Bet. 1994/95:SfU20

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1994/95:SFU20

Kontroll av socialförsäkringen

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1994/95

SfU20

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagens

revisorers förslag 1994/95:RR10 Kontroll av socialförsäkringen

jämte en motion från den allmänna motionstiden om ökade

möjligheter för enskilda att få en samlad bild av det sociala

trygghetssystemet, dels motioner väckta såväl under den allmänna

motionstiden som med anledning proposition 1994/95:147 om

inrättandet av en funktion som patientombudsman m.m.

Riksdagens revisorer har granskat socialförsäkringen med

utgångspunkt i förhållandet mellan socialförsäkringen och

medborgarna respektive myndigheterna och statsmakterna samt även

socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.

Revisorerna har lämnat synpunkter och riktat kritik mot

försäkringen i alla dessa avseenden. Revisorerna föreslår bl.a.

att effekterna av radikala förenklingar av

socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs,

att möjligheterna att öka bestämmelsernas tillgänglighet genom

ändringar av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller

redaktionella ändringar undersöks,

en förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner

och det teknikstöd som används inom områdena sjukpenning och

rehabilitering,

en uppföljning av vissa förslag att utveckla de allmänna

försäkringskassornas interna revision,

att det speciella värdet av att just resultatredovisningarna

revideras utvärderas,

att förslag tas fram till en enklare och tydligare redovisning

av socialförsäkringen.

Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att regeringen bör

överlämna revisorernas förslag i de delar som gäller enklare och

tydligare regler samt om kartläggning av fördelningspolitiska

effekter av radikala förenklingar till Sjuk- och

arbetsskadeberedningen. Härmed tillgodoses en motion. Vidare

föreslås tillkännagivande om intern kontroll och revision och om

extern revision. Utskottet föreslår också ett tillkännagivande

om behovet av en tydligare och enklare redovisning av

socialförsäkringen.

Utskottet avstyrker bifall till övriga motionsyrkanden.

Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt

yttrande.

Förslaget

I Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR10 angående kontroll

av socialförsäkringen hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad revisorerna anfört angående

1. socialförsäkringens omfattning, komplexitet och

förändring,

2. socialförsäkringen och medborgarna,

3. socialförsäkringen och myndigheterna,

4. socialförsäkringen och statsmakterna.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:147

Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för

gifta

1994/95:Sf16 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om en funktion som patientombudsman.

1994/95:Sf17 av Ragnhild Pohanka (mp) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om en funktion av patientombudsman.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95

1994/95:Sf201 av Siw Persson (fp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en fristående patientombudsman.

1994/95:Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i lagen om

allmän försäkring (AFL) så att Riksförsäkringsverket åläggs att

finansiera ett juridiskt biträde åt enskild motpart i de fall

verket, på eget initiativ, inträder som sådan motpart.

1994/95:Sf262 av Kerstin Warnerbring (c) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om behovet av större möjligheter för den

enskilde att samlat kunna känna till och bedöma sin egen

situation i det sociala trygghetssystemet.

Utskottet

Allmänt om socialförsäkringen och dess administration

Den allmänna försäkringen, inklusive allmän tilläggspension

(ATP), delpensionsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen,

handhas av Riksförsäkringsverket, de allmänna

försäkringskassorna och de lokala organ som regeringen

bestämmer. Bestämmelser om allmänna försäkringskassor finns

i 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

Riksförsäkringsverket utövar enligt 18 kap. 2 § AFL tillsyn över

försäkringskassorna och är, enligt förordningen (1988:1204) med

instruktion för Riksförsäkringsverket, central

förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande

bidragssystem. Verket skall särskilt svara bl.a. för den

centrala ledningen och tillsynen av försäkringskassornas

verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet

tillämpas likformigt och rättvist, se till att allmänheten får

en tillfredsställande service och information om

trygghetsanordningarna samt följa utvecklingen av de olika

grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera

trygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle.

De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsliga organ

med egna styrelser. Ordförande och vice ordförande i styrelsen

utses av regeringen. Övriga ledamöter utses av landstingen

eller, i fråga om försäkringskassa vars verksamhetsområde utgörs

av en kommun, av kommunfullmäktige.

