Bet. 1995/96:FöU5

Försvarsutskottets betänkande

1995/96:FÖU05

Effektivare gränskontroll

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1995/96

FöU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet

proposition 1995/96:159 Effektivare

gränskontroll samt motionerna

1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m).

I betänkandet föreslås att tullen och

Kustbevakningen blir skyldiga att bistå

polisen vid kontroll av utlänningars

inresa till och utresa från Sverige.

Vidare föreslås att Kustbevakningen får

i uppgift att utöva sådan kontroll i

fråga om sjötrafiken. I samband därmed

bör även Kustbevakningens tjänstemäns

befogenheter utvidgas.

Syftet är att stärka samverkan mellan

berörda myndigheter vid övervakningen av

Sveriges gräns samt att med nuvarande

resurser effektivisera verksamheten.

Propositionen

Regeringens förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår i proposition

1995/96:159 Effektivare gränskontroll

att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag

om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. antar regeringens förslag till lag

om ändring i lagen (1982:395) om

Kustbevakningens medverkan vid polisiär

övervakning.

Motionerna

Avgivna med anledning av propositionen

1995/96:Fö15 av Annika Nordgren m.fl.

(mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om att avslå propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om en översyn av reglerna för

Kustbevakningens tjänstemän,

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om samverkan mellan polisen och

Kustbevakningen.

1995/96:Fö16 av Göthe Knutson (m) vari

yrkas att riksdagen beslutar om en

översyn av principer, regelverk och

lagar om övervakningen av utlänningars

in- och utresa till och från Sverige -

även i trakterna invid rikets kuster

eller annat område som har

trafikförbindelse med utlandet.

Regeringens överväganden och förslag

Tullens och Kustbevakningens nya

uppgifter

Motivet för de lagändringar som

regeringen föreslår är att stärka

samverkan och förbättra effektiviteten

vid gränskontrollen inom befintlig

organisation och med nuvarande resurser.

I dag anges i tullagen och

tullförordningen att såväl polisen som

Kustbevakningen skall bistå tullen, om

detta begärs, vid tullkontroll.

Någon motsvarande skyldighet för tullen

och Kustbevakningen att bistå polisen

vid dess utrese- och inresekontroll av

utlänningar föreligger emellertid inte.

Utlänningslagstiftningen förutsätter

dock att tullen och Kustbevakningen kan

medverka vid utrese- och

inresekontrollen vid gränserna.

För att undanröja alla oklarheter om

myndigheternas skyldigheter inom detta

område samt för att öka myndigheternas

samverkan föreslår regeringen att en

uttrycklig bestämmelse för tullen och

Kustbevakningen att bistå polisen vid

deras kontroller av utlänningars in- och

utresa till Sverige återinförs. Denna

skyldighet bör enligt regeringen föras

in i 5 kap. 1 § utlänningslagen.

Kustbevakningens roll är speciell så

till vida att den i princip är den enda

civila myndighet som regelbundet

patrullerar och övervakar våra gränser

till havs. Tull och polis har små eller

inga resurser för allmän övervakning

till sjöss. Kustbevakningen har redan i

dag ett ansvar vad gäller

varukontrollen, men saknar detta vad

gäller in- och utresekontrollen till

sjöss.

Enligt regeringen finns det goda skäl

att ge Kustbevakningen samma ansvar för

in- och utresekontrollen till sjöss som

den redan har beträffande

varukontrollen. En sådan ordning innebär

ett bättre utnyttjande av de samlande

resurserna inom området.

Kustbevakningen får enligt enligt

regeringens förslag sålunda samma ansvar

för in- och utresekontrollen till sjöss

som den har vid tullkontroll.

Kustbevakningens roll bör - på samma

sätt som som vid varukontrollen -vara

inriktad på den omedelbara fysiska

kontrollen, inte de fortsatta

utredningsåtgärderna i det enskilda

fallet.

Kustbevakningens nya befogenheter

Redan i dag har Kustbevakningen relativt

vittgående befogenheter genom befintliga

bestämmelser i utlänningslagen. En

kustbevakningstjänsteman får t.ex. under

vissa närmare angivna förutsättningar

genomföra kroppsvisitation, undersöka

bagage och transportmedel. Dessa

befogenheter är enligt regeringen

tillräckliga vid de tillfällen då

Kustbevakningen bistår polisen och när

polisen är närvarande.

För att Kustbevakningen skall kunna

sköta uppgiften med in- och

utresekontroll är det nödvändigt att en

kustbevakningstjänsteman har

erforderliga befogenheter att ingripa

vid misstanke om brott mot

utlänningslagstiftningen.

Kustbevakningen har under senare tid

ställts inför människosmuggling som sker

sjövägen. Kustbevakningen har då

ingripit, prejat fartyget och fört

besättning och passagerare till

polismyndighet i land. Tydliga

föreskrifter som reglerar ett sådant

förfarande saknas, enligt regeringen, i

stora delar. Kustbevakningen har enligt

6 kap. 11 § utlänningslagen rätt att

omhänderta utlänning, men lagen ger inte

stöd för att omhänderta en befälhavare

som för in utlänningar illegalt till

Sverige.

Regeringen anser att Kustbevakningens

in- och utresekontroll till sjöss kräver

att den har tydliga befogenheter att

ingripa mot ett fartygs befälhavare,

besättning eller andra som finns på

fartyget vid misstanke om brott mot

utlänningslagstiftningen inte bara att

omhänderta utlänningar som inte har

erforderliga handlingar, utan även att

gripa personer misstänkta för brott.

Kustbevakningens befogenheter vid

medverkan i viss annan polisiär

verksamhet regleras i lagen (1982:395)

om Kustbevakningens medverkan vid

polisiär övervakning. Enligt den har en

kustbevakningstjänsteman, om anledning

förekommer misstänka att brott förövats

mot någon av dessa föreskrifter, i

åtskilliga avseenden samma befogenheter

som en polisman.

Sådana befogenheter bör - enligt

regeringen - även ges en

kustbevakningstjänsteman när det finns

anledning att misstänka brott mot

föreskrifterna om utlännings inresa till

eller utresa från Sverige.

Detta bör ske genom att en ny -

trettonde - punkt införs i 1 § lagen om

Kustbevakningens medverkan i polisiär

övervakning. Ändringen innebär att

tjänstemän inom Kustbevakningen, som

genomgått erforderlig utbildning, i sin

övervakning av utlänningars in- och

utresa till sjöss får polismans

befogenheter att ingripa och vidta

tvångsåtgärder såsom att hålla förhör,

medta personer till förhör, gripa

misstänkta och företa husrannsakan. Med

stöd av lagen kan Kustbevakningen även

stoppa, visitera och inbringa fartyg.

Bestämmelserna kräver i princip

misstanke om brott.

Motionerna

Miljöpartiet de gröna anser i

kommittémotion 1995/96:Fö15 att det

behövs en mer omfattande översyn av

olika författningar innan man ändrar de

lagar som regeringen nu föreslår. Därför

bör propositionen avslås.

Befogenheterna att verka i hamnar, på

öar och skär och liknande områden är

enligt motionärernas mening inte

tillräckligt klart uttryckta.

Motionärerna föreslår därför att

reglerna för

kustbevakningstjänstemännens

befogenheter ses över.

Motionärerna anser vidare att samverkan

mellan polis och Kustbevakningen kan

intensifieras t.ex. genom samplanering

av patrulleringen, möjligheten att

blanda besättningarna etc.

I motion 1995/96:Fö16 föreslår Göthe

Knutson (m) att riksdagen beslutar om en

översyn av de principer, regelverk och

lagar som styr tillämpningen av

utlänningskontrollen - även i trakter

invid rikets kuster eller annat område

som har trafikförbindelse med utlandet.

Utskottet

Nuvarande ordning

Personkontrollen

Det är i huvudsak polisen, tullen och

Kustbevakningen som i dag svarar för

kontrollen vid den svenska gränsen.

Gränskontrollen rörande personer

regleras genom bestämmelser i

utlänningslagen (1989:529),

utlänningsförordningen (1989:547) och

lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll.

Polisen har huvudansvaret för

personkontrollen vid gränserna.Tullen

och Kustbevakningen får medverka i

kontrollen om polisen begär detta. Den

deltagande personalen har därvid samma

befogenheter som en polisman.

Någon uttrycklig skyldighet för

myndigheterna att medverka i polisens

personkontroll finns dock inte.

Varukontrollen

Huvudansvaret för kontrollen av varor

som passerar gränsen ligger på

Tullverket enligt tullagen (1994:1550)

och tullförordningen (1994:1558).

Polisen är enligt tullagen skyldig att

bistå tullen vid kontroller på begäran

av tullmyndighet. Här finns en viss

skillnad mellan vad som gäller för

polisen och vad som gäller för

Kustbevakningen.

Kustbevakningens ansvar för tullkontroll

av sjöfarten är självständig och

förutsätter inte en särskild begäran

från tullen. Polismän och

kustbevakningstjänstemän har då de

medverkar i tullkontrollen samma

befogenheter som tullpersonalen.

Utskottets överväganden

Regeringens förslag till ändring i

utlänningslagen syftar till att

undanröja oklarheter inom detta område.

Regeringen föreslår därför en uttrycklig

skyldighet för tullen och

Kustbevakningen att bistå polisen i in-

och utresekontrollen.

Kustbevakningen är den enda civila

myndighet som systematiskt patrullerar

och övervakar Sveriges havsgräns. Tullen

och polisen har små eller inga resurser

för övervakning av detta slag. Därför

anser regeringen att det finns goda skäl

att ge Kustbevakningen samma ansvar vad

gäller in- och utresekontrollen till

sjöss som myndigheten har beträffande

varukontrollen.

Huvudansvaret för varukontroll vid

Sveriges gräns ligger på tullen. När det

gäller ansvaret för tullkontroll till

sjöss har Kustbevakningen ett

självständigt ansvar för detta, dvs.

förutsätter ingen särskild begäran från

tullen. Genom den föreslagna ändringen i

utlänningslagen får Kustbevakningen en

motsvarande uppgift till sjöss för

utlänningars inresa till och utresa från

Sverige.

Utskottet anser i likhet med regeringen

att det är angeläget att eventuella

oklarheter undanröjs om myndigheternas

skyldigheter att bistå varandra i

gränskontrollen. Förslaget skapar enligt

utskottets bedömning goda

förutsättningar för en stärkt samverkan

mellan de tre

gränskontrollmyndigheterna.

Det är utskottets mening att det är

angeläget att övervakningen av Sveriges

gräns - inom ramen för nuvarande

resurser och befintlig organisation -

kan göras effektivare genom att

samverkansmöjligheterna stärks mellan

polisen, tullen och Kustbevakningen.

Utskottet erinrar om att förslaget tar

sikte på att främja samverkan mellan

berörda myndigheter och därmed öka

effektiviteten i gränskontrollen. Vilka

åtgärder som kan komma att krävas till

följd av eventuella framtida

överenskommelser mellan EU:s

medlemsstater rörande den yttre

gränskontrollen får bli en prövning när

en sådan överenskommelse föreligger.

Utskottet går därmed över till att

behandla Kustbevakningstjänstemännens

befogenheter. Regeringen anser att

Kustbevakningens tjänstemän måste ha

erforderliga befogenheter att ingripa

vid misstanke om brott mot utlän-

ningslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla

att preja fartyg, ingripa mot ett

fartygs befälhavare och besättning,

vidta husrannsakan och att föra fartyg,

besättning och passagerare m.m. till

polismyndighet i land.

I nuvarande lagstiftning saknar i

princip Kustbevakningens tjänstemän

dessa befogenheter när det gäller att

ingripa vid misstanke om brott mot

utlänningslagen. Däremot finns

befogenheterna för att hindra eller att

ingripa mot brott mot ett stort antal

andra lagar och författningar. Vilka de

är regleras i 1 § lagen (1982:395) om

Kustbevakningens medverkan i polisiär

övervakning. Regeringen föreslår därför

att en ny trettonde punkt införs i 1 § i

den aktuella lagen.

Utskottet biträder regeringens

uppfattning även på denna punkt. Det är

enligt utskottets uppfattning naturligt

att Kustbevakningens tjänstemän ges

befogheter att ingripa även vid

misstanke om brott mot utlänningslagen

eftersom Kustbevakningen som myndighet

nu föreslås även få i uppgift att

genomföra in- och utresekontroll till

sjöss. Möjligheten att ingripa mot - och

inte minst lagföra - brott bör därmed

förbättras. Den den totala

gränskontrollen bör bli effektivare

genom att befogenheterna även i detta

avseende nu preciseras.

Regeringens förslag till lagändringar

bör enligt utskottets bedömning främja

samarbete och samplanering mellan bl.a.

polisen och Kustbevakningen, något som

förordas i kommittémotion 1995/96:Fö15

(mp). Det bör enligt utskottets mening

emellertid i första hand ankomma på de

berörda myndigheterna att närmare

reglera samarbetet. Något uttalande från

riksdagen behövs därför inte.

I både kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp)

och motion 1995/96:Fö16 av Göthe Knutson

(m) föreslås att riksdagen begär

ytterligare författningsöversyner när

det gäller Kustbevakningens uppgifter

och befogenheter.

Utskottet pekar på att de nu aktuella

lagändringarna bör undanröja eventuella

tveksamheter om Kustbevakningens och

tullens uppgifter samt Kustbevakningens

tjänstemäns befogenheter när det gäller

in- och utresekontrollen. Om någon

ytterligare reglering behövs från

riksdagen i detta avseende bör det

enligt utskottets uppfattning främst

ankomma på regeringen att bedöma detta

och ta erforderliga initiativ. Något

uppdrag från riksdagen behövs för

närvarande inte.

Utskottet anser sålunda att motionerna

1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m)

inte bör bifallas av riksdagen.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan har

anfört förordar utskottet att riksdagen

bifaller propositionen och antar

regeringens förslag till lag om ändring

i utlänningslagen (1989:529) samt om lag

om ändring i lagen (1982:395) om

Kustbevakningens medverkan vid polisiär

övervakning. Lagförslagen bifogas detta

betänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till

proposition 1995/96:159 antar

regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529)

och lag om ändring i lagen (1982:395)

om Kustbevakningens medverkan vid

polisiär övervakning samt avslår

motionerna 1995/96:Fö15 och

1995/96:Fö16.

res. (mp)

Stockholm den 29 april 1996

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson

(m), Britt Bohlin (s), Christer Skoog

(s), Sven Lundberg (s), Henrik

Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola

Rask (s), My Persson (m), Lennart Rohdin

(fp), Håkan Juholt (s), Annika Nordgren

(mp), Åke Carnerö (kds), Jörgen Persson

(s), Ulf Kero (s) och Rolf Gunnarsson

(m).

Reservation

Effektivare gränskontroll

Annika Nordgren (mp) anser

dels att den del av utskottets anförande

som på s. 4 börjar med Utskottet anser

och på s. 6 slutar med bilaga 2. bort

ha följande lydelse:

Utskottet anser att samverkan mellan

polis och Kustbevakning kan

intensifieras. Det kan t.ex. vara att i

förväg samplanera patrulleringen till

sjöss, utnyttja möjligheten att mixa

besättningar och se över möjligheterna

till samlokalisering i hamnar och

lokaler m.m. Vi anser att detta är

särskilt viktigt beträffande skydd av

den marina miljön, möjlighet att ingripa

vid människosmuggling och

narkotikabekämpning.

