Bet. 1995/96:JuU13

Justitieutskottets betänkande

1995/96:JUU13

Ny åklagarorganisation

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1995/96

JuU13

Sammanfattning

Justitieutskottet behandlar i detta

betänkande regeringens förslag till nya

riktlinjer för åklagarväsendets

organisation. Utskottet förordar att

riksdagen godkänner de nya riktlinjerna.

Till betänkandet har fogats fyra

reservationer varav tre från (m) och en

från (c).

Propositionen

I proposition 1995/96:110

(Justitiedepartementet) har regeringen

föreslagit att riksdagen godkänner

följande nya riktlinjer för

åklagarväsendets organisation.

1. Landet skall vara regionalt indelat

i åklagardistrikt med en

åklagarmyndighet i varje distrikt. På

lokal nivå skall åklagarväsendet bestå

av åklagarkammare.

Statsåklagarmyndigheten för speciella

mål skall även fortsättningsvis ha hela

landet som verksamhetsområde. Regeringen

skall vid behov kunna inrätta

ytterligare rikstäckande

åklagarmyndigheter.

2. Åklagarmyndigheterna och

åklagarkamrarna skall vara betydligt

färre än dagens regionåklagarmyndigheter

och storstadsmyndigheter respektive

lokala åklagarmyndigheter.

3. Regeringen skall besluta om

indelningen i åklagardistrikt och om

åklagarmyndigheternas lokalisering.

Riksåklagaren eller, efter beslut av

Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall

efter samråd med övriga berörda

myndigheter bestämma om åklagarkamrarnas

antal och lokalisering.

Motionerna

1995/96:Ju12 av Gun Hellsvik m.fl. (m)

vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om konsekvenserna av regeringens

aviserade besparingskrav på

åklagarväsendet,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om en förändrad

åklagarorganisation,

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att klargöra

åklagarväsendets framtida

myndighetsstruktur.

1995/96:Ju13 av Barbro Andersson och

Ingrid Andersson (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om

betydelsen av den regionala aspekten för

den nya åklagarorganisationen.

1995/96:Ju14 av Berit Andnor m.fl. (s)

vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om beaktande av de regionala

aspekterna i samband med beslut om

åklagarkamrarnas antal och lokalisering.

1995/96:Ju15 av Ingbritt Irhammar m.fl.

(c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av åklagarkammare på

samma antal platser som i dag,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att avvakta med

långtgående reformer av åklagarväsendet

till dess domstolväsendets framtida

organisation är klarlagd.

Utskottet

Inledning

Regeringen gav i december 1994

Riksåklagaren i uppdrag att se över

åklagarväsendets organisation i dess

helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter

en organisationsgrupp med uppdrag att

arbeta fram ett diskussionsunderlag

inför den förestående översynen.

Gruppens arbete redovisades i

promemorian Framtidens åklagarväsende -

ett diskussionsunderlag. Sedan

promemorian remissbehandlats inom

åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren

i juni 1995 sitt uppdrag i rapporten

(1995:3) Framtidens åklagarväsende. I

september 1995 anordnade

Justitiedepartementet en s.k. hearing

angående förslagen i rapporten. En

sammanställning av de synpunkter som

framfördes finns tillgänglig i

Justitiedepartementet (dnr Ju95/2347).

Förslagen i propositionen grundar sig

huvudsakligen på Riksåklagarens nämnda

rapport liksom rapporten (1995:4)

Framtidens åklagarväsende - den

regionala indelningen som Riksåklagaren

på regeringens uppdrag presenterade i

september 1995 och som har

remissbehandlats.

Utskottet har under ärendets beredning

haft ett sammanträffande med

statssekreteraren i

Justitiedepartementet och riksåklagaren

för att bl.a. informera sig närmare om

de kostnadsberäkningar som ligger till

grund för förslagen i propositionen.

I ärendet har inkommit en skrivelse

från Örnsköldsviks kommun.

Bakgrund

Åklagarväsendets nuvarande organisation

Åklagarväsendets grundläggande

organisatoriska struktur vilar på

principer som lades fast redan i samband

med dess förstatligande år 1965 (prop.

1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop.

