevet omedelbart en annan och högre dignitet.

Detta förhållande motiverade i hög grad att brevet borde bli

föremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet som

brevet enligt utskottets mening innehöll tillspetsade

formuleringar. Utskottet kan konstatera att någon överläggning

aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått

en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte

sig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum. I denna

information nämnde inte Bildt uttryckligen att han sänt ett brev

till Jeltsin och att Jeltsin besvarat brevet.

Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern Carl

Bildt ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet

med 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdagen

information och påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var

därför enligt utskottets uppfattning olämpligt.

12. Vissa frågor med anknytning till den europeiska

integrationen

12.1 Information till riksdagens EES/EFTA-delegation och

utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 12.1, har till

granskning anmälts frågan dels vilken skyldighet regeringen

har att informera riksdagens EFTA-delegation och riksdagens

utskott före eventuell begäran om konsultationer och beslut i

Gemensamma EES-kommittén, dels hur urvalet av information

till riksdagen går till, t.ex. vem som gör urvalet och på vilka

grunder det sker.

I anmälan påtalas att urvalet av vilken information som skall

delges riksdagen via EFTA-delegationen synes ske av

UD-tjänstemän och grunda sig på deras bedömningar av vad som kan

vara kontroversiellt. Hela förslag till texterna i planerade

direktiv och förordningar redovisas inte.

Bakgrund

Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv dåvarande

medlemsstaterna i EG, och EFTA-staterna avtalet om ett

europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i

korthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad.

Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor.

I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som

med nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.

EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets

protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen

(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES),

som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1991/92:170, bet.

1992/93:EU1, rskr. 18). EES-avtalet har sedermera utökats med

ytterligare EG-rättsakter genom beslut av Gemensamma

EES-kommittén. Riksdagen har godkänt även dessa ändringar.

EES-lagen har härefter upphört att gälla i samband med

Sveriges anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995

(SFS 1994:1500).

Gemensamma EES-kommittén är den centrala beslutsinstansen

vad avser utarbetandet av gemensamma regler inom EES. Kommittén

upprättas enligt artikel 92 i EES-avtalet. Den skall säkerställa

att EES-avtalet genomförs på ett effektivt sätt. Den gemensamma

kommittén skall fatta beslut i de fall som anges i EES-avtalet.

Sådana beslut skall tas genom överenskommelse mellan EG, å ena

sidan, och EFTA-staterna, å andra sidan, varvid EFTA-staterna

skall tala med en röst. Enligt artikel 104 skall sådana beslut,

om inte annat anges i EES-avtalet, vara bindande för de

avtalsslutande parterna sedan de trätt i kraft. Vidare sägs att

de avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för

att säkerställa beslutens genomförande och tillämpning. Artikel

7 säger att besluten av den gemensamma EES-kommittén skall

utgöra den del av eller införlivas med de avtalsslutande

parternas interna rätt.

Bestämmelser om beslutsfattandet inom EES finns i artiklarna

97--104 i EES-avtalet.

Delegationer m.m. inom riksdagen

Inför riksdagens behandling av regeringens proposition om

godkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett

europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet) beslöt

riksdagen inrätta ett särskilt utskott, EES-utskottet.

Utskottet inrättades för dels den väntade propositionen om

godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra

ärenden som var av central betydelse för EES-avtalet och som

skulle slutbehandlas före avtalets ikraftträdande (förslag

1991/92:TK15, bet. 1991/92:KU34, rskr. 238). Sedan utskottets

uppgifter slutförts, skulle utskottet upphöra. Detta har också

skett.

EFTA-staternas parlamentarikerkommitté skall vara ett

rådgivande organ till EFTA-staterna i frågor av relevans för EES

och skall i dessa frågor fungera som en informationskanal dels

mellan EES gemensamma parlamentarikerkommitté och EFTA-staternas

parlament, dels mellan dessa parlament inbördes. EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté utgörs av EFTA-staternas ledamöter i EES

gemensamma parlamentarikerkommitté. Bestämmelser om val av

ledamöter i den svenska delegationen till dels EES gemensamma

parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté trädde i kraft den 1 januari 1994

(bet. 1992/93:KU37, rskr. 436). Vid behandlingen av förslaget

uttalade konstitutionsutskottet att gruppen (de åtta svenska

medlemmarna av EFTA-staternas delegation till EES gemensamma

parlamentarikerkommitté och av EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté) också torde få till uppgift att samråda

med regeringen inför beslut om nya EES-regler och när det gällde

andra frågor som rörde EES-samarbetet. -- Den här omtalade

delegationen antog senare (se nedan) arbetsnamnet

EES-delegationen.

I samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU)

upphävdes bestämmelserna i riksdagsordningen om val av ledamöter

i bl.a. den nämnda delegationen.

Riksdagsuttalanden om regeringens samråd med riksdagen i

EES-frågor

Vid behandlingen av proposition 1991/92:170 om Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES) anförde konstitutionsutskottet

i yttrande 1992/93:KU1y till EES-utskottet bl.a. följande.

I frågan om samråd mellan regeringen och riksdagen när det

gäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från att

hittillsvarande praxis kommer att upprätthållas. Även om det

inte finns någon formell skyldighet, bör regeringen inför beslut

i EES-kommittén om nya EES-regler informera och samråda med

riksdagen i den utsträckning och omfattning som hittills har

varit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet.

Någon åtgärd från riksdagens sida med anledning av [motion om

samråd mellan regeringen och riksdagen om utformningen av

framtida EES-regler] är därför inte nödvändig.

Beträffande frågan om samråd delade EES-utskottet i sitt av

riksdagen godkända betänkande 1992/93:EU1 (s. 161 f.)

konstitutionsutskottets uppfattning att dittillsvarande praxis

borde upprätthållas. EES-utskottet utgick således från att

regeringen under det förfarande som föregick beslutsfattandet i

EES-kommittén skulle komma att informera och samråda med

riksdagen i samma mån som under EES-förhandlingarna.

EES-utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagens

EFTA-delegation varit ett forum för samråd och information under

förhandlingarna.

EES-utskottet ansåg också, i likhet med

konstitutionsutskottet, att regeringen borde informera riksdagen

när EES-kommittén fattat beslut om nya EES-regler som var av

större principiell betydelse men som inte krävde riksdagens

godkännande. Som exempel på fall då det var lämpligt att

riksdagen informerades ville utskottet nämna ändringar eller

tillägg på avtalsområden där särskilda övergångsarrangemang och

andra särlösningar ansetts påkallade liksom införandet av nya

regler beträffande vilka det kunde finnas anledning att överväga

liknande lösningar. Härutöver borde det vara en allmän riktlinje

att information skulle lämnas när väsentliga svenska intressen

stod på spel. EES-utskottet ville vidare understryka vikten av

att informationen lämnades snarast möjligt efter det att

besluten fattats och i vart fall innan erforderliga svenska

föreskrifter utfärdas. I övrigt fick det ankomma på regeringen

att bedöma när och i vilka former riksdagen skulle underrättas

om EES-kommitténs beslut.

Vid sidan av information före och efter beslutsfattandet i

EES-kommittén var det enligt EES-utskottets mening lämpligt att

regeringen gav riksdagen en mera allmän redogörelse för

utvecklingen på EES-området och de åtgärder som vidtagits. En

sådan redovisning borde kunna lämnas årligen. Det fick ankomma

på regeringen att avgöra de närmare formerna för redovisningen.

EES- och EFTA-delegationernas verksamhet

Den svenska delegationen till dels EES gemensamma

parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté valdes av riksdagen den 13 januari 1994.