Det finns 25 allmänna försäkringskassor i landet. Vidare finns

det 364 lokalkontor och 25 mindre serviceenheter.

Försäkringskassornas huvudsakliga uppgifter är att handlägga

enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemet.

Socialförsäkringens förmåner och avgifter har generell

karaktär, varför även små ändringar i regelverket berör många

människor och får stora finansiella konsekvenser. De samlade

utgifterna för socialförsäkringssystemet uppgår till ca 300

miljarder kronor. Det motsvarar ca 20 % av BNP. Finansieringen

sker i huvudsak med socialavgifter (arbetsgivaravgifter,

egenavgifter och allmänna egenavgifter), statliga medel enligt

lag och räntor.

En stor del av socialförsäkringssystemet, inklusive dess

finansiering, ligger utanför statsbudgeten. Detta är fallet med

ATP, arbetsskadeförsäkringen och delpensioneringen. I den mån

tillgångarna i arbetsskadefonden och delpensionsfonden inte

räckt till för ändamålen, har underskotten täckts av statsmedel.

Sjukförsäkringsavgiften, inklusive den allmänna egenavgiften i

form av sjukförsäkringsavgift, som avses täcka 85 % av

kostnaderna för sjuk- och föräldraförsäkringarna, nettoredovisas

på statsbudgetens inkomstsida. Resterande 15 % av kostnaderna

anvisas över anslag som finansieras av statsbidrag och redovisas

på statsbudgetens utgiftssida. Detta innebär att när

avgiftsmedlen lämnar överskott tillförs de statsbudgeten för att

finansiera andra ändamål och när de visar underskott måste

statsmedel skjutas till. För folkpensioneringen gäller

däremot att både utgifterna och inkomsterna i form av

folkpensionsavgifter bruttoredovisas på utgiftssidan respektive

på statsbudgetens inkomstsida. Med bruttoredovisning avses att

inkomster och utgifter redovisas var för sig på särskilda

inkomsttitlar och utgiftsanslag. Sedan år 1993 görs en samlad

redovisning av socialförsäkringssektorns olika delar i

Socialdepartementets bilaga till budgetpropositionen.

Riksdagen har nyligen beslutat att bruttoredovisning skall

införas på statsbudgeten avseende utgifterna för

föräldraförsäkringen, sjukpenning, rehabilitering,

sjukvårdsförmåner och närståendepenning fr.o.m. budgetåret

1995/96. Dessa skall därmed i sin helhet redovisas på

statsbudgetens utgiftssida. Vidare har beslutats att fr.o.m.

samma tidpunkt bestämmelsen att statsbidrag skall lämnas med 15

% till finansieringen av de nämnda förmånerna ändras så att det

endast anges att statsbidrag får lämnas. Behovet av statsbidrag

blir beroende av hur stor del av utgifterna som täcks av

avgiftsinkomster. Om avgiftsinkomsterna är större än utgifterna

innebär mellanskillnaden ett tillskott till statsbudgeten (prop.

1994/95:100 bil. 6, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Det

kan nämnas att avgifterna till sjukförsäkringen för budgetåret

1995/96 beräknas ge ett kraftigt överskott.

Riksdagens revisorers förslag

Riksdagens revisorers granskning rör förhållandet mellan

socialförsäkringen och medborgarna, socialförsäkringen och

myndigheterna och socialförsäkringen och statsmakterna samt

socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i

rapporten Kontroll av socialförsäkringen (rapport 1994/95:1).

Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter anmält

sin granskning till riksdagen i förslag 1994/95:RR10.

Innan utskottet går närmare in på förslaget i dess enskilda

delar vill utskottet uttala sin uppskattning av det

förtjänstfulla arbete som revisorerna utfört. Många av de

synpunkter som blev kända i och med att den bakomliggande

rapporten offentliggjordes har redan uppmärksammats och bidragit

till att olika åtgärder vidtagits eller aviserats.

Socialförsäkringen och medborgarna samt dess omfattning och

komplexitet

Revisorerna anför att de bestämmelser som reglerar ersättning

till sjuka, handikappade, barnfamiljer och äldre är mycket

utförliga. När försäkringen successivt har utvidgats till att

täcka allt fler situationer har lagstiftaren också reglerat de

villkor som skall gälla för varje speciell situation.