1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda

mer väsentliga förändring av

organisationen som därefter skett är att

de tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna

år 1985 lades samman till 13

regionåklagarmyndigheter samtidigt som

det inrättades en särskild

statsåklagarmyndighet för speciella mål

(prop. 1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr.

35).

Den nuvarande åklagarorganisationen ser

i huvudsak ut på följande sätt.

Ledningen av åklagarverksamheten i

landet utövas av Riksåklagaren.

Riksåklagaren är också central

förvaltningsmyndighet för

åklagarväsendet och allmän åklagare i

Högsta domstolen.

Under Riksåklagaren finns, som nämnts,

13 regionåklagarmyndigheter som

handlägger mål som är av större

omfattning eller av särskild

beskaffenhet eller som av annat skäl bör

handläggas där. Regionåklagarmyndigheten

leds av en överåklagare som närmast

under Riksåklagaren har ansvaret för och

ledningen av åklagarväsendet i

regionerna.

Åklagarregionerna är indelade i 83

åklagardistrikt med var sin

åklagarmyndighet. Chef för en sådan

myndighet är en chefsåklagare.

Utanför regionindelningen står de s.k.

storstadsmyndigheterna, dvs.

åklagarmyndigheterna i Stockholm,

Göteborg och Malmö. Dessa kan beskrivas

som lokala myndigheter direkt under

Riksåklagaren. De står liksom

regionåklagarmyndigheterna under ledning

av en överåklagare.

Storstadsmyndigheterna är indelade i

åklagarkammare. Varje åklagarkammare

leds av en chefsåklagare.

Vid sidan av de nu angivna

myndigheterna finns som framgått också

en statsåklagarmyndighet för speciella

mål, SPM, med hela riket som

verksamhetsområde. Vid myndigheten

handläggs mål om brott som begåtts inom

flera regioner eller som med hänsyn till

omfattning etc. inte bör handläggas vid

annan åklagarmyndighet. Chef för

myndigheten är en överåklagare.

Åklagarväsendet har i dag närmare 1 200

anställda. Av dessa är ca 670 åklagare

och ca 500 administrativ personal

Senare års reformarbete rörande

åklagarväsendet

Frågan om åklagarväsendets organisation

har under senare år varit föremål för

ett betydande utredningsarbete.

Resultatet av dessa ansträngningar har

emellertid varit begränsat.

År 1986 överlämnade den av regeringen

tillsatta Åklagarkommittén betänkandet

(SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala

organisation m.m. Kommittén föreslog

bl.a. att regionåklagarmyndigheternas

administrativa uppgifter avseende de

lokala myndigheterna i huvudsak skulle

flyttas över till de sistnämnda. I

betänkandet föreslogs vidare en rad

förändringar i indelningen i

åklagardistrikt i syfte att minska

sårbarheten vid de små myndigheterna.

Flertalet av kommitténs förslag

behandlades i 1988 års budgetproposition

(prop. 1987/88:100, bil. 4).

Justitieministern anslöt sig i stora

delar till tankegångarna i kommitténs

betänkande. När det gällde förslaget att

lägga samman de minsta åklagardistrikten

ansåg justitieministern dock att hon

inte kunde bortse från den kritik som

hade framförts vid remissbehandlingen av

betänkandet och hon godtog därför inte

kommitténs förslag i denna del.

År 1990 tillsattes en parlamentarisk

kommitté för att se över

åklagarverksamheten och

förundersökningsreglerna. Kommittén, som

antog namnet Åklagarutredningen -90,

lämnade i juni 1992 betänkandet (SOU

1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.

I organisatoriskt hänseende föreslog

kommittén att en s.k. regionmodell

skulle införas. Modellen innebar att

samtliga åklagarmyndigheter inom en

region skulle läggas samman till en enda

myndighet och att de lokala

åklagarmyndigheterna skulle ombildas

till lokala enheter på samma orter som

tidigare. Regionåklagarmyndigheternas

brottsbeivrande verksamhet skulle även

fortsättningsvis bedrivas på regional

nivå. Efter remissbehandling av

förslaget uttalade regeringen i 1994 års

budgetproposition (prop. 1993/94:100

bil. 3) att den inte skulle komma att ta

initiativ till att regionmodellen

infördes.

