Bet. 1994/95:LU27

Lagutskottets betänkande

1994/95:LU27

Elektronisk dokumenthantering inom exekutionsväsendet m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1994/95

LU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition

1994/95:168 om elektronisk dokumenthantering inom

exekutionsväsendet m.m.

I propositionen föreslås lagändringar som gör det möjligt att

ersätta den pappersbaserade målhanteringen vid

kronofogdemyndigheterna med elektroniska dokument och

elektroniska akter. En elektronisk akt skall innehålla alla

handlingar i ett mål, både handlingar som har upprättats i

elektronisk form och elektroniska avbildningar av

pappersbaserade handlingar. Elektroniska dokument skall

rättsligt vara likställda med pappersbaserade dokument.

Propositionen innehåller också förslag till lagändringar som är

föranledda av en planerad, successiv övergång till en ordning

där de datorbaserade registren för indrivningsverksamheten förs

regionalt och den centrala registerföringen på sikt begränsas

till ett referensregister. De nya bestämmelserna föreslås träda

i kraft den 1 juni 1995.

Propositionen, som inte föranlett något motionsyrkande,

tillstyrks av utskottet.

Propositionen

I proposition 1994/95:168 föreslår regeringen

(Finansdepartementet) efter hörande av Lagrådet att riksdagen

antar de i propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617),

2. lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för

skatter, tullar och avgifter.

Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.

Utskottet

Allmän bakgrund

Arbetet med att införa ADB-stöd för kronofogdemyndigheternas

indrivningsverksamhet inleddes i början av 1970-talet. Det s.k.

REX-systemet (Redovisningssystem för exekutionsväsendet) byggdes

efter hand ut och omfattade vid utgången av budgetåret 1983/84

alla landets kronofogdemyndigheter. Ansökningar om

verkställighet i allmänna mål, dvs. mål om indrivning av

skatter, avgifter, böter m.m., görs sedan länge till helt

övervägande del på ADB-medium. Även i enskilda mål har på senare

tid införts en möjlighet att göra ansökan på ADB-medium. Redan i

dag tillförs alltså det register som förs med hjälp av

REX-systemet, utsökningsregistret, i stor utsträckning de

uppgifter som skall finnas i en ansökan om verkställighet.

Riksskatteverket (RSV) beslutade den 5 september 1994 om ett

nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten inom

exekutionsväsendet som skall ersätta REX-systemet. Inriktningen

av reformarbetet har presenterats av RSV i rapporten INDEX Nytt

arbetssätt och ADB-stöd för indrivningen (RSV Rapport 1994:2).

Det nya ADB-stödet skall genomföras successivt med en första

etapp avseende handläggning av enskilda mål om införsel till den

1 april 1995. Reformen innebär en registerföring i regionala

databaser som varje kronofogdemyndighet själv förfogar över.

Vidare ingår i det nya systemet elektroniska arkiv i de

regionala registren och ett centralt referensregister.

RSV-rapporten har överlämnats till regeringen med hemställan om

den författningsreglering som krävs för genomförandet.

Inom Finansdepartementet har därefter utarbetats promemorian

Nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten, Författningsförslag,

från den 22 december 1994. Promemorian har remissbehandlats.

Riksdagen har nyligen beslutat ändringar i främst

skatteregisterlagen (1980:343) som möjliggör ökad användning av

ADB i beskattningsverksamheten (prop. 1994/95:93, SkU15, rskr.

158). De nya bestämmelserna ger möjlighet att ersätta den

pappersbaserade ärendehanteringen inom skatteförvaltningen med

elektroniska dokument och elektroniska akter. Vidare ges nya

regler om regionala register som innehåller de elektroniska

akterna och de uppgifter som behövs för att söka fram akter och

handlingar i dessa.

De lagförslag som lämnas i förevarande proposition på

exekutionsväsendets område bygger på de överväganden som har

gjorts i ovannämnda promemoria från Finansdepartementet.

Propositionens förslag

I propositionen anförs att den författningsreglering av

registerföringen som krävs vid ett genomförande av

INDEX-projektet motsvarar såvitt gäller elektroniska dokument

och elektroniska akter den reglering som redan införts i fråga

om beskattningsverksamheten. Några regionala register för

indrivningsverksamheten finns dock inte i dag. Bestämmelser om

sådana register måste nu enligt propositionen införas.

Innehållet i de föreslagna reglerna överensstämmer delvis med

vad som föreskrivits i fråga om de regionala skatteregistren. En

skillnad hänger samman med att det nya ADB-stödet för

exekutionsväsendets del avses i etapper ersätta det stöd som i

dag är uppbyggt kring det för hela landet gemensamma

utsökningsregistret. Det innebär att de regionala registren

måste omfatta även sådana typer av uppgifter som också skall

eller får finnas i utsökningsregistret i dess nuvarande form.