Vid ett sammanträde den 1 december 1993 med EFTA-delegationen

(delegationen till EFTA:s parlamentarikerkommitté) hade

statsrådet Ulf Dinkelspiel och hans medarbetare med utgångspunkt

i två till ledamöterna tidigare utsända promemorior informerat

om departementets syn på hanteringen av kommande

EES-lagstiftning efter EES-avtalets ikraftträdande. Därefter

hade också ledamöterna lämnat synpunkter. -- En utgångspunkt för

sammanträdesfrekvensen i den blivande delegationen skulle enligt

informationen vara Gemensamma EES-kommitténs sammanträden, vilka

skulle komma att hållas var tredje-fjärde vecka.

De frågor som borde redovisas för delegationen var enligt

departementets syn

a) ärenden i vilka riksdagen senare skulle föreläggas

proposition,

b) ärenden av mer principiell vikt, och

c) övriga ärenden enligt en avvägning mellan önskemålet att

inte belasta delegationen för mycket och riksdagens intresse av

att hålla sig löpande informerad.

För att underlätta diskussionerna inom delegationen avsåg

departementet att sända ut material i förväg. Vidare

förutskickades att arbetsformerna torde komma att behöva

omprövas löpande, liksom mötesfrekvensen.

Den 20 januari 1994 hölls konstituerande sammanträde med

den svenska delegationen till dels EES gemensamma

parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté. Därvid beslöts att anta arbetsnamnet

EES-delegationen samt att EES-delegationens sammanträden skulle

hållas gemensamt med sammanträdena i EFTA-delegationen.

Fram till dess nytt val av ledamöter i den svenska

delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté,

dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté (EES-delegationen)

samt till EFTA:s parlamentarikerkommitté (EFTA-delegationen)

skedde efter öppnandet av riksmötet 1994/95, hölls ytterligare

sju sammanträden med EES- och EFTA-delegationerna gemensamt (den

2 februari, den 16 mars, den 14 april, den 16 maj, den 1 juni,

den 5 juli och den 6 oktober). Vid samtliga dessa sammanträden

lämnade tjänstemän från UDH information om aktuella frågor. Den

12 oktober hölls sammanträden med den nyvalda EES-delegationen

och den nyvalda EFTA-delegationen samt planerades den fortsatta

verksamheten med delegationerna under år 1994. Sammanträden

hölls därefter den 26 oktober och den 30 november.

Genom delegationernas sekretariats försorg har aktuella listor

över förslag till kommande EES-lagstiftning (s.k. pipeline

acquis) lämnats till kanslicheferna i de utskott som bedömdes ha

intresse i saken.

Uppgifter från Utrikesdepartementet

I ärendet har inhämtats en promemoria från

Statsrådsberedningen. Enligt den promemoria 1995-03-02 som

upprättats inom Utrikesdepartementet, Handelsavdelningen, som

underlag för svaret till utskottet lämnades vid mötena under år

1994 med EES/EFTA-delegationen information om samtliga ärenden

på dagordningen för resp. möte med EES-kommittén och begränsades

inte till formella beslut beslut eller andra ärenden av större

vikt. Inför varje föredragning i delegationen sändes formell

dagordning för EES-kommittén liksom annan tillgänglig, relevant

information i skriftlig form över till delegationens kansli för

vidare befordran till ledamöterna.

Vidare överlämnades enligt promemorian vid flera tillfällen

aktuella listor över förslag till kommande EG-rättsakter

(pipeline acquis) i syfte att hålla delegationens ledamöter

orienterade om utvecklingen inom EU på områden av betydelse för

EES-samarbetet. Denna information avsåg även rättsakter för

vilka beslut i EES-kommittén mycket väl kunde ligga betydligt

längre fram i tiden än nästa möte. Därvid underströks från UDH:s

sida bl.a. att det rörde sig om internt arbetsmaterial utan

officiell status och att informationen var översiktlig och

preliminär. -- Avsikten med att överlämna arbetsmaterial till

EES/EFTA-delegationen var att lämna tidig och översiktlig

information till delegationen om förslag som vid en senare

tidpunkt ev. skulle komma att bli föremål för formella

ställningstaganden från EES-kommitténs sida. I syfte att lämna

viss kompletterande information om de ganska omfattande och

svårtolkade listorna över pipeline acquis gjordes från UDH:s

sida markeringar av potentiellt problematiska eller eljest

särskilt viktiga förslag till rättsakter, baserade på vid

tidpunkten tillgängliga kunskaper och gjorda bedömningar, varvid

i muntliga föredragningar betonades att kommentarer i marginalen

till listorna var informella och preliminära

tjänstemannabedömningar och inte gav uttryck för någon officiell

ståndpunkt från regeringens sida. Regeringen hade att ta

ställning först på ett senare stadium, inför ev. beslut i

EES-kommittén om vilka samråd med EES/EFTA-delegationen som

skulle ske enligt föreskriven ordning. Kompletterande

information kring enskilda punkter i pipeline acquis-listorna

överlämnades i flera fall både på UDH-tjänstemännens egna

initiativ och när så begärdes från delegationens sida.

Utfrågning

Frågan om urvalet av information till EES-delegationen har

berörts också vid utskottets utfrågning med statsrådet Ulf

Dinkelspiel, se bilaga B 14. Vid utfrågningen uppgav

Dinkelspiel att urval av information normalt gjordes av

departementstjänstemän och att urvalen hade föregåtts av de

diskussioner som samarbetet inom EES gett anledning till.

Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen

I samband med att Sverige blev medlem av Europeiska unionen

förlorade delegationerna till EFTA:s parlamentarikerkommitté,

till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG--Sverige och till

dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas

parlamentarikerkommitté sina uppgifter. Bestämmelserna om val

till delegationerna har, som nämnts ovan, upphävts. Verksamheten

inom EES-delegationen har således kommit att omfatta endast år

1994.

För samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska

unionen har riksdagen för resten av valperioden tillsatt en

nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Riksdagen har i detta

sammanhang ingående behandlat frågan om hur samverkan skall ske

mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor (se prop.

1994/95:19, förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 65 och

66). Konstitutionsutskottet uttalade vid behandlingen av ärendet

att utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och

av formerna för samverkan skulle behöva följas noga. I fråga om

samspelet mellan utskotten och nämnden angav utskottet även en

tidpunkt för närmare utvärdering. Utskottet ansåg att frågan om

en närmare reglering borde aktualiseras, om det i slutet av år

1995 visar sig att processen inte visat den önskade

ömsesidigheten.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis framhålla att granskningen inte

ger anledning till kritik mot regeringen. Vad som kan

konstateras är att EES-avtalet inneburit stora förändringar för

såväl riksdagen som regeringen och att det är naturligt att

formerna för samverkan inte från början fungerar på ett sätt som

alla finner tillfredsställande. Ett sådant nytt sätt att arbeta

måste delvis utvecklas och få finna sin form. Till detta kommer

att förväntningar om svenskt medlemskap i EU och senare det

svenska observatörskapet i olika sammanhang kan ha haft inverkan

på samarbetet inom EES.

Utskottet anser det nu viktigt att i enlighet med tidigare

uttalanden följa utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och

regeringen i EU-frågorna och av formerna för denna samverkan.

Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande.

12.2 De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt

EU-medlemskap

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 13.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts handläggningen inom

regeringskansliet beträffande sex utredningar om konsekvenserna

på olika områden av ett svenskt EU-medlemskap. I anmälan anförs

att utredningarnas ledamöter i alltför hög grad hämtats från

personer som var engagerade för eller hade tagit ställning för

ett ja till svenskt medlemskap i EU. Vidare anförs att

utredningarna inte givits tillräcklig tid för sina

arbetsuppgifter och att utredningarnas betänkanden inte varit

föremål för remissförfarande. I sistnämnda hänseende erinras om

bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om regeringens

skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden i

regeringsärenden.

Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria

upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning, bilaga

A 13.2. Promemorian omfattar redogörelser från berörda

departement för hanteringen av EU-konsekvensutredningar inom

respektive departements område. I varje redogörelse har svar

lämnats på utskottets frågor om på vilka grunder man har valt ut

dem som deltagit i utredningarna, om det är riktigt att

utredningarnas betänkanden inte har varit föremål för

remissbehandling samt huruvida -- på samma sätt som skedde i

fråga om Miljökonsekvensutredningen -- synpunkter på material

från de övriga utredningarna har samlats in från utomstående. De

berörda departementen är Utrikesdepartementet och

Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH),

Socialdepartementet, Finansdepartementet, Civildepartementet

samt Miljödepartementet.

I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet

Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.

Regeringsformens bestämmelse om beredning av regeringsärenden

När det gäller formerna för beredning av regeringsärenden

finns i regeringsformen endast den nämnda bestämmelsen i 7 kap.

2 §. Där föreskrivs ett visst remisstvång. Vid beredningen av

regeringsärenden skall nämligen behövliga upplysningar och

yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Enligt paragrafen

skall vidare i den omfattning som behövs tillfälle lämnas

sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Det finns däremot inte någon grundlagsregel om

kommittéväsendet. I förarbetena till regeringsformen sägs att

det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret

för utformningen och innebörden i förslag som läggs fram för

riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på

regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses

behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får enligt

motiven alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning

skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från

departementen fristående utredningsman och vidare att ange de

riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas (prop.

1973:90).

Allmänt om konsekvensutredningarna

Den 1 februari 1993 inleddes Sveriges förhandlingar om

medlemskap i EU. I anslutning härtill tillsattes sex olika

utredningar för att belysa konsekvenserna på olika

politikområden av ett svenskt medlemskap i EU. I direktiven för

utredningarna antecknades att en folkomröstning skulle hållas i

medlemskapsfrågan under år 1994. Syftet med utredningarna anges

i samtliga utredningsdirektiv vara att belysa de aktuella

frågorna så allsidigt och grundligt som möjligt före

folkomröstningen.

Den 4 februari 1993 beslutade regeringen att till det samlade

utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta en

parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för de

politiska partierna med uppgift att följa utredningsarbetet.

Närmare om konsekvensutredningarna

Samhällsekonomi

Den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen chefen för

Finansdepartementet att tillkalla en utredning med uppdrag att

belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika

former för deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir.

1993:3).

Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter

landshövdingen Björn Molin (ordförande), professorn Kerstin

Fredga, dr Pehr G. Gyllenhammar, förbundssekreteraren Claes

Hellgren, professorn Yvonne Hirdman, chefsekonomen Ulf

Jakobsson, fil. dr Eugenia Kazamaki Ottersten, f.d.

landshövdingen Britt Mogård, fil. dr Ingrid Segerstedt Wiberg

och direktören Michael Sohlman. Som sakkunniga förordnades

departementsråden Jan Palmstierna och Gunnar Wetterberg.

Redaktören Pernilla Ström, fil. mag. Arvid Wallgren och

doktoranden Martina Wodtke utsågs till sekreterare.

Yvonne Hirdman entledigades fr.o.m. den 1 april 1993.

Utredningen överlämnade i januari 1994 betänkandet Sverige och

Europa -- En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6).

Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs ledamöterna på

grundval av sina personliga meriter, inte som företrädare för

den ena eller den andra sidan i folkomröstningskampanjen. De

representerade ett brett kunnande i bl.a. internationell ekonomi

och hade en bakgrund såväl i arbetstagarorganisationer som i

näringsliv. Utrikesdepartementet och Finansdepartementet deltog

i utredningsarbetet med sakkunniga. Vidare framgår att det i

samband med publiceringen av var och en av de nio

forskarrapporter som utredningen beställde, ordnades seminarier

dit företrädare för massmedia, referensgruppen, andra

konsekvensutredningar samt minst en kvalificerad opponent

inbjöds. Kommittén och dess sekretariat hade också kontakt med

företrädare för den svenska EG-delegationen. Enligt promemorian

förekom under utredningsarbetet regelbundna kontakter med den

parlamentariska referensgruppen. Det visade sig också nödvändigt

att genomföra ett stort antal specialstudier av frågor som kom

upp i utredningsarbetet, den politiska debatten och bland

befolkningen. De analyserades av särskilda experter. Betänkandet

och delrapporterna har inte remissbehandlats.

Miljö

Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Miljö-

och naturresursdepartementet att tillkalla en utredning med

uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap i

EG/EU resp. konsekvenserna av att stå utanför ett sådant

samarbete (dir. 1993:13).

Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter

generaldirektören Anders Wijkman (ordförande), direktören Lars

Bern, författaren Stefan Edman, museichefen Désirée Edmar,

kommunalrådet Nils Häggström, generaldirektören Kerstin Niblaeus

och riksdagsledamoten Annika Åhnberg.

Som experter utsågs miljöattachén Mats Engström,

forskningsledaren Knut Per Hasund, avdelningsdirektören Kirsten

Mortensen, departementsrådet Anders Lundin,

departementssekreteraren Staffan Tillander och professorn

Staffan Westerlund. Författaren Per Kågesson och civilekonomen

Carolina Simonsson utsågs till sekreterare.

Kommittén överlämnande i februari 1994 betänkandet EU, EES och

miljön (SOU 1994:7). I betänkandet finns särskilda yttranden av

ledamoten Annika Åhnberg och experten Staffan Westerlund.

I sin missivskrivelse anför kommittén att den arbetat under

stor öppenhet och genomfört flera öppna seminarier samt sänt ett

utkast av större delen av betänkandet på informell remiss till

såväl berörda intresseorganisationer som ja- och nej-sidans

kampanjorganisationer.

Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs till ledamöter

och experter i utredningen personer med varierande bakgrund och

erfarenheter som hade särskilda kunskaper på miljöområdet. Bland

ledamöterna och experterna hade, enligt promemorian, många ännu

inte tagit ställning till frågan om ett medlemskap. Bland de

övriga fanns både sådana som var positiva till ett svenskt

medlemskap och sådana som var negativa. Utredningens

slutbetänkande utgjorde enligt promemorian ett viktigt underlag

för opinionsbildningen på både ja- och nej-sidan inför

folkomröstningen. Betänkandet utgjorde också delvis underlag för

den redovisning av innebörden på miljöområdet av ett medlemskap

som lämnades i departementspromemorian Sveriges medlemskap i den

europeiska unionen (Ds 1994:48). Denna promemoria

remissbehandlades tillsammans med den preliminära texten till

anslutningsfördraget (Ds 1994:60). Utredningens slutsatser

liksom remissynpunkterna på de nämnda departementsstencilerna

behandlas i avsnittet om miljöpolitiska frågor i propositionen

1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Subsidiaritet

Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen

utrikeshandelsministern att tillkalla en kommitté med uppdrag

att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige

i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels

tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemskap i EU

samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett

sådant samarbete (dir. 1993:20).

Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter professorn

Olof Ruin (ordförande), justitierådet Hans Danelius, rättschefen

Pernilla Lindh, regeringsrådet Elisabeth Palm, professorn

Lennart Pålsson och professorn Bo Stråth. Vidare utsågs tf.

professorn Janerik Gidlund som ledamot och sekreterare och

hovrättassessorn Bengt Sjöberg som biträdande sekreterare. Som

experter i utredningen förordnades departementsrådet Ingrid

Larén Marklund, hovrättsassessorn Mats Melin, ambassadrådet

Ninna Rösiö och departementsrådet Göran Schäder.

