Bet. 1995/96:JuU1

Justitieutskottets betänkande

1995/96:JUU01

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1995/96

JuU1

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet dels proposition 1994/95:227 med

förslag som syftar till en anpassning av reglerna i rättegångsbalken (RB)

om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till den tekniska

utvecklingen på teleområdet och förändringarna på telemarknaden, dels

regeringens skrivelse 1995/96:9 om tillämpningen under år 1994 av be-

stämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning vid

förundersökning i brottmål. Utskottet, som finner de föreslagna ändringar-

na i RB nödvändiga för att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och

hemlig teleövervakning skall kunna vidmakthållas som verkningsfulla

straffprocessuella tvångsmedel, tillstyrker bifall till propositionen. Utskot-

tet avstyrker, på grund av det rådande beredningsläget, bifall till två mo-

tioner som väckts under den allmänna motionstiden i år vari förespråkas

att polisen ges möjlighet till avlyssning med dold mikrofon, s.k. buggning,

i det brottsbekämpande arbetet. I denna del finns en reservation (m). Ut-

skottet hemställer slutligen att regeringens skrivelse läggs till handlingar-

na.

Propositionen

I proposition 1994/95:227 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit

att riksdagen antar det i propositionen framlagda, av Lagrådet granskade,

förslaget till lag om ändring i RB.

Skrivelsen

I skrivelse 1995/96:9 har regeringen (Justitiedepartementet) berett riksda-

gen tillfälle att ta del av vad som anförts i skrivelsen om tillämpningen

under år 1994 av bestämmelserna i RB om hemlig teleavlyssning och

hemlig teleövervakning vid förundersökning i brottmål.

Motionerna

Väckta under allmänna motionstiden 1995

1994/95:Ju202 av Jerry Martinger (m) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hemlig teknisk

avlyssning som arbetsmetod i det brottsbekämpande arbetet.

1994/95:Ju801 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

8. att riksdagen beslutar att polisen ges möjlighet

att använda buggning i enlighet med vad som an-

förts i motionen.

Utskottet

Bakgrund m.m.

I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen (RF) finns en grundläggande

bestämmelse om skydd för den enskildes personliga integritet. Där sägs

bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Skyddet för den personliga integriteten regleras genom ett flertal bestäm-

melser på olika konstitutionella nivåer i grundlag, vanlig lag, förordningar

och myndighetsföreskrifter.

I 2 kap. RF finns bestämmelser om skydd för medborgarna mot tvångs-

medel från det allmänna. Bestämmelserna innebär att varje medborgare

gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande

intrång, mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser samt

mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra för-

troliga meddelanden (2 kap. 6 § RF). Dessa grundläggande fri- och rättig-

heter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål

som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig

gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra hot mot den fria åsiktsbild-

ningen (2 kap. 12 § RF).

Genom en ändring i RF, som trädde i kraft den 1 januari 1989 (prop.

1987/88:57, KU19, rskr. 117, 1988/89:KU2, rskr. 11, SFS 1988:1439) har

i den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF förts in en bestämmelse

om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering av

personuppgifter (2 kap. 3 § andra stycket). Regeln slår fast att det skall

finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Före-

skrifterna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet och anonymitets-

skydd är också av betydelse för tvångsmedelsregleringen.

Användningen av tvångsmedel på teleområdet berör bl.a. frågor om

mänskliga rättigheter och skyddet för den enskilde vid dataregistrering av

personuppgifter. Förenta nationernas generalförsamling antog år 1948 en

allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I art. 12 sägs bl.a. att

ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj,

hem eller korrespondens. Grundsatsen har därefter arbetats in i 1966 års

FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Den europeis-

ka konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) är också

av intresse på teleområdet. I art. 8 första punkten tillförsäkras envar rätt ti

skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de strikta un-

dantag som ställs upp i art. 8 andra punkten. I den praxis som har utveck-

lats hos den europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter vid

tillämpningen av Europakonventionen har slagits fast att hemlig teleav-

lyssning kan ses som ett ingrepp i såväl privatliv som korrespondens (t.ex.

fallet Klass). Enligt kommissionens praxis faller vidare frågor om da-

taskydd inom ramen för rätten till skydd för privatlivet (mål nr 10473/83).