Försäkringen har härigenom blivit svåröverskådlig och svår för

enskilda att förstå sig på. Vid revisorernas granskning framkom

att de anställda hos försäkringskassorna i genomsnitt ägnar

ungefär en femtedel av sin arbetstid åt att förklara gällande

bestämmelser för de försäkrade. Enligt revisorerna är det

uppenbart att enklare socialförsäkringsbestämmelser skulle

medföra flera fördelar; framför allt skulle

försäkringsadministrationen och de försäkrade behöva ägna mindre

tid åt den improduktiva sysselsättningen att förklara och sätta

sig in i olika regelsystem. Försäkringskassornas kontroller

skulle också bli lättare för allmänheten att förstå sig på.

Enligt revisorerna är ett överskådligt socialförsäkringssystem

avgörande för medborgarnas möjligheter att delta i

samhällsdebatten och få förståelse för förändringar som

genomförs av statsfinansiella skäl.

Revisorerna föreslår därför att effekterna från främst

fördelningspolitisk synpunkt av mycket radikala förenklingar av

socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs. Kartläggningen, som

enligt revisorerna bör genomföras i form av räkneexempel där

olika alternativ ställs mot varandra, kan ge viktiga impulser

för den pågående diskussionen kring socialförsäkringens

utformning. Revisorerna föreslår att riksdagen begär att

regeringen tar initiativ till en sådan kartläggning, vars

resultat även bör redovisas för riksdagen.

Revisorernas granskning visar att försäkringskassornas arbete

är kontaktintensivt och i betydande utsträckning består i att

lämna information till de försäkrade. Trots detta kommer i

storleksordningen var tredje blankett till lokalkontoren

ofullständigt eller felaktigt ifylld. Vidare framkom att ungefär

två tredjedelar av de anställda bedömer att det är vanligt eller

ganska vanligt att försäkringen missbrukas. Oaktat detta har

enligt revisorerna få projekt i syfte att kontrollera hur

försäkringen används genomförts av försäkringskassorna under det

senaste decenniet.

Enligt revisorerna bör man pröva om

socialförsäkringsbestämmelserna -- även utan förändringar av

bestämmelserna som sådana -- kan ges en enklare och tydligare

utformning än för närvarande och inordnas i ett mera

lättillgängligt regelsystem. Revisorerna föreslår att regeringen

anmodas att undersöka möjligheterna att öka

socialförsäkringsbestämmelsernas tillgänglighet genom ändringar

av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller

redaktionella ändringar.

Problemet att hålla informationen om socialförsäkringen

aktuell kan enligt revisorerna lösas på flera sätt, t.ex. genom

personlig rådgivning och information på platser där många

människor samlas, t.ex. i köpcentra, eller genom att i högre

utsträckning än för närvarande utnyttja modern teknik såsom

riksdagens databas RIXLEX. Revisorerna föreslår att

Riksförsäkringsverket får i uppdrag att undersöka möjligheterna

att informera allmänheten om socialförsäkringen genom RIXLEX.

Även i klagomålen över försäkringskassornas beslut finns det

enligt revisorerna information av värde inför förändringar av

socialförsäkringen, och revisorerna föreslår att riksdagen begär

att regeringen närmare analyserar innehållet i

omprövningsärenden, överklaganden samt JK- och JO-anmälningar.

Revisorernas förslag har inte föranlett något motionsyrkande.

Däremot har i en motion från den allmänna motionstiden, Sf262

av Kerstin Warnerbring (c), begärts ett tillkännagivande om

behovet av större möjligheter för den enskilde att samlat kunna

känna till och bedöma sin egen situation i det sociala

trygghetssystemet. Motionären anser att det är förenat med stora

svårigheter för den enskilde att få en heltäckande bild av det

sociala trygghetssystemet, som förutom offentliga försäkringar

omfattar avtalsförsäkringar.

Utskottet delar uppfattningen att socialförsäkringen har

blivit svåröverskådlig och svår för de enskilda att förstå.

