Bet. 1994/95:KU43

Konstitutionsutskottets betänkande

1994/95:KU43

EU:s institutioner m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1994/95

KU43

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett antal motioner om

EU:s institutionella utveckling, offentlighet och sekretess inom

EU samt svenska språkets ställning i EU. Utskottet avstyrker

dessa motioner. Reservationer har avgetts dels av (fp), dels av

(v) och (mp) gemensamt.

Utskottet föreslår samtidigt att riksdagen uttalar att

regeringen under hösten 1995 bör överlämna en skrivelse till

riksdagen med en redovisning för uppläggningen av

förberedelsearbetet inför regeringskonferensen 1996 samt för

vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida

i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.

Motioner

1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att Sverige i arbetet inom EU skall lägga

särskild vikt vid att hävda offentlighetsprincipen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att Sverige skall verka för ökad öppenhet

inom EU:s institutioner så att beslut, protokoll och

arbetsunderlag där offentliggörs,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att statsråd och andra som företräder

Sverige i EU regelmässigt bör offentliggöra sina

ställningstaganden där,

1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att en ny folkomröstning bör

anordnas om svenskt EU-medlemskap om regeringskonferensen leder

fram till beslut som ökar EU:s överstatliga karaktär,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om den internationella öppenhet som bör

prägla EU,

1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att EU utvecklas till en federation

baserad på subsidiaritetsprincipen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att utarbeta en egen enhetlig grundlag för

EU med klar kompetensfördelning där bl.a. respekten för de små

ländernas situation uppmärksammas,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att verka för ökad öppenhet inom EU och i

hanteringen av EU-ärenden i Sverige,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att verka för att Europaparlamentet får

ökad makt och ökat inflytande,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att medlemsländerna bör behålla kontrollen

på det inrikespolitiska och utrikespolitiska samarbetet med

hjälp av bl.a. enhälligt beslutsfattande.

1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

Sverige inom EU bör arbeta för att hävda svenskans ställning som

likaberättigat EU-språk och motsätta sig varje förslag om att

inskränka antalet arbetsspråk,

18. att riksdagen hos regeringen begär en lista med konkreta

EU-regler som bör upphävas och överföras till medlemstaternas

kompetens eller bättre kan omhändertas av internationella

organisationer med bredare medlemskrets,

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

Sverige inom EU bör använda sitt veto för att motsätta sig alla

förändringar som inskränker småstaternas inflytande i EU:s

beslutsprocess.

1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en stärkt roll för EU-parlamentet,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om offentlighet inom EU.

Utskottet

Europeiska unionens institutioner

Utvecklingen

I april 1951 tillkom fördraget om den Europeiska kol- och

stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra

ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha

överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa

förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska

mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de

medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål

upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i

förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.

Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av

fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och

Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG,

det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater

som på ett antal definierade områden avhänder sig

självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i

gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en

harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom

gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt,

en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av

levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan

medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam

marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska

politik gradvis närmades till varandra.

Genom Romfördraget etablerades fyra institutioner:

Europaparlamentet, ministerrådet, kommissionen och EG-domstolen.

Europaparlamentet och EG-domstolen var redan från början

gemensamma för de två nyupprättade gemenskaperna och EKSG, medan

de beslutande och verkställande institutionerna var särskilda.

Sammanslagningen av de beslutande och verkställande

institutionerna inom de olika gemenskaperna skedde genom det

s.k. fusionsfördraget 1967.

Europaparlamentet valdes till en början av medlemländernas

parlament. Sedan 1979 väljs emellertid ledamöterna av

parlamentet direkt av medborgarna i medlemsländerna. Valen äger

rum i stort sett samtidigt med tillämpning av valregler som

länderna själva bestämmer. Reglerna måste dock innebära att

varje unionsmedborgare har rösträtt och är valbar vid val i den

medlemsstat där han bor under samma förutsättningar som den

statens medborgare.

Den första större revisionen av Parisfördraget om EKSG och

Romfördraget om EEG och Euratom skedde genom Europeiska

enhetsakten 1986 med ikraftträdande den 1 juli 1987. Genom

Enhetsakten fick de tre fördragen en gemensam preambel med en

ingress och tre artiklar. Inom det institutionella området rörde

viktiga förändringar beslutsprocessen inom gemenskaperna. När

det gällde den harmonisering av lagarna som var nödvändig för

att förverkliga den inre marknaden skulle besluten i

ministerrådet som regel fattas som majoritetsbeslut. Enhällighet

krävdes mer undantagsvis. I dessa frågor infördes också en

samarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet, som stärkte

parlamentets ställning men utan att det fick det slutliga

avgörandet. Även kommissionen fick en starkare position genom

att befogenheterna att tillämpa av rådet beslutade föreskrifter

och utfärda tillämpningsföreskrifter till dessa utvidgades.

Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november

1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter tre

stora samarbetsområden, tre pelare. Den första pelaren utgörs av

Europeiska ekonomiska gemenskapen som numera betecknas

Europeiska gemenskapen (EG). Den andra pelaren omfattar ett

mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitikens

område och den tredje ett likaledes mellanstatligt samarbete

inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter.

Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet

fortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs

också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående

är det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union.

Inga djupgående förändringar i den institutionella strukturen

blev följden av Maastrichtfördraget. Beslutsordningen ändrades

dock på flera viktiga punkter. Användning av majoritetsbeslut i

rådet vidgades. Europaparlamentet fick ett ökat inflytande genom

medbestämmandeproceduren som bl.a. tillämpas på inre

marknadsfrågor. Den ger parlamentet en möjlighet att förhindra

beslut av lagstiftningskaraktär.

Utvecklingen inom EG har under 1980- och 1990-talet således

gått mot ökad överstatlighet. Parlamentets ställning har stärkts

i två omgångar. Majoritetsbeslut tillämpas i ökande utsträckning

i rådet. Kommissionen har fått en starkare position. Till denna

utveckling har emellertid EG-domstolen i hög grad bidragit.

Domstolens främsta uppgifter är att tolka och tillämpa EG:s

fördrag och regelsystem. Domstolen dömer i tvister mellan EG och

medlemsländerna, mellan medlemsländerna inbördes och mellan EG

och medborgarna. Större delen av EG-rätten tillämpas emellertid

av de nationella domstolarna, som dock är skyldiga att följa

EG-domstolens förhandsbesked. Genom sin verksamhet har domstolen

utvecklat fler av EG-rättens viktigaste principer, bl.a.

principerna om EG-rättens företräde framför nationell rätt och

om EG-rättens direkta tillämplighet.