Sverige har anslutit sig till de nu nämnda konventionerna. Genom lagen

(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har sedan den 1

januari 1995 Europakonventionen också inkorporerats i svensk rätt.

Europarådets ministerkommitté har antagit en rekommendation om da-

torbrottslighet (Nr. R (89) 9) med en tillhörande rapport utarbetad av Eu-

ropeiska kommittén för brottsfrågor. I rapporten berörs bl.a. hemlig teleav-

lyssning. Europeiska kommittén för brottsfrågor har vidare år 1992 tillsatt

en arbetsgrupp med uppgift att studera främst straffprocessuella frågor i ett

informationsteknik(IT)-perspektiv. Arbetet, som bl.a. behandlar hemlig

teleavlyssning och hemlig teleövervakning, har resulterat i ett förslag till

rekommendation i ämnet. Ministerkommittén har också nyligen antagit en

rekommendation om skydd för personuppgifter i samband med telekom-

munikationstjänster, särskilt avseende telefonitjänster (Nr. R (95) 4). Re-

kommendationen berör bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver-

vakning.

I bl.a. 4 kap. 8 och 9 a §§ brottsbalken (BrB) och 21 § datalagen

(1973:289) finns straffbestämmelser för den som olovligen bereder sig

tillgång till information.

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör lagreglerade

undantag från det skydd mot intrång som ges i såväl internationella över-

enskommelser som grundlag och vanlig lag. Den grundläggande lagregle-

ringen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27

kap. 18-25 §§ RB (prop. 1988/89:124, JuU25, rskr. 313, SFS 1989:650

och prop. 1992/93:200, TU30, rskr. 443, SFS 1993:602).

Genom det sistnämnda lagstiftningsärendet infördes bl.a. en telelag

(1993:597) och bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig

teleövervakning anpassades till den nya lagen. Telelagens tillkomst inne-

bar bl.a. att telemarknaden öppnades för flera operatörer. Föreskrifterna i

RB om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades på

så sätt att begränsningen till telemeddelanden som befordras av Televerket

ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordras via allmänt

tillgängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verkställighet

av sådana åtgärder.

Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras via ett

allmänt tillgängligt telenät till eller från en viss teleanläggning i hemlighet

avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av

innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket RB). För att sådan

avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott

för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller för försök, förberedelse

eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff

(18 § andra stycket).

Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om

telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss

teleanläggning som är ansluten till ett allmänt tillgängligt telenät eller att

en sådan anläggning stängs av för telemeddelanden. Sådan övervakning får

användas om någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket mini-

mistraffet är fängelse i sex månader, för brott enligt 1 § narkotikastraffla-

gen (1968:64) eller sådant brott enligt 1 § lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling som avser narkotika eller för försök, förberedelse eller

stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängel

i två år, om sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § RB).

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan också komma i

fråga vid misstanke om anstiftan eller medhjälp till brottslighet av angivet

kvalificerat slag.

För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre

principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § RF, är ända-

målsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ända-

målsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångs-

medlet skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har be-

slutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångs-

medel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande

åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a.

27 kap. 1 § tredje stycket RB, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art,

styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som

står att vinna med åtgärden.

För tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning

krävs, utöver att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårhet, att

åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast

avse telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars

kan antas komma att användas av den misstänkte (20 §). En teleanläggning

till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyss-

nas.

Frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning prövas av

rätten på ansökan av åklagaren. Ett tillstånd skall meddelas att gälla viss

tid och anläggning. Tiden, som inte får bestämmas längre än nödvändigt,

får inte överstiga en månad från dagen för beslutet (21 §). Hemlig teleav-

lyssning får inte ske av telemeddelanden mellan den misstänkte och hans

försvarare. Om det kommer fram att en avlyssning avser ett sådant medde-

lande skall avlyssningen avbrytas och upptagningar eller uppteckningar

som omfattas av förbudet omedelbart förstöras (22 §). Föreskrifter finns

också om hävande av beslut (23 §), om tid för granskning och förstöring

av upptagningar och uppteckningar (24 §) och om rätt att - när tillstånd

lämnats till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning - ansluta,

underhålla och återta de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen

eller övervakningen (25 §).

