Bet. 1994/95:SfU6

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1994/95:SFU06

Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motion

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1994/95

SfU6

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1994/95:41 Förändringar i

finansieringen av det allmänna pensionssystemet, m.m.

Med utgångspunkt i de av riksdagen godkända riktlinjerna för

en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet har i

propositionen lagts fram förslag till lagstiftning som bör träda

i kraft den 1 januari 1995. Således föreslås att en allmän

egenavgift i form av pensionsavgift införs. Avgiften skall tas

ut med 1 % på inkomster uppgående till 7,5 basbelopp.

Tilläggspensionsavgiften föreslås även fortsättningsvis uppgå

till 13 %. Vidare skall den del av inbetalda

tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar

över 7,5 basbelopp fr.o.m. år 1995 föras till statsbudgeten. I

propositionen föreslås dessutom att 11 % av inbetalda

tilläggspensionsavgifter fr.o.m. år 1995 placeras på konto hos

Riksgäldskontoret för att användas inom premiereservsystemet

inom det reformerade ålderspensionssystemet.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till

en motion väckt med anledning av propositionen.

Propositionen

Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1994/95:41

Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet,

m.m. föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda

förslagen till

1. lag om allmänna egenavgifter,

2. lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt,

3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,

5. lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,

6. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för

Allmänna pensionsfonden,

7. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),

8. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,

9. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),

10. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och

kontrolluppgifter,

11. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),

13. lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid

beskattning.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Förslaget

till lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) har överlämnats

till skatteutskottet såvitt avser 1 § och 43 § 1 mom. I

propositionen framlagt förslag till lag om ändring i

skattebrottslagen (1971:69) har också överlämnats till

skatteutskottet.

Motion

1994/95:Sf5 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om egenavgifter som en åtgärd som hårdast

drabbar låginkomsttagare,

2. att riksdagen avslår regeringens förslag om införandet av

ett premiereservsystem enligt vad i motionen anförts om ett

kollektivt sparande till pensionsförsäkringen.

Utskottet

Inledning

Riksdagen har den 8 juni 1994 beslutat om riktlinjer för en

reformering av det allmänna ålderspensionssystemet (prop.

1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439).

I det nya pensionssystemet skall tillgodoräknade förmåner i

princip överensstämma med de avgifter som betalas till systemet.

Beräkningen av pensionsförmånerna skall bygga på den s.k.

livsinkomstprincipen, vilket innebär att alla pensionsgrundande

inkomster har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt

oberoende av när under livet de tjänats in. Den

inkomstrelaterade ålderspensionen skall kompletteras med ett

grundskydd, garantipension, för dem som haft låga eller inga

inkomster under förvärvslivet.

I det reformerade systemet skall ålderspension utom

garantipension helt finansieras med ålderspensionsavgift. Den

skall utgöra 18,5 % och endast tas ut på inkomster under

förmånstaket, vilket inledningsvis skall vara 7,5 basbelopp.

Samma avgift skall tas ut för dem som tillhör det gamla och det

nya systemet. Avgiften skall till viss del tas ut som

socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till

viss del i form av en egenavgift för vilken den enskilde

individen bär betalningsansvaret. Ingen pensionsavgift skall tas

ut på inkomster som inte är förenade med pensionsrätt. Över

förmånstaket skall en särskild löneskatt tas ut av

arbetsgivare/egenföretagare med 9,25 %.

Av inbetald ålderspensionsavgift skall huvuddelen, 16,5

procentenheter, användas till att finansiera utgående pensioner

inom ramen för ett fördelningssystem. Resterande del av

pensionsavgiften, 2 procentenheter, skall sättas av till ett

premiereservsystem. I detta system skall en fondering av

inbetalda medel ske på individuella pensionskonton.