I ett ärende hösten 1994 behandlade

riksdagen ett regeringsförslag om ett

effektivare brottmålsförfarande som

byggde på förslag som lagts fram i

Åklagarutredningens betänkande (prop.

1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen

antog i ärendet lagändringar som i

huvudsak syftade till att renodla

åklagarrollen och förenkla åklagarnas

ärendehandläggning.

I syfte att särskilt belysa frågan om

åklagarmyndigheternas dimensionering

hade regeringen dock redan i november

1993 uppdragit åt Riksåklagaren att

bl.a. se över indelningen i

åklagardistrikt. I april 1994 gav

regeringen Riksåklagaren

tilläggsuppdraget att utreda om det

fanns anledning att ändra

arbetsfördelningen mellan de regionala

och lokala myndigheterna. Riksåklagaren

redovisade uppdragen i oktober 1994 i

rapporten (1994:2) Åklagarväsendets

dimensionering på regional och lokal

nivå. I rapporten föreslogs bl.a. en

minskning av dels antalet

regionåklagarmyndigheter från 13 till

12, dels antalet lokala myndigheter från

86 till 76. Rapporten remissbehandlades.

Flera remissinstanser avstyrkte

föreslagna sammanläggningar av

myndigheter. Regeringen fann i 1995 års

budgetproposition (prop. 1994/95:100

bil. 3 s. 40 f) att Riksåklagarens

förslag i viss mån borde kunna medföra

en mer rationell resursanvändning, men

att förslagen inte var tillräckligt

långtgående för att skapa en effektiv

åklagarorganisation.

Redan dessförinnan, i december 1994,

hade regeringen emellertid igångsatt det

utredningsarbete som ligger till grund

för den nu aktuella propositionen och

som redogjorts för inledningsvis i detta

betänkande.

Reformarbetet inom statsförvaltningen i

övrigt

Åklagarväsendets organisation och

arbetssätt påverkas av och måste

successivt anpassas till de förändringar

av olika slag som sker i dess omvärld.

Inom statsförvaltningen har en viktig

utvecklingstendens under senare år varit

införandet av nya lednings- och

styrformer föranledda av de allt

snabbare förändringarna i samhället och

växande krav på ökad

kostnadseffektivitet. En utgångspunkt

för det pågående förändringsarbetet är

att de centrala

förvaltningsmyndigheterna skall ägna sig

åt övergripande arbetsuppgifter och att

det egentliga verksamhetsansvaret i

största möjliga utsträckning skall

delegeras så långt ut i organisationen

som möjligt. Den allmänna inriktningen

är att förlägga tyngdpunkten i

verksamheten nära medborgarna och att

införa en ordning med s.k. mål- och

resultatorienterad styrning. Med det

sistnämnda avses i huvuddrag att riksdag

och regering beslutar om inriktningen av

den statliga verksamheten genom att

formulera mål för denna. Samtidigt sker

en långtgående delegering till

myndigheterna av ansvar och

beslutsfattande. Myndigheterna får fritt

använda resurserna inom de ramar och

regler som givits samt svara för att det

sker en uppföljning och utvärdering av

verksamhetens resultat. Denna

resultatinformation skall rapporteras

till regeringen för att ligga till grund

för beslut om verksamheten.

Regeringen beslutade i juni 1995 att

tillsätta en kommitté (dir. 1995:102)

med uppgift att se över den

organisatoriska strukturen inom

domstolsväsendet. Kommittén, som antog

namnet 1995 års domstolskommitté, skall

i ett delbetänkande som skall redovisas

i december 1996 lämna förslag till en ny

organisation för domstolsväsendet. I

direktiven anges att domstolsväsendet

skall vara organiserat så att det kan

uppfylla högt ställda krav på kvalitet i

rättskipningen och kompetens hos

domstolspersonalen. Organisationen skall

också vara effektiv. Utredningens arbete

skall bedrivas utifrån en helhetssyn på

domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a.

rimlig samhällsservice samt geografiska,

demografiska och ekonomiska förhållanden

skall utredningen föreslå var i landet

domstolarna skall vara belägna. Av

direktiven framgår att avsikten är att

antalet tingsrätter skall minska.