Utöver bestämmelserna i RB om hemlig teleavlyssning och hemlig tele-

övervakning finns sådana regler också i bl.a. lagen (1952:98) med särskil-

da bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1991:572)

om särskild utlänningskontroll.

Datastraffrättsutredningen (dir. 1989:54) överlämnade i december 1992

betänkandet Information och den nya informationsteknologin - straff- och

processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110). Utredningen hade till upp-

gift att se över straffrättsliga och processrättsliga frågor med anknytning

till data- och teleteknikens utveckling m.m. Betänkandet har remissbe-

handlats. I förevarande proposition tar regeringen upp utredningens förslag

när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Propositionen

Propositionens huvudsakliga innehåll m.m.

Förutsättningarna för att använda straffprocessuella tvångsmedel på tele-

området har förändrats de senaste åren. I propositionen föreslås att regler-

na i RB om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassas till

den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringarna på tele-

marknaden. Förslagen syftar till att vidmakthålla möjligheterna till hemlig

teleavlyssning och hemlig teleövervakning som verkningsfulla straffpro-

cessuella tvångsmedel. I propositionen föreslås att hemlig teleavlyssning

och hemlig teleövervakning skall avse ett telefonnummer, en kod eller

annan teleadress - i stället för en telefonapparat eller annan teleanläggning

- som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänk-

te. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall i

enlighet härmed meddelas att gälla viss teleadress. Vidare föreslås att

hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna ske även

utanför allmänt tillgängliga telenät. Avlyssning och övervakning får dock

inte avse telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät, som med

hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får

anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.

Utskottets överväganden

Utskottet har under en följd av år i samband med den återkommande be-

handlingen av regeringens skrivelse rörande hanteringen av reglerna om

hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning konstaterat att sådan

avlyssning och teleövervakning i vissa fall måste kunna tillgripas i sam-

band med utredning om brott (se senast skr. 1994/95:32, JuU3, rskr. 41).

Särskilt i kampen mot narkotikan och den organiserade grova brottslighe-

ten samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet är dessa tvångsmedel

oumbärliga.

Det hemlighållande som är nödvändigt för att hemlig teleavlyssning och

hemlig teleövervakning skall kunna fungera ger dessa tvångsmedel en

särställning, eftersom en sådan bevakning från medborgarnas sida mot

missbruk som är möjlig inom ramen för de flesta andra tvångsmedel inte

kan ske här. Det är därför angeläget att ha regler som inte är tänjbara och

att eftersträva ett beslutsförfarande som så långt det är möjligt garanterar

en korrekt tillståndsgivning.

Utvecklingen på teleområdet har fört med sig nya tekniska, administrati-

va och rättsliga förutsättningar som hindrar eller försvårar tvångsmedels-

användningen. Traditionella gränser mellan tal, text, data och bild har

delvis suddats ut och olika kommunikationsformer och tjänster har knutits

samman. Samtidigt har de nationella gränserna blivit av allt mindre bety-

delse för telekommunikationerna. Betalningstransaktioner genomförs och

avtal m.m. träffas i allt större omfattning via det kvasimateriella utrymme -

populärt kallat "cyberspace" - i vilket data sekundsnabbt överförs, bearbe-

tas och lagras. Denna utveckling har öppnat nya vägar också för kriminella

aktiviteter, vilket kräver en anpassning bl.a. av den straffprocessuella

regleringen och av polisens brottsutredande verksamhet.

Av propositionen framgår att de tekniska förändringarna och den fortgå-

ende privatiseringen har medfört att de brottsutredande myndigheternas

åtkomst till kopplingsskåp, televäxlar och annan teleutrustning för verk-

ställighet av ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervak-

ning av viss teleanläggning inte är tillräcklig för att tvångsmedlen skall

vara effektiva. Omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleopera-

törens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd

abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning

kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemed-

delanden till ett visst mobilteleabonnemang styrs direkt i teleoperatörens

växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd mottagaren befinner sig.

