Bet. 1994/95:UbU1

Utbildningsutskottets betänkande

1994/95:UBU01

Tillsyn av skolan

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1994/95

UbU1

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande Riksdagens revisorers

förslag om tillsyn av skolan samt tre motioner som väckts med

anledning av förslaget.

Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till revisorernas

förslag och med anledning av en s-motion gör ett

tillkännagivande till regeringen om utökad och mer aktiv

tillsyn av skolan. Bl.a. betonar utskottet tillsynen från

Skolverkets sida i frågor som rör hur skolhuvudmannen tar

ansvar för sin egenkontroll av skolverksamheten. Samtidigt

utgår utskottet från att också kommunerna kommer att vilja ta

itu med påtalade brister i egenkontrollen. Utskottet anser det

vidare angeläget att den statliga tillsynen omfattar i vad mån

förutsättningar finns i kommunerna att uppfylla kravet på en

över hela landet likvärdig utbildning.

Övriga motionsyrkanden avstyrks. Till betänkandet har fogats

tre reservationer. De avser behovet av anvisningar för

tillsynen, likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt

huvudmannaskap och fristående skolor resp. undervisningsrådens

roll i tillsynsarbetet.

Förslaget

Riksdagens revisorer har i förslag 1993/94:RR11 angående

tillsyn av skolan föreslagit att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer

aktiv tillsyn av skolan.

Motionerna

1994/95:Ub1 av Gunnar Goude (mp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

ökat behov av tillsyn, breddning av tillsynsansvaret samt

tillämpningsföreskrifter (för bl.a. samordning av olika

tillsynsverksamheter).

1994/95:Ub2 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om åtgärder för att skyndsamt få en allsidig

och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av skolan.

1994/95:Ub3 av Inger Davidson (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om inriktningen av Skolverkets

tillsynsverksamhet, att den i princip bör arbeta på samma sätt

oavsett om skolorna är fristående eller har kommunal huvudman,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att undervisningsråden har en aktiv

roll att fylla i Skolverkets tillsynsarbete.

Utskottet

1. Inledning

Riksdagens revisorer har granskat tillsynen av skolan.

Granskningen har inriktats på främst Skolverkets

tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av

skolverksamheten. Till viss del har granskningen initierats av

utbildningsutskottet som föreslagit revisorerna att undersöka

konsekvenserna för skolan av det nya statsbidragssystemet. En

rapport (1993/94:7) i ärendet, som färdigställts i mars 1994,

och remissyttranden över denna ligger till grund för

revisorernas förslag i skrivelsen till riksdagen.

I sammanhanget bör nämnas att också Riksrevisionsverket (RRV)

genomfört en granskning av Skolverket. Denna granskning har

syftat till att ta fram en problemorienterad lägesbeskrivning

av myndighetens verksamhet. Resultatet har redovisats i

rapporten Skolverket -- central myndighet i ny roll (RRV

1994:14, 1994-06-08). Skolverket skall senast den 20 december

1994 lämna en skriftlig redogörelse till RRV för de åtgärder

som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av

revisionsrapporten.

Utskottet vill först något belysa Skolverkets uppgifter och

dess tolkning av begreppen uppföljning, utvärdering och

tillsyn. Därefter behandlar utskottet de förslag som

revisorerna lagt fram för riksdagen samt de motioner som väckts

med anledning därav.

2. Skolverkets uppgifter i fråga om tillsyn m.m. av

skolväsendet

Skolverket inrättades den 1 juli 1991 som central

förvaltningsmyndighet för skolväsendet, samtidigt som

Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades. Genom den

nya myndigheten anpassades den statliga skoladministrationen

till den förändrade statliga styrningen av skolan, nämligen

från regel- och resursstyrning till mål- och resultatstyrning.