I SOU 1996:41 föreslår

Sjöverksamhetskommittén att reglerna för

Kustbevakningens tjänstemän bör ses

över, eftersom de har tillkommit

successivt och återfinns i flera olika

författningar. Sjöverksamhetskommittén

föreslår att reglerna bör ges en

konsekvent utformning och i möjligaste

och lämpligaste mån samlas i en särskild

författning. I SOU 1996:41 framhåller

Sjöverksamhetskommittén också att

Kustbevakningens befogenheter att verka

i hamnar och liknande områden på land

inte är tillräckligt klart uttryckta.

Även Kustbevakningen menar att en

översyn är påkallad. Utskottet anser att

man i en översyn bör överväga reglering

så att när Kustbevakningen bedriver

övervakning till havs och i kustvatten

samt i Vänern och Mälaren för att

förhindra brott osv. skall lagen också

tillämpas på öar, skär och i

hamnområden.

Denna översyn skall enligt utskottets

mening göras innan man ändrar de lagar

som regeringen föreslår. I avvaktan på

detta anser utskottet att propositionen

bör avslås.

Det är bättre att en samlad bedömning

görs med syfte att effektivisera och

samordna verksamheten för att därefter

återkomma med förslag om en samlad

särskild författning. Detta bör ske i

stället för att som regeringen nu gör,

bädda för det Schengen-samarbete man

nyligen förhandlat om, och enbart

inrikta sig på kontroll av utlänningars

inresa till och utresa från Sverige.

Vad utskottet nu har anfört bör

riksdagen ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:Fö15 avslår proposition

1995/96:159 och motion 1995/96:Fö16 samt

som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

Förslag till lag om ändring i

utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 §

utlänningslagen (1989:529)1 skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

Vid inresa eller utresa skall en

utlänning visa upp sitt pass för

polismyndigheten, om inte annat följer

av föreskrifter som regeringen har

meddelat. Utlänningen skall också lämna

polismyndigheten de upplysningar och

visa upp de handlingar som är av

betydelse för bedömningen av

utlänningens rätt till inresa och

vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och

Kustbevakningen är

skyldiga att bistå

polisen vid

kontrollen av

utlänningars inresa

och utresa enligt

denna lag.

Kustbevakningen

skall medverka i

polisens

kontrollverksamhet

genom att utöva

kontroll av

sjötrafiken.

______________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996

3

Förslag till lag om ändring i lagen

(1982:395) om Kustbevakningens medverkan

vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen

(1989:395) om Kustbevakningens medverkan

vid polisiär övervakning1 skall ha

följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §2

Denna lag tillämpas när Kustbevakningen

bedriver övervakning till havs och i

kustvattnen samt i Vänern och Mälaren

för att hindra brott mot mot

föreskrifter i lagar och andra

författningar som gäller

1. skyddsobjekt och militära

skyddsområden,

2. jakt,

3. fiske,

4. bevarande av den marina miljön och

annan naturvård,

5. trafikregler och

säkerhetsanordningar för sjötrafiken,

6 . åtgärder mot vattenförorening från

fartyg,

7. dumpning av avfall i vatten,

8. kontinentalsockeln,

9. fornminnen och sjöfynd,

10. fartygs registrering och

identifiering,

11. skydd för den marina miljön mot

andra förorenande åtgärder sådana

som avses i 6 och 7,

12. märkning och 12. märkning och

användning av användning av

oljeprodukter. oljeprodukter,

13. utlänningars

inresa till och

utresa från

Sverige.

Lagen tillämpas i fråga om övervakning

enligt punkterna 2-8 och 10-12 även inom

Sveriges ekonomiska zon.

_____________________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996