Enligt förslaget skall de grundläggande bestämmelserna om det

nya registersystemet tas in i utsökningsregisterlagen

(1986:617), URL.

Närmare innebär förslagen i propositionen att det med hjälp av

ADB skall föras ett regionalt utsökningsregister för varje län.

Det för hela landet gemensamma utsökningsregistret skall

användas som ett referensregister till de regionala registren,

dvs. för fördelning av mål och handlingar mellan

kronofogdemyndigheter samt för redovisning till sökanden. Varje

kronofogdemyndighet skall enligt förslaget vara registeransvarig

för det regionala utsökningsregistret i det egna länet och,

liksom hittills, för det centrala utsökningsregistret såvitt

gäller uppgifter i mål eller ärenden som handläggs hos

myndigheten. RSV skall såsom fallet är i dag vara

registeransvarigt för det centrala utsökningsregistret.

Regeringens förslag innebär vidare att de regionala

utsökningsregistren skall få innehålla bl.a. uppgifter av samma

slag som det nuvarande utsökningsregistret.

En nyhet enligt förslaget är att de regionala

utsökningsregistren skall få innehålla s.k. elektroniska akter.

En elektronisk akt skall innehålla alla handlingar som inkommer

eller upprättas i ett mål och vara tillgänglig via terminal.

Även beslut skall kunna upprättas i form av elektroniska

dokument och inte behöva finnas i pappersbaserad form hos

myndigheten. Efter förebild av de bestämmelser som införts på

bl.a. tullområdet och senast på skatteområdet bör enligt

förslaget med elektroniskt dokument avses en upptagning vars

innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt

förfarande. Kraven på säkerhet när det gäller lås för de

elektroniska dokumenten med anknytning till utställare bör,

anförs det i propositionen, vara så höga att det elektroniska

dokumentet kan jämställas med ett underskrivet pappersdokument.

För att informationen i de elektroniska akterna skall kunna

återfinnas föreslås att de regionala registren, förutom

uppgifter som krävs för att identifiera det mål till vilket

akten hör, får innehålla uppgift om beteckning på handling i

akten.

Såväl RSV som kronofogdemyndigheterna skall enligt förslaget

få ha terminalåtkomst till det centrala utsökningsregistret i

dess nya form. RSV skall få ha terminalåtkomst till ett

regionalt utsökningsregister i fråga om identifieringsuppgifter

samt uppgifter om fordringar, exekutionstitlar, exekutiva

åtgärder m.m. En kronofogdemyndighet skall få ha terminalåtkomst

till det regionala utsökningsregistret för länet. En

kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet i konkurs skall

dessutom få ha åtkomst till vissa uppgifter i det regionala

utsökningsregistret för ett annat län som ingår i

tillsynsområdet.

Uppgifter ur de regionala utsökningsregistren skall enligt

förslaget få lämnas ut på ADB-medium för redovisningsändamål.

Regeringen skall kunna medge utlämnande på sådant medium även

för andra ändamål. Denna befogenhet skall kunna delegeras till

Datainspektionen såvitt gäller uppgifter som inte omfattas av

sekretess.

Vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet av lagändringarna

är det enligt propositionen, med hänsyn till tidplanen för

INDEX-projektet, angeläget att de nya bestämmelserna kan träda i

kraft så snart som möjligt. Regeringen föreslår som lämplig

tidpunkt den 1 juni 1995.

Utskottets bedömning

Utskottet delar den bedömning som regeringen gör i

propositionen att ett genomförande av förslagen vad gäller

elektronisk dokumenthantering, i likhet med motsvarande reform i

fråga om skatteförvaltningen, är av stor betydelse för att man

inom exekutionsväsendet skall kunna ta till vara de möjligheter

till rationalisering av målhanteringen som modern teknik

erbjuder. En reform med den i propositionen angivna inriktningen

torde bidra till minskade administrationskostnader på sikt.

Utskottet vill härefter uppehålla sig något vid frågan om

användande av elektroniska dokument inom förvaltningen.

Utskottet vill därvid erinra om att utskottet gjorde vissa

uttalanden angående rättslig reglering av sådana dokument vid

riksdagens behandling våren 1994 av lagstiftningen om

pantbrevsregister (prop. 1993/94:197, bet. LU33, rskr. 349).

Utskottet anförde i det sammanhanget följande.

Spörsmålet om den rättsliga regleringen av elektroniska

dokument har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen.