Är abonnemanget GSM-baserat (Global System for Mobile Communica-

tion) kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts

med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar

möjligheter att - efter en indikation via t.ex. personsökare - ta emot ett

samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig.

Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den

aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonapparater inte

fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som nu börjat marknadsföras, vilka

knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation.

Av propositionen framgår vidare att dessa förhållanden har lett till ruti-

ner som i vissa fall inte kan förenas med den i gällande rätt föreliggande

begränsningen till viss teleanläggning. I de fall avlyssning eller övervak-

ning alltjämt kan beslutas medför åtgärden i många fall att stora mängder

överskottsinformation tas upp. Detta medför ökade risker för intrång i den

enskildes personliga integritet och i företagens intressen av skydd för

information. I de fall där företagen har byggt upp egna telenät som inte är

allmänt tillgängliga står telekommunikationen helt utanför tillämpnings-

området för de aktuella tvångsmedlen. Därjämte har det som nämnts blivit

allt svårare att få till stånd en effektiv teleavlyssning eftersom den enligt

nuvarande regler skall vara knuten till viss teleanläggning samtidigt som

alltmera av telefonkommunikationerna sker i sådana former att de faller

utanför det gällande regelsystemet. På sikt kan detta leda till att möjlighe-

terna att ingripa mot den grova och organiserade brottsligheten allvarligt

urholkas. Det kan antas att i vart fall den resursstarka brottsligheten väljer

sådana kommunikationsvägar m.m. som inte kan bli föremål för hemlig

teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.

Utskottet delar regeringens uppfattning att nuvarande regler om hemlig

teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte är anpassade till dagens

telekommunikationer. Enligt utskottets uppfattning är de föreslagna änd-

ringarna i RB nödvändiga för att möjligheterna till hemlig teleavlyssning

och hemlig teleövervakning skall kunna vidmakthållas som verkningsfulla

straffprocessuella tvångsmedel. Utskottet anser att regeringen bemästrat

uppkommande problem i fråga om rättssäkerheten och skyddet för den

personliga integriteten m.m., och utskottet tillstyrker bifall till propositio-

nen.

Utskottet vill i sammanhanget särskilt understryka att hemlig teleav-

lyssning och hemlig teleövervakning utgör allvarliga ingrepp i den grund-

lagsstadgade rätten att fritt och utan obehörigt intrång använda telekom-

munikationer för meddelanden. Att telehemligheten respekteras är väsent-

ligt inte bara från de enskilda medborgarnas perspektiv utan också från

allmän synpunkt. Om tilliten härtill rubbas uppstår en misstro bland med-

borgarna som kan ge upphov till en för samhällslivet skadlig otrygghet och

ryktesspridning. Det är bl.a. mot denna bakgrund av utomordentlig vikt att

tvångsmedlen på teleområdet begränsas så långt det är möjligt beträffande

såväl omfattning som den tid som åtgärderna pågår.

Buggning

I motionerna 1994/95:Ju202 och 1994/95:Ju801 (båda m), som väckts

under den allmänna motionstiden i år, förespråkas att polisen ges möjlig-

het att använda avlyssning med dold mikrofon, s.k. buggning, i det brotts-

bekämpande arbetet.

Avlyssning med dold mikrofon är i dag inte tillåten. Det grundläggande

skyddet mot hemlig avlyssning finns, som nämnts i det föregående, i 2

kap. 6 § RF. Detta skydd kan inskränkas endast genom lag. I 4 kap. 9 a §

BrB stadgas att den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning medelst

tekniskt hjälpmedel kan dömas till böter eller fängelse högst två år.

Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden rörande bl.a. avlyss-

ning med dold mikrofon (se 1993/94:JuU19 s. 34 f. med däri gjord hän-

visning). Utskottet anförde i ärendet bl.a. att frågan om användning av

dold mikrofon behandlades i SÄPO-kommitténs slutbetänkande (SOU

1990:51) och att kommitténs förslag alltjämt var under beredning inom

Justitiedepartementet. Utskottet, som bl.a. ansåg att det fortsatta bered-

ningsarbetet borde avvaktas, avstyrkte bifall till då aktuella motionsyrkan-

den.

