Bet. 1994/95:UU12

Utrikesutskottets betänkande

1994/95:UU12

Reformering av övervakningssystemet enligt Europakonventionen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

1994/95

UU12

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens

(Utrikesdepartementet) förslag (prop. 1994/95:115) att godkänna

protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen den 4

november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Båda

protokollen avser ändringar i förfarandet vid prövning av

klagomål enligt konventionen.

Genom protokoll nr 9 ges en enskild klagande rätt att själv

hänskjuta ett mål till prövning av den europeiska domstolen för

de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) sedan den

europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna

(Europakommissionen) avgett rapport i målet.

Protokoll nr 11 innebär att den nuvarande kommissionen och

domstolen ersätts med en permanent domstol för prövning av såväl

individuella som mellanstatliga klagomål. Reformen har till

syfte att rationalisera övervakningssystemet och nedbringa de

långa handläggningstider som uppstått i det nuvarande systemet.

Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Lagändringen är en följd av ett

svenskt godkännande av protokoll nr 9 och avser de processuella

bestämmelserna i konventionen.

Utskottet delar regeringens bedömning att de lagändringar som

nödvändiggörs av protokoll nr 11 bör anstå till dess tidpunkten

för detta protokolls ikraftträdande bättre kan överblickas.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1994/95:115 yrkar regeringen att riksdagen

dels godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna,

dels antar förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219)

om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

I propositionen anförs att ärendet saknar direkt betydelse för

svenska myndigheter. Någon remissbehandling har därför inte

ansetts behövlig. Lagrådet avgav yttrande över förslaget till

lag om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(prop.1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). Den nu

föreslagna lagändringen utgör närmast en nödvändig konsekvens av

den lagstiftningsmetod som tillämpades då Europakonventionen och

protokollen nr 1--8 införlivades med svensk rätt genom lagen

(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet.

Lagförslaget har fogats till betänkandet (bilaga 1).

Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen

bestämmer.

Protokoll nr 11 har tagits in som bilaga 2 till betänkandet.

Utskottet

Inledning

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) ratificerades av Sverige den 4 februari

1952. Senare har Sverige också ratificerat nio av de

tilläggsprotokoll som antagits till konventionen. Genom de

första, fjärde, sjätte och sjunde tilläggsprotokollen har

antalet skyddade rättigheter utökats. Det andra protokollet

reglerar behörigheten för Europadomstolen att avge rådgivande

yttranden till Europarådets ministerkommitté. De tredje och

åttonde protokollen behandlar vissa förändringar i förfarandet

inför Europadomstolen och Europakommissionen. Det femte

protokollet gäller sättet att utse ledamöter i kommissionen och

domstolen. Det tionde protokollet rör omröstningsreglerna i

Europarådets ministerkommitté vid prövning av klagomål enligt

konventionen. Detta har ännu inte trätt i kraft.

Konventionen och protokollen nr 1--8 till denna har som

framgått ovan införlivats med svensk rätt genom lagen

(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen

trädde i kraft den 1 januari 1995.

När Europakonventionen arbetades fram efter andra

världskrigets slut var det en kontroversiell fråga om

konventionens efterlevnad skulle säkerställas genom en

internationell domstol eller på annat vis. Tillskapandet av

både en kommission och en domstol är en politisk kompromiss

mellan de stater som önskade en sådan domstol och de som

motsatte sig denna.

Detta är också anledningen till att domstolens jurisdiktion över

en stat gjordes beroende av att staten avgett en uttrycklig

förklaring att den underkastar sig domstolens jurisdiktion

(artikel 46). Rätt för enskilda att anföra klagomål mot en stat

finns enligt konventionen, endast om staten i fråga uttryckligen

förklarat att den erkänner kommissionens behörighet att behandla

ett sådant klagomål (artikel 25). Någon rätt för den enskilde

att också föra ett mål till domstolen upptogs inte i

konventionen.

Sverige erkände i samband med ratifikationen av konventionen

år 1952 den enskilda klagorätten. Detta gjordes för obegränsad

tid. Ett svenskt erkännande av domstolens jurisdiktion skedde år

1966 för en period av fem år. Det svenska erkännandet har

därefter förnyats för ytterligare femårsperioder, senast för

tiden fram till den 13 maj 1996 (prop. 1990/91:79, bet.

1990/91:UU17, rskr. 1990/91:162). Enligt föreliggande

proposition har domstolens jurisdiktion erkänts av samtliga

konventionsanslutna stater, antingen för en viss tidsperiod

eller för obegränsad tid. Samtliga konventionsstater har också

accepterat den enskilda klagorätten enligt artikel 25.