Enligt förordningen (1991:1121) med instruktion för Statens

skolverk åligger det verket att särskilt följa upp och

utvärdera skolan, lägga fram förslag till utveckling av skolan

och medverka till sådan utveckling. Skolverket skall även ha

tillsyn över det offentliga skolväsendet, statens skolor för

vuxna, utbildning vid fristående skolor, riksinternatskolor,

utbildning vid särskilda ungdomshem samt andra statsunderstödda

skolor.

Skolverket har utifrån instruktionen valt att indela sin

verksamhet i fem huvudprogram, nämligen uppföljning,

utvärdering, utveckling, forskning och tillsyn. Därutöver

bedrivs verksamhet som ligger inom ramen för Skolverkets ansvar

att vara statlig förvaltningsmyndighet och sektorsföreträdare

för skolväsendet.

I korthet kan verksamheten inom huvudprogrammen beskrivas

sålunda.

Verksamheten inom uppföljningsprogrammet syftar huvudsakligen

till att löpande registrera och redovisa beskrivande data, med

uppgifter om alla skolhuvudmän, där variablerna är valda med

hänsyn till statens behov av kunskap och kontroll.

Skolverket skall inom sitt utvärderingsuppdrag förklara och

bidra till ökad förståelse av iakttagna företeelser,

förhållanden och resultat i skolverksamheten. Utvärdering

innebär fördjupade analyser av valda problemområden.

Uppgifterna inom huvudprogrammet för utveckling är dels att

utarbeta och utveckla mål- och styrdokument för skolan, dels

att med olika medel ge stöd till skolhuvudmannens egen

verksamhetsutveckling. Jämfört med övriga program ryms här

insatser av mer riktad karaktär, som t.ex. finansiellt stöd

till kompetensutveckling och till lokala projekt.

Skolverket skall även fördela medel till forskning om

skolväsendet. Forskningsbaserad kunskap skall komplettera

erfarenheter från uppföljning, utvärdering och utveckling.

I en programplan för tillsynsprogrammet som Skolverket

fastställt i januari 1994 har relationerna mellan uppföljning,

utvärdering och tillsyn preciserats samt prioriterade områden

för tillsynen lagts fast.

Sålunda anges i programplanen att uppföljning, utvärdering

och tillsyn utgör olika former av den statliga kontrollen av

skolan. Uppföljning och utvärdering är de kontrollformer som i

första hand skall användas. Tillsynen skall enligt Skolverkets

uppfattning vara en sidoordnad och kompletterande kontrollform

till uppföljning och utvärdering och användas restriktivt.

Skolverkets tillsyn utgörs av utredningar som prövar om en

verksamhet, företeelse eller åtgärd står i överensstämmelse med

nationella författningsbestämmelser. I tillsynen granskas

skolhuvudmannens och hans personals handlande. Den eventuella

kritik eller sanktion som bedömningen utmynnar i riktar sig mot

huvudmannen. Kritik innebär här att Skolverket klandrar en

huvudman för att denne inte efterlever en

författningsbestämmelse. Någon formell skyldighet för

huvudmannen att ändra den kritiserade verksamheten föreligger

inte. Skolverket har dock vissa sanktionsmöjligheter. Bl.a. kan

Skolverket, om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt

sina skyldigheter, föreslå regeringen att på kommunens

bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa

bristerna.

Tillsynen skall enligt programplanen inriktas främst mot

följande områden:

enskild elevs rätt och respekt för elevs integritet

frågor som rör rättssäkerhet i huvudmannens

myndighetsutövning

frågor som rör hur huvudmannen tar sitt ansvar för

egenkontroll, dvs. målutveckling, planering, uppföljning och

utvärdering

frågor som rör hur huvudmannen uppfyller grundläggande

statliga krav på verksamheten som att behörighetsregler för

lärare följs etc.

utbildningen vid fristående skolor och utlandsskolor.

Enligt programplanen kan tillsyn initieras genom anmälningar,

genom Skolverkets eget initiativ i enskilt fall och genom

planmässig verksamhet. En anmälan utgörs av ett muntligt eller

skriftligt klagomål. Egeninitierad tillsyn kan aktualiseras då

Skolverket får kännedom om något för tillsyn relevant område

utifrån externa och interna signaler. Planmässig tillsyn sker

gentemot fristående skolor samt utlandsskolor och innebär en

regelbunden kontroll av verksamheten utifrån de särskilda

statliga krav som ställs.

