Bet. 1994/95:TU3

Trafikutskottets betänkande

1994/95:TU03

Tillsyn av spårbunden trafik

Innehåll

Sammanfattning

Motionen

Utskottet

Hemställan

1994/95

TU3

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers

förslag 1994/95:RR7 till riksdagen angående tillsyn av

spårbunden trafik. Revisorerna föreslår bl.a. att lagstiftningen

bör ändras så att Järnvägsinspektionen, som är en enhet inom

Banverket, med laga stöd kan fullgöra tillsyns-, normgivnings-

och undersökningsuppgifter i eget namn i stället för Banverkets.

Revisorerna har vidare under sin granskning funnit att många

frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade

med problem som är gemensamma för flera transportsätt. Mot den

bakgrunden föreslår revisorerna att en utredning tillsätts med

uppdrag att överväga om en för transportområdet gemensam

tillsynsmyndighet kan inrättas och hur i så fall en sådan skulle

kunna utformas.

Utskottet erinrar om pågående utredningsarbete om

säkerhetsfrågor inom transportsektorn och understryker att

regeringen i det sammanhanget bör överväga revisorernas förslag

samt redovisa sina ställningstaganden för riksdagen.

Förslaget

Riksdagens revisorer föreslår i förslag 1994/95:RR7 angående

tillsyn av spårbunden trafik att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad revisorerna anfört

1. om tillsynens inriktning,

2. om styrningsbrister och bakomliggande orsaker till

tillbud och olyckor,

3. om lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens

regler,

4. om utredning av en gemensam transportinspektion.

Motionen

1994/95:T1 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om behovet av en förändring av den organisatoriska strukturen av

myndigheter och andra statliga organ inom transportområdet.

Utskottet

1 Det huvudsakliga innehållet i revisorernas förslag

1.1 Genomförd granskning

Revisorernas förslag, som är daterat den 27 september 1994, är

disponerat i sex avsnitt. I följande referat används samma

avsnittsindelning och rubriker som i revisorernas förslag. I det

inledande avsnittet, som har rubriken Genomförd granskning,

framhåller revisorerna att de har granskat det statliga arbetet

med tillsyn inom några olika verksamhetsområden. Revisorerna

erinrar om att det inom transportområdet finns tre inspektioner

-- Sjöfartsinspektionen, Luftfartsinspektionen och

Järnvägsinspektionen. Granskningen har, bl.a. med tanke på den

avreglering av järnvägssektorn som riksdagen beslutat om,

koncentrerats på tillsyn av spårbunden trafik.

I det inledande avsnittet framhålls också att revisorernas

överväganden och förslag har redovisats i en granskningsrapport,

som är fogad till förslaget som bilaga, och att rapporten har

remissbehandlats.

1.2 Tillsynens inriktning

Revisorerna erinrar om att det i järnvägssäkerhetslagen (JSL,

1990:1157) finns ett antal grundläggande bestämmelser med krav

på säkerheten i spårbunden trafik. Den som driver verksamheten

skall svara för att kraven uppfylls. Revisorerna framhåller att

Järnvägsinspektionens tillsyn av hur kraven uppfylls i alltför

hög grad utgörs av punktinspektioner och påpekanden om

detaljbrister. Kontrollen av hur verksamhetsutövarna efterlever

de grundläggande bestämmelserna i JSL blir härigenom begränsad.

Järnvägsinspektionen bör enligt revisorerna i ökad utsträckning

se till att dessa bestämmelser iakttas. Revisorerna erinrar

vidare om ett uttalande i förarbetena till JSL, enligt vilket

Järnvägsinspektionen borde utöva sin tillsyn i huvudsak genom

att ställa krav på och granska verksamhetsutövarnas

internkontroll. Enligt revisorerna bör regeringen se till att

inspektionens tillsyn får en sådan huvudinriktning.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad de sålunda anfört om tillsynens

inriktning.

1.3 Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud

och olyckor

Revisorerna framhåller att det är en viktig uppgift för

Järnvägsinspektionen att analysera risker och olyckor.

Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och

olyckor bör i högre grad analyseras och dokumenteras.

Styrningsbrister kan t.ex. röra verksamhetsutövarnas program,

regler och ansvarsfördelning för arbetet. Revisorerna säger sig

vidare dela uppfattningen hos en remissinstans om betydelsen av

att tillverkare av bl.a. spårfordon engageras mer än för

närvarande i säkerhetsarbetet. Om inspektionen följde det

europeiska standardiseringsarbetet inom spårtrafikområdet,

skulle dess möjligheter att öka tillverkarnas engagemang i

säkerhetsarbetet förbättras. Revisorerna betonar också vikten av

att inspektionens tillsyn av verksamhetsutövarnas internkontroll

även omfattar det sätt på vilket dessa analyserar risker samt

utreder, registrerar och rapporterar olyckor och tillbud.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad de sålunda anfört om styrningsbrister

och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor.