Rom-fördraget i lydelse efter ingåendet av Maastrichtfördraget

begränsar emellertid EG:s handlande på olika sätt. Det fastslås

att gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för den

behörighet som den har tilldelats och de mål som har uppställts

enligt fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip innebär att

gemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhet

uttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså inte

själva bestämma sin egen kompetens. Det fastslås vidare att

gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som

är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen innebär

i korthet att institutionerna inte får ålägga enskilda

rättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt

för att uppnå målet med en reglering och att även sådana

förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till

nyttan av regleringen. Detta brukar kallas för

proportionalitetsprincipen.

Legalitetsprincipen var redan före Maastrichtfördraget

fördragsfäst och proportionalitetsprincipen erkänd i

domstolspraxis. Genom Maastrichtfördraget infördes en ny

princip, subsidiaritetsprincipen, ibland kallad

närhetsprincipen. Den föreskriver att EG skall handla endast om

och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i

tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och

åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar,

bättre kan utföras av gemenskapen. Principens centrala innebörd

är att "högre" samhälleliga beslutsnivåer skall understödja

"lägre" och endast ingripa då de "lägre" inte förmår lösa ett

problem. Subsidiaritetsprincipen har ännu inte varit föremål för

rättslig prövning. Däremot har kommissionen gjort en översyn av

det existerande regelverket med utgångspunkt från bl.a. denna

princip.

Institutionernas roll i beslutsprocessen

I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende

kommissionen en initiativtagande, övervakande och

verkställande roll. Den formella initiativrätten i

normgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslag

från kommissionen är en förutsättning för att en formell

beslutsprocess skall initieras. Kommissionens övervakande roll

tar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna och

de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd av

fördraget (sekundärrätten). Utgångspunkten för kommissionens

kontroll är EG:s gemensamma intresse, inte de nationella

intressena. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning

i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor

utsträckning genom ett omfattande och utvecklat system av

kommittéer med representanter för medlemsstaterna

(kommittologin). Genom kommittologin behåller medlemsstaterna

ett visst inflytande över utnyttjandet av de befogenheter som

delegerats till kommissionen.

Kommissionen består av 20 ledamöter med fem års mandattid.

Tillsättningsproceduren inleds med att medlemsländerna nominerar

en ordförandekandidat. I samråd med denne nomineras sedan de

övriga kommissionsledamöterna. Därefter skall Europaparlamentet

godkänna den föreslagna kommissionen. Till sist sker utnämningen

av kommissionärerna gemensamt av medlemsländerna. Minst en och

högst två av kommissionens ledamöter skall komma från varje

medlemsland.

Varje kommissionär har ett eget "kabinett" med en grupp

tjänstemän som han eller hon utsett själv. En kommissionsledamot

ansvarar för ett eller flera av de 23 s.k. generaldirektoraten.

Där sker beredningen av ärenden men den kan också ske i

särskilda expertgrupper med deltagare från olika medlemsländer.

Kommissionsförslagen riktas till Europeiska unionens råd

(ministerrådet) där de viktigaste besluten fattas inom EU. Rådet

utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vilka

ministrar som deltar beror på de behandlade frågornas

sakinnehåll. Mer övergripande frågor behandlas vid

utrikesministrarnas möten ungefär en gång i månaden.

Ordförandeposten roterar mellan länderna på halvårsbasis.

Ordförandelandets utrikesminister tituleras rådspresident och

företräder EU i internationella sammanhang. Minst en ledamot av

kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten.

Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslut

inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet.

Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess

medborgare bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig.

Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat över

ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek.

Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland har tio röster

var, Spanien åtta röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och

Portugal fem röster var, Sverige och Österrike fyra röster var,

Danmark, Finland och Irland tre röster var samt Luxemburg två

röster. Det sammanlagda antalet röster uppgår således till 87.

Rådets beslut skall fattas med minst 62 röster när beslutet

skall fattas på förslag från kommissionen. En blockerande

minoritet utgör således 26 röster. Vid förändringen av

röstningsreglerna våren 1994 enades medlemsstaterna dessutom om

att 23 röster mot ett förslag skulle räcka för att förslaget

skulle vila till dess tillräckligt stor enighet uppnåddes.

Rådets beredande organ är De ständiga representanternas

kommitté (Coreper), som består av medlemsstaternas

EU-ambassadörer. Det har till uppgift att jämka samman

skiljaktiga meningar inför besluten i rådet. Coreper har till

sin hjälp ett stort antal kommittéer som består av tjänstemän

från medlemsstaternas fackdepartement eller EU-ambassader. Rådet

biträds också av ett sekretariat som leds av en

generalsekreterare. Sekretariatet består av sju

generaldirektorat.

Kommissionen och rådet inhämtar ofta yttranden från

Ekonomiska och sociala kommittén, som är en rådgivande

församling som representerar arbetsgivare, arbetstagare och

andra grupper, såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa

yrkesgrupper i medlemsländerna. Kommissionen och rådet kan också

höra Regionkommittén som består av företrädare för regionala

och lokala organ i medlemsstaterna.

Europeiska unionens råd skall skiljas från Europeiska

rådet, som är unionens "toppmöte". I rådet ingår

medlemsstaternas regeringschefer, Finlands och Frankrikes

presidenter och kommissionens ordförande. Rådet möts en gång i

halvåret för överläggningar och beslut i övergripande politiska

frågor. Formella beslut fattas sällan vid dessa möten, även om

det givetvis är möjligt att de närvarande ministrarna kan

besluta i sin egenskap av medlemsstaternas företrädare i

minsterrådet. Vanligen omsätts dock Europeiska rådets politiska

överenskommelser i EG-rätt genom beslut vid ministerrådets

reguljära sammanträden.

Det direkt folkvalda Europaparlamentet har en komplicerad

ställning i beslutsprocessen. Det har en uttrycklig rätt "att

anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor som

enligt Europaparlamentets uppfattning kräver att en

gemenskapsrättsakt utarbetas för att detta fördrag skall kunna

genomföras"(artikel 138b). Parlamentet fungerar vidare dels som

ett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen,

dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organ

tillsammans med rådet. I första fallet gäller att rådet inte kan

fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att

parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. I det andra fallet

finns två former för Europaparlamentets medverkan:

samarbetsförfarandet (artikel 189c i Romfördraget) och

medbeslutandeförfarandet (artikel 189b).