Fr.o.m. år 1995 skall det införas en avgift till

pensionssystemet som betalas av den enskilde individen. Avgiften

skall för år 1995 uppgå till 1 %. Det sammantagna uttaget av

ålderspensionsavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift

resp. allmän egenavgift kommer därmed att uppgå till 14 % år

1995 och avses successivt under en övergångsperiod höjas till

18,5 %. Detta skall ske inom ramen för ett oförändrat totalt

avgiftsuttag till ålderspensionsändamål genom att

folkpensionsavgiften samtidigt avvecklas. Fr.o.m. år 1996 skall

ålderspensionsavgiften tas ut även på sociala förmåner och s.k.

fiktiv inkomst.

Allmän egenavgift för finansiering av pensionssystemet

Propositionen

I propositionen anges att det fr.o.m. den 1 januari 1995 bör

ske en finansiell förstärkning av pensionssystemet. Den bör

utformas så att det införs en avgift till pensionssystemet för

vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret. Denna

pensionsavgift skall utgöra en del av den framtida

ålderspensionsavgift som skall finansiera det reformerade

ålderspensionssystemet.

I enlighet med riktlinjerna för reformen skall avgiften för år

1995 uppgå till 1 % av avgiftsunderlaget. Avgiften beräknas på

inkomster som avses i 11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om

allmän försäkring (AFL) till den del summan av dessa inkomster

inte överstiger 7,5 gånger det vid årets ingång gällande

basbeloppet. Vid beräkning av inkomst av anställning görs avdrag

för kostnader som arbetstagaren fått stå för i sin anställning

om kostnaderna, minskade med eventuell kostnadsersättning,

överstiger 1 000 kr.

Pensionsavgiften skall inte tas ut av den som vid årets ingång

fyllt 65 år. Den tas inte heller ut om summan av nämnda

inkomster understiger 25 % av basbeloppet. Underlaget fastställs

av skattemyndigheten vid taxeringen, och avgiften är avdragsgill

vid beräkningen av beskattningsbar inkomst.

Intäkterna från den allmänna pensionsavgiften skall föras till

Allmänna pensionsfonden. De beräknas för år 1995 uppgå till

knappt 7,5 miljarder kronor. Det förhållandet att avgiften är

avdragsgill vid beskattningen medför samtidigt att

skatteintäkterna minskar med knappt 3 miljarder kronor. Av detta

belopp utgör ca 2,5 miljarder kronor minskade skatteintäkter för

kommunerna, vilket enligt propositionen bör beaktas när

statsbidragen till kommunerna fastställs nästa gång.

I propositionen föreslås att den nya pensionsavgiften och den

nuvarande avgiften enligt lagen (1992:1745) om allmän

sjukförsäkringsavgift betecknas allmänna egenavgifter och

regleras i en ny lag, lag om allmänna egenavgifter.

Motionen

I motion Sf5 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) anförs att

det förhållandet att egenavgiften inte skall tas ut på inkomster

över förmånstaket innebär både att pensionssystemet urholkas

ekonomiskt och att solidariteten mellan kvinnor och män och

mellan klasserna försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften

är avdragsgill kommer den att slå olika i olika inkomstskikt.

Höginkomsttagarna får i praktiken en lägre avgift än

låginkomsttagarna. Avdragsgillheten innebär också att kommunerna

förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. Motionärerna

framhåller att de nedskärningar som hittills gjorts i

statsbidragen till kommunerna har lett till kraftiga

nedskärningar i den kommunala verksamheten. Därmed har kvinnors

möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn

försämrats och kvinnors arbetsmarknad inskränkts. Motionärerna

begär ett tillkännagivande om det anförda.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är regeringens förslag helt i

enlighet med de riktlinjer för reformeringen av

ålderspensionssystemet som riksdagen beslutade om den 8 juni

1994. Dessa riktlinjer bör enligt utskottet ligga fast.

Utskottet avstyrker därför bifall till motion Sf5 yrkande 1 och

tillstyrker bifall till propositionen i denna del.

Utskottet vill erinra om att enligt förslag i proposition

1994/95:25 skall den allmänna sjukförsäkringsavgiften, som för

närvarande utgör 0,95 % av avgiftsunderlaget, höjas till 2,95 %

fr.o.m. år 1995. Vidare begär regeringen godkännande av att

avgiften höjs med 1 procentenhet per år under tiden 1996--1998.