Utskottet noterar att Riksrevisionsverket (RRV) i sin

granskningsrapport (s. 77 f.) menar att Skolverkets tolkning av

sitt tillsynsuppdrag, att tillsynsuppgiften ses som en del av

en kontrollkedja bestående av uppföljning, utvärdering och

tillsyn, är rimlig med tanke på Skolverkets roll och uppgifter

i det nya styrsystemet. RRV ser positivt på skrivningar i

programplanen som att "tillsyn är en från uppföljning och

utvärdering sidoordnad kontrollform" och att "bedömningar sker

av en viss huvudmans agerande utifrån de nationella

bestämmelserna".

I sitt remissvar över Riksdagens revisorers

granskningsrapport uttyder Skolverket revisorernas bedömningar

så att den innebörd verket givit tillsynsbegreppet accepteras,

liksom relationerna mellan uppföljning, utvärdering och

tillsyn.

3. Utökad och mer aktiv tillsyn av skolan

I den nu aktuella skrivelsen lägger Riksdagens revisorer fram

följande förslag till riksdagen.

Revisorerna anser att regeringen bör medverka till att

Skolverkets tillsyn av skolan utökas. Skolverkets tillsyn har

hittills avsett frågor i grundskolan, gymnasieskolan, komvux

och fristående skolor. Den bör fortsättningsvis omfatta

frågor med anknytning till kravet på likvärdig utbildning

enligt skollagens bestämmelser

kommunernas egenkontroll vad avser den lagstadgade

skyldigheten att upprätta och fastställa en skolplan

kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning,

utvärdering och tillsyn av skolverksamheten

skolhälsovårdens organisation och funktion

övriga skolformer och utbildningar som står under statlig

tillsyn.

Revisorerna anser att de ökade tillsynsinsatserna som

revisorerna föreslår bör kunna rymmas inom Skolverkets

nuvarande anslag. Revisorerna utgår från att regeringen med

uppmärksamhet följer resursfördelningen inom Skolverket.

Revisorerna utgår vidare från att Skolverket skyndsamt slutför

påbörjade organisatoriska förändringar när det gäller

fördelningen av uppgifter mellan fältorganisationen och den

centrala förvaltningen och att de organisatoriska

förutsättningarna för tillsynen förbättras i enlighet med

revisorernas förslag.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer

aktiv tillsyn av skolan.

Utskottet tar i det följande upp och kommenterar de olika

delförslagen i revisorernas förslag.

När det gäller tillsyn av frågor med anknytning till kravet

på likvärdig utbildning anför revisorerna att granskningen

visat att många kommuner gjort besparingar på skolans område.

Det är dock mycket svårt att dra generella slutsatser av gjorda

nedskärningar inom skolområdet. På många håll i landet har

diskuterats vilka konsekvenser nedskärningarna kommer att få

för undervisningen och om kravet på en likvärdig utbildning kan

uppfyllas. Skolverket borde enligt revisorernas mening ha

reagerat på dessa signaler utifrån och på eget initiativ inom

ramen för sitt tillsynsansvar prövat i vad mån förhållandena i

en kommuns skolväsende eller i en enskild skolenhet uppfyller

kraven på t.ex. likvärdig utbildning enligt bestämmelserna i

skollagen.

Utskottet har inhämtat att inom Skolverkets

utvärderingsprogram pågår ett samordningsprojekt om likvärdig

utbildning. Arbetet inleddes under 1993/94 och går ut på att

diskutera begreppet likvärdighet och hur analys av verksamheten

på olika nivåer i skolsystemet kan göras i ett

likvärdighetsperspektiv. Projektets syfte är att bygga upp en

kunskapsbas som belyser utbildningens likvärdighet samt bidra

till en samordning av Skolverkets projekt med anknytning till

likvärdig utbildning. Projektet förväntas kunna presentera

utvärderingsresultat och analyser inför den fördjupade

anslagsframställningen våren 1996.

Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (s. 78) framfört

uppfattningen att ett nationellt mål också är en nationell

bestämmelse, vilket innebär att Skolverkets tillsyn i lämpliga

fall även skall kunna behandla hur skolhuvudmännen hanterar

nationella strävanden som exempelvis likvärdig utbildning. Om

en sådan tillsyn är motiverad bör Skolverket enligt RRV:s

mening i första hand analysera om en viss skolhuvudman har

givit skolan förutsättningar att nå målet om likvärdig

utbildning och klandra denne om så inte är fallet. RRV har dock

förståelse för att Skolverket vill använda tillsynsinstrumentet

med urskiljning och i första hand kontrollera liknande frågor

genom utvärdering.

Utskottet anser det angeläget att den statliga tillsynen

omfattar i vad mån förutsättningar finns i kommunerna att

uppfylla kravet på en över hela landet likvärdig utbildning.

Signaler från Skolverkets uppföljnings- och

utvärderingsverksamhet bör kunna indikera om sådan tillsyn är

motiverad och alltså bör göras.

Revisorerna har funnit att Skolverket inte tagit några

initiativ i fråga om tillsyn av kommunernas egenkontroll av

skolverksamheten. Resultaten av en enkät till drygt 100

kommuner i landet, som revisorerna genomfört tillsammans med

RRV, visar att intentionerna bakom en kommunal skolplan ännu

inte slagit igenom. Kommunerna skall själva ta ansvar för

uppföljning, utvärdering och tillsyn av verksamheten i skolan,

påpekar revisorerna. Denna skyldighet kan svårligen fullgöras

om det inte finns klart formulerade mål för skolarbetet. Enligt

revisorernas mening har Skolverket i sin tillsyn inte

tillräckligt beaktat kommunernas skyldighet att själva

kontrollera sin skolverksamhet.

Också RRV har föreslagit att Skolverket snarast bör utveckla

arbetet med tillsyn av att kommunerna lever upp till sina

åtaganden i det nya styrsystemet. Inledningsvis kan arbetet

fokuseras på om kommuner som ej arbetar med uppföljnings- och

utvärderingsprocesser har rimliga motiv för detta.

Utskottet noterar att Skolverket under verksamhetsåret

1994/95 avser att inom tillsynsprogrammet genomföra ett projekt

om tillsyn av kommunernas egenkontroll. Syftet med projektet

(enligt arbetsplan, daterad 1994-10-03) är att dels utveckla

metoder för tillsyn av kommunerna vad gäller deras skyldigheter

inom målutveckling, planering, uppföljning, utvärdering och

egentillsyn, dels genomföra tillsyn över egenkontrollen i ett

antal kommuner. Det förväntas att projektet skall resultera i

tillsynsbeslut där Skolverket tar ställning till om resp.

kommun uppfyller de krav som ställs i skollag och

skolformsförordningar. Inom projektets ram skall vidare

utarbetas ett stödmaterial som skall kunna användas för verkets

fortsatta tillsyn av kommunernas egenkontroll samt ett externt

informationsmaterial. Enligt tidplanen för projektet bör det

kunna slutföras under våren 1995.

Utskottet instämmer i revisorernas uppfattning att en bärande

tanke bakom hela reformarbetet med det nya styrsystemet för

skolan har varit att kommunerna själva skulle ta sitt ansvar

för planering, uppföljning, utvärdering och tillsyn av

verksamheten i skolan. Redan i rapporten Bilden av skolan 1993

påpekade Skolverket brister i kommunernas skolplaner samt

uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Dessa problem togs

upp vid riksdagens behandling våren 1994 av regeringens

skrivelse med utvecklingsplan för skolväsendet (skr.