1.4 Lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens

regler

Revisorerna framhåller att en viktig förutsättning för

Järnvägsinspektionens och verksamhetsutövarnas tillsyn är att

tillämpningsföreskrifter och allmänna råd finns dokumenterade

och tillgängliga. Enligt järnvägssäkerhetslagen är det Banverket

som utövar tillsyn och meddelar tillämpningsföreskrifter. Även

enligt förordningen (1982:923) om transporter av farligt gods är

det Banverket som är tillsynsmyndighet. Revisorerna anser att

Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler

skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-,

normgivnings- och undersökningsuppgifter lades direkt på

inspektionen. En sådan förändring skulle också innebära att

inspektionens oberoende av Banverket, som inte bara är

baninnehavare utan också trafikutövare, ökade. Regeringen bör

enligt revisorerna ges i uppdrag att lämna förslag till

ändringar i järnvägssäkerhetslagen och att utföra erforderligt

författningsarbete.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad de sålunda anfört om lagstiftningens

utformning och Järnvägsinspektionens regler.

1.5 Farligt gods

Revisorerna hänvisar till sin granskningsrapport i vilken

konstateras att frågor om farligt gods i högsta grad är

gemensamma för de olika transportslagen, samtidigt som reglerna

till stor del är internationella. Behovet av harmonisering av

reglerna mellan transportsätt och länder påtalas ofta,

framhåller revisorerna. De betonar också att en första

förutsättning för en väl fungerande tillsyn är god överblick

över gällande bestämmelser.

I övrigt redovisas i nu aktuellt avsnitt av revisorernas

förslag vissa remissyttranden. Riksdagen underställs emellertid

inte något förslag i anslutning till avsnittet.

1.6 En gemensam transportinspektion för tillsyn av säkerhet

Revisorerna anser att förutsättningarna för -- och

utformningen av -- en för transportområdet gemensam inspektion

för säkerhet bör utredas. Under sin granskning har de funnit att

många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är

förknippade med problem som är gemensamma för flera

transportsätt, liksom att transporter ofta passerar

nationsgränser och därmed regleras även av bestämmelser i andra

länder. Detta gäller -- betonar revisorerna -- trots olikheter i

teknik, organisation, tradition m.m. Sådana för tillsynen

gemensamma frågor är avreglering, egenkontroll, farligt gods,

riskanalyser, olycksutredningar och oberoende av

verksamhetsutövarna. Betydelsen av ett sådant oberoende

understryks särskilt av revisorerna och framhålls som en

väsentlig fördel med en gemensam transportinspektion. En sådan

skulle även omfatta Statens haverikommissions verksamhet.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad de sålunda anfört om utredning av en

gemensam transportinspektion.

2 Motionsförslaget

I motion 1994/95:T1 (fp) yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av

en förändring av den organisatoriska strukturen hos myndigheter

och andra statliga organ inom transportområdet. Motionären

finner revisorernas förslag vara ett steg i rätt riktning och

framhåller att regeringen bör ta tillfället i akt att genomföra

en bredare utredning av myndighetsstrukturen inom

transportområdet. Inom områdena för väg- och järnvägstrafik,

sjöfart och luftfart samt post- och telekommunikationer har

statens organ -- fortsätter motionären -- nämligen dels

myndighetsfunktionen att svara för norm- och tillståndsgivning

samt tillsyn och inspektion, dels uppgiften att upprätthålla

infrastrukturnätet. Det finns starka principiella skäl att skapa

tydliga gränser mellan myndighetsfunktionen och uppgiften att

upprätthålla infrastrukturnätet. Den utredning som revisorerna

föreslår bör enligt motionären även omfatta överväganden om att

sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet

till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle

arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de

samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt

för de olika trafikslagen.

3 Utskottets ställningstagande

Säkerhetsfrågorna inom transportsektorn har på senare år

uppmärksammats alltmer till följd av en serie mycket svåra

olyckor här hemma och i vår närhet.

Regeringen avser enligt vad utskottet erfarit att, som en

följd av Estoniakatastrofen, tillsätta en utredning som skall

utarbeta ett förslag till handlingsprogram för ökad sjösäkerhet.

Utredningen skall bl.a. undersöka det internationella

sjösäkerhetsarbetets inriktning och möjligheterna att från

svensk sida driva på detta arbete. Vidare kommer formerna för

samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och

klassificeringssällskapen att ses över.