I propositionen om val till Europaparlamentet (prop.

1994/95:154) ges följande koncisa beskrivning av

samarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet.

Det gemensamma för dessa båda förfaranden är att parlamentet

åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då

rådet annars skulle ha att fatta slutligt beslut i saken. I

stället för att fatta ett slutligt beslut antar rådet i sådana

fall endast vad som kallas en gemensam ståndpunkt. Denna rådets

ståndpunkt underställs sedan parlamentet som i en "andra

läsning" på nytt behandlar frågan.

I samarbetsförfarandet gäller att om parlamentet förkastar

rådets gemensamma ståndpunkt måste rådet fatta beslut enhälligt.

Parlamentet har alltså möjlighet att hindra beslut som inte alla

medlemsländer kan enas om. Samarbetsförfarandet tillämpas främst

inom området transportpolitik, närmare föreskrifter om det

gemensamma övervakningsförfarandet inom ramen för den ekonomiska

politiken, minimikrav på arbetsmiljön, beslut som rör den

europeiska socialfonden och den europeiska regionala

utvecklingsfonden samt beslut om åtgärder på miljöpolitikens

område.

I medbeslutandeförfarandet gäller att parlamentet och rådet

måste bli eniga om förslaget. Om en sådan enighet inte kan

uppnås faller förslaget. I en särskild förlikningskommitté kan

företrädare för rådet och parlamentet försöka hitta en för båda

institutionerna godtagbar kompromiss. Parlamentet har alltså

möjlighet att direkt och aktivt påverka beslutets innehåll och

att, om dess synpunkter inte vinner gehör hos rådet, hindra att

beslut alls fattas. Medbeslutandeförfarandet tillämpas framför

allt på frågor som rör den inre marknaden (de fyra friheterna),

normgivning till stöd för medlemsländernas eget handlande inom

de nya samarbetsområdena (folkhälsa, utbildning, kultur och

konsumentskydd) samt när det gäller att fastställa allmänna

handlingsprogram på forsknings- och miljöpolitikens områden.

Europaparlamentet har också en beslutsfattande roll när det

gäller att ansluta nya medlemsstater till unionen och ingå s.k.

associationsavtal med andra länder. Som framgått tidigare har

parlamentet att godkänna ordförande och ledamöter i kommissionen

och kan också framtvinga kommissionens avgång genom

misstroendevotum.

Europaparlamentet har också viktiga kontrollerande funktioner.

Ledamöterna kan ställa skriftliga och muntliga frågor till rådet

och kommissionen. Parlamentet granskar kommissionens redovisning

av gemenskapens räkenskaper och prövar frågan om ansvarsfrihet

för kommissionen. Enskilda medborgare har också möjlighet att få

till stånd en granskning av institutionernas handlande. Varje

unionsmedborgare har rätt att vända sig till parlamentet med en

skriftlig framställning (petition) i frågor som direkt berör

honom eller henne. Parlamentet kan vidare tillsätta särskilda

undersökningskommissioner för att utreda påstådda

missförhållanden vid tillämpningen av gemenskapsrätten.

Slutligen skall parlamentet utse en ombudsman som kan ta emot

klagomål från enskilda i medlemsländerna.

Efter utökningen av unionen med Finland, Sverige och Österrike

har Europaparlamentet 626 ledamöter. Beredningsarbetet sker i

ett 20-tal utskott. Dessa utskott har i sin tur inte sällan ett

eller flera underutskott. En s.k. rapportör ansvarar för

beredningsarbetet i utskottet och presenterar utskottets

betänkande vid parlamentets plenarsammanträden. Dessa hålls i

regel under en veckas tid en gång i månaden. Förslag till

ändringar i utskottens betänkanden kan då läggas fram av en

partigrupp eller av minst 23 enskilda företrädare. Enligt

huvudregeln fattar parlamentet beslut med en majoritet av de

avgivna rösterna. För beslut krävs dock i många viktiga frågor

en majoritet av samtliga ledamöter (314 röster) bl.a. i

samarbets- och medbeslutandeprocedurerna, i budgetfrågor och vid

godkännande av associationsavtal och nya medlemländer.

EG-domstolens viktigaste uppgift är att övervaka att

EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och

i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att

slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av

EG-rättens viktigaste principer. Tolkningsbesked kan lämnas av

domstolen på förhand. En nationell domstol som skall tillämpa en

EG-regel kan inhämta besked från EG-domstolen, innan den avgör

målet. I vissa fall skall förhandsbesked inhämtas. Det gäller i

första hand domstolar i sista instans, om saken är sådan att en

tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att den skall kunna

avgöras. Förhandsavgöranden kan avse tolkningen av fördragen,

giltigheten och tolkningen av rättsakter utfärdade av

gemenskapernas institutioner samt tolkningen av stadgar för

organ som upprättats av rådet, när stadgarna föreskriver det.

EG-domstolen har i sin rättspraxis slagit fast att den

nationella domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet.

Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av

EG-institutionerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna i

sin normgivning inte överskrider eller åsidosätter

gemenskapsrättens regler. Detta sker på talan av en medlemsstat,

rådet eller kommissionen. Europaparlamentet kan också väcka

talan för att tillvarata sina rättigheter. En enskild fysisk

eller juridisk person kan även väcka talan mot ett beslut som är

riktat till honom eller mot ett beslut "som även om det

utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till

en annan person, direkt och personligen berör honom" (artikel

173). Domstolen prövar också om Europaparlamentet, rådet eller

kommissionen i strid med fördragen underlåter att vidta

åtgärder, s.k. passivitetstalan.

EG-domstolens kontroll riktar sig också mot medlemsstaterna.

Talan avser här oftast underlåtelse dvs. att en stat har

förhållit sig passiv när gemenskapsrätten har krävt att den

skall handla. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en

annan medlemsstat, dels av kommissionen. Enskilda personer

saknar helt möjlighet att föra talan mot en medlemsstat.

Domstolens dom är en ren fastställelsedom och kan inte direkt

gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Om det uppstår en

fråga om en medlemsstat efterkommit en dom kan talan väckas på

nytt vid domstolen. Finner domstolen att domen inte följts kan

staten föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite.

Genom Maastrichtfördraget infördes en ny institution,

Revisionsrätten. Dess uppgift är att granska räkenskaperna

över gemenskapens och dess organs samtliga inkomster och

utgifter. Revisionsrätten skall pröva om samtliga inkomster och

utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska

förvaltningen varit sund. Rätten skall upprätta en årsrapport

men får också när som helst framföra iakttagelser i särskilda

frågor och yttra sig på begäran av någon av gemenskapens övriga

institutioner.