Kommittén överlämnade i januari 1994 betänkandet Suveränitet

och demokrati (SOU 1994:12).

Enligt Statsrådsberedningens promemoria grundades valet av

ordförande och ledamöter samt experter och sekreterare i

kommittén på att dessa ansågs särskilt lämpade för de uppgifter

som utredningen hade. Väsentligt var enligt promemorian att

personer med ingående kunskaper om och erfarenheter av såväl

konstitutionella frågor som EG-rättsliga frågor engagerades i

utredningsarbetet.

Kommittén arrangerade den 12 oktober 1993 en offentlig

utfrågning om Sveriges situation utifrån de aspekter som

kommittén hade att beakta av att stå utanför EG/EU. De inlägg

som förekom vid utfrågningen redovisas i betänkandet.

Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att ordföranden

och de båda sekreterarna under arbetets gång hade överläggningar

med företrädare för svenska EG-delegationen, danska

EG-delegationen, COREPER samt EG-kommissionen. Kommittén

redovisade vid två tillfällen sitt arbete inför den

parlamentariska referensgruppen till utredningarna. Vidare

informerade ordföranden och sekreterarna vid ett antal

seminarier och andra sammankomster om kommitténs arbete och

slutsatser. Detta skedde både under utredningsarbetet och sedan

utredningen avslutats.

Utrikes- och säkerhetspolitik

Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att bemyndiga

utrikesministern att tillkalla två särskilda utredare med

uppgift att belysa följderna för Sverige i utrikes- och

säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den

västeuropeiska integrationen (dir. 1993:19).

Med stöd av bemyndigandet utsågs ambassadörerna Leif Leifland

och Sverker Åström till utredare. Departementssekreteraren

Anders Hagelberg förordnades som sekreterare.

Utredarna överlämnade i januari 1994 betänkandet Historiskt

vägval -- Följderna för Sverige i utrikes- och

säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli

medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8).

Enligt promemorian från Statsrådsberedningen grundades valet

av de två f.d. kabinettssekreterarna på deras långvariga

erfarenhet av arbete i centrala positioner inom det utrikes- och

säkerhetspolitiska området. Vidare framgår att, utöver

sammanträffanden med den parlamentariska referensgruppen, de två

särskilda utredarna förde samtal med representanter för

organisationerna "Nej till EU" och "Stiftelsen Ja till Europa"

samt med utrikesutskottets ordförande och vice ordförande och

ett drygt tiotal svenska forskare inom det samhällsvetenskapliga

området. Dessutom besöktes Helsingfors, Köpenhamn och Bryssel,

varvid samtal fördes med politiker, tjänstemän, forskare samt

representanter för ja- resp. nej-sidan.

Social välfärd och jämställdhet

Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen

chefen för Socialdepartementet att tillsätta en kommitté för

utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för

jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former

av deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:21).

Med stöd av bemyndigandet utsågs som ledamöter

generaldirektören Agneta Dreber (ordförande), rektorn Boel

Flodgren, adj. professorn Lena Gonäs, tf. professorn Lennart

Nygren, författaren Marit Paulsen, förbundsordföranden Margareta

Persson, riksdagsledamoten Lennart Rohdin och professorn Lotta

Westerhäll. Till sekreterare utsågs socionomen Gia Kjellén,

experten Birgitta Laurent och utredningssekreteraren Kerstin

Ödman.

I december 1993 överlämnade utredningen betänkandet EG,

kvinnorna och välfärden -- Social välfärd och jämställdhet

mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. I

betänkandet finns en reservation av ledamöterna Lena Gonäs och

Margareta Persson.

Enligt Statsrådsberedningens promemoria har ledamöterna,

liksom när det gäller andra utredningar, valts ut med

utgångspunkt i att de frågor utredningen hade att behandla

skulle bli så allsidigt och väl belysta som möjligt. Sålunda

ingick i utredningen exempelvis en person som klart tagit

ställning för medlemskap och en som klart tagit ställning mot

samt två forskare och professorer på berörda områden. Vidare

framgår av promemorian att utredningens frågor belystes under

arbetets gång bl.a. genom att utfrågningar hölls med

arbetsmarknadens parter och med kvinnoorganisationer. Under

några sammanträden fick också handikapporganisationerna

möjlighet att direkt lämna synpunkter på viss text.

Kommuner och landsting

Den 29 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för

Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting

vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen

(dir. 1993:49).

Med stöd av bemyndigandet utsågs departementsrådet Sören

Häggroth till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades

enhetschefen Håkan Gustafsson, docenten Magnus Jerneck, tf.

professorn Lena Marcusson, finanschefen Inger Nilsson,

departementsrådet Anders Olander, överdirektören Kerstin Wigzell

och utredaren Lars Öhrman. Som experter utsågs ekonomen

Christina Rydberg, utredaren Johanna Törnwall samt

departementssekreterarna Anna Carlsson, Berndt Lindholm och Eva

Lindström. Till sekreterare utsågs kommunjuristen Eila Atilius

och avdelningsdirektören Meta Boëthius.

I januari 1994 överlämnade utredningen betänkandet Kommunerna,

landstingen och Europa (SOU 1994:2).

Enligt Statsrådsberedningens promemoria var utredningen

expertbetonad. Utredningens betänkande var föremål för en

begränsad remiss, bl.a. till Kommun- och Landstingsförbundet och

Svenska arbetsgivareföreningen. Remissinstanserna ombads ge

synpunkter på ett par delfrågor som utredningen behandlade.

Ärendet om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

Medlemskapsförhandlingarna avslutades i april 1994 och

resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer

och de ansökande länderna. Fördraget och den därtill hörande

slutakten undertecknades den 24 juni 1994.

Folkomröstningen den 13 november 1994 resulterade i ett bifall

till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen. Riksdagen

beslutade den 14 december 1994 att godkänna anslutningsfördraget

och slutakten till fördraget. Samtidigt beslutade riksdagen

övergripande lagstiftning med anledning av anslutningen (prop.

1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, bet. 1994/95:KU17, rskr.

1994/95:63, rskr. 1994/95:64).

Till grund för propositionen såvitt gäller frågan om

anslutningsfördraget låg en departementspromemoria om Sveriges

medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas

innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och de

förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del.

Promemorian remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal

myndigheter och organisationer. Den 6 maj 1994 sändes även den

preliminära fördragstexten till remissinstanserna. Sammanlagt

189 remissinstanser yttrade sig över promemorian.

Frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en

svensk anslutning till EU hade utretts av EG-lagsutredningen i

betänkandet Anslutning till EU -- Förslag till övergripande

lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet remissbehandlades.

Yttrande avgavs av 29 myndigheter och organisationer.

I propositionen behandlas konsekvensutredningarna i ett

särskilt avsnitt (s. 121). Det erinras om att avsikten med

utredningarna var att EU-medlemskapets innebörd skulle belysas

så allsidigt som möjligt före folkomröstningen. I avsnittet

lämnas en sammanfattande redogörelse av de slutsatser som

konsekvensutredningarna kommit fram till. Därtill kommer att en

hänvisning görs till betänkandet EG, kvinnorna och välfärden i

det avsnitt som behandlar jämställdhetsfrågor (s. 217). Det sägs

inget om remissbehandling av utredningarnas betänkanden.

Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel

Ulf Dinkelspiel har, efter regeringens bemyndigande, i

egenskap av utrikeshandelsminister förordnat ledamöterna i EG:s

konsekvensutredningar: subsidiaritet. Vid en offentlig

utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att

vid valet av de personer som ingick var utgångspunkten att välja

personer som var sakkunniga på de olika områdena och som var väl

ägnade att belysa de olika frågorna. Någon åsiktsregistrering

gjordes inte beträffande ledamöternas ställningstaganden i

EU-frågan. Enligt Ulf Dinkelspiel har det helt avgörande varit

att få experter som kunde belysa frågorna på ett bra sätt. Ulf

Dinkelspiel har vidare uppgett att utredningarna var ett sätt

att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle tjäna

som utgångspunkt för diskussion. Meningen var ju, enligt Ulf

Dinkelspiel, att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett

medel för att åstadkomma en vidgad debatt var de offentliga

utfrågningar som hölls.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

12.3 Information till hushållen inför folkomröstningen om

svenskt EU-medlemskap

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens

handläggning av information till hushållen inför

folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU.

Två broschyrer omnämns i granskningsanmälan, en broschyr

"EU-avtalet" från Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH)

och en broschyr "Ja eller nej till svenskt medlemskap i EU" från

Riksskatteverket (RSV). Enligt anmälan bör utskottet granska hur

broschyrerna kommit till och med vilka medel de bekostats.

Enligt anmälan bör utskottet även granska hur de av riksdagen

anvisade medlen har använts.

Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria,

bilaga A 14.2, upprättad inom Utrikesdepartementets

handelsavdelning. Från Riksskatteverket har inhämtats

ytterligare skriftliga uppgifter, bilaga A 14.3.

I ärendet har också inhämtats en videokassett med inslag från

TV-programmet Striptease den 26 oktober 1994.

I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet

Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.

Bakgrund

Vid överläggningar den 18 mars 1994 enades företrädare för

riksdagspartierna om att en rådgivande folkomröstning i

EU-frågan skulle äga rum den 13 november 1994.

Med utgångspunkt i denna överenskommelse uppdrog regeringen

den 24 mars 1994 åt Riksskatteverket (RSV) att vidta de

förberedande åtgärder som behövdes inför folkomröstningen och

att därvid utgå från följande förutsättningar enligt

partiöverenskommelsen:

att folkomröstningen skulle äga rum den 13 november 1994,

att endast svenska medborgare som har rösträtt vid val till

riksdagen skulle ha rösträtt vid folkomröstningen,

att svarsalternativen skulle vara ja eller nej och att

förutom möjligheten att rösta blankt något tredje alternativ

inte skulle finnas,

att röstsedlarna skulle vara försedda med en rubrik och

därefter i två meningar återge dels att riksdagen hade

beslutat att en folkomröstning skulle hållas den 13 november

1994, dels den egentliga frågeställningen,

att en röstsedel för varje förslag som omröstningen gällde

genom omröstningsmyndigheternas försorg sändes till varje

röstberättigad och att detta helst borde ske i samband med att

röstkorten sändes ut,

samt att Riksskatteverket till varje hushåll skulle sända

ut en informationsbroschyr som beskrev röstningsförfarandet och

i vilken det skulle beredas plats för information på tillsammans

ca tolv sidor i A 4-format om det avtal regeringen träffat med

EU:s medlemsstater om medlemskap i EU.

Regeringen medgav vidare att de kostnader som uppstod med

anledning av förevarande uppdrag förskottsvis belastade det i

statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln

uppförda förslagsanslaget A 1. Allmänna val, varvid kostnaderna

skulle bokföras på särskilda konton för att möjliggöra en

uppföljning av medelsanvändningen. De föreskrifter för anslagets

disposition m.m. som meddelades i regleringsbrev för budgetåret

1993/94 skulle härvid tillämpas. Regeringen skulle senare komma

att meddela beslut om hur ifrågavarande kostnader slutligt

skulle bestridas.

Vid de fortsatta överläggningarna mellan företrädare för

riksdagspartierna träffades sedan överenskommelser om vilka

medel som borde anslås till kampanjverksamhet inför

folkomröstningen och om principer för hur medlen skulle

fördelas.

Proposition 1993/94:245 om folkomröstning om EU-medlemskap

I propositionen lade regeringen fram förslag rörande vissa

anslag som hade samband med folkomröstningen. Inledningsvis

uppgavs att de medel som riksdagen tidigare anvisat för

informationsinsatser om europeisk integration (50 miljoner

kronor per år under de två budgetåren 1992/93 och 1993/94) dels

hade fördelats till enskilda organisationer och studieförbund av

Delegationen för informationsinsatser om europeisk integration,

dels disponerats av Utrikesdepartementets sekretariat för

Europainformation. Detta sekretariat har samordnat

regeringskansliets information om EES, EG och EU samt

tillhandahållit allmän information på detta område.

Enligt propositionen skulle kostnader komma att uppstå för

själva genomförandet av omröstningen och för de statliga bidrag

som borde utgå till kampanjverksamheten för de olika

alternativen inför omröstningen.

Kostnaderna för folkomröstningens genomförande hade av RSV

beräknats till 124 840 000 kr, varvid kostnaden för

informationsmaterial om alternativen beräknades till totalt 6

500 000 kr, varav 2 500 000 kr för tryckning och 4 000 000 kr

för distribution. RSV förutsatte att innehållet i informationen

togs fram av kampanjkommittéerna eller genom annans försorg.

Kostnader för tryckning kunde enligt RSV inte beräknas exakt

eftersom layout, bilder m.m. inte var fastställda. RSV:s

beräkningar avsåg en relativt enkel broschyr. Distribution av

försändelsen skulle ske som s.k. hushållsbroschyr. Regeringen

föreslog i propositionen att riksdagen till Folkomröstning om

svenskt medlemskap i EU för budgetåret 1994/95 under andra

huvudtiteln (Justitiedepartementet) skulle anvisa ett

förslagsanslag på 124 840 000 kr.

Vad gällde kampanjkostnader angavs i propositionen att

partierna var överens om att 60 miljoner kronor skulle anslås

för kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Regeringen

föreslog att riksdagen till Kampanjkostnader m.m för

folkomröstning om EU-medlemskap på tilläggsbudgeten för

budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln skulle anvisa ett

reservationsanslag på 60 miljoner kronor. Eftersom det kunde bli

aktuellt att betala ut medel till denna verksamhet redan under

det innevarande budgetåret borde anslaget enligt propositionen

anvisas på tilläggsbudget.

Enligt propositionen borde beloppet om 60 miljoner kronor

principiellt fördelas lika på ja-sidan respektive nej-sidan.

Enligt vad som hade överenskommits skulle fördelningen ske på så

sätt att 12 miljoner kronor skulle utgå till de de partier som

var representerade i riksdagen medan resterande medel skulle

fördelas på de kampanjorganisationer som bildats för att verka

för något av svarsalternativen.

Fördelningen mellan partierna borde enligt propositionen ske

med utgångspunkt i den procentuella röstfördelningen mellan

dessa partier i riksdagsvalet år 1991. Med hänsyn till att

samtliga partier skulle nå samma antal väljare borde

fördelningen justeras något så att det större partierna fick

något mindre utdelning och de små partierna något större.