Utskottet har tidigare påpekat detta. I yttrande 1992/93:SfU6y

anförde utskottet bl.a. att de stora förändringar som skett inom

socialförsäkringsområdet under senare år, under trycket av

landets hastigt försämrade ekonomi, många gånger hade måst

genomföras utan sedvanligt grundläggande utrednings- och

analysarbete av vilka slutliga samhällsekonomiska effekter som

kunde bli följden och hur förändringarna kunde komma att styra

de försäkrades beteende och efterfrågan på förmånerna. Därigenom

hade ett tidigare väl sammanhållet lagkomplex, i vilket de olika

förmånerna utformats för att samspela med varandra och som ur

administrations- och informationssynpunkt varit lätthanterligt,

komplicerats och blivit i det närmaste oöverblickbart för

medborgarna.

Även om ett visst mått av komplexitet inte kan undvikas vid

utformningen av regler inom socialförsäkringsområdet anser

utskottet att det föreligger ett betydande behov av att förenkla

socialförsäkringsbestämmelserna. I detta sammanhang har det

arbete som bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen stor

betydelse.

Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall enligt nyligen

beslutade direktiv (dir. 1995:54) om försäkringsskydd och

rehabilitering vid ohälsa utforma förslag till en av staten

organiserad allmän ohälsoförsäkring, som ger ersättning för

inkomstbortfall orsakat av temporärt eller varaktigt nedsatt

arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller

funktionshinder. Utgångspunkten skall bl.a. vara att

ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall utgöra

75 % av förmånsgrundande inkomst och att det skall finnas en

karensdag. Beredningen skall inom ramen för den allmänna

ohälsoförsäkringen bl.a. föreslå regler för beräkning av

förmånsgrundande inkomst och ersättningsnivå vid långvarig

nedsättning av arbetsförmågan i syfte att ersätta dagens

förtidspensionering. Enligt direktiven skall reglerna vad gäller

försäkrad inkomst och ersättningsnivå så långt möjligt vara

enkla och enhetliga. Beredningens arbete skall vara avslutat den

31 december 1995.

Utskottet vill erinra om att regeringen i

kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 5) har

föreslagit att en enhetlig kompensationsnivå om 75 % i sjuklöne-

och sjukpenningsystemen liksom en i princip motsvarande

kompensationsnivå inom föräldraförsäkringen införs redan fr.o.m.

den 1 januari 1996. Karensdagen skall därvid bibehållas.

Finansutskottet har i betänkande 1994/95:FiU20 tillstyrkt

regeringens förslag.

Utskottet ser positivt på det förhållandet att det i Sjuk- och

arbetsskadeberedningens uppdrag ingår att utforma en

ohälsoförsäkring som i möjligaste mån skall vara enkel och

enhetlig. Vad revisorerna anfört om enklare och tydligare regler

samt om kartläggning av fördelningspolitiska effekter av

radikala förenklingar bör överlämnas till Sjuk- och

arbetsskadeberedningen för beaktande i det fortsatta

beredningsarbetet. Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna. Motion Sf262 får därmed anses

tillgodosedd.

Vad gäller frågan om att uppdra åt Riksförsäkringsverket att

undersöka möjligheterna att förbättra informationen till

allmänheten respektive att ta till vara den information som

finns i omprövningsärenden och liknande vill utskottet erinra om

att detta ingår i verkets uppgifter sådana de preciseras i den

ovan nämnda förordningen med instruktion för

Riksförsäkringsverket. Verket liksom Försäkringskasseförbundet

har vid remissbehandlingen av den rapport som föregått

revisorernas nu aktuella förslag fått del av synpunkterna vad

gäller informationen, och utskottet förutsätter att dessa

beaktas utan något särskilt uttalande från riksdagens sida.

Socialförsäkringen och myndigheterna

Revisorerna anför att risk för fel i försäkringskassornas

hantering av ett sjukpenning- eller rehabiliteringsärende finns

under ärendets hela handläggning -- från den sjukskrivande

läkarens bedömning till själva utbetalningen. Den interna

revisionen är spridd på 24 försäkringskassor, och den externa

revisionen, som genomförs av Riksrevisionsverket och

landstingsvalda revisorer, bygger i hög grad på det arbete som

utförs av internrevisorerna. Det finns enligt Riksdagens

revisorer inslag i försäkringskassornas handläggningsrutiner

-- t.ex. bristande kontroll av ärenden före utbetalning och

bristande rotation bland handläggarna -- som medför onödigt

stora risker för felaktiga utbetalningar.

Revisorerna, som begränsat sin granskning i denna del till

verksamhetsområdena sjukpenning och rehabilitering, anser att en

förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner och det

teknikstöd som används inom dessa verksamhetsområden är

motiverad. Revisorerna föreslår att riksdagen hos regeringen

begär en sådan utredning, som lämpligen kan samordnas med

införandet av ett reformerat pensionssystem och innefatta såväl

nya administrativa rutiner som införandet av ny teknisk

utrustning. Riksdagen bör enligt revisorerna informeras om

utredningens resultat samt fortlöpande hållas informerad om den

interna kontrollens kvalitet.

Beträffande frågan om den interna kontrollen anser revisorerna

att en decentraliserad organisation kan bidra till lokalt och

regionalt engagemang för försäkringskassornas verksamhet. Det

faktum att de regler som försäkringskassorna skall tillämpa är

desamma i hela landet talar för att centrala riktlinjer och

rutiner kan ge den för samhället billigaste och säkraste

ärendehanteringen. Vidare finns det enligt revisorerna utrymme

inom ramen för nuvarande organisation för att utveckla den

interna revisionen. De förslag till förändringar som lämnats av

Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna -- aktiv samverkan

över länsgränser och en förstärkning av internrevisionen genom

inrättande av en sådan funktion centralt i Riksförsäkringsverket

-- bör följas upp av regeringen. Revisorerna förutsätter att

riksdagen fortlöpande informeras om de förändringar av

internrevisionens omfattning och organisation som genomförs

under de närmaste åren.

Revisorerna har också aktualiserat frågan om

försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt. Enligt revisorerna

behöver frågan om försäkringskassorna skall ansvara för

utbetalningar för andra myndigheters räkning -- t.ex.

utbildningsbidrag och värnpliktsersättning -- noga prövas. Om

detta alternativ bedöms som mest ändamålsenligt uppstår frågan

om försäkringskassans personal bör ges full överblick över

samtliga sociala stödformer. Revisorerna förutsätter att frågan

kommer att utredas närmare genom den översyn av

socialförsäkringsadministrationen som regeringen har aviserat i

1995 års budgetproposition.

Beträffande den externa revisionen finns -- enligt det

remissvar som lämnats av Riksförsäkringsverket med anledning av

revisorernas rapport -- tecken på att en diskrepans har uppstått

mellan förväntningarna på resultatredovisning och statsmakternas

faktiska utnyttjande av den nya informationen. Revisorerna, som

inte utesluter att en traditionell redovisningsrevision kan visa

sig mer värdefull för både försäkringsadministrationen och

statsmakterna, föreslår att riksdagen begär att regeringen låter

utvärdera det speciella värdet av att just

resultatredovisningarna revideras.

Utskottet vill erinra om att regeringen i årets

budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) bl.a. har

framhållit att ADB-stödet är av central betydelse för en väl

fungerande försäkringsadministration och att medel för

investering i ett förbättrat lokalt datorstöd har beräknats för

innevarande budgetår. Som nämnts ovan har i budgetpropositionen

även aviserats en översyn av socialförsäkringsadministrationen.

I denna översyn bör enligt vad som anförts i budgetpropositionen

ingå att utveckla socialförsäkringsadministrationen så att en

likformig och rättssäker tillämpning av förmånsreglerna

säkerställs samtidigt som fördelar med ett lokalt och regionalt

ansvarstagande för verksamhet, resultat och kompetens tas till

vara. Översynen bör innebära en konkretisering av ett "kontrakt"

mellan å ena sidan den allmänna försäkringskassan som ansvarig

för dels handläggning av beslut om socialförsäkringsförmåner,

dels rehabilitering m.m. med syfte att nedbringa

ohälsokostnaderna och å andra sidan Riksförsäkringsverket som

central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och

anslutande bidragssystem.