Inom polisväsendet pågår sedan några år

en omfattande strukturomvandling.

Utvecklingen går i hela landet i

riktning mot att polisdistrikten

omfattar hela län, dvs. i riktning mot

s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de

övergripande strukturförändringarna sker

omfattande interna

verksamhetsförändringar och

organisationsöversyner. Av stor

betydelse för framtiden är den övergång

till närpolisverksamhet som nu sker inom

polisen. Förändringarna inom polisen har

nått olika långt i olika län, och det

kan förväntas komma att ta lång tid

innan verksamhetens inriktning och

struktur har stabiliserats.

Regeringen beslutade i december 1994

att det inom Justitiedepartementet skall

finnas en interdepartemental

arbetsgrupp, regeringens

ekobrottsberedning, för att biträda

justitieministern med samordningen av

regeringens åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten. I januari 1996

överlämnade arbetsgruppen rapporten (Ds

1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning

i vilken läggs fram förslag om

ekobrottsbekämpningens framtida

struktur. Arbetsgruppen föreslår bl.a.

att det skall inrättas en

ekobrottsmyndighet som skall vara

central förvaltningsmyndighet för frågor

om samordning av åtgärder mot ekonomisk

brottslighet. Vid den nya myndigheten

skall enligt förslaget handläggas mål om

ekonomisk brottslighet som på grund av

sin art bör handläggas centralt, som har

anknytning till något av de tre

storstadslänen eller som övertas från en

annan myndighet efter överenskommelse

mellan myndigheterna. Vid myndigheten

skall enligt förslaget finnas omkring

450 anställda, varav ca 80 åklagare.

Ekobrottsberedningens rapport bereds nu

vidare i Justitiedepartementet.

Även på andra områden övervägs

förändringar som har betydelse för

åklagarväsendet. Här kan som exempel

nämnas att Regionberedningen nyligen har

lagt fram betänkandet (SOU 1995:27)

Regional framtid i vilket bl.a. föreslås

vissa sammanläggningar av län. Enligt

Regionberedningen bör det på sikt råda

geografisk överensstämmelse mellan den

funktionella regionindelningen och den

administrativa indelningen av olika

organ, vars verksamhet har något samband

av betydelse. Regionberedningens förslag

kan åtminstone indirekt komma att

påverka förutsättningarna för

åklagarväsendets organisation genom att

polisens organisation får ett nytt

utseende.

Brotts- och ärendeutvecklingen

Brottsförebyggande rådet konstaterar i

sin framtids- och omvärldsanalys (BRÅ

rapport 1994:1) beträffande

brottsutvecklingen att antalet

polisanmälda brott har ökat markant

sedan år 1950. Det året anmäldes drygt

195 000 brott till polisen, medan

statistiken för år 1992 visar på nästan

1 200 000 anmälda brott. Under samma

period har rättsväsendets resurser

minskat i förhållande till antalet

anmälda brott.

För åklagarväsendet är den totala

brottsutvecklingen visserligen av

betydelse, men arbetsbelastningen

påverkas i första hand av antalet

inkommande ärenden, ärendenas karaktär

samt polisens insatser. En tydlig

utveckling under senare år med bl.a.

allt fler och alltmer komplicerade mål

om ekonomisk brottslighet samt grövre

våldsbrott och en tilltagande

internationalisering av brottsligheten

leder med nödvändighet till att

arbetssituationen inom åklagarväsendet

blir mer ansträngd.

I detta sammanhang kan nämnas att

Riksdagens revisorer nyligen har inlett

en förstudie till en granskning av hur

resurserna inom rättsväsendet är

fördelade mellan dess olika

verksamhetsområden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen

godkänner nya riktlinjer för

åklagarväsendets organisation. Syftet

med förslagen är att skapa en

organisation som är effektivare, mer

flexibel och mindre sårbar än den

nuvarande. Härigenom kommer

åklagarväsendet enligt regeringen att

vara bättre anpassat till det moderna

samhällets alltmer komplicerade

brottslighet.

Åklagarväsendet avses även

fortsättningsvis bestå av i princip tre

myndighetsnivåer; central, regional och

lokal nivå. Regeringen föreslår att

landet skall vara regionalt indelat i

åklagardistrikt med en åklagarmyndighet

i varje distrikt. På lokal nivå föreslås

åklagarväsendet bestå av åklagarkammare.

Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna

föreslås vara betydligt färre än

nuvarande regionåklagarmyndigheter och

storstadsmyndigheter respektive lokala

åklagarmyndigheter.

Det bör enligt vad som anförs i

propositionen ankomma på regeringen att

besluta om indelningen i åklagardistrikt

och de regionala åklagarmyndigheternas

lokalisering. Beslut om åklagarkamrarnas

antal och lokalisering bör däremot

fattas av Riksåklagaren eller, efter

beslut av Riksåklagaren,

åklagarmyndigheten.

Regeringen föreslår inga förändringar

när det gäller Statsåklagarmyndigheten

för speciella mål. Däremot förordar

regeringen att den vid behov skall kunna

inrätta ytterligare rikstäckande

åklagarmyndigheter eller utöka

uppgifterna för Statsåklagarmyndigheten

för speciella mål. - I sammanhanget bör

anmärkas att resultatet av övervägandena

om organisationen av

ekobrottsbekämpningen kan komma att

inverka på statsåklagarmyndighetens

uppgifter.

Regeringen avser att införa en ny

arbetsfördelning som innebär en

renodling av ledningsfunktioner och

brottsbeivrande verksamhet. Den

brottsbeivrande verksamheten kommer att

vara koncentrerad till åklagarkamrarna,

vid vilka åklagarna skall vara behöriga

att bedriva brottsutredande verksamhet

inom hela åklagardistriktet. Den

administrativa och kamerala verksamheten

skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna

på den regionala nivån, med möjlighet

att delegera viss sådan verksamhet till

åklagarkamrarna.

Varje regional åklagarmyndighet skall

enligt förslaget ledas av en

överåklagare. Åklagarkamrarna kommer att

ledas av chefsåklagare. Personalen i en

region bör enligt regeringen vara

anställd vid åklagarmyndigheten och

tills vidare placerad där eller vid en

åklagarkammare.

En förändrad åklagarorganisation enligt

de föreslagna riktlinjerna väntas enligt

regeringen medföra betydande besparingar

för statskassan och bedöms kunna börja

fungera den 1 juli 1996.

Utskottets överväganden

Allmänt

Utskottet konstaterar att

åklagarverksamheten liksom rättsväsendet

i övrigt står inför stora framtida

utmaningar. Brottsligheten mätt i

antalet polisanmälda brott har ökat

markant under senare år, och

utvecklingen sedd över en längre period

går mot att åklagarna får allt fler och

alltmer komplicerade mål att handlägga.

Åklagararbetet blir härigenom alltmer

krävande.

Samtidigt som åklagarväsendet ställs

inför växande uppgifter medger det

statsfinansiella läget knappast någon

utbyggnad totalt sett av dess

verksamhet. Tvärtom har regeringen

aviserat att åklagarväsendet, som

tidigare inte drabbats av besparingar,

nu måste inrikta sig på kommande

nedskärningar av anslagen. Utskottet

återkommer nedan närmare till detta.

Det har sedan länge funnits en insikt

om att åklagarväsendets organisation

inte har varit fullt ändamålsenlig. De

många mycket små lokala

åklagarmyndigheterna har visat sig vara

sårbara för störningar och toppar i

arbetsbelastningen och de har, oaktat de

enskilda åklagarnas många gånger stora

arbetsinsatser, inte den effektivitet

och flexibilitet som krävs.

Åklagarorganisationen är inte heller

renodlad på det sätt som förutsätts för

att principerna om mål- och

resultatstyrning skall kunna tillämpas

som tänkt inom verksamheten. Således är

t.ex. vid de regionala myndigheterna,

som främst borde ägna sig åt ledning,

styrning, tillsyn och kontroll av de

lokala myndigheterna, ett stort antal

åklagare sysselsatta med brottsbeivrande

uppgifter som lämpligen utförs längre ut

i organisationen.