Fördelningen skulle då ske enligt följande:

(s) 4 000 000 kr

(m) 2 000 000 kr

(fp) 1 500 000 kr

(c) 1 500 000 kr

(kds) 1 000 000 kr

(nyd) 1 000 000 kr

(v) 1 000 000 kr

Enligt propositionen borde medel som av riksdagspartierna

avsattes för ja- respektive nej-kampanjen beaktas vid

fördelningen av resterande medel -- 48 miljoner kronor -- och

således belasta respektive sida. Eftersom 2/3 av det belopp som

tilldelades riksdagspartierna kunde förväntas komma att

tillfalla kampanjverksamheten för ja-sidan borde av de

resterande medlen 22 miljoner kronor tillfalla ja-sidan och 26

miljoner kronor nej-sidan. Medlen skulle på vardera sidan

fördelas av ett särskilt organ med ställning som juridisk

person, vilket företrädare för kampanjorganisationerna hade

förklarat sig beredda att bilda för fördelning av kampanjmedlen.

Regeringen utgick från att inga av dessa för de särskilda

kampanjorganisationerna avsedda medlen ställdes till

riksdagspartiernas förfogande, eftersom deras medelsbehov ju

täcktes i särskild ordning.

Vad gällde frågan om Europainformation m.m., föreslog

regeringen att riksdagen under tredje huvudtiteln

(Utrikesdepartementet) skulle anvisa ett reservationsanslag på

21 miljoner kronor. I propositionen angavs att

Utrikesdepartementets verksamhet med information, inför

folkomröstningen, borde fortsätta under andra halvåret 1994 och

att ett belopp om 15 miljoner kronor därför borde ställas till

förfogande. Ett behov av dokumentation och publikationer från

regeringens sida om svensk EU-politik m.m. ansågs föreligga även

efter folkomröstningen och för denna verksamhet borde enligt

regeringen anslås 6 miljoner kronor.

Riksdagens beslut om medelsanvisning

Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU50) tillstyrkte den 26

maj 1994 propositionens förslag till medelsanvisningar för

folkomröstningskostnader, kampanjkostnader och kostnader för

Europainformation. Utskottet avstyrkte en motion (v) med yrkande

om att 88 miljoner skulle anslås för kampanjkostnader och att de

28 miljoner kronor som gick utöver regeringens förslag skulle

fördelas lika på respektive kampanjorganisation. Vidare

avstyrktes en motion (s) med yrkande om att riksdagen skulle ge

regeringen till känna att det från demokratiska utgångspunkter

var önskvärt med en öppen redovisning av

kampanjorganisationernas finansiering. Utskottet anförde här att

ja- och nej-sidan genom propositionens förslag skulle komma att

ges medel i en sådan omfattning att båda sidorna borde kunna nå

alla väljare med informations- och upplysningskampanjer.

Utskottet såg därför inte någon risk för att

folkomröstningskampanjen blev snedvriden på grund av ojämna

ekonomiska resurser.

Beträffande den informationsbroschyr till hushållen som RSV

hade fått i uppdrag att sända ut, ansågs i en motion (c) att ja-

och nej-sidan borde få lika stort utrymme i broschyren för en

kortfattad plädering. Utskottet såg inga principiella hinder mot

att ja-sidan och nej-sidan gavs plats i broschyren för var sin

kortfattad plädering. Det borde enligt utskottet emellertid

ankomma på RSV att bedöma om utrymme fanns för en sådan

utvidning av innehållet i broschyren. Utskottet avstyrkte

motionen.

Till betänkandet fogades bl.a. en reservation av Hans Göran

Franck (s) beträffande frågan om en öppen redovisning av

kampanjorganisationernas finansiering. I en meningsyttring ansåg

utskottsledamoten från Vänsterpartiet bl.a. att 88 miljoner

skulle anvisas till kampanjkostnader m.m. för folkomröstningen

och att föreslagen medelsanvisning till Europainformation m.m.

skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.

Regeringens beslut om disposition av anvisade medel

I regleringsbrev för budgetåret 1994/95 den 16 juni 1994,

avseende vissa anslag inom Justitiedepartementets

verksamhetsområde, angavs vissa särskilda villkor under anslaget

A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU. Enligt dessa

skulle medlen disponeras av Riksskatteverket för genomförande av

folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Vidare angavs att

RSV till Justitiedepartementet senast den 1 februari 1995 skulle

redovisa hur medlen på anslaget använts. Redogörelsen borde

bl.a. innehålla en specifikation över anslagsbelastningen av

vilken kunde utläsas hur Riksskatteverkets kostnader fördelats

på olika aktiviteter i samband med folkomröstningen.

Den 23 juni 1994 beslutade regeringen om ändring av

regleringsbrev den 17 juni 1993 för budgetåret 1993/94 avseende

vissa anslag inom Justitiedepartementets verksamhetsområde.

Under anslaget H 6. Kampanjkostnader m.m. för folkomröstning

om EU-medlemskap, reservationsanslag 60 miljoner kronor, angavs

som särskilda villkor att medlen disponerades av

Justitiedepartementet för följande ändamål:

Bidrag till politiska partier för information och

kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen betalades ut av

Justitiedepartementet enligt den fördelning som riksdagen

beslutat om, se ovan.

Bidrag till kampanjorganisationerna för information och

kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen om totalt 48

miljoner kronor betalades ut av Justitiedepartementet, varvid 22

miljoner kronor skulle fördelas till ja-sidan och 26 miljoner

kronor till nej-sidan.

Regeringen beslutade den 1 november 1994 att

till Miljöpartiet de grönas riksorganisation utbetala 500 000 kr

att användas för information och kampanjverksamhet inför

folkomröstningen. Medlen utbetalades från ett anslag för

oförutsedda utgifter.

Broschyrerna

Broschyren från RSV har rubriken "Ja eller nej till svenskt

medlemskap i EU" och omfattar 8 sidor. Den inleds med 4 sidor

information från UDH med rubriken "Vad gäller folkomröstningen

om EU?". På en sida beskrivs vad EU är, sedan följer ytterligare

information. Under rubriken "Svenska förhandlingskrav

tillgodosedda" anges att det avtal med EU:s medlemmar som

Sverige förhandlat fram innebär att vi fått igenom våra krav i

alla väsentliga frågor. Sedan följer ytterligare information

under rubrikerna Regler för miljön, Jordbruk och fiske,

Livsmedelskontroll och skydd mot djursjukdomar, Regionalstöd,

Utrikespolitiskt samarbete, Svenska särdrag, Gränskontroll och

kamp mot narkotika, Frihandel och handelspolitik, Den ekonomiska

unionen, Medlemskap och inflytande samt Vad kostar medlemskapet?

Ja-sidan och folkrörelsen mot EU informerar på var sin sida. På

broschyrens sista sida ger RSV information om

folkomröstningsförfarandet och blanketternas utseende.

Broschyrerna från UDH har rubriken "EU-avtalet -- Sveriges

avtal med Europeiska Unionen". Den första broschyren omfattar 33

sidor. Broschyren inleds med ett förord av dåvarande

utrikeshandelsministern Ulf Dinkelspiel. Sedan följer

information med följande huvudrubriker: 40 år av europeiskt

samarbete -- EU växer fram, Sveriges väg mot medlemskap --

kraven i stort uppnådda, Sveriges EU-avtal, Sverige behåller

miljökraven, Vår alliansfrihet består, Gemensam handelspolitik

införs, Ekonomiskt samarbete och monetär union, Gemensam

jordbrukspolitik, Skräddarsytt regionalstöd införs, Sverige får

inflytande i EU, Svenska särdrag och sedvänjor respekteras --

snuset kvar, Inrikes- och rättssamarbete -- offensiv mot

narkotika, Sverige bidrar till EU-budgeten samt Inför

folkomröstningen:-- Många beslut avgör tidtabellen. Broschyren

avslutas med information om hur ytterligare information om EU

kan inhämtas på bibliotek och via Europainformations

telefonpanel.

Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I denna broschyr finns

inget förord av Ulf Dinkelspiel och avsnittet Inför

folkomröstningen: -- Många beslut avgör tidtabellen har tagits

bort. Ett avsnitt med rubriken Regeringens bedömning: EU

möjligheternas union har förts in i hushållsbroschyren. På

broschyrens sista sida finns information om valsedlarnas

utseende och följande text.

"Din röst avgör. Samtliga riksdagspartier är överens om att

det är folkomröstningen som avgör frågan om ett svenskt

medlemskap i Europeiska unionen. Det är därför viktigt att alla

svenskar sätter sig in i vad medlemskapet innebär -- och vad det

innebär att stå utanför."

Broschyren EU-avtalet

Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att i

samband med att ett avslut i förhandlingarna om avtalet om

medlemskap i EU började skönjas efter årsskiftet 1993/94,

inleddes inom UDH och SB överväganden om hur avtalsresultatet

skulle presenteras och göras tillgängligt. Vid sidan av de

relativt omfattande och förhållandevis svårtillgängliga

produkterna, departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60

samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det lämpligt och

nödvändigt att regeringen också i en kortfattad trycksak

presenterade avtalets innehåll och innebörd för den intresserade

allmänheten. Med anledning härav beslutades producera en

kortfattad trycksak som skulle ge en redogörelse för det avtal

som Sverige och EU:s medlemsstater kommit överens om. Skriften

avsågs som en sammanfattning av de uppnådda

förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka ge en bild av

vad ett EU-medlemskap skulle innebära för Sverige på olika

områden.

Med anledning härav producerades under senvåren 1994

broschyren EU-avtalet i 50 000 exemplar. Denna broschyr var

enligt UDH avsedd att distribueras till bibliotek, på förfrågan,

i samband med informationsmöten etc. Under sommaren 1994 uppstod

en mycket stor efterfrågan på broschyren och en

tilläggstryckning om 50 000 exemplar beställdes då upplagan

riskerade helt ta slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då

statsrådet Dinkelspiel, i samråd med Statsrådsberedningen att ge

ut broschyren i en hushållsupplaga. I denna andra upplaga

gjordes några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen av Ulf

Dinkelspiel ut ur själva broschyren. Hushållsupplagan sändes

ut tillsammans med ett brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren

producerades under sommaren/förhösten också i talboksversion och

punktskriftsversion och distribuerades till landets samtliga

kommunala bibliotek.

Vad gäller RSV:s broschyr anges i UDH:s promemoria bl.a. att

det, på begäran av RSV om att få ett underlag för broschyren,

utarbetades en text inom UDH för detta ändamål. Denna text var

en tjänstemannaprodukt och anges i RSV:s broschyr som

Information från Utrikesdepartementet, handelsavdelningen.

Vad gäller ianspråktagna medel anges i UDH:s promemoria att

kostnaderna för de två tryckningarna av den första upplagan av

broschyren belastade UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.

Vad avser hushållsupplagan anges att broschyren om EU-avtalet

rörde flertalet departements verksamhetsområden och att en delad

finansiering mellan anslaget till departementen och av UD

disponerat anslag därför ansågs lämplig. I enlighet med en

överenskommelse mellan Statsrådsberedningen och UDH delades

kostnaderna mellan anslaget Regeringskansliet, anslagsposten

Gemensamma ändamål, och UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.

De sammantagna kostnaderna för de båda upplagorna av

broschyren "EU-avtalet", inkl. talboks- och

punktskriftsversionerna av hushållsbroschyren, som fallit på

UD:s anslag E 10, uppges till 3 828 272 kr exkl. moms.

Från Statsrådsberedningen har inhämtats uppgift om att den

kostnad som belastat anslaget Regeringskansliet, anslagsposten

Gemensamma ändamål, uppgått till ca 8 750 000 kr. Av detta

belopp avsåg ca 3 500 000 kr kostnader för distribution via

posten och knappt en miljon kronor kostnad för en "TV-blänkare".

Riksskatteverkets hushållsbroschyr

Enligt UDH:s uppgifter, se ovan, var det på begäran av RSV om

att få ett underlag för broschyren som det utarbetades en text

inom UDH för detta ändamål. Utskottet har från RSV inhämtat

kommentarer till dessa uppgifter och svar på följande frågor:

vem tog initiativet till begäran, till vem riktades begäran, vad

var anledningen till begäran, i vilken form gjordes begäran och

omfattade begäran några riktlinjer för utformningen av

underlaget. Vidare har utskottet frågat RSV om huruvida det

fanns något önskemål från RSV:s sida om att sekretariatet för

Europainformation skulle utforma underlaget och om det vid något

tillfälle fanns planer inom RSV att verket självt skulle

utarbeta texterna.

Svaret från RSV återfinns i bilaga 14.3 RSV anger

avslutningsvis i sitt svar, att verket anser sig aldrig ha haft

i uppdrag att svara för något innehåll i de urspungligen tolv

sidor som verket skulle bereda plats för. Verket har hela tiden

vänt sig till sin uppdragsgivare som i det här fallet enligt

verket måste anses vara Justitiedepartementet och verket har

handlat efter de anvisningar som getts därifrån. Någon formell

begäran om att ta fram en text har RSV inte framfört. Någon

tanke på att verket självt eller någon annan, som

Justitiedepartementet inte anvisat, skulle göra texten har

enligt RSV aldrig funnits.

I en skrivelse i mars 1995 till Justitiedepartementet har RSV

redovisat hur anslaget A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap

i EU använts. I en till RSV:s skrivelse fogad tabell anges

kostnaderna för information till 5 089 397 kr.

Interpellationer och frågor i riksdagen

I riksdagen har ställts ett flertal frågor och

interpellationer om EU-folkomröstningen och informationen i

samband härmed. Här kan nämnas interpellationerna 1991/92:53,

1992/93:102, 1993/94:62 och 1994/95:1 samt frågorna 1991/92:236

och 1991/92:310.

Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel

Vid utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a.

uppgett att broschyren EU-avtalet innehåller en redovisning av

regeringens bedömning och av förhandlingsresultaten. Med

erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som

sedermera togs fram gjordes en så god bedömning som det någonsin

var möjligt att göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I

skriften finns också regeringens sammanfattande bedömning av

förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning

utmynnar i ett klart ja. Enligt Ulf Dinkelspiel var det en

självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört

förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet.

Det var mot bakgrund av den positiva reaktion som mötte den

första upplagan av broschyren EU-avtalet som beslutet togs om

att låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så

sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av

avtalet. Avgörande för beslutet var också att det, enligt Ulf

Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för att så långt som

möjligt försöka möta behovet av information och för att

tillfredsställa den kritik om brist på information som riktades

mot regeringen. Beslutet om hushållsbroschyren fattades då Ulf

Dinkelspiel räknade med att RSV:s broschyr skulle omfatta tolv

sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av

avtalets innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att UDH:s

hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar 36 sidor, vilket

skall jämföras med RSV:s broschyr som i den slutliga

utformningen omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel utgör

UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt material om avtalet.

Anledningen till att UDH skrev texten till RSV:s

hushållsbroschyr var, enligt Ulf Dinkelspiel, att RSV självt

inte ansåg sig ha kompetens att skriva den aktuella texten.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

12.4 Utlämnande av EU-handlingar

Ärendet

Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och

jordbruksminister Karl Erik Olssons handläggning av frågan om

utlämnande av EU-handlingar om herbicidresistent raps.

Granskningen föranleds av en anmälan bilaga A 15.1. I

anmälan anförs att regeringen enligt tidningen Land har vägrat

att lämna ut handlingarna.