Nuvarande processordning

Övervakningen av att konventionsstaterna efterlever

konventionen och dess tilläggsprotokoll sker i dag genom tre

organ: den europeiska kommissionen för de mänskliga

rättigheterna, den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna och Europarådets ministerkommitté.

Kommissionen granskar klagomål från stater och från enskilda

över påstådda brott mot konventionen. För att klagomål skall

behandlas av kommissionen krävs att alla inhemska rättsmedel

skall vara uttömda, klagomålet skall ha inkommit inom sex

månader från det att det slutliga nationella avgörandet

meddelats, klagomålet skall anses omfatta en fråga som rör

konventionens tillämpning samt inte vara uppenbart ogrundat. Är

dessa förutsättningar inte uppfyllda avvisas klagomålet.

Om ett mål inte avvisas skall kommissionen verka för en

förlikning mellan klaganden och den berörda staten. Om

förlikning inte uppnås, skall kommissionen avge slutrapport till

ministerkommittén, i vilken den uttalar sin uppfattning i frågan

huruvida ett konventionsbrott ägt rum. Därefter kan kommissionen

och den berörda staten inom tre månader från dagen för

rapportens överlämnande till ministerkommittén hänskjuta målet

till domstolen. Domstolen avgör målet genom dom, som är

folkrättsligt bindande för den berörda staten.

Om målet inte hänskjuts till domstolens prövning avgörs det av

ministerkommittén.

Behovet av en övergripande reform

I samband med konventionens tillkomst ansågs den enskildes

intresse bli tillräckligt tillgodosett genom kommissionens

behörighet att begära domstolens prövning. Övervakningssystemet

ger, som nämnts, i dag inte en enskild klagande någon rätt att

få ett mål som behandlats i kommissionen prövat i domstolen.

Enligt propositionen behandlades frågan ingående vid ett

ministermöte år 1985. Det ansågs då önskvärt att systemet

reformerades med innebörd att enskilda klagande skulle ges en

rätt att begära domstolens prövning av ett mål. Av propositionen

framgår också att såväl domstolen som kommissionen tillstyrkt en

sådan reform.

Protokoll nr 9 arbetades fram i expertkommittén för en

reformering av övervakningssystemet enligt konventionen och i

styrkommittén för mänskliga rättigheter. Enligt detta protokoll

ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål som

granskats av Europakommissionen till Europadomstolens prövning.

Domstolens prövning av ett sådant mål är dock beroende av om

prövningstillstånd meddelats. En närmare redogörelse för

innehållet i protokoll nr 9 återfinns på s. 17--18 i

propositionen.

Protokollet undertecknades av Sverige med förbehåll för

ratifikation då det öppnades för undertecknande av Europarådets

ministerkommitté den 6 november 1990. Protokollet har enligt

propositionen hitintills ratificerats av 15 stater. Det trädde i

kraft den 1 oktober 1994 gentemot de stater som först

ratificerade protokollet. För de stater som ännu inte

ratificerat protokollet träder det i kraft den första dagen i

den månad som följer efter utgången av en period om tre månader

från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras hos

Europarådets generalsekreterare.

Med tanke på att regeringen förslår att Sverige ratificerar

tilläggsprotokoll nr 11, varom mera nedan, finns inte längre

några skäl för Sverige att inte ge dem som anför klagomål mot

Sverige möjlighet att hänskjuta mål som behandlats av

kommissionen till domstolen i enlighet med villkoren i protokoll

nr 9. Protokoll nr 9 kommer att bli gällande endast för tiden

fram till dess protokoll nr 11 träder i kraft.

Av propositionen framgår vidare att Sverige avvaktat

ratifikation av protokoll nr 9 på grund av den mera övergripande

reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågått inom

Europarådet samtidigt med diskussionen om att ge enskild

klagande rätten att hänskjuta mål till domstolens prövning.

Antalet registrerade klagomål till kommissionen har enligt

propositionen ökat från några hundra per år i början av

1980-talet, till drygt 2 000 vid utgången av år 1993. Sedan

propositionen skrevs har antalet klagomål ökat från 2 000 till

drygt 3 000 vid utgången av år 1994. Målanhopningen inför

konventionsorganen har lett till att det kan dröja mellan fyra

och fem år innan ett mål slutligen avgörs av domstolen eller av

ministerkommittén. Måltillströmningen kan också förväntas öka

ytterligare med anledning av att nya stater från Central- och

Östeuropa blivit Europarådsmedlemmar och anslutit sig till

konventionen. Europarådet har i dag 34 anslutna stater.