Förändringar av institutionerna och deras funktioner

Maktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är i

princip given i de grundläggande fördragen. Förändringar av

denna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Det

betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller

en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare

samarbetsområden kräver att fördragen ändras.

Förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på kan

föreläggas rådet av regeringen i en medlemsstat eller av

kommissionen. Rådet kan efter att ha hört Europaparlamentet och

i förekommande fall kommissionen uttala sig för att sammankalla

en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar.

Denna konferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i

samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras i

dessa fördrag. Ändringarna skall träda i kraft när de har

ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med

deras konstitutionella bestämmelser.

I Maastrichtfördraget fastslogs att en konferens med

företrädare för medlemsstaternas regeringar skall sammankallas

år 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som

skall revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges i

fördraget.

Unionens förberedelser inför regeringskonferensen 1996

Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994 anmodades

ministerrådet, kommissionen och Europaparlamentet att upprätta

rapporter. Dessa skall ta sin utgångspunkt i en utvärdering av

hur unionsfördraget har verkat hittills. Rapporterna skall

läggas fram i juni 1995 när ett förberedande arbete inleds genom

den s.k. reflexionsgrupp som också beslöts på Korfu. Svensk

representant i reflexionsgruppen blir statssekretaren i

Utrikesdepartementets handelsavdelning Gunnar Lund.

Reflexionsgruppen kommer att granska och utveckla idéer om de

bestämmelser i Maastrichtfördraget där en revidering förutses

och om andra möjliga förbättringar som kan göras i en anda av

demokrati och öppenhet. Den kommer också, mot bakgrund av den

framtida utvidgningen av unionen, att utarbeta alternativ i

vissa angivna institutionella frågor -- vägning av röster,

gränsen för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar av

kommissionen och andra åtgärder som anses nödvändiga för att

underlätta institutionernas arbete och garantera deras

effektivitet mot bakgrund av utvidgningen.

Svenska förberedelser inför regeringskonferensen 1996

Den 9 mars 1995 beslöt regeringen att tillsätta en

parlamentarisk kommitté inför 1996 års regeringskonferens.

Kommittén har i uppdrag dels att låta göra utredningar om

viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid denna

konferens, dels att stimulera den offentliga debatten kring

regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika

åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

I den första huvuduppgiften ingår att särskilt belysa hur

Sverige inom ramen för regeringskonferensen skall kunna främja

utvecklingen inom sakområden som Sverige prioriterar i

EU-samarbetet. Vidare skall kommittén skaffa information om

förberedelser och debatt som pågår i andra EU-länder,

identifiera andra viktiga frågor som kommer att behandlas vid

konferensen och närmare analysera dessa utifrån svenska

intressen. Bland frågor som redan nu är kända nämns i

direktiven:

konsekvenser av den nu genomförda utvidgningen av unionen för

beslutsformer, EU-institutionernas ställning och balansen mellan

stora och små medlemsländer,

möjliga eller nödvändiga anpassningar av EU:s institutioner

och beslutsformer för att bana väg för en framtida utvidgning

till Central- och Östeuropa och de baltiska länderna,

eventuella förändringar i den institutionella maktbalansen

mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet,

subsidiaritetsprincipen och dess roll i EU-samarbetet.

Det framhålls i direktiven att kommittén inte skall ha till

uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid

regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med

riksdagen lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén skall dock

vara oförhindrad att, där den finner det lämpligt, göra sådana

bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid

beredningen av svenska förhandlingspositioner.

Kommitténs andra huvuduppgift är att anordna aktiviteter för

att stimulera offentlig debatt om regeringskonferensens

huvudfrågor. Enligt direktiven skall den särskilt lägga sig vinn

om att både positiva och negativa uppfattningar kommer till

uttryck och att debatten förs runt om i landet. Särskilda medel

kommer att ställas till kommitténs förfogande också för dessa

uppgifter.

Kommittén skall genomföra sitt uppdrag huvudsakligen under år

1995. En förlängning av uppdraget in på år 1996 kan enligt

direktiven inte uteslutas men får bli beroende av hur

förberedelserna för regeringskonferensen fortskrider. Kommittén

skall fortlöpande avge rapporter i enskilda ämnen i den takt och

i den utsträckning som kommittén finner lämpligt.

Statssekreteraren Gunnar Lund har vid utskottets sammanträde

den 2 maj 1995 lämnat en närmare redovisning för regeringens

förberedelser.

Regeringens mål i fråga om EU:s utveckling

I direktiven till den nyssnämnda kommittén sammanfattar

regeringen vad den anser att Sverige skall verka för i EU. De

målsättningar som där räknas upp är följande.

ökad öppenhet och insyn samt en fastare parlamentarisk och

folklig förankring av unionsarbetet,

en allomfattande freds- och säkerhetsordning i Europa,

en union präglad av öppenhet mot omvärlden,

en ny, aktiv politik för tillväxt och mot arbetslöshet i

Europa,

gemensamma nätverk för information och kommunikation samt

effektiva och miljövänliga transportsystem,

en gemensam europeisk konsumentpolitik,

en gemensam och ambitiös miljöpolitik i det europeiska

samarbetet,

att stärka löntagarnas ställning på arbetsmarknaden,

jämställdhet mellan kvinnor och män,

en återhållsam budgetpolitik vad gäller gemenskapsbudgeten

och övriga finansiella instrument,

en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken,

där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt.

Enligt regeringen är det bl.a. dessa mål som bör stå i centrum

för uppmärksamheten. Eventuella behov av institutionella och

andra förändringar i samarbetet bör övervägas mot denna

bakgrund. En utgångspunkt inför regeringskonferensen bör för

svensk del vara att eventuella ändringar i unionsfördraget måste

leda till att såväl de nuvarande övergripande målen för

EU-samarbetet som de svenska målen lättare kan uppnås och att

samarbetet inom unionen bättre kan motsvara de förväntningar och

krav som finns hos medborgarna.

Motionerna

Ett par motioner behandlar EU:s institutionella utveckling

på ett allmänt plan.

I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) anförs att

Kristdemokraterna delar de europeiska fädernas vision om ett

enat, demokratiskt och federalt Europa där den politiska makten

fördelas efter subsidiaritetsprincipen mellan de olika nivåerna.