Behovet av en reformering av

åklagarväsendets organisation har

accentuerats genom det förändringsarbete

som pågår på andra håll inom

statsförvaltningen. Inte minst

polisväsendets omfattande omorganisation

och de förändringar som kan förväntas

ske på domstolssidan gör att det nu är

angeläget att organisatoriskt anpassa

åklagarverksamheten till

statsförvaltningen i övrigt och till den

pågående förnyelsen av denna.

Utskottet ser med tillfredsställelse

att det mångåriga utredandet av

åklagarväsendets organisation nu har

resulterat i ett förslag från

regeringen. Utskottet anser att de

riktlinjer för åklagarväsendets

organisation som regeringen har angett i

propositionen bör kunna ligga till grund

för en positiv förändring av

åklagarverksamheten så att denna står

bättre rustad att möta framtidens krav.

Utskottet ställer sig med det anförda

bakom de föreslagna riktlinjerna såvitt

avser punkterna 1 och 3. Med anledning

av de motioner som väckts i ärendet

återkommer utskottet i det följande

närmare till den i riktlinjerna under

punkten 2 berörda frågan om

åklagarkamrarnas antal i den nya

organisationen samt till vissa andra

frågor med anknytning till

propositionen.

Utskottet vill i sammanhanget påpeka

att frågan om åklagarverksamheten i den

framtida ekobrottsbekämpningen är

föremål för överväganden med anledning

av regeringens ekobrottsberednings

rapport (Ds 1996:1) Effektivare

ekobrottsbekämpning.

Åklagarkamrarnas antal och

lokalisering, m.m.

I motion Ju15 (c) begärs, som det får

förstås, avslag på propositionens

förslag såvitt det innebär att

åklagarkamrarna skall vara betydligt

färre än dagens lokala

åklagarmyndigheter. Motionärerna anför

att åklagarverksamheten bör bedrivas på

samma antal platser som i dag och att

inga genomgripande förändringar av

antalet lokala åklagarmyndigheter bör

genomföras innan Domstolsutredningens

förslag beträffande domstolsväsendets

organisation har beaktats.

I motion Ju12 (m) anförs att

åklagarkamrarna bör lokaliseras nära

polisens utredningsresurser. I

motionerna Ju13 (s) och Ju14 (s) påpekas

att lokala aspekter måste beaktas vid

beslut om åklagarkamrarnas

lokalisering.

Riksåklagaren har i rapporten (1995:4

s. 11 f) Framtidens åklagarväsende - den

regionala indelningen föreslagit en

regional organisation omfattande åtta

myndigheter: två i Stockholm samt en i

vardera Jönköping, Malmö, Göteborg,

Vänersborg, Västerås och Härnösand. När

det gäller de lokala myndigheterna har

Riksåklagaren pekat på nödvändigheten av

att snarast skapa större myndigheter,

bl.a. för att minska sårbarheten, öka

flexibiliteten och skapa förutsättningar

för en kraftfull verksamhet på lokal

nivå. Riksåklagaren ser 10 åklagare som

ett riktmärke för det lägsta, godtagbara

antalet åklagare vid en myndighet i den

lokala organisationen. Om man väsentligt

understiger detta antal återkommer

enligt Riksåklagaren de nackdelar i form

av sårbarhet m.m. som finns i den

nuvarande organisationen. Mot detta kan

ställas att mer än hälften av landets 86

åklagarmyndigheter bara har 2-3 åklagare

och att ingen lokal myndighet, bortsett

från de tre storstadsmyndigheterna,

består av mer än 12 åklagare.

Sammantaget ser Riksåklagaren bilden av

en ny lokal organisation med betydligt

färre lokala åklagarmyndigheter än i

dag. Hur många lokala myndigheter det

bör finnas vill Riksåklagaren emellertid

inte uttala sig om i nuläget.

Riksåklagaren understryker i stället att

de bästa kunskaperna om hur de lokala

myndigheterna bör vara organiserade

finns inom respektive region.

Regeringen anför i propositionen (s.