I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 102) uttalade de-

partementschefen bl.a. att den utredning som ligger till grund för föreva-

rande proposition rörande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak-

ning bör föregå ett ställningstagande till den fortsatta beredningen av frå-

gorna om en lagreglering av bl.a. hemlig teknisk avlyssning. Utskottet har

inhämtat att frågan för närvarande är föremål för beredning inom Justitie-

departementet.

Utskottet vidhåller sin tidigare uttalade inställning att det

pågående utrednings- och beredningsarbetet bör avvaktas,

och utskottet avstyrker bifall till motionerna 1994/95:Ju202

och 1994/95:Ju801.

Skrivelsen

I enlighet med riksdagens önskemål (JuU 1981/82:54, rskr. 298 och prop.

1988/89:124 s. 55, JuU25, rskr. 313) redovisar regeringen årligen hur

reglerna i RB om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har

tillämpats (se senast skr. 1994/95:32, JuU3, rskr. 41).

I den skrivelse som utskottet nu behandlar lämnar regeringen en redogö-

relse för tillämpningen av bestämmelserna i RB om hemlig teleavlyssning

och hemlig teleövervakning under år 1994.

Redogörelsen bygger på uppgifter som Rikspolisstyrelsen (RPS) lämnat

i en skrivelse till regeringen den 4 september 1995 och omfattar samtliga

fall av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt reglerna i

RB under år 1994.

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning med stöd av be-

stämmelserna i RB har enligt regeringens skrivelse huvudsakligen före-

kommit i förundersökningar där det funnits starka misstankar om organise-

rad eller annars omfattande handel med narkotika och då andra spanings-

metoder prövats utan resultat eller redan från början befunnits vara otill-

räckliga. Huvudsyftet har liksom tidigare varit att avslöja den mera omfat-

tande smugglingen till och försäljningen inom landet.

Närmare om hemlig teleavlyssning

Av regeringens redogörelse framgår att domstol under år 1994, när det

gäller förundersökning avseende grova narkotikabrott, har meddelat till-

stånd att i hemlighet lyssna av kommunikation till eller från telefonappara-

ter eller andra teleanläggningar som har innehafts eller använts av 309

misstänkta personer. Antalet fall under åren 1969-1993 var följande.

1969 28 1978 102 1987 205

1970 39 1979 147 1988 210

1971 44 1980 220 1989 214

1972 34 1981 277 1990 214

1973 46 1982 313 1991 243

1974 44 1983 418 1992 258

1975 42 1984 414 1993 261

1976 64 1985 233

1977 122 1986 213

När det gäller andra grova brott där det enligt RB är tillåtet att använda

hemlig teleavlyssning har detta enligt skrivelsen skett i 81 fall under år

1994. Det har gällt förundersökningar huvudsakligen rörande mord, försök

till mord, grovt rån, förberedelse till grovt rån, grov våldtäkt, grov pen-

ningförfalskning, grovt sabotage, sabotage och grov utpressning samt grov

allmänfarlig ödeläggelse. Antalet fall de närmast föregående åren var

följande.

1983 17 1987 15 1991 31

1984 13 1988 15 1992 61

1985 6 1989 24 1993 84

1986 15 1990 13

(1986 års siffra innefattar inte den telefonavlyssning som det året ägde rum

i utredningen av mordet på statsminister Olof Palme.)

Den genomsnittliga avlyssningstiden år 1994 var 43 dagar. Motsvarande

siffror för tidigare år var i antalet dagar 43 (1993), 47 (1992), 44 (1991),

46 (1990), 44 (1989), 48 (1988), 54 (1987), 53 (1986) och 60 (1985).

Avlyssningstiden varierar dock. Under år 1994 förekom fall där avlyss-

ningstiden var så kort som en dag, medan den i några fall har pågått i över

4 månader. I ett fall har avlyssningen pågått i över 10 månader.

Av skrivelsen framgår att avlyssningen har haft betydelse för förunder-

sökningen i fråga om den misstänkte i knappt 52 % av fallen år 1994,

vilket kan jämföras med drygt 56 % av fallen 1993, 47 % 1992, 48 %

1991, 47 % 1990, 51 % 1989, 44 % 1988, 68 % 1987, 64 % 1986 respek-

tive 77 % 1985.

Avlyssningen har under år 1994 inte gett något resultat i fråga om den

misstänkte i drygt 29 % av fallen och åtgärden har avbrutits med kvarstå-

ende misstanke i knappt 19 % av fallen. Motsvarande siffror för åren

1992-1993 var att avlyssningen inte gav något resultat i drygt 28 % resp.

knappt 16 % av fallen och att åtgärden avbröts med kvarstående misstanke

i drygt 24 % resp. drygt 27 % av fallen.

Under år 1994 har det enligt vad som anförs i skrivelsen inte före-

kommit något fall där en domstol inte har bifallit en ansökan om hemlig

teleavlyssning. Enligt vad utskottet inhämtat har detta dock inträffat i ett

fall. Vid den förhandsprövning som RPS gör har negativt besked inte

lämnats i något fall. Det bör nämnas att det nyss nämnda avslagsfallet inte

varit föremål för förhandsprövning.

Närmare om hemlig teleövervakning

Av regeringens redovisning framgår att det under år 1994 lämnades till-

stånd i 68 fall till hemlig teleövervakning. Av dessa avsåg 62 fall narkoti-

kabrott. Övriga fall avsåg grov stöld, grovt häleri och stämpling till grovt

rån. Under år 1993 lämnades 60 tillstånd, varav 54 fall avsåg narkoti-

kabrott, 3 fall mord och 3 fall andra brott. Även under år 1992 lämnades

60 tillstånd, varav 57 avsåg narkotikabrott och 3 avsåg grov stöld och

grovt rån.

Den genomsnittliga tiden för teleövervakning under år 1994 var 44,8

dagar. Motsvarande siffra för år 1993 var knappt 35 dagar och för år 1992

drygt 47 dagar. Tiderna för teleövervakning under år 1994 varierar mellan

tio dagar och fem månader.

Teleövervakningen har haft betydelse för förundersökningen i fråga om

den misstänkte i 28 % av fallen. Övervakningen har inte gett något resultat

i 44 % av fallen och de fall där åtgärden har avbrutits med kvarvarande

brottsmisstanke utgjorde 28 %. Motsvarande procentsatser för år 1993 var

35, 10 och 55 och för år 1992 var procentsatserna 25, 37 respektive 38.

Under år 1994 har det enligt vad som anförs i skrivelsen inte före-

kommit något fall där en domstol har lämnat en ansökan om hemlig tele-

övervakning utan bifall. Utskottet har dock inhämtat att detta skett i ett

fall. Vid den förhandsprövning som RPS gör har negativt besked inte

lämnats i något fall. Det bör nämnas att det nyss nämnda avslagsfallet inte

varit föremål för förhandsprövning.

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att antalet teleavlyssningar på

grund av misstanke om grov narkotikabrottslighet har ökat avsevärt sedan

år 1969, då möjligheten att tillgripa detta tvångsmedel infördes. En mar-

kant ökning av antalet tillstånd kan noteras under början av 1980-talet.

Fram till år 1990 låg sedan antalet tillstånd på en ganska konstant nivå

motsvarande 1980 års nivå. Under senare år har antalet stadigt ökat. Orsa-

kerna härtill är inte helt klarlagda. Det har tidigare förekommit stora varia-

tioner såväl uppåt som nedåt i antalet avlyssningar (se t.ex. perioderna

1978-1984 och 1984-1986). Utskottet utgår från att regeringen mycket

nära följer utvecklingen.

Utskottet vill härutöver i likhet med regeringen konstatera att antalet

beslag av främst heroin och amfetamin, liksom den mängd som har beslag-

tagits, har ökat successivt under senare år. Av regeringsskrivelsen framgår

att antalet beslag under år 1994 avseende amfetamin ökade något jämfört

med år 1993. Beslagsmängden amfetamin ökade mycket kraftigt år 1994

och är den högsta som någonsin redovisats. Antalet beslag avseende heroin

minskade dock jämfört med det föregående året men mängden beslagtagen

heroin är i stort sett densamma. Antalet beslag avseende kokain år 1994 är

detsamma som år 1993. Mängden beslagtagen kokain har dock mer än

fördubblats.