1993/94:183, bet. UbU11 s. 9 f.). Därvid framhölls vikten av

att Skolverket utvecklar instrument för att kunna följa upp och

verka för den nationella skolpolitikens genomslag på lokal nivå

i skolplaner och lokala arbetsplaner. Utskottet vill betona att

det är nödvändigt med en aktiv tillsyn från Skolverkets sida i

frågor som rör skolhuvudmannens ansvarstagande för sin

egenkontroll. Samtidigt utgår utskottet från att också

kommunerna kommer att vilja ta itu med påtalade brister.

Revisorerna anmärker att Skolverket enligt sin instruktion

skall utöva tillsyn över i stort sett all grundläggande

utbildning. Enligt vad som framkommit vid revisorernas

granskning har Skolverket hittills inte i något avseende funnit

anledning att granska t.ex. utbildningen vid Statens skolor för

vuxna, riksinternatskolorna, särskolan och specialskolan. Inte

heller har skolhälsovården varit föremål för någon form av

aktiv tillsyn från Skolverkets sida, trots att sådan tillsyn

uttryckligen finns föreskriven i skollagen (14 kap. 8 §).

Utskottet konstaterar att Skolverket i sin förenklade

anslagsframställning i september 1994 för nästkommande

budgetperiod aktualiserat behovet av förtydliganden av

omfattningen av verkets tillsyn enligt 4 § instruktionen när

det gäller vissa utbildningsformer, såsom särskild undervisning

(10 kap. 3 § skollagen), skolpliktens fullgörande på annat sätt

(10 kap. 4 §) och riksinternatskolor (10 kap. 1 §). Enligt

Skolverkets Verksamhetsplan för budgetåret 1994/95,

Huvudprogrammet för tillsyn, tas planer fram för hur tillsynen

av utbildningen vid särskilda ungdomshem (s.k. LVU-hem) och av

undervisningen för asylsökande barn skall genomföras. -- En

utvärdering har gjorts av särskolan, Särskolan i kommunen

(Skolverkets rapport nr 45, januari 1994).

Skolverket har i maj 1994 redovisat en utvärdering av

skolhälsovården (rapporterna nr 53 och 54) som bygger på

Skolverkets nationella uppföljningssystem, en riksrepresentativ

enkätstudie i 77 kommuner och fallstudier i fem kommuner.

Utvärderingen visar att elevers rätt till skolhälsovård enligt

skollagen har tillgodosetts. Stora variationer i fråga om

innehåll liksom beträffande förutsättningar och villkor för

skolhälsovården finns emellertid mellan kommunerna. Enligt vad

utskottet erfarit finns det enligt Skolverkets bedömning inga

signaler som tyder på att skolhälsovården i likhet med de

fristående skolorna är ett område som kräver en planmässig

tillsyn. Tillsynen kan då ske efter anmälan eller vara

egeninitierad utifrån externa signaler.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att samtliga

skolformer och utbildningar som står under Skolverkets tillsyn

samt skolhälsovårdens organisation och funktion bör omfattas av

aktiva tillsynsinsatser.

Enligt motion 1994/95:Ub2 (s) visar revisorernas granskning

att det är nödvändigt att direktiven om tillsynen av skolan

preciseras och att de innehåller tydliga prioriteringar, där

bl.a. frågan om likvärdighet lyfts fram. Såväl skolans elever

och personal som beslutsfattare på olika nivåer måste snarast

få en så korrekt bild av utvecklingen som möjligt. Motionärerna

begär ett riksdagsuttalande om åtgärder för att skyndsamt få en

allsidig och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av

skolan.

Utskottet finner att revisorernas granskning visat att

Skolverket hittills endast i begränsad omfattning avdelat

resurser för tillsyn och att tillsynsinstrumentet använts med

försiktighet. Enligt vad utskottet inhämtat har det inom

Skolverket ansetts att man skall avvakta dels den egna

kunskapsuppbyggnaden inom uppföljning och utvärdering, dels

effekterna av verkets informativa styrning, innan egeninitierad

tillsyn av större omfattning genomförs. Utskottet har

förståelse för detta synsätt men anser i likhet med revisorerna

att Skolverket efter uppbyggnaden av verksamheten nu bör arbeta

mer aktivt med tillsyn.

Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till Riksdagens

revisorers förslag och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet ovan anfört

om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.

I motion 1994/95:Ub1 (mp) anförs att decentraliseringen av

tillsynen av skolor till kommunerna ökar behovet av tydliga

anvisningar för hur tillsynen skall utformas. Motionären

hävdar att rationaliseringsvinster bör kunna uppnås genom en

samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar såsom

miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Vägledning rörande

möjligheter för samordning av olika tillsynsuppdrag i kommuner

bör utarbetas av Skolverket i samarbete med andra berörda

myndigheter. Tillsynen bör enligt motionären ske utifrån en

helhetssyn på skolans verksamhet.

Utskottet har erfarit att Skolverket avser att inom projektet

om tillsyn av kommunernas egenkontroll ta fram ett

informationsmaterial som tydliggör för kommuner och skolor

vilka krav som staten i olika sammanhang ställer på deras

egenkontroll. Utskottet anser att det ankommer på kommunerna

att bestämma hur t.ex. tillsynen skall organiseras. Med det

anförda avstyrker utskottet motion 1994/95:Ub1.

4. Organisationsfrågor m.m.

Skolverket har från den 1 september 1994 en ny organisation

för tillsynsverksamheten. Arbetet med omorganisationen var

påbörjat under tiden för Riksdagens revisorers granskning av

tillsynen av skolan. Revisorerna, som framförde vissa

synpunkter på organisationen av tillsynen i sin

granskningsrapport, har inte i nu föreliggande ärende fört fram

förslag till organisationsförändringar.

Den nya organisationen innebär följande. En central enhet för

tillsynsprogrammet har skapats inom Skolverket. Den nya enheten

skall omfatta 6,5 årsarbetskrafter. Den skall tillgodose

verkets behov av fördjupad kompetens inom tillsynsprogrammet

och svara för

strategiutveckling i samspel med övriga program

analyser av signaler från uppföljnings- och

utvärderingsprogrammen

initiering av tillsynsprojekt med anledning av interna

signaler samt ledning av vissa sådana projekt

programutveckling

stöd och rådgivning till fältorganisationen

kompetensutvecklingsinsatser (i samarbete med

personalenheten)

kvalitetskontroll före slutliga beslut

uppbyggnad och vård av ärendebank

samordning och ledning av tillsyn av utbildningen vid

fristående skolor.

Samtidigt, den 1 september 1994, har Skolverkets

fältorganisation omorganiserats. Tidigare arbetade

undervisningsråden till stor del ensamma inom ett fåtal

kommuner. Sammantaget fanns ett nittiotal arbetsområden. Nu

ingår undervisningsråden i grupper (6--15 personer) på 12

orter. Varje grupp tar gemensamt ansvar för vissa uppgifter

inom ett större geografiskt område. Härigenom skapas

förutsättningar för erfarenhetsutbyte och breddad kompetens.

Ansvaret för den planmässiga tillsynen av utbildningen vid

fristående skolor koncentreras genom att det, för hela landet,

delas upp mellan grupperna i Stockholm och Göteborg. Denna

tillsyn samordnas också centralt inom den nya tillsynsenheten.

Likartad statlig tillsyn av kommunala skolor och fristående

skolor bör eftersträvas enligt motion 1994/95:Ub3 (kds)

yrkande 1. Statens tillsynsverksamhet bör i princip fungera på

samma sätt antingen skolorna är fristående eller har kommunal

huvudman. Motionären anför att det är viktigt att Skolverket

prioriterar grundskolan.

Utskottet har i det föregående redovisat att Skolverket

enligt programplanen för tillsynsprogrammet skall utöva

regelbunden, s.k. planmässig, tillsyn av fristående skolor. En

särskild organisatorisk lösning har skapats för denna tillsyn.