Det regeringsbeslut som avses med anmälan fattades den 15

september 1994, bilaga A 15.2.

Av beslutet framgår att en journalist på tidningen Land hos

Jordbruksdepartementet hade begärt att få ta del av vissa

minnesanteckningar jämte de EU-handlingar som fogats till dem.

Ärendet överlämnades till regeringens prövning. Regeringen

biföll begäran såvitt avsåg EU-dokumenten men avslog den i fråga

om minnesanteckningarna. Som skäl för beslutet anförde

regeringen att själva minnesanteckningarna innehöll sådana

uppgifter som avses i 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen.

Det stod enligt regeringen inte klart att uppgifterna kunde

röjas utan att detta störde Sveriges mellanfolkliga

förbindelser. Hinder mot utlämnande av minnesanteckningarna

angavs därför föreligga. Däremot ansåg regeringen att

motsvarande hinder inte förelåg beträffande de EU-dokument som

hade fogats till minnesanteckningarna.

Tillämpliga bestämmelser

Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2

kap. tryckfrihetsförordningen. Varje svensk medborgare har

enligt 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar "till

främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig

upplysning". Denna rätt får enligt 2 § begränsas endast om det

är påkallat med hänsyn till vissa där angivna intressen. Ett

sådant intresse är rikets säkerhet eller dess förhållande till

annan stat eller mellanfolklig organisation. Begränsningen skall

anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst

fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen

hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen

(1980:100).

Man måste alltså först avgöra om en handling är allmän.

Därefter uppkommer frågan om handlingen är offentlig. Svaret på

den senare frågan ger sekretesslagen som 2 § alltså hänvisar

till.

Enligt 3 § är en handling allmän, om den förvaras hos

myndighet och enligt 6 § är att anse som inkommen till

myndighet. En handling anses enligt 6 § inkommen till

myndigheten om den kommit behörig befattningshavare till handa.

Enligt 9 § skall en minnesanteckning som har gjorts hos

myndigheten och som ej har expedierats eller arkiverats inte

betraktas som allmän handling.

Fram till utgången av år 1994 var bestämmelsen om

utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen utformad på ett

sätt för regeringen och utrikesrepresentationen och på ett annat

sätt för andra myndigheter. Paragrafen hade följande lydelse.

Sekretess gäller hos regeringen och inom

utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges

förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat,

mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk

person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att

uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga

förbindelser eller på annat sätt skadar landet.

Sekretess gäller hos annan myndighet som avses i första

stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör

Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar

landet om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i

högst fyrtio år.

Paragrafen har således varit utformad så att det för uppgifter

hos regeringen och inom utrikesrepresentationen skulle gälla ett

omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. För

uppgifter som förekom hos andra myndigheter gällde däremot ett

rakt rekvisit, vilket innebär presumtion för offentlighet. I

fråga om den närmare innebörden av skadebegreppet anförde

föredragande statsrådet följande.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en

alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för

landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande

gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga

förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller

irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om

uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess

(prop. 1979/80:2 s. 131).

Promemoria från Statsrådsberedningen om EU-handlingar och

offentlighet m.m.

Den 23 september 1994 upprättades inom Statsrådsberedningen en

promemoria om EU-handlingar och offentlighet. Av en

missivskrivelse framgår att den översändes till samtliga

expeditionschefer i departementen. I skrivelsen ombeds varje

expeditionschef att ge spridning åt promemorian till sådana

myndigheter inom departementets ansvarsområde som arbetar med

EU-frågor. Promemorian och missivskrivelsen finns i bilaga A

15.3.

Riksdagen har beslutat en omläggning av utrikessekretessens

tillämpning. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit har nämligen

införts i bestämmelsen om utrikessekretess (prop. 1994/95:112,

bet. 1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:1695). Ändringen

trädde i kraft den 1 januari 1995.

Bl.a. mot bakgrund av de lättnader i utrikessekretessen som

gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 har inom Statsrådsberedningen

den 22 februari 1995 upprättats en ny promemoria -- Om

hanteringen i regeringskansliet av handlingar från EU. Den finns

i bilaga A 15.4.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

13. Regeringens kontakter med bilindustrin

13.1 Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter

med bilindustrin

Ärendet

Konstitutionsutskottet beslöt den 24 maj 1994 (särskilt

protokoll 1993/94:30, 30.4 §) att ta ett initiativ till

granskning av regeringens hela information om

Volvo-Renaultaffären. I granskningen skulle även ingå vilka

åtgärder regeringen vidtagit med anledning av informationen och,

om regeringen ej fått information, varför den ej skaffade sig

sådan.

Utskottet beslöt samma dag att utvidga granskningen i frågan

till att även omfatta vilka kontakter den dåvarande regeringen

och tidigare regeringar har haft med bilindustrin. I den delen

har utskottet senare beslutat att begränsa granskningen till att

avse kontakter fr.o.m. år 1985. Vid sammanträde den 27 oktober

1994 beslöt utskottet att denna granskning "i varje fall

inledningsvis" skulle avse etableringen av Volvo i Uddevalla

1985 och etableringen av Saab-Scania i Malmö 1986.

Utskottet har inhämtat uppgifter från regeringskansliet om

vilka kontakter som förevarit i Volvo-Renaultaffären dels mellan

företrädare för regeringen och för Volvo, dels mellan

företrädare för den svenska och den franska regeringen.

Frågan om kontakterna mellan företrädare för den svenska

regeringen och för Volvo har berörts under utskottets

utfrågningar våren 1994 med statsminister Carl Bildt och

statsrådet Ulf Dinkelspiel (se bilagorna B 10 och 11 i

betänkande 1993/94:KU30).

I samband med det ovan nämnda beslutet den 24 maj 1994 beslöt

utskottet också att till utfrågning i ärendet inbjuda Volvos

förre styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Gyllenhammar

avböjde i brev den 1 juni 1994, bilaga A 16.1, utskottets

inbjudan till utfrågning med hänvisning till att han ville ha

möjlighet att senare ge sin version av hela händelseförloppet

och inte kallas in för att vittna i enskildheter.

Regeringens kontakter med bilindustrin i samband med

etableringen av Volvo i Uddevalla 1985 och av Saab-Scania 1986

behandlades vid utskottets utfrågning med dåvarande

industriministern Thage G Peterson den 19 april 1995, bilaga

B 16. Vid utfrågningen ställdes också frågor till Thage G

Peterson om vissa uppgifter som denne lämnat om Volvoledningens

information till regeringen om Volvo-Renaultaffären. När

utfrågningen beslöts i utskottet hade dock företrädarna för

Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet i en

protokollsanteckning förklarat att de ansåg sig förfoga över

alla de uppgifter som behövdes för att slutföra granskningen av

regeringens befattning med Volvo-Renaultaffären. Ledamöterna

från Moderata samlingspartiet instämde inte i denna bedömning.

Aktuella regeringskontakter med bakgrund

Beskrivningen av regeringskontakterna bygger huvudsakligen på

regeringskansliets redovisning. Bakgrundsbeskrivningen bygger på

allmänt tillgängliga uppgifter i press och liknande.

Omkring år 1990 inleddes ett närmare samarbete mellan Volvo

och det av franska staten ägda bilföretaget Renault.

Den 6 september 1993 tillkännagavs bolagens planer på att gå

samman från årsskiftet 1993/94. Det avtal som träffats angavs i

korthet gå ut på att Volvos aktieägare skulle ta över 35 % av

det nya bolaget, Renault-Volvo RVA, medan franska ägarintressen

skulle kontrollera 65 % av RVA i samband med att franska staten