Vid riksdagsbehandlingen hösten 1989 av den ändring i tullagen

varigenom det nya begreppet elektroniskt dokument infördes i

rättsordningen uttalade sålunda konstitutionsutskottet bl.a. att

det är angeläget att frågan om en reglering av elektroniska

dokument i förvaltningsförfarandet får en generell lösning

(1989/90:KU2y). Samma inställning gav regeringen uttryck för i

proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. I

propositionen anfördes därvid att frågorna föll inom ramen för

den pågående översynen av datalagen och därför inte togs upp i

det sammanhanget (s. 39). Riksdagen ansåg inte heller vid

behandlingen av propositionen -- och med anledning av ett

motionsyrkande i ämnet -- att någon åtgärd från riksdagens sida

var påkallad med hänsyn till vad regeringen anfört (bet.

1990/91:KU11). Den översyn som åsyftades var det

utredningsarbete som utfördes av Datalagsutredningen (Ju

1989:02). Denna utredning har emellertid numera slutfört sitt

arbete, och frågan om en generell reglering av elektroniska

dokument har ännu inte fått sin lösning. Utskottet har dock

erfarit att det inom Justitiedepartementet nu förbereds direktiv

för en utredning om rättsliga frågor beträffande elektroniska

dokument på förvaltningsområdet.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att den reglering

beträffande elektroniska dokument som ges i förslaget till lag

om pantbrevsregister kan godtas i avvaktan på resultatet av de

överväganden om en mer generell reglering av elektroniska

dokument i förvaltningsförfarandet som kommer att ske.

Som berörts ovan har begreppet elektroniskt dokument nyligen

införts även på skatteområdet efter förebild av begreppen i

tullagen (1987:1065) och lagen (1994:448) om pantbrevsregister

(prop. 1994/95:93, bet. SkU15, rskr. 158).

Utskottet vill nu framhålla att regeringen tillkallat en

särskild utredare med uppdrag att utarbeta sådana förslag till

rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet av

s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av

elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet

(dir. 1994:42). Beträffande elektroniska dokument anförs i

direktiven att utvecklingen, som ökar möjligheterna till

informationsutbyte med hjälp av datorer, också innebär en

möjlighet att kommunicera med myndigheter och företag genom

datorer. I sammanhanget uppstår frågor om det kan finnas

särskilda rättsliga problem när ett dokument ges in till en

myndighet på endast elektronisk väg. Den tekniska utvecklingen

har, anförs det, kommit dithän att möjligheter finns att

elektroniskt signera dokument, s.k. digitala signaturer. Denna

teknik gör det möjligt att kontrollera att ett dokument inte

förändrats och att säkerställa avsändarens identitet.

I direktiven redovisas bl.a. den rättsliga regleringen inom

olika områden beträffande elektroniska dokument. De beskrivna

exemplen visar, anförs det, på ett i och för sig omfattande

behov av analyser av vilka konsekvenser den nya

informationsteknologin kan få på olika regelverk. Vad som nu i

första hand är aktuellt är emellertid enligt direktiven att ta

ställning till frågor av mer begränsad karaktär.

Utredarens arbete skall sålunda vara begränsat till att med

beaktande av integritetsintressena lösa de rättsliga problemen

kring elektroniska anslagstavlor och elektroniska dokument. Vad

gäller elektroniska dokument och digitala signaturer kan enligt

direktiven en fråga vara om några särskilda överväganden behöver

göras med hänsyn till reglerna om allmänna handlingars

offentlighet och förvaltningsförfarandet eller om det är möjligt

att hitta rättsliga lösningar som också innefattar näringslivets

behov av reglering av elektroniska dokument. I detta sammanhang,

anförs det vidare, är det naturligtvis av vikt att utredaren

håller sig underrättad om den utveckling som sker i

internationella fora och som kan beröra utredningsarbetet. Det

finns vidare anledning för utredaren att i sitt arbete beakta

det fortlöpande arbetet inom Europarådet och EU avseende

integritetsskyddet för personuppgifter.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 november

1995.

Utskottet vill för sin del betona de krav på säkerhet som

informationsteknologin ställer, inte minst när det gäller lås

för de elektroniska dokumenten med anknytning till utställaren

av dokumentet, s.k. digitala signaturer. Utskottet vill vidare,

i linje med sitt tidigare ställningstagande beträffande

elektroniska dokument på fastighetsdataområdet, framhålla att

den reglering av sådana dokument som nu föreslås på

indrivningsområdet får ses som provisorisk i avvaktan på en mer

generell lösning av de rättsliga frågor som aktualiseras med

avseende på användningen av dessa dokument.

Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande elektronisk dokumenthantering

att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617),

2. lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för

skatter, tullar och avgifter.

Stockholm den 6 april 1995

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson

(s), Bengt Kronblad (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m),

Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m),

Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg

(v), Sven-Erik Österberg (s), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta

Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Eva Björne (m).

Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i utsökningsregisterlagen

(1986:617)

Bilaga

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:880) om

betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter