Bet. 1994/95:UU23

Utrikesutskottets betänkande

1994/95:UU23

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa år 1994

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1994/95

UU23

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse

1994/95:163 med redogörelse för verksamheten i Organisationen

för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet föreslår

att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen.

Utskottet

Skrivelsen

I regeringens skrivelse 1994/95:163 lämnas en redogörelse för

verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE). Skrivelsen inleds med en historisk återblick över

den europeiska säkerhetskonferensens (ESK) utveckling från

1970-talet och framåt samt hur denna konferens tagit form av en

internationell, regional organisation: Organisationen för

säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), med ansvar för frågor

rörande upprätthållande av internationell fred och säkerhet.

I skrivelsen lämnas vidare en översikt över organisationens

verksamhetsfält såsom konfliktförebyggande, krishantering och

fredsbevarande, främjande av respekten för de mänskliga

rättigheterna, demokratibyggnad, ekonomi, rustningskontroll samt

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. OSSE har enligt

skrivelsen också fått en viktig roll som förvaltare och

övervakare av de avtal som kommer att ingås inom ramen för den i

Paris den 20--21 mars 1995 ingångna stabilitetspakten. Det s.k.

stabilitetspaktsinitiativet utgör en av EU:s första gemensamma

aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan, enligt skrivelsen,

sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett

framtida EU med de central- och östeuropeiska staterna som

medlemmar, eller med stater utanför EU.

Av skrivelsen framgår också att OSSE numera har ett fast

sekretariat med huvudkontor i Wien. Sekretariatet leds av en

generalsekreterare, tysken Wilhelm Höynck. Vidare har ett kontor

för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter (ODIHR) inrättats i Warszawa samt ett mindre

sekretariat i Prag. Den högkommissarie för nationella

minoriteter som organisationen beslöt inrätta år 1992 har sitt

kontor i Haag. Konventionen om förlikning och skiljedom som

beslutades om år 1992 och som trädde i kraft den 5 december 1994

innebär att en domstol skall inrättas. Den kommer att ha sitt

säte i Genève. Ett regionalt kontor för Centralasien planeras i

Tasjkent.

I skrivelsen redogörs också för de missioner som OSSE är

engagerat i på Balkan, i Estland, Lettland, Moldova, Ukraina,

Georgien, Nagorno-Karabach och Tadjikistan. Missionernas mandat

varierar i sin utformning. Det syftar vanligen till att skapa

dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men

också till konkret bistånd i frågor rörande demokratibyggnad och

främjandet av de mänskliga rättigheterna. En närmare redogörelse

för OSSE:s fältmissioner återfinns på s. 14--18 i skrivelsen.

Av skrivelsens analyserande avslutning framgår att OSSE på

sikt erbjuder unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan

tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt

inom Förenta nationerna och å andra sidan agera med en större

värdegemenskap som grund. OSSE är en ung organisation med liten

administration vilket bör ge möjlighet till effektivitet. Till

detta kommer, enligt skrivelsen, att konfliktbyggande arbete kan

bedrivas med förhållandevis små resurser. En viktig länk i

konflikthanteringen är förslaget som kommit att benämnas "OSSE

först". Förslaget syftar till att formalisera OSSE:s

förbindelser med FN i frågor som rör fred och säkerhet och till

att skapa en särskild procedur för att genom beslut i OSSE

överlämna en fråga till FN:s säkerhetsråd när frågan befinns

kräva sådana åtgärder som endast säkerhetsrådet kan besluta om.

Utskottets överväganden

Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1994/95:163

och den redogörelse som lämnas däri beträffande verksamheten i

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

Då Slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete i

Europa undertecknades i Helsingfors omfattade ESK 35 deltagande

stater i Europa (dvs. samtliga europeiska stater utom Albanien)

samt USA och Canada. Tysklands enande den 3 oktober 1990 innebar

att antalet reducerades till 34. I dag består OSSE av 52

deltagande stater, samtliga europeiska stater, de

icke-europeiska f.d. sovjetiska republikerna samt USA och

Canada. "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) är sedan år 1992

suspenderad medlem. En förteckning över medlemsstaterna bifogas

betänkandet.

ESK har, som tidigare framkommit i betänkandet, verkat sedan

början av 1970-talet. Dess förhistoria går emellertid tillbaka

till mitten av 1950-talet då dåvarande Sovjetunionen lanserade

idén om en europeisk säkerhetskonferens närmast i syfte att få

de gränser som blivit ett resultat av andra världskriget allmänt

kända. I konferensens inledningsskede var den således en

mötesplats under det kalla kriget, ett forum för att diskutera

säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst.

Den arbetsform som då valdes var till sin karaktär speciell --

ett politiskt beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller

andra folkrättsligt bindande element. Syftet var inte att

åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens

beslut en stark politisk förankring. De grundläggande

principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan

Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak anpassats för

suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna process har

bl.a. en arbetsform av mellanstatlig karaktär arbetats fram, den

s.k. MR-mekanismen. Den innebär att medlemsstaterna politiskt

åtagit sig att utbyta information, svara på frågor och på

begäran delta i bilaterala möten på området för de mänskliga

rättigheterna.

Beslut i OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla

deltagande stater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär.

I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en

s.k. konsensus-minus-en-regel, dvs. att beslut kan fattas trots

att en direkt inblandad part inte godkänner det. Detta har

hittills skett en gång, nämligen i fallet Jugoslavien år 1992. I

konfliktsituationer gäller dock i regel, liksom i samband med

fredsbevarande insatser, alla parters aktiva samtycke till

OSSE:s verksamhet.

När ESK-staterna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris

hade Europas karta förändrats dramatiskt. Vid detta toppmöte

antogs ett dokument, som fick vittgående konsekvenser för ESK:s

framtida utveckling. Dokumentet fick namnet Parisstadgan för ett

nytt Europa och innehöll bl.a. en rad riktlinjer för

organisationens framtida arbete inom de områden som nämnts ovan.

I Parisstadgan erkändes också parlamentarikernas viktiga roll

för det förtroendeskapande arbetet. År 1991 inrättades en

parlamentarisk församling, vilken har sitt sekretariat i

Köpenhamn. Den parlamentariska församlingen, som skall vara

oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, har 245

medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en

medlemsstats huvudstad. Varje medlemsstat är representerat i

förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut

genom omröstning. Församlingens första möte ägde rum år 1992 i

Budapest, därefter i Helsingfors (1993) och i Wien (1994). I år

kommer mötet att äga rum i Ottawa. Riksdagen har inbjudit till

att hålla mötet i juli 1996 i Stockholm. Som exempel på

församlingens aktiviteter kan nämnas det delegationsbesök till

Turkiet som ägde rum i början av maj 1995.

Utskottet konstaterar att Sverige sedan lång tid lägger stor

vikt vid att aktivt delta i OSSE-samarbetet. Ett samarbete som

bl.a., vilket framgått tidigare i betänkandet, innebär att söka

förebygga men också hantera kriser och konflikter. Beslutet att

inrätta en högkommissarie för nationella minoriteter är ett

exempel på sådant konfliktförebyggande och -lösande samarbete,

liksom s.k. förebyggande diplomati och fredsbevarande

verksamhet. OSSE strävar också efter att bygga upp ett system av

åtgärder för att på fredlig väg lösa tvister.

Enligt utskottets uppfattning är OSSE:s främsta styrka dess

breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella

säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor rörande

demokratiuppbyggnad och främjandet av respekten för de mänskliga

rättigheterna. OSSE har utvecklat en speciell kompetens att

förebygga och hantera konflikter även inom stater.

Organisationens flexibilitet och förmåga att vara på plats i ett

potentiellt konfliktområde utgör också komparativa fördelar.