Även utskottet vill understryka teknikstödets centrala

betydelse för en väl fungerande försäkringsadministration.

Utvecklingen av ett sådant stöd har länge fått stå tillbaka med

hänsyn bl.a. till att integritetsfrågorna först måste lösas.

Detta arbete har nu till stora delar genomförts, varför

förutsättningar finns för att utveckla ett bra teknikstöd.

Utskottet är också positivt till att en administrationsöversyn i

enlighet med vad som angetts i budgetpropositionen genomförs.

Utskottet förutsätter att en sådan översyn av de administrativa

rutinerna som revisorerna förordat kommer att göras inom ramen

för det av regeringen aviserade översynsarbetet. Enligt

utskottets uppfattning är det viktigt att det finns system och

rutiner som möjliggör för den som ansvarar för verksamheten att

själv kunna följa utvecklingen och tidigt förebygga problem och

brister. Dessa bör lämpligen utformas med hjälp av centrala

riktlinjer.

Utskottet anser vidare att en decentraliserad intern revision

som den nuvarande är att föredra framför en centraliserad sådan.

En övergripande strategi för detta är liksom hittills nödvändig,

och regler härom återfinns i 18 kap. 2 § AFL om

Riksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet.

Beträffande försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt

förutsätter utskottet i likhet med revisorerna att frågan kommer

att behandlas i samband med den förutskickade

administrationsöversynen.

Vad gäller den externa revisionen har utskottet ingen annan

uppfattning än revisorerna. Utskottet anser därför att

regeringen bör föranstalta om en utvärdering av värdet av att

resultatredovisningarna revideras.

Vad utskottet anfört om intern kontroll och revision samt om

extern revision bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

Socialförsäkringen och statsmakterna

Socialförsäkringen redovisas som ovan nämnts delvis över

statsbudgeten och delvis vid sidan av den. Redovisningen är

enligt revisorerna svåröverskådlig. En rad omflyttningar av

influtna avgifter äger rum, och anslagens koppling till olika

försäkringsändamål kan inte utan särskilda förklaringar utläsas

ur t.ex. budgetpropositionen. I regeringens redogörelser för

olika effekter av förändringar av försäkringen har enligt

revisorerna en rad uppgifter saknats.

Revisorerna anser att det oberoende av redovisningsprinciper

bör vara möjligt att väsentligt förenkla redovisningen av

avgifter och utgifter för socialförsäkringsändamål. Inkomster

och utgifter -- och deras samband med statsbudgetens inkomst-

och utgiftssidor -- bör redovisas på ett sådant sätt att de kan

följas och värderas även av dem som saknar specialkunskaper på

området. Revisorerna föreslår att riksdagen anmodar regeringen

att presentera förslag till en enklare och tydligare redovisning

av socialförsäkringen.

Revisorerna förutsätter att regeringen fortsättningsvis inför

varje förslag till regelförändring informerar riksdagen om hur

förslaget påverkar möjligheterna att kontrollera försäkringen.

Regeringen bör också redovisa hur den interna kontrollen vid

Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna påverkas av ett

förslag samt ange vad en föreslagen förändring innebär för

medborgarnas möjligheter att förstå sig på socialförsäkringen

och för deras och riksdagens möjligheter att överblicka

redovisningen av inkomster och utgifter.

I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bilaga 1)

anförs bl.a. att regeringen avser att i samband med

utvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering se

över såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. I

samband därmed kommer även den institutionella ramen för

budgethanteringen att skärpas. Regeringen avser vidare att höja

ambitionsnivån vad gäller beräkningar av budgeteffekter och den

löpande uppföljningen av budgeten (budgetprognoserna) samt även

fortsättningsvis noga följa budgetutvecklingen och ingripa om

budgetutfallet riskerar att inte hållas inom uppsatta ramar.

Regeringen har också aviserat att en särskild utredare inom kort

skall tillsättas med uppgift att analysera på vilka områden det

är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga

budgetprocessen. Arbetet, som har sin utgångspunkt i riksdagens

beslut om rambudgetprocess, syftar enligt regeringen till att

klarlägga vilka krav som detta ställer på andra delar av

budgetprocessen, exempelvis vad avser anslagsformer, prognoser

och uppföljning under löpande budgetår samt möjligheter till

omprioriteringar. I uppdraget avses också ingå att undersöka hur

långsiktigheten i budgetbesluten kan stärkas, vilket bl.a.

innebär att olika tekniker för att förverkliga det fleråriga

utgiftstaket kommer att analyseras.

Utskottet har nyligen i yttrande till finansutskottet

(1994/95:SfU7y) angående det i kompletteringspropositionen

aviserade förslaget att införa ett s.k. utgiftstak för de

offentliga utgifterna uttalat bl.a. att utskottet helt delade

uppfattningen att utgiftstak och ramar för de olika

utgiftsområdena måste baseras på pålitliga prognoser över

utgiftsutvecklingen. Enligt utskottet måste arbetet med att

snabbt få fram bättre metoder för framtagande av budgetprognoser

prioriteras. Utskottet har också instämt i att rutiner och

processer måste utvecklas för att följa utgiftsutvecklingen på

olika områden. Utskottet har ansett att det inför det nya

budgetsystemets tillämpning är angeläget att regeringen i

propositionerna ger riksdagen en utförligare information om de

bakomliggande faktorer som lett fram till regeringens

kostnadsberäkningar, inte minst för att riksdagen inom och

mellan de givna kostnadsramarna skall kunna prioritera mellan

olika angelägna ändamål och få ett fullgott underlag för sitt

eget uppföljningsarbete.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att

konsekvensbeskrivningarna i propositioner är bristfälliga i

olika avseenden. Utskottet har även tidigare (se t.ex.

1993/94:SfU4y) påtalat brister i regeringens redovisning av

effekter av olika förslag och att förslagen till förändringar på

olika områden inte föregås av ordentliga konsekvensanalyser vare

sig i fråga om förändringar av inkomster och utgifter eller vad

gäller tänkbara eller förväntade beteendeförändringar hos

grupper eller individer som berörs av ändringarna. Även det

förhållandet att konsekvenser för andra

socialförsäkringsförmåner eller andra samhällssektorer saknats

har utskottet ansett vara otillfredsställande.

Utskottet ser positivt på att regeringen avser att höja sin

ambitionsnivå vad gäller beräkningar av budgeteffekter och

budgetprognoser och att även se över hur långsiktigheten i

budgetbesluten kan stärkas. Enligt utskottets mening är det

också nödvändigt att redovisningen av inkomster och utgifter för

olika socialförsäkringsändamål förbättras och förenklas. Därmed

ökar också riksdagens möjligheter att överblicka redovisningen.

Självklart bör regeringens förslag till regelförändringar

utformas så att det är möjligt att kontrollera

socialförsäkringen.

Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad som ovan anförts om behovet av en tydligare och

enklare redovisning av socialförsäkringen.

Patientombudsman m.m.

I tre motioner tas frågan upp om inrättandet av en

patientombudsman. Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begär i motion

Sf16 yrkande 2 ett tillkännagivande om en funktion som

patientombudsman. Om riksdagen avvisar motionärernas krav med

anledning av regeringens proposition 1994/95:147 att

försäkringskassans val av sjukvårdsenhet skall kunna överklagas

anser motionärerna att en funktion som patientombudsman måste

inrättas. Riksdagen har på förslag av utskottet i betänkande

1994/95:SfU10 avslagit motionen i den del den avser rätt att

överklaga försäkringskassans val av sjukvårdsenhet.

Även Ragnhild Pohanka (mp) begär i motion Sf17 yrkande 3 ett

tillkännagivande om en funktion av patientombudsman. I motion

Sf201 av Siw Persson (fp) begärs tillkännagivande om en

fristående patientombudsman. Motionären framhåller att allmän

rättshjälp inte omfattar förvaltningstvister och att den som är

sjuk inte har råd att betala dyra arvoden till ett juridiskt

biträde. Kostnaden för en patientombudsman bör kunna tas ur de

medel som varje år betalas till landsting, Riksförsäkringsverket

och försäkringskassorna.

I motion Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs förslag till

ändring i lagen om allmän försäkring så att

Riksförsäkringsverket åläggs att finansiera ett juridiskt

biträde åt enskild motpart i de fall verket på eget initiativ

inträder som motpart.