För år 1998 skall avgiften således utgöra 5,95 %. I samma

proposition föreslås också att uppräkningen av basbeloppet för

år 1995 begränsas till att avse 60 % av förändringen av det

allmänna prisläget. Full uppräkning skall dock göras vid

beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng.

Utskottet konstaterar att detta kan innebära att underlaget för

uttag av den allmänna pensionsavgiften kan vara lägre än den

inkomst som ger pensionsrätt.

I proposition 1994/95:25 anförs vidare att egenavgiften till

pensionssystemet enligt pensionsöverenskommelsen skall vara 9,25

%. Enligt regeringen finns det skäl att ytterligare överväga det

samlade uttaget av allmänna egenavgifter och fördelningen mellan

sådana och arbetsgivaravgifter när Genomförandegruppens arbete

är klart. Då kan också den närmare utformningen av

egenavgifterna till sjukförsäkringen fastställas.

Uttag av allmänna egenavgifter för sjömän

Propositionen

I propositionen anförs att allmän sjukförsäkringsavgift

hittills inte har tagits ut av sjömän beroende på att den

tekniska utformningen härför har krävt ytterligare beredning. På

grundval av en utredning gjord av Sjömansskattekontoret i

Göteborg föreslår regeringen nu att egenavgifter, åtminstone i

avvaktan på ett slutligt ställningstagande i frågan om

sjömansskattesystemets fortsatta utformning, bör tas ut inom

detta. I propositionen läggs fram förslag om att allmänna

egenavgifter i form av pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift

skall erläggas även på sådan inkomst som beskattas enligt

lagen (1958:295) om sjömansskatt. Avgifterna skall tas ut med de

procentsatser som anges i den föreslagna lagen om allmänna

egenavgifter.

Utskottets bedömning

Inkomster som intjänas ombord på ett svenskt handelsfartyg är

pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Detta gäller även

för en utländsk sjöman som inte är bosatt i Sverige. Utskottet

tillstyrker därför att den allmänna egenavgiften i form av

pensionsavgift tas ut även på inkomst som beskattas enligt

sjömansskattelagen.

Som skäl för förslaget att allmän egenavgift i form av

sjukförsäkringsavgift skall tas ut på sjöinkomst har i

propositionen angivits att sjukförsäkringen också omfattar

sjömän. Med anledning härav vill utskottet framhålla att den

svenska sjukförsäkringen omfattar utländska sjömän endast om de

är bosatta i Sverige. För medborgare i EES-land eller i land med

vilket Sverige har träffat särskild överenskommelse kan dock

annat gälla. En sjöman har emellertid, oavsett bosättningsort,

rätt till lön under sjukdom och sjukvårdsförmåner enligt vad som

anges i sjömanslagen (1973:282). Detta innebär bl.a. att

sjömannen har rätt till lön under sjukdom när han har befattning

på svenskt fartyg och därefter under högst 60 dagar för utrikes

och 30 dagar för inrikes fart. Blir han sjuk under väntetid

utges lön under högst 60 resp. 30 dagar. Enligt kollektivavtal

föreligger rätt till ersättning under ytterligare viss tid. --

En proposition om ändrade sjuklöneregler för sjömän har

aviserats till december 1994.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet det rimligt att

allmän egenavgift i form av sjukförsäkringsavgift tills vidare

tas ut av alla som skall betala sjömansskatt. Utskottet

tillstyrker således propositionen även i denna del.