Gemenskapen skall således endast vara verksam inom de områden

där gemensamma åtgärder är mer effektiva än de åtgärder som

medlemsstaterna själva vidtar. Kristdemokraterna är övertygade

om att subsidiaritetsprincipen kan bevara den typiskt

nationella, regionala och lokala kompetensen. Vad som uttalas i

motionen om att EU utvecklas till en federation baserad på

subsidiaritetsprincipen bör riksdagen ge regeringen till känna

(yrkande 1).

Enligt motionen är det vidare önskvärt att EU får en enhetlig

konstitution och ett mera överblickbart gemensamt regelverk. I

denna konstitution måste en tydlig kompetensfördelning mellan

EU:s olika nivåer anges. Respekten för små länder som ur bland

annat demokratisk synvinkel är mycket viktig för EU måste

bekräftas. Den nuvarande principen för röstfördelning mellan

nationerna som gynnar små länder skall enligt motionen finnas

kvar. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2).

Samarbetet om rättsliga och inre angelägenheter (tredje

pelaren) liknar enligt motionen till sin struktur det utrikes-

och säkerhetspolitiska samarbetet (andra pelaren). Genom att

detta samarbete är skilt från EG-pelaren och enhällighet krävs

vid beslutsfattandet behåller medlemsländerna ett stort

inflytande över utvecklingen. Motionärerna anser att detta är

nödvändigt eftersom frågorna som hanteras inom den tredje

pelaren är känsliga och starkt förknippade med ländernas kultur,

tradition och rättsordning. Riksdagen bör därför i ett

tillkännagivande till regeringen uttala att medlemsländerna bör

behålla kontrollen över det inrikespolitiska och

utrikespolitiska samarbetet med hjälp av bl.a. enhälligt

beslutsfattande (yrkande 5).

Enligt motion 1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)

bör riksdagen hos regeringen begära en lista med konkreta

EU-regler som kan upphävas och EU-projekt som med fördel kan

överföras till medlemsstaternas kompetens eller som bättre

omhändertas av internationella organisationer med bredare

medlemskrets (yrkande 18).

Motionärerna anser vidare att Sverige bör med veto motsätta

sig alla förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker

småstaternas inflytande enligt ABC-lagsmodellen eller liknande

modeller. Särskilt viktigt är att Sverige slår vakt om

vetorätten, och då särskilt vetorätten när det gäller

traktatsförändringar. Detta bör riksdagen ge regeringen till

känna (yrkande 19).

Ett par motioner berör mer specifikt Europaparlamentets

ställning.

Enligt motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) bör

Europaparlamentet i ökad utsträckning delta i

lagstiftningsprocessen. Ett sätt är att förenkla

medbeslutandeproceduren och att tillämpa den under hela

lagstiftningsprocessen. I princip skall rådet inte ensamt kunna

fatta beslut utan parlamentets samtycke. Det huvudsakliga

ansvaret för initiativrätten bör även i fortsättningen vila på

kommissionen, men Europaparlamentet bör inom kort få en

institutionaliserad möjlighet att föreslå frågor som

kommissionen bör behandla. På sikt bör enligt motionen

parlamentet erhålla full initiativrätt men även viss

lagstiftningsrätt. I motionen hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att

verka för att Europaparlamentet får ökad makt och inflytande

(yrkande 4).

Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)

kommer Folkpartiet liberalerna att verka för att Sverige aktivt

engagerar sig i diskussionen om EU:s institutionella frågor. Det

gäller bl.a. förbättrad demokrati, folklig förankring och

effektivitet i EU:s beslutsfattande, fördjupning och utvidgning

av EU, konkretisering av närhetsprincipen, EU-parlamentets roll.

Enligt motionärernas uppfattning är det angeläget att demokratin

i EU fördjupas dels genom en klarare definition och tillämpning

av den s.k. närhetsprincipen, dels genom att parlamentet ges en

starkare ställning och tydligare kontrollerande funktion. De

europeiska liberalernas vision är enligt motionen att

ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand överförs

till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren skulle

ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för

medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati

självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet.

Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda

Europaparlament men med utvidgade funktioner. I motionen

hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som

anförts i motionen om en stärkt roll för Europaparlamentet

(yrkande 1).

1996 års regeringskonferens tas upp i motionen 1994/95:K218 av

Gudrun Schyman m.fl. (v). I samband med denna konferens kan

enligt motionen EU komma att besluta om att gå vidare och

upprätta en gemensam försvarspolitik och armé, fullt ut

förverkliga den ekonomiska och monetära unionen, göra

majoritetsomröstningar till huvudsaklig beslutsregel i

ministerrådet, öka de stora ländernas makt, avskaffa

medlemsländernas vetorätt vid traktatändringar, öka

Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens bekostnad

och införa en gemensam EU-polis. Går utvecklingen i den

riktningen inträder enligt motionen en helt ny situation.

Riksdagen bör uttala att en sådan utveckling kräver en ny

folkomröstning (yrkande 1).

Utskottets bedömning

De institutionella frågorna kommer att stå i centrum för den

regeringskonferens som enligt Maastrichtfördraget skall

sammankallas 1996. Regeringskonferensen skall ta ställning till

om fördraget behöver revideras. Ett förberedelsearbete inför

regeringskonferensen har inletts både inom EU:s institutioner

och i medlemsländerna. Ministerrådet, parlamentet och

kommissionen har nyligen avgivit rapporter om hur fördraget

hittills fungerat. Rapporterna skall utgöra underlag för arbetet

i den s.k. reflexionsgrupp som har till uppgift att förbereda

regeringskonferensen. I Sverige har regeringen tillsatt en

parlamentarisk kommitté inför konferensen. Kommittén skall låta

verkställa utredningar och stimulera debatten i olika frågor med

anknytning till konferensen.

När det gäller riksdagens medverkan i förberedelsearbetet

inför regeringskonferensen anser utskottet det angeläget att

regeringen fortlöpande håller riksdagen informerad om

utvecklingen av detta arbete. Riksdagen bör också ges tillfälle

att ge synpunkter på förberedelsearbetet. Enligt utskottets

mening bör regeringen under hösten överlämna en skrivelse till

riksdagen med en redovisning för uppläggningen av

förberedelsearbetet samt för vissa mer principiella

ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som

konferensen kommer att behandla. Förankringen av de konkreta

ställningstagandena före och under regeringskonferensen bör

däremot i enlighet med den fastställda ordningen ske i

EU-nämnden. Vad utskottet anfört om riksdagens medverkan i

förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

I motionerna behandlas olika frågor rörande EU:s

institutionella uppbyggnad och utveckling. Frågorna gäller bl.a.

EU:s utveckling i federalistisk riktning, småstaternas

ställning, Europaparlamentets uppgifter och funktioner och

utvecklingen mot överstatliga beslutsformer i fråga om

samarbetet inom andra och tredje pelaren. Skilda och delvis

motstridande uppfattningar framförs i flera av dessa frågor.

Enligt utskottets mening är de frågor som behandlas i

motionerna både viktiga och intressanta. Men tiden är ännu inte

mogen för en viljeyttring från riksdagens sida i de frågor som

tagits upp i motionerna och som också kan komma upp vid

regeringskonferensen. Utskottet välkomnar däremot att en debatt

förs i dessa frågor i riksdagen. Det bör kunna leda till att

regeringen, när regeringskonferensen startar nästa år, har en

god bild av opinionen i riksdagen och ett brett underlag för

sina ställningstaganden under förhandlingsarbetet.

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att

riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v), K224

yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds), U502 yrkandena 18 och 19 (mp)

samt U503 yrkande 1 (fp).

Insyn i EU:s institutioner

Nuvarande situation

När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de

gemensamma institutionerna kan konstateras att arbetet i rådet

och i kommissionen ända tills nyligen bedrivits med traditionell

diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den

gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till att

jämka samman femton olika staters ståndpunkter till en gemensam

handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella

sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det

skedde inför öppen ridå.

Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma

institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att

åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar

ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits

som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det

inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen

ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon

gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att

misskreditera den.

Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att

insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt

plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt

tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också

Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor

öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar

bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.

Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet

redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I

förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i

beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär

och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog

därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra

allmänhetens tillgång till den information som institutionerna

besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring

som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på

detta område.

Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med

att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska

rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december

1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att

förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i

oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och

lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera

lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen

skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser

på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet

skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för

närvarande.

Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december

1992 bekräftades, som nyss nämnts, strävan efter att öppna

gemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle,

uttalades det, innefatta följande element.

Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och

kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande

diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra

förslag.

Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet

för den som önskar att avge en röstförklaring).

Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte.

En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål

för behandling i rådet.

Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när

beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då

parlamentet har medbestämmanderätt. Dessutom skall då en

förklarande promemoria publiceras.

Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny

arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om

offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar

sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom

ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall

omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av

länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett

omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte

något annat land motsätter sig förslaget.

Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också

beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till

handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna

innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handling

skall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäran

och han eller hon har -- efter vissa inledande prövningar --

rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas.

Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättats

hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon

utomstående -- t.ex. en privatperson eller en medlemsstat --

hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren

med sin begäran.

En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess

utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,

t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den

enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och

industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid

institutionens interna överläggningar.

Beträffande insynen i EG:s lagstiftningsprocess kan

följande framhållas.

Som tidigare betonades förutsätter varje bindande

normgivningsbeslut i rådet att kommissionen lämnat ett förslag

till ett sådant beslut. Ett kommissionsförslag till

normgivningsakt blir alltid offentligt i samma stund som det

överlämnas till rådet för beredning och slutligt

ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett

visst kommenterande material i samband med att ett förslag

lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria.

Nästa steg i beslutsprocessen är att parlamentet avger

yttrande. I parlamentet råder en stor öppenhet. Såväl

parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är

öppna. Det innebär att parlamentets och de europeiska

partigrupperingarnas inställning till en föreslagen rättsakt och

eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.

Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland

pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över

ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas

medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser

liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i Coreper. Under

den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex.

massmediers och intresseorganisationers granskning och

opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som

nationella fora av olika slag. När beslut i rådet skall fattas i

samarbete med parlamentet, eller när parlamentet har

medbestämmanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett

slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam

ståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tar

ställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet

offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en

förklarande promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen

berikas således det offentliga samtalet med ytterligare

underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och

möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.

De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa

sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut

verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och

i princip i enlighet med varje lands domstols- och

förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns

därför intagna vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall

säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta

föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell

myndighet som har att kontrollera att direktivets eller

förordningens bestämmelser följs liksom att denna myndighet

skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas

och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga

medlemsländer.

Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att

enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att

sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana

tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.

inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge

gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För

anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för

tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att

tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter

i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges

att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande

regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid

nationella tillståndsorgan som sysslar med

standardiseringsarbete.

Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av

inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast

kommissionens personal som utför inspektionerna men nationella

tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion

föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet

avser utbyte av information på olika områden såväl mellan

medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s

institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan

kommunikation anger att den information som tas emot skall vara

hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.

Utskottets tidigare bedömning

I sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen om

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, KU2y

i bet. UU5) tog utskottet upp frågan om offentlighet och

sekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan om

allmänhetens rätt till insyn inom unionen sedan

Maastrichtfördragets tillkomst har varit en viktig fråga. Det

är, ansåg utskottet, otvetydigt så att unionen rör sig i

riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse

visserligen ännu långsam och stundtals något tvekande, men dess

riktning kan knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrund

framstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med en

utveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande,

regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Lika

osannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot större

öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller

ens hejdas.

Mot de senast återgivna bedömningarna invände representanterna

för (v) och (mp) och ville i stället framhålla att frågan om

offentlighetsprincipen och EU inte endast gäller den formella

möjligheten att bibehålla den svenska lagstiftningen på området.

Det faktum att en betydande del av lagstiftningen,

lagstiftningsprocessen och myndighetsutövningen flyttar från

svensk riksdag och svenska myndigheter gör att möjligheten för

svenska medborgare att få insyn och att delta i en offentlig

debatt minskar avsevärt.

Utskottet framhöll i fortsättningen att även om rådet och

kommissionen gått i riktning mot ökad öppenhet präglas alltjämt

överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet, och

grundregeln om utlämnande av handlingar är försedd med

vittgående och föga preciserade undantag. När det gällde insynen

i rådet framstod det enligt utskottet än så länge som uteslutet

att rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som förs

vid dess överläggningar. Inom överskådlig tid torde samarbetet

inom EU bibehålla sin grundläggande mellanstatliga karaktär. De

avgörande besluten kommer därför att fattas av medlemsstaternas

företrädare. Såsom är vanligt vid mellanstatligt samarbete torde

enligt utskottet flertalet medlemsstater anse att möjligheten

att komma överens är beroende av att förhandlingarna kan föras i

förtrolighet.