Utskottet har förståelse för motionärernas önskemål om att

stärka de enskildas möjligheter att ta till vara sin rätt i

olika avseenden. Utskottet vill dock erinra om att det i

förvaltningsärenden åligger myndigheterna att sörja för att

erforderlig utredning tillförs de ärenden som handläggs. Mot

bl.a. denna bakgrund anses det att behov av biträde i regel inte

föreligger i socialförsäkringsärenden hos försäkringskassa eller

i förvaltningsdomstol. Det kan vidare nämnas att

Riksförsäkringsverket enligt 20 kap. 12 § AFL har att verka

för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas

likformigt och rättvist och att verket får, även till förmån för

enskild part, överklaga domstols och allmän försäkringskassas

beslut och begära ändring av beslut enligt 10 a § samma

kapitel.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till de kostnader som det

skulle medföra att inrätta en särskild patientombudsman anser

utskottet att riksdagen bör avslå motionerna Sf16 yrkande 2,

Sf17 yrkande 3 och Sf201. Även motion Sf220 bör avslås med

hänvisning till det anförda.

Hemställan

1. beträffande socialförsäkringen och medborgarna samt dess

omfattning och komplexitet

att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 och motion

1994/95:Sf262 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. beträffande socialförsäkringen och myndigheterna

att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 1 (m) - motiv.

res. 2 (v, mp, kds)

3. beträffande socialförsäkringen och statsmakterna

att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. beträffande patientombudsman m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf16 yrkande 2,

1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220.

Stockholm den 1 juni 1995

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan

Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud

Björnemalm (s), Bengt Lindqvist (s), Anita Jönsson (s), Gustaf

von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla

Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m),

Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Margareta E

Nordenvall (m) och Andreas Carlgren (c).

Reservationer

1. Socialförsäkringen och myndigheterna (mom. 2 motiveringen)

Gullan Lindblad, Gustaf von Essen, Ulf Kristersson och

Margareta E Nordenvall (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar

med "Utskottet anser" och slutar med "Riksförsäkringsverkets

tillsynsskyldighet" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att det finns utrymme för att inom ramen för

nuvarande organisation utveckla den interna revisionen. De

förslag till förändringar som lämnats av Riksförsäkringsverket

och försäkringskassorna -- aktiv samverkan över länsgränser och

en förstärkning av internrevisionen genom inrättande av en sådan

funktion centralt i Riksförsäkringsverket -- bör följas upp av

regeringen.

2. Patientombudsman m.m. (mom. 4)

Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie

Frebran (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11

börjar med "Utskottet har" och slutar med "det anförda" bort ha

följande lydelse:

Genom att myndigheterna och domstolarna har en

utredningsskyldighet i förvaltningsprocessen har den enskilde

individen inte ansetts vara i behov av allmän rättshjälp.

Individen ställs då utan juridisk kunskap mot

Riksförsäkringsverket, som förfogar över en avdelning med

tiotalet kvalificerade jurister och experter på

socialförsäkringsrätt. Frågan som skall prövas är ofta av stor

för att inte säga avgörande betydelse för den enskilde. De

flesta skulle enligt utskottets mening i en sådan situation

behöva stöd av ett biträde. Med hänsyn härtill anser utskottet

att regeringen bör överväga hur den enskilde på ett bättre sätt

skall kunna få stöd av samhället i socialförsäkringsprocessen

och återkomma till riksdagen i frågan. Vad utskottet anfört bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

4. beträffande patientombudsman m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf16 yrkande

2, 1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Patientombudsman m.m. (mom. 4)

Sigge Godin (fp) anför:

Jag delar utskottets mening att det av kostnadsskäl inte finns

utrymme att inrätta en särskild patientombudsman. Eftersom

allmän rättshjälp sällan beviljas i förvaltningsärenden och den

som är sjuk inte alltid har råd att betala dyra arvoden till ett

juridiskt biträde kan det finnas ett behov av att ge fristående

läkare och jurister möjlighet att med statlig ersättning arbeta

som patientombudsmän. Det finns anledning att återkomma i

frågan.