Av regeringsskrivelsen framgår att den hemliga teleavlyssningen även

under år 1994 har varit framgångsrik. Utskottet noterar också att den hem-

liga teleövervakningen under år 1994 inte har varit lika framgångsrik som

under år 1993. Härutöver gäller också att hemlig teleövervakning är en

mindre effektiv åtgärd än hemlig teleavlyssning. Detta är, som utskottet

också tidigare noterat, naturligt med tanke på tvångsmedlens olika an-

vändningsområden. Hemlig teleövervakning utgör enligt utskottets upp-

fattning likväl en viktig del i den brottsutredande verksamheten, inte minst

i kampen mot narkotikabrottsligheten.

Här vill utskottet återigen understryka vikten av restriktivitet när det

gäller teleavlyssning och teleövervakning. Av betydelse i det samman-

hanget är den praxis enligt vilken ärenden om teleavlyssning anmäls för

rikspolischefen innan de överlämnas till åklagare (jfr prop. 1980/81:76 s.

277 f och JuU 1987/88:4 s. 4). Som utskottet i det föregående uttalat är det

ett oavvisligt krav att åtgärderna i varje enskilt fall så långt det är möjligt

begränsas i fråga om både omfattning och den tid som någon av åtgärderna

pågår.

Avslutningsvis vill utskottet något beröra de brister i rapporteringen av

avlyssnings-, resp. övervakningsfallen som uppdagats under detta ärendes

handläggning. Enligt vad utskottet erfarit är de två avslagsfallen fall där

åklagaren vänt sig direkt till domstol. Eftersom domstolen avslagit fram-

ställningen har ärendena inte kommit till RPS kännedom vare sig före eller

efter domstolens handläggning. Utskottet nöjer sig med att konstatera att

utskottet utgår från att regeringen ser till att det skapas för Riksåklagaren

och RPS gemensamma rapporteringsrutiner i aktuella ärenden.

Med dessa uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak-

ning

att riksdagen antar regeringens förslag till ändring i rättegångsbal-

ken,

2. beträffande buggning

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju202 och 1994/95:Ju801

yrkande 8,

res. (m)

3. beträffande regeringens redovisning

att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1995/96:9 till handlingarna.

Stockholm den 7 november 1995

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-

Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Mag-

nusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson

(m), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s),

Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-

Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nu-

der (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson

(mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Görel Thurdin

(c).

Reservation

Buggning (mom. 2)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Maud Ekendahl

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Utskottet

vidhåller" och slutar med "och 1994/95:Ju801" bort ha följande lydelse:

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har länge varit effek-

tiva medel i kampen mot den grova brottsligheten, inte minst narkoti-

kabrottsligheten. Utskottet har i detta ärende dock konstaterat att utveck-

lingen på teleområdet lett till nya tekniska, administrativa och rättsliga

förutsättningar som i vissa fall kan hindra eller försvåra användningen av

dessa tvångsmedel. På sikt kan möjligheterna att ingripa mot den grova

brottsligheten allvarligt urholkas. Polisen är bl.a. mot denna bakgrund

beroende av nya medel i kampen mot denna brottslighet. Ett sådant medel

är buggning. Enligt utskottets uppfattning är det nu nödvändigt att polisen

i sin brottsutredande verksamhet tillförs möjlighet att med dold mikrofon

genomföra avlyssning vid misstankar om grov brottslighet såsom grovt

narkotikabrott och brott mot rikets säkerhet m.m. Det ankommer på rege-

ringen att tillse att det pågående utredningsarbetet bedrivs med denna

inriktning. Ett förslag bör läggas fram för riksdagen under våren 1996.

Utskottet vill tillägga att buggning är ett utomordentligt grovt ingrepp i

den personliga integriteten. Betydelsen av ett effektivt integritetsskydd kan

i detta sammanhang inte nog understrykas. Enligt utskottets uppfattning

måste buggning oundgängligen kringgärdas med ett integritetsskydd av

minst samma omfattning och på minst samma nivå som i dag gäller i fråga

om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Vad utskottet nu med anledning av motionerna 1994/95:Ju202 och

1994/95:Ju801 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande buggning

att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju202 och

1994/95:Ju801 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

Regeringens lagförslag

Innehållsförteckning