Utvecklandet av en aktiv och förebyggande diplomati har

resulterat i en rad insatser i Baltikum, Central- och Östeuropa

samt i Balkanområdet. Som exempel på förebyggande verksamhet

vill utskottet nämna OSSE-missionen i Estland, som intensivt

arbetat med att bistå den estniska regeringen med att finna

lösningar främst vad avser problemen med den stora gruppen

ryssar i landet. OSSE:s kontor i Narva har i detta sammanhang

haft särskilt stor betydelse både praktiskt och symboliskt. OSSE

har också i krishanteringssyfte upprättat en lokal närvaro i

flera delar av det f.d. Sovjetunionen, bl.a. finns missioner i

Georgien, Ukraina och Moldova. Utskottet vill i detta sammanhang

särskilt nämna ansträngningarna att söka nå en lösning på

Nagorno-Karabach konflikten. Sverige har bl.a. genom sin roll i

den s.k. Minskkonferensen på ett konkret sätt engagerats i detta

arbete. Det svenska samordförandeskapet med Ryssland överlämnas

i maj 1995 till Finland.

Utskottet beklagar att OSSE:s missioner i Kosovo, Sandjak och

Vojvodina i juni 1993 måste dras tillbaka, sedan regeringen i

Belgrad vägrat sitt samtycke till fortsatt OSSE-närvaro där.

Även konflikten i Tjetjenien är föremål för OSSE:s bevakning.

OSSE:s agerande i Tjetjenien-fallet har visat att tillämpningen

av organisationens agerande i interna konflikter har vunnit

brett stöd. Enligt vad utskottet erfarit har nyligen beslut

fattats om OSSE-närvaro i Tjetjenien. Den omedelbara uppgiften

för OSSE-missionen (stödgruppen), som den 25 april 1995 avreste

till Grozny, är att söka åstadkomma eldupphör. På lång sikt

innebär mandatet också att OSSE-missionen skall stödja en

process mot en fredlig politisk lösning med val och definition

av Tjetjeniens förbindelser med Ryssland. Dessutom skall

missionen bl.a. arbeta med stöd till och koordinering av

humanitärt bistånd, återställa den konstitutionella ordningen

och övervaka och följa upp efterlevnaden av de mänskliga

rättigheterna i området.

Utskottet delar regeringens uppfattning att all

konflikthantering kräver att det internationella samfundet

samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om

det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att

åstadkomma konfliktlösning. Samverkan med Förenta nationerna är

också nödvändig för att skapa en samordning på det globala

planet och för att motverka motsättningar mellan Europa och

stater i andra världsdelar. OSSE kan därmed fylla en

utomordentligt viktig roll eftersom alla europeiska stater,

liksom USA och Canada, är medlemmar i organisationen.

Utskottet välkomnar regeringens initiativ att lämna en

kortfattad årsredovisning över verksamheten i OSSE till

riksdagen och utgår från att regeringen även fortsättningsvis

kommer att lämna årliga sådana till riksdagen.

Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger regeringens

skrivelse 1994/95:163 till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande regeringens skrivelse 1994/95:163 om OSSE

att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1994/95:163 till

handlingarna.

Stockholm den 11 maj 1995

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran

Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Kristina Svensson (s),

Inger Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena

Klevenås (s), Bertil Persson (m), Urban Ahlin (s), Eva

Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m), Bodil

Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht

Markström (s).

Bilaga

Förteckning över medlemsstater i Organisationen för säkerhet

och samarbete i Europa (OSSE).

Albanien Malta

Armenien Moldavien

Azerbajdzjan Monaco

Belgien Nederländerna

Bosnien-Hercegovina Norge

Bulgarien Polen

Canada Portugal

Cypern Rumänien

Danmark Ryssland

Estland San Marino

Finland Schweiz

Frankrike Slovakien

Förenta staterna Slovenien

Georgien Spanien

Grekland Storbritannien

Irland Sverige

Island Tadzjikistan

Italien Tjeckien

Jugoslavien* Turkiet

Kazakstan Turkmenistan

Kirgisistan Tyskland

Kroatien Ukraina

Lettland Ungern

Liechtenstein Uzbekistan

Litauen Vatikanen

Luxemburg Vitryssland

Österrike

* Jugoslavien ("Förbundsrepubliken Jugoslavien"

(Serbien-Montenegro) ingår alltjämt i OSSE, men är sedan 1992

avstängt från att delta.