Protokoll nr 11 innebär en genomgripande reform av

övervakningssystemet enligt konventionen. Kommissionen och

domstolen avskaffas och ersätts av en permanent domstol för

prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. En

redogörelse för protokollets innehåll återfinns på s. 19--27 i

propositionen. Artiklarna 19--56 i Europakonventionen liksom

protokoll nr 2 ersätts med de artiklar som protokoll nr 11

innehåller.

Protokollet antogs av Europarådets ministerkommitté den 20 april

1994 och öppnades för undertecknande den 11 maj 1994. Det

undertecknades samma dag av samtliga medlemsstater med undantag

av Italien, i samtliga fall med förbehåll för ratifikation.

Enligt propositionen har endast en stat ratificerat protokollet.

Enligt vad utskottet senare inhämtat hade protokollet vid

årsskiftet 1994/95 ratificerats av Bulgarien, Slovenien,

Slovakien och Storbritannien. Protokoll nr 11 står öppet för

undertecknande av samtliga medlemsstater i Europarådet som är

parter i Europakonventionen. Protokollet träder i kraft den

första dagen i den månad som följer efter en period om ett år

efter det att samtliga konventionsstater uttryckt sitt samtycke

till att vara bundna av protokollet. När detta sker kan, sägs

det i propositionen, inte närmare överblickas, men det torde

röra sig om en period om flera år. De lagändringar som detta

protokoll nödvändiggör bör träda i kraft först då protokollet

träder i kraft. Som framgått ovan upphör protokoll nr 9 att

gälla när protokoll nr 11 träder i kraft.

Med anledning av ett svenskt godkännande av protokollen nr 9

och 11 föreslår regeringen att protokoll nr 9 inkorporeras med

svensk rätt genom en lag om ändring i lagen (1994:1219) om den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. De lagändringar

som nödvändiggörs av protokoll nr 11 anser regeringen bör anstå

till dess tidpunkten för detta protokolls ikraftträdande bättre

kan överblickas. Av samma skäl avstår regeringen från att nu

föreslå de ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och

privilegier i vissa fall som nödvändiggörs av den föreskrift om

immunitet för den nya domstolens ledamöter som intagits i

artikel 51 i protokoll nr 11.

Utskottets överväganden

Att främja respekten för de grundläggande mänskliga fri- och

rättigheterna och att verka för ett starkt skydd av dessa är ett

viktigt led i svensk utrikespolitik. Det är därför självklart

att Sverige aktivt verkar för att stärka det internationella

regelsystemet på detta område. Sverige är också starkt

pådrivande när det gäller normernas efterlevnad.

Den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna har fört med sig att de anslutna

staterna upprättat ett unikt internationellt system för kontroll

och övervakning av att konventionen efterlevs. För ett Europa i

omdaning är konventionen och dess tilläggsprotokoll av särskild

betydelse. Övervakningen av staternas förpliktelser enligt

konventionen har, som framgått tidigare i betänkandet,

hitintills handhafts av den europeiska kommissionen och den

europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Såväl

kommissionen som domstolen har utfört ett värdefullt arbete som

ofta lett till att nödvändiga förändringar i de anslutna

staternas lagstiftning och rättspraxis genomförts.

Allteftersom antalet klagomål till kommissionen ökat och

handläggningstiderna blivit allt längre har behovet av en

övergripande reform accentuerats. Även med tanke på utvidgningen

av antalet medlemsstater i Europarådet och på att nya stater

ansluter sig till Europakonventionen förefaller det därför

enligt utskottets mening värdefullt att söka effektivera

systemet så att handläggningstiderna nedbringas. Utskottet

tillstyrker mot denna bakgrund proposition 1994/95:115.

Vad gäller de lagändringar som nödvändiggörs av ett svenskt

godkännande av protokoll nr 11 delar utskottet regeringens

bedömning att dessa bör anstå till dess tidpunkten för

protokollets ikraftträdande bättre kan överblickas.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Europakonventionsprotokollen

att riksdagen godkänner protokollen nr 9 och 11 till den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna,

2. beträffande ändring i lagen om Europakonventionen

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Stockholm den 21 februari 1995

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran

Lennmarker (m), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger

Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena Klevenås

(s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Urban Ahlin

(s), Eva Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m),

Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht

Markström (s).

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Bilaga 2