Regeringen har också, kort efter Estoniakatastrofen,

uppdragit åt en utredare att kartlägga Sjöfartsinspektionens

rapporteringsrutiner. I beslutet härom betonar regeringen att

god sjösäkerhet förutsätter att nödvändiga slutsatser

fortlöpande dras av inträffade incidenter och olyckor.

Den föregående regeringen beslutade i juni innevarande år

att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda och föreslå hur

Banverket bör organiseras på kort och lång sikt (dir. 1994:70).

Utskottet vill vidare erinra om att riksdagen år 1991

uttalade att Luftfartsinspektionen borde skiljas från

Luftfartsverket och inrättas som en särskild myndighet (bet.

1990/91:TU20, s. 15, rskr. 177). Regeringen borde därför redan

under budgetåret 1992/93 återkomma till riksdagen med förslag i

frågan. Ett avskiljande av Luftfartsinspektionen från

Luftfartsverket nu hindrar inte -- uttalade riksdagen vidare --

att man i ett längre perspektiv kan tänka sig att i ett och

samma verk sammanföra Luftfartsinspektionen med annat organ som

arbetar med normer för och har tillsyn över personal och

materiel i säkerhetsavseende på trafikområdet. Utskottet kan

konstatera att regeringen ännu inte förelagt riksdagen något

sådant förslag som begärdes i det nämnda uttalandet i mars 1991.

Riksdagen har emellertid i april 1992 -- i samband med ett

beslut om vissa organisatoriska förändringar i Luftfartsverket

-- godkänt av regeringen föreslagna riktlinjer för det fortsatta

arbetet med en ny myndighetsstruktur inom luftfartsområdet

(prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. TU19, rskr. 245). Enligt dessa

riktlinjer skulle ett fortsatt utvecklingsarbete bedrivas med

oförändrat mål att åstadkomma bl.a. ett tydligare

myndighetsansvar. I sammanhanget framhölls de krav som den

förändrade marknadssituationen ställer på Luftfartsinspektionen

och Luftfartsverkets övriga myndighetsfunktioner.

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall

transportsystemet utformas så att det motsvarar högt ställda

krav på säkerhet i trafiken. Det statliga

transportsäkerhetsarbetets funktionssätt, regelsystem och

organisatoriska struktur har självfallet stor betydelse i

strävandena att minska antalet olyckor och att reducera

verkningarna av dem. Utskottet ser revisorernas förslag som ett

bidrag till detta arbete.

Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen tagit

initiativ till ett omfattande utredningsarbete beträffande olika

säkerhetsfrågor inom transportsektorn. Enligt utskottets mening

bör regeringen vid sina överväganden i samband därmed också

pröva de frågor som revisorerna aktualiserar och redovisa sina

ställningstaganden för riksdagen.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

I motion T1 (fp) framhålls, som nämnts, att den utredning som

revisorerna föreslår även bör omfatta överväganden om att

sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet

till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle

arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de

samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt

för de olika trafikslagen.

Utskottet vill med anledning av detta förslag erinra om sina

uttalanden i det av riksdagen i mars innevarande år godkända

betänkandet 1993/94:TU16 (rskr. 154). Utskottet betonade att en

utgångspunkt för investeringsplaneringen måste vara en

helhetssyn på trafiksystemet. Vid sidan av väg- och

järnvägsinvesteringar borde övriga trafikslag på ett bättre sätt

integreras i planeringsprocessen. En kommission borde tillsättas

för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i

Sverige. Utgångspunkten skulle därvid vara att investeringarna

borde ges en sådan inriktning att vi kan uppnå ett miljöanpassat

trafiksystem som samtidigt bidrar till ökad välfärd och

tillväxt. I planen skulle också ingå förslag till långsiktig

finansiering av kommunikationerna.

Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att inom kort

verkställa riksdagens beslut. Härigenom, och genom utskottets

ställningstagande till revisorernas förslag, torde syftet med

motionen till väsentlig del få anses tillgodosett. Denna bör

därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd och avstyrks

följaktligen.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillsyn av spårbunden trafik m.m.

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag

till riksdagen 1994/95:RR7 och med avslag på motion 1994/95:T1

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 29 november 1994

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Wiggo Komstedt

(m), Bo Nilsson (s), Jarl Lander (s), Jan Sandberg (m), Ulrica

Messing (s), Krister Örnfjäder (s), Kenth Skårvik (fp), Hans

Stenberg (s), Karl-Erik Persson (v), Monica Green (s), Birgitta

Wistrand (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Lena Sandlin (s), Tommy

Waidelich (s), Ulla Löfgren (m) och Torsten Gavelin (fp).