Avgiftsuttag över taket och tilläggspensionsavgift för år 1995

Propositionen

Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall

tilläggspensionsavgiften fr.o.m. år 1995 delas upp i en

ålderspensionsavgift och en särskild avgift. Avgiftssatsen skall

under år 1995 vara lika för båda avgifterna. Av såväl

uppbördstekniska och administrativa som lagtekniska skäl

föreslår regeringen att tilläggspensionsavgiften kvarstår i sin

nuvarande omfattning. Däremot bör de influtna medlen från

tilläggspensionsavgiften delas upp så att den del av

avgiftsintäkterna som kan beräknas vara hänförlig till inkomster

över förmånstaket förs till statsbudgeten. Denna andel föreslås

bli fastställd schablonmässigt mot bakgrund av en uppskattning

av hur stor del av underlaget för tilläggspensionsavgiften som

hos de enskilda inkomsttagarna kommer att ligga över

förmånstaket. För år 1995 bör, enligt regeringen, 7 % av

intäkterna från tilläggspensionsavgiften föras till

statsbudgeten. Detta beräknas medföra en förstärkning av

statsbudgetens inkomster med ca 6 miljarder kronor. När

inkomststatistik för år 1995 föreligger kan det visa sig att

andelen av de samlade inkomsterna som legat över förmånstaket

har underskattats eller överskattats. I sådana fall bör

fördelningen av influtna avgifter kommande år justeras med

hänsyn härtill. Utformningen av en sådan slutreglering bör

enligt regeringen bli föremål för fortsatt beredning.

I propositionen anges vidare att ålderspensionsavgiften enligt

riktlinjerna för pensionsreformen successivt skall fasas in

under en följd av år. I avvaktan på förslag om den konkreta

utformningen av denna infasning, och i enlighet med

riktlinjerna, bör tilläggspensionsavgiften även under 1995 uppgå

till 13 %.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att regeringens förslag ligger i linje

med riktlinjerna för pensionsreformen, och utskottet tillstyrker

propositionen i dessa delar.

Premiereservsystemet

Propositionen

Enligt regeringen bör den del av den reformerade

ålderspensioneringen som avser premiereservsystemet börja gälla

redan för de inkomster som intjänas under år 1995. Avsättningar

bör därför göras i syfte att tillföra premiereservsystemet medel

redan för år 1995.

När det nya systemet trätt i full funktion skall avsättningar

till premiereservsystemet göras med 2 procentenheter av den

totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % av avgiftsunderlaget.

Det gäller för personer födda år 1954 och senare. För personer

födda åren 1939--1953 görs en kvoterad avsättning. För de

samlade avsättningarna till premiereservsystemet bör enligt

regeringen 11 % av de influtna medlen från

tilläggspensionsavgiften löpande föras över till en särskild

förvaltning.

I propositionen anges att premiereservsystemet avses få en

sådan konstruktion att den enskilde kan få medel överförda till

sitt individuella pensionskonto först i samband med att dennes

pensionsrätt fastställs vid taxeringen året efter det år medel

avsatts till särskild förvaltning. En särskild utredare har fått

till uppgift att bl.a. lämna förslag på utformningen av en sådan

kapitalförvaltning (dir. 1994:96). Utredaren har som uppgift

att även överväga vilken interimistisk förvaltning av medlen som

är att föredra innan premiereservsystemet trätt i full funktion.

I propositionen föreslås att överförda medel placeras på

räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Räntan skall vara

marknadsmässig och läggas till kapitalet. Riksgäldskontoret

skall senast den 31 mars varje år till regeringen lämna

uppgifter om kontots ställning per den 31 december året före och

den ränta som under året tillgodoräknats kontot. När

pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året efter

intjänandeåret avses insatta medel föras till individuella

pensionskonton i premiereservsystemet. Därvid måste en beräkning

göras av hur stort kapital som tillsammans med avkastning skall

belöpa på resp. konto. Förslag om hur denna beräkning bör göras

ingår i uppdraget för den särskilde utredaren. Regeringen lägger

därför inte nu fram något förslag i denna del.

Motionen

I motion Sf5 yrkande 2 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) framhåller

motionärerna att staten i och med premiereservens uppbyggnad och

AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att utnyttja och

kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet innebär, enligt

vad som anges i motionen, att kapitalinstituten spekulerar med

pensionspengarna och att var och en därför måste vara en

skicklig placerare. Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos

privata fondförvaltare innebär att samhället förlorar

möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa. Om

förvaltningen av premiereserven hade skett av Riksgäldskontoret

eller AP-fonden, hade det enligt motionärerna däremot inneburit

ett fortsatt offentligt sparande. Motionärerna begär avslag på

förslaget att en del av ålderspensionsavgiften avsätts till ett

personligt premiereservsystem.