Sammanfattningsvis anförde utskottet att underlaget för det

offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att bli

mindre omfattande än nu på grund av att redovisningen av de

överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli

mindre utförliga än vad vi är vana vid. Här fanns det enligt

utskottet emellertid möjlighet för Sverige att själv påverka

förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt

för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet och

att driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapens

institutioner. Som medlem bör Sverige således dela med sig av

sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och

offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med

kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens

institutioner.

Utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU5) tog inte upp denna fråga i

sin behandling av propositionen.

Motionerna

Enligt motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)

bör Sverige inom EU verka för att alla beslut och

beslutsunderlag skall offentliggöras. Ett envist hävdande av den

svenska offentlighetsprincipen och vikten av att EU anpassar sig

till svenska traditioner bör vara ett huvudmål för den svenska

EU-politiken. Svenska ministrar och tjänstemän skall också

regelmässigt offentliggöra hur man röstat och agerat i

unionssammanhang. Dessa ståndpunkter bör riksdagen ge regeringen

till känna (yrkandena 1--3).

Enligt motion 1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) präglas

EU:s struktur och uppbyggnad av slutenhet och det styrs till

stor del av ämbetsmän, jurister och diplomater, vilka dessutom

till övervägande delen är män. EU-systemets beslutsformer är

dessutom komplicerade och juridiskt snåriga. Detta avskärmar

folken från systemet och ökar utrymmet för lobbyister, vilka

till övervägande del domineras av det europeiska storkapitalet.

Sverige bör enligt motionen arbeta för att EU demokratiseras.

Det kräver bland annat full insyn i lagstiftningsprocessen och

offentlighet i EU:s förvaltning. Sedan de slutliga förslagen

lagts måste en tidsperiod på några månader gå till dess att

beslutet tas. Detta för att möjliggöra en offentlig debatt om

förslagen och hur de olika ministrarna skall rösta. Vad som

anförts i motionen om den internationella öppenhet som bör

prägla EU bör ges regeringen till känna (yrkande 2).

I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) framhålls

att öppenheten inom EU måste öka och vidareutvecklas. Fler öppna

diskussioner och öppna omröstningar i rådet är ett positivt steg

på vägen. Det är inte lika angeläget att kräva offentlighet när

det gäller förberedelsearbetet inom Coreper. Medlemsstaterna bör

enligt motionen själva avgöra om och när deras förberedelser och

ståndpunkter skall bli offentliga. I ett uttalande till

regeringen bör riksdagen ge till känna vad som anförs i motionen

om att verka för ökad öppenhet inom EU och i hanteringen av

EU-ärenden i Sverige (yrkande 3).

Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anser

Folkpartiet liberalerna att Sverige, tillsammans med likasinnade

medlemsländer, skall verka för ökad öppenhet och större insyn i

EU:s organ och i EU:s beslutsprocess. I motionen framhålls att

arbetet med ökad offentlighet redan har inletts i EU. Sveriges

uppgift som medlem blir att driva på och understödja detta

arbete. Ett led i detta är att bidra med svenska erfarenheter av

bl.a. en unikt långvarig tradition på det tryckfrihetsrättsliga

området. Detta bör riksdagen uttala till regeringen (yrkande

11).

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är en ökad öppenhet i arbetet i EU:s

institutioner en förutsättning för att medlemskapet i EU skall

kunna förankras hos svenska folket. Som utskottet tidigare

uttalat bör Sverige som medlem dela med sig av sin erfarenhet av

den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har

för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om

öppenhet inom gemenskapens institutioner.

Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att frågan om

allmänhetens rätt till insyn numera är en viktig fråga inom

unionen. Det är också, som utskottet tidigare konstaterat,

otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet.

Utskottet vill peka på att Danmark nyligen tagit ett viktigt

initiativ till ökad öppenhet i ministerrådets arbete. Det danska

initiativet har tre delar. Den första innebär ett krav på fler

öppna rådsdebatter. Detta skall åstadkommas genom att rådet

övergår från enhällighet till enkel majoritet när det gäller

beslut om öppenhet. Det andra inslaget är att avskaffa

möjligheten att hemlighålla omröstningsresultaten i rådet. Den

tredje delen innebär att rådsprotokollen alltid skall

offentliggöras när det gäller rådets lagstiftande verksamhet.

Sverige har fullt ut stött det danska initiativet och dessutom

framfört ett tilläggsförslag som går ut på att det sista

utkastet till rådsbeslut i lagstiftningsärenden skall

offentliggöras innan rådet beslutar.

Statsrådet Mats Hellström har vidare den 28 april 1995 i ett

svar på en interpellation av Kenneth Kvist (v) om insyn i

EU-organisationen meddelat att frågan om öppenhet i EU är en

prioriterad fråga som kommer att lyftas fram från svensk sida

inför regeringskonferensen. Han nämnde också att en konferens om

öppenhet förbereds inom Justitiedepartementet. Bland de inbjudna

till konferensen som skall äga rum i början av hösten kommer det

att finnas företrädare från alla EU:s medlemsländer och från

gemenskapens institutioner.

Utskottet vidhåller sin mening att regeringen kraftfullt bör

verka för en ökad öppenhet i EU:s institutioner. Viktiga

initiativ i den riktningen har, som nyss framgått, också tagits

från dansk sida med svenskt understöd. I avvaktan på resultatet

av dessa framstötar finner utskottet det inte motiverat att

riksdagen gör något uttalande till regeringen i frågan.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion

1994/95:K205 yrkandena 1--3 (mp), K218 yrkande 2 (v), K224

yrkande 3 (kds) och U503 yrkande 11 (fp).

Svenska språkets ställning inom EU

Bakgrund

I enlighet med Sveriges anslutningsakt är svenska språket

såsom Sveriges officiella språk ett av de officiella EU-språken.

Detta betyder att inte bara alla rättsakter och officiella

dokument måste finnas i en svensk version, utan också att

skriftväxling och muntliga kommunikationer i officiella

sammanhang får ske på svenska.

Riksdagens tidigare ställningstagande

Enligt propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska

unionen (prop. 1994/95:19) utgör den omständigheten att

medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom

EU ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt. Av

naturliga skäl är emellertid de mindre språkens ställning i EU

i praktiken svagare än de språk som talas och förstås av ett

större antal människor. Det är mot den bakgrunden angeläget att

det svenska språket aktivt uttnyttjas i umgänget med EU:s

institutioner så att rätten att använda det egna språket hålls

levande.