Det offentliga skolväsendet kommer enligt programplanen inte

att bli föremål för liknande planmässiga insatser. Här avser

Skolverket i stället att arbeta med egeninitierad tillsyn

utifrån signaler från uppföljnings- och

utvärderingsverksamheten.

Utskottet vill erinra om att det i regleringsbrevet för

budgetåret 1994/95 har angivits att Skolverket skall prioritera

insatser för en ökad tillsyn över det offentliga skolväsendet.

Utskottet utgår från att Skolverket därvid regelbundet

inventerar bland uppföljnings- och utvärderingsresultat för

att finna signaler om att behov finns av statliga

tillsynsinsatser. Vidare vill utskottet hänvisa till att de

kommunala skolorna omfattas av kommunens egenkontroll över

skolverksamheten. Enligt utskottets mening bör motion

1994/95:Ub3 yrkande 1 med hänvisning till det anförda avslås av

riksdagen.

I motion 1994/95:Ub3 (kds) yrkande 2 begärs ett uttalande om

att undervisningsråden har en aktiv roll att fylla i

Skolverkets tillsynsarbete. Dessa handläggare inom

verkets fältorganisation bör främst genom skolbesök förmedla

förstahandsinformation om tillståndet i skolan. Motionären

anser att undervisningsråden också har en viktig funktion när

det gäller att påtala behov av tillsynsinsatser. Tidigare

erfarenheter från skolor som haft regelbundna inspektioner

pekar enligt motionären på att skolorna upplever besöken på ett

positivt sätt och ser dem mer som stöd än kontroll.

Utskottet har inhämtat att fältorganisationen deltar i

verksamheten inom Skolverkets samtliga program. Bl.a. medverkar

undervisningsråden i arbetet med beskrivningar av tillståndet i

skolorna samt utvärderingsprojekt. De återför resultat från

Skolverkets uppföljnings- och utvärderingsarbete till

skolhuvudmännen samt utövar tillsyn med anledning av

anmälningar och andra externa signaler.

Revisorerna tog i sin granskningsrapport upp frågan om

undervisningsrådens olika roller. Att ett undervisningsråd vid

ett tillfälle medverkar i ett pedagogiskt projekt i kommunen

inom ramen för uppföljnings-, utvärderings- eller

utvecklingsprogrammet och vid ett annat tillfälle har den

grannlaga uppgiften att bereda ett tillsynsärende, måste enligt

revisorernas uppfattning innebära påfrestningar i kontakterna

mellan Skolverket och kommunens företrädare. Revisorerna ansåg

att det fanns anledning för Skolverket att pröva en

tjänstekonstruktion för undervisningsråden i fältorganisationen

som innebär att deras arbete koncentreras till utvärdering och

utveckling. -- Enligt vad utskottet erfarit övervägs inom

Skolverket arbetsformer för tillsynen som bygger på att ett

undervisningsråd under en viss period inte samtidigt skall ha

främjande och kontrollerande uppgifter.

Enligt utskottets mening är det naturligt att

undervisningsråden gör inspektionsbesök i skolor om anmälningar

eller andra signaler visar att det finns anledning därtill och

kommunens egenkontroll inte fungerar. Utskottet delar inte

motionärens åsikt att regelbundna inspektioner bör göras från

statens sida. Utskottet anser därför att riksdagen bör avslå

motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande tillsyn av skolan

att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag

1993/94:RR11 och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utökad

och mer aktiv tillsyn av skolan,

2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m.

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub1,

res. 1 (mp)

3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med

kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 1,

res. 2 (mp, kds)

4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.

res. 3 (mp, kds)

Stockholm den 17 november 1994

På utbildningsutskottets vägnar

Berit Löfstedt

I beslutet har deltagit:

Berit Löfstedt (s),

Beatrice Ask (m),

Bengt Silfverstrand (s),

Eva Johansson (s),

Rune Rydén (m),

Ingegerd Wärnersson (s),

Andreas Carlgren (c),

Agneta Lundberg (s),

Ulf Melin (m),

Torgny Danielsson (s),

Britt-Marie Danestig-Olofsson (v),

Tomas Eneroth (s),

Hans Hjortzberg-Nordlund (m),

Gunnar Goude (mp),

Inger Davidson (kds),

Majléne Westerlund Panke (s) och

Conny Sandholm (fp).