Utskottets bedömning

I enlighet med de av riksdagen godkända riktlinjerna för det

reformerade ålderspensionssystemet skall en del av

ålderspensionsavgiften avsättas för ett premiereservsystem.

Riksdagen bör därför avslå motion Sf5 yrkande 2. Utskottet har

inget att erinra mot att avsättningen för pensionsrätt som

intjänas under år 1995 görs genom en schablonmässig beräkning i

enlighet med vad regeringen föreslagit. Utskottet noterar därvid

att en särskild utredare har i uppdrag att lägga fram förslag

till hur beräkningen därefter skall ske av de medel som senare

skall föras över till individuella pensionskonton i

premiereservsystemet.

Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna

del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande allmänna egenavgifter

att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 1

antar regeringens förslag till lag om allmänna egenavgifter,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande avsättning till premiereservsystem

att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 2

antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt

avser 4 kap. 3 §,

b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,

res. 2 (v)

3. beträffande lagförslagen i övrigt

att riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt,

b) lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

c) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter till

den del förslaget inte berörts under moment 2,

d) lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för

Allmänna pensionsfonden,

e) lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),

f) lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,

g) lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) såvitt avser 4 §

1 mom., 12 § och 27 § 2 mom.,

h) lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och

kontrolluppgifter,

i) lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),

j) lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid

beskattning.

Stockholm den 1 december 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan

Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud

Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita

Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart

Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf

Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran

(kds) och Mona Berglund Nilsson (s).

Reservationer

1. Allmänna egenavgifter (mom. 1)

Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar

med "Enligt utskottets" och slutar med "denna del." bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening innebär det förhållandet att

egenavgiften inte skall tas ut på inkomster över förmånstaket

både att pensionssystemet urholkas ekonomiskt och att

solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna

försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften är avdragsgill

kommer den att slå olika i olika inkomstskikt. Höginkomsttagarna

får i praktiken en lägre avgift än låginkomsttagarna. Det är

utskottets uppfattning att pensionerna skall skattefinansieras

på ett solidariskt sätt. Avdragsgillheten innebär också att

kommunerna förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. De

nedskärningar som hittills gjorts i statsbidragen till

kommunerna har lett till kraftiga nedskärningar i den kommunala

verksamheten. Därmed har kvinnors möjlighet att kombinera

förvärvsarbete med vård av barn försämrats och kvinnors

arbetsmarknad inskränkts. Utskottet anser att riksdagen med

bifall till motion Sf5 yrkande 1 som sin mening bör ge

regeringen detta till känna.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande allmänna egenavgifter

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 1

och med anledning av regeringens förslag

dels antar regeringens förslag till lag om allmänna

egenavgifter,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. Avsättning till premiereservsystem (mom. 2)

Ulla Hoffmann (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar

med "I enlighet" och slutar med "denna del." bort ha följande

lydelse:

Utskottet anser att staten i och med premiereservens

uppbyggnad och AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att

utnyttja och kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet

innebär att kapitalinstituten spekulerar med pensionspengarna

och att var och en därför måste vara en skicklig placerare.

Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare

innebär att samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet

till nationens bästa. Om förvaltningen av premiereserven hade

skett av Riksgäldskontoret eller AP-fonden, hade det enligt

utskottets mening däremot inneburit ett fortsatt offentligt

sparande. Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion

Sf5 yrkande 2 bör avslå förslaget att en del av

ålderspensionsavgiften avsätts till ett personligt

premiereservsystem.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande avsättning till premiereservsystem

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 2

avslår regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt

avser 4 kap. 3 §,

b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,

I propositionen framlagda lagförslag

Bilaga