Kulturutskottet (KrU3y) anslöt sig till bedömningarna i

propositionen. Utskottet tillade bl.a. att då det gäller den

demokratiska aspekten på språkanvändningen inom EU är det

särskilt angeläget att rätten för svenska folkvalda

representanter att uttrycka sig på sitt modersmål hävdas. Denna

rätt måste med kraft hävdas redan från tidpunkten för Sveriges

inträde i EU. Det är också enligt kulturutskottets mening

viktigt att enskilda personer och företag håller på rätten att

få kommunicera med EU:s institutioner på sitt modersmål.

Kulturutskottet hade dessutom synpunkter på språkfrågan från

kulturella utgångspunkter.

Utrikesutskottet (bet. UU5 s. 31), som instämde i vad

kulturutskottet anfört beträffande det svenska språkets

ställning, framhöll att det var av betydande värde att det

svenska språket används av företrädare för vårt land i olika

EU-sammanhang. En strävan bör vara att hävda det språkets

ställning inom ramen för vedertagen praxis.

Motionen

Enligt motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) bör riksdagen i ett

uttalande till regeringen ge till känna att Sverige inom EU bör

arbeta för att hävda svenskans ställning som likaberättigat

EU-språk och motsätta sig varje förslag om att inskränka antalet

arbetsspråk som föreslagits av Frankrike.

Interpellationssvar

Statsrådet Mats Hellström svarade den 15 maj 1995 på

interpellation 1994/95:94 av Siv Holma (v) om svenska som

EU-språk. Siv Holma hade frågat statsrådet vilka initiativ som

regeringen avsåg att ta till förmån för svenskan som EU-språk.

Statsrådet slog först fast att svenskan i och med Sveriges

medlemskap är officiellt språk i Europeiska unionen och därmed

formellt jämställt med de övriga tio EU-språken. Inför Sveriges

fortsatta strävanden efter större öppenhet och djupare

demokratisk förankring av EU-samarbetet är enligt statsrådet

språkfrågan väsentlig. Regeringen fäster därför den största vikt

vid frågan -- det gäller både tolkning och översättning.

Statsrådet ansåg det vidare angeläget att den rätt att använda

sitt modersmål som finns också aktivt utnyttjas av svenska

representanter.

Han konstaterade att det måste få ta någon tid innan ett nytt

EU-språks ställning som arbetsspråk blir lika starkt som de inom

EU redan etablerade språken. Situationen under de första

månaderna hade inte varit helt tillfredsställande. Rekryteringen

av tolkar hade varit ett särskilt problem.

Regeringens initiativ hade enligt statsrådet bl.a. varit

följande. I januari utformades en första vägledning till stöd

för departementens och EU-representationens agerande i

språkfrågan, som innehöll en redogörelse för den svenska

hållningen i frågan m.m. Den 6 april beslöt vidare regeringen

att ge Översättningsdelegationen möjlighet att på uppdragsbasis

utföra översättningsarbete åt EU-institutionerna. Regeringen har

också vidtagit åtgärder för att komma till rätta med bristen på

kvalificerade översättare och tolkar. Fr.o.m. höstterminen 1995

inrättar regeringen en tolkskola i Sverige förlagd till

Stockholms universitet.

Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens och motionärens uppfattning om

betydelsen av att hävda svenskans ställning som arbetsspråk inom

EU. Utskottet förutsätter därför att regeringen även

fortsättningsvis bevakar svenskans ställning som arbetsspråk

inom EU och vidtar de åtgärder som behövs. Något

tillkännagivande från riksdagen är enligt utskottet inte

erforderligt. Motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande riksdagens medverkan i förberedelsearbetet

inför EU:s regeringskonferens 1996

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och

utveckling

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1,

1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5, 1994/95:U502 yrkandena 18

och 19 samt 1994/95:U503 yrkande 1,

res. 1 (fp)

res. 2 (v, mp)

3. beträffande insynen i EU:s institutioner

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K205 yrkandena 1--3,

1994/95:K218 yrkande 2, 1994/95:K224 yrkande 3 samt 1994/95:U503

yrkande 11,

4. beträffande svenska språkets ställning inom EU

att riksdagen avslår motion 1994/95:U502 yrkande 16.

Stockholm den 23 maj 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta

Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),

Peter Eriksson (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp).

Reservationer

1. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)

Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13

börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande

1 (fp)" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det angeläget att demokratin i EU

fördjupas genom att parlamentet ges en starkare ställning och

tydligare kontrollerande funktion. På lång sikt bör man sträva

efter att ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand

överförs till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren

skulle ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för

medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati

självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet.

Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda

Europaparlament men med utvidgade funktioner.

Vad utskottet anfört om Europaparlamentets ställning bör med

bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1 (fp) riksdagen ge

regeringen till känna. Motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v),

K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt U502 yrkandena 18 och 19

(mp) bör avslås.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och

utveckling

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1

och med avslag på motionerna 1994/95:218 yrkande 1, 1994/95:K224

yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13

börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande

1 (fp)" bort ha följande lydelse:

Som framhålls i motion U502 (mp) bör strävan vara att minska

EU:s inflytande generellt. Därför bör riksdagen begära hos

regeringen en lista med konkreta EU-regler som kan upphävas. En

sådan lista bör också omfatta EU-projekt som bättre omhändertas

av internationella organisationer med bredare medlemskrets än

EU. Vidare bör regeringen slå vakt om de mindre staternas

ställning inom EU. Sverige bör med veto motsätta sig alla

förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker småstaternas

inflytande.

Enligt utskottets mening måste Sveriges målsättning vid

regeringskonferensen nästa år vara att förhindra en

överenskommelse mellan medlemsländerna som innebär en

ytterligare utveckling i överstatlig riktning. Skulle

medlemsländerna komma överens om att upprätta en gemensam

försvarspolitik och armé, fullt ut förverkliga den ekonomiska

och monetära unionen, göra majoritetsomröstningar till

huvudsaklig beslutsregel i ministerrådet, öka de stora ländernas

makt, avskaffa medlemsländernas vetorätt vid traktatsändringar,

öka Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens

bekostnad eller införa en gemensam EU-polis inträder enligt

utskottet en ny situation. Riksdagen bör med bifall till motion

1994/95:K218 (v) uttala att en sådan utveckling kräver en ny

folkomröstning.

Motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt

U503 yrkande 1 (fp) bör avslås.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och

utveckling

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K218 yrkande

1 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19 och med avslag på

motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt

1994/95:U503 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.