Reservationer

1. Behovet av anvisningar för tillsynen, m.m. (mom. 2)

Gunnar Goude (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8

börjar med "Utskottet har erfarit" och slutar med "motion

1994/95:Ub1" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser, i likhet med motionären, att det är viktigt

att tillsynen av skolan ute i kommunerna sker utifrån en

helhetssyn på skolans verksamhet. Skolverket, med sitt

övergripande ansvar för skolverksamheten, bör utarbeta

anvisningar för hur tillsynen skall utformas och genomföras.

Därvid bör Skolverket, i samarbete med andra berörda

myndigheter, också ge vägledning rörande möjligheter för

samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar och

förordningar. Utskottet anser att regeringen bör ge Skolverket

ett uppdrag i enlighet med vad utskottet nu anfört och föreslår

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin mening

ger regeringen detta till känna.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt

huvudmannaskap och fristående skolor (mom. 3)

Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9

börjar med "Utskottet vill erinra" och slutar med "av

riksdagen" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att Skolverkets

tillsyn av skolor under kommunalt huvudmannaskap, främst på

grundskolenivå, i princip bör ske på samma sätt som tillsynen

av fristående skolor, dvs. planmässigt. Regeringen bör

återkomma till riksdagen med förslag om hur en sådan

regelbunden statlig tillsyn över de kommunala skolorna kan

organiseras. Detta bör riksdagen med bifall till motion

1994/95:Ub3 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med

kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 1

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet (mom. 4)

Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "yrkande

2" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärens åsikt att

undervisningsråden i ökad utsträckning genom skolbesök bör

skaffa sig kännedom om tillståndet i skolan. En sådan utvidgad

tillsyn kan förväntas få flera positiva effekter. Vid

skolbesöken förmedlas inte bara signaler om behov av eventuella

ytterligare statliga insatser. De ger också möjlighet till en

dialog mellan skolan och den statliga tillsynsmyndigheten.

Utskottet anser sålunda att regeringen bör föranstalta om

åtgärder i detta syfte. Riksdagen bör med bifall till motion

1994/95:Ub3 yrkande 2 som sin mening ge regeringen detta till

känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 2

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Tillsyn av skolan (mom. 1)

Beatrice Ask, Rune Rydén, Ulf Melin och Hans

Hjortzberg-Nordlund (alla m) anför:

Vi har ställt oss bakom ett tillstyrkande av Riksdagens

revisorers förslag om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.

Vi vill emellertid markera att tillkännagivandet till

regeringen med anledning av förslaget främst bör leda till en

ökad och mer aktiv tillsyn från Skolverkets sida av dels

kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning,

utvärdering och egentillsyn, dels övriga skolformer och

utbildningar som står under statlig tillsyn. När det gäller

Skolverkets tillsyn av skolor, främst på grundskolenivå, bör

denna tillsyn ske på ett likvärdigt sätt för såväl skolor som

är under kommunalt huvudmannaskap som fristående.

Frågan om statlig tillsyn av kommunernas egenkontroll vad

avser den lagstadgade skyldigheten att upprätta och fastställa

en skolplan, ett av revisorernas delförslag, togs upp i den

tidigare regeringens skrivelse 1993/94:183 med utvecklingsplan

för skolväsendet. Där framhöll regeringen (s. 18) att det är

viktigt att Skolverket skaffar sig instrument för att

långsiktigt bedöma den nationella skolpolitikens genomslag. Hur

skolplanerna utvecklas och följs upp och hur skolorna använder

sig av lokala arbetsplaner är viktiga frågor att belysa i detta

sammanhang.