18) att åklagarmyndigheterna bör vara

färre än dagens regionala myndigheter

för att få ökad flexibilitet och minskad

sårbarhet. De måste också ha en storlek

och struktur som gör det möjligt att

fortsätta delegeringen från central nivå

av ekonomi- och personaladministrativa

frågor. Det är vidare önskvärt att dessa

myndigheter inte avviker alltför mycket

från varandra när det gäller antalet

åklagare. Med den förändrade

arbetsfördelning som föreslås i

propositionen och som innebär att den

brottsbeivrande verksamheten särskiljs

från den administrativa ledningen menar

regeringen att det inte finns något

praktiskt hinder mot att de föreslagna

åklagardistrikten blir betydligt större

än dagens åklagarregioner. Enligt

regeringens uppfattning bör därför

åklagarmyndigheterna vara betydligt

färre än dagens regionåklagarmyndigheter

och storstadsmyndigheter.

Regeringen delar den uppfattning som

Riksåklagaren framfört att det inte är

rationellt med ett stort antal

åklagarmyndigheter direkt under

centralmyndigheten. Riksåklagaren skulle

då riskera att få bära en rad uppgifter

av förvaltningskaraktär, samtidigt som

många av myndigheterna skulle vara

alltför små för att vara tillräckligt

bärkraftiga. En effektiv organisation

förutsätter enligt regeringen att

antalet myndigheter direkt under

Riksåklagaren kraftigt begränsas.

Regeringen bedömer att en sådan

organisation består av ett tiotal

åklagarmyndigheter.

Beträffande åklagarkamrarna anför

regeringen att dessa måste vara

tillräckligt stora för att kunna fungera

självständigt och klara förändringar i

verksamheten och variationer i

arbetsbelastningen. Regeringen anser att

det är av avgörande betydelse att de

blir större och mer effektiva än dagens

lokala åklagarmyndigheter, om

åklagarväsendet skall ha förutsättningar

att uppnå en bättre fungerande och mer

kostnadseffektiv organisation. När det

gäller åklagarkamrarnas lokalisering

måste enligt regeringen såväl

geografiska som demografiska och

ekonomiska hänsyn tas. Lokaliseringen

får inte låsas till vissa orter som i

nuvarande organisation, utan skall kunna

hanteras friare med beaktande av de

regionala intressen som kan vara

gällande från tid till annan. För att

åklagarverksamheten skall kunna fungera

effektivt bör enligt regeringens

bedömning åklagarväsendets

brottsbeivrande verksamhet inte bedrivas

på ett alltför långt avstånd från den

eller de tingsrätter vid vilka åklagarna

för talan. Mot bakgrund av det anförda

och av att antalet tingsrätter i

framtiden kommer att minska bör antalet

åklagarkammare vara betydligt färre än

dagens lokala åklagarmyndigheter. Det

blir enligt regeringen kanske fråga om

en halvering av antalet.

Regeringen framhåller i sammanhanget

betydelsen av närheten också till

polisen för att åklagarnas arbete skall

kunna bedrivas effektivt. Polisväsendets

starka decentralisering, bl.a. till

följd av den nyligen genomförda

närpolisreformen, talar enligt

regeringen för att åklagarverksamheten

bör bedrivas på ett förhållandevis stort

antal platser i landet. För detta talar

också ambitionen att åklagarna skall ta

en mer aktiv roll i förverkligandet av

de kriminalpolitiska målen.

Regeringen påpekar också att åklagarna

måste bedriva sitt arbete i nära

samarbete med bl.a. närpoliserna genom

t.ex. regelbundna besök på

närpoliskontoren och genom användandet

av modern kommunikationsteknik.

Beslut om åklagarväsendets indelning på

regional och lokal nivå fattas för

närvarande av regeringen. Indelningen är

fastställd i förordningen (1985:492) om

rikets indelning i verksamhetsområden

för åklagarväsendet.

Enligt vad som anförs i propositionen

bör beslut om den regionala

organisationen, dvs. om indelningen i

åklagardistrikt och om de regionala

åklagarmyndigheternas lokalisering,

fattas av regeringen, som har den

nödvändiga överblicken över

statsförvaltningen i stort.

Beslut om den lokala organisationen,

dvs. om åklagarkamrarnas antal och

lokalisering, kräver detaljkunskaper och

sköts därför enligt regeringen

lämpligare på en nivå närmare

verksamheten. Regeringen förordar att

sådana beslut fattas av Riksåklagaren

efter samråd med åklagarmyndigheten.

Riksåklagaren bör även höra

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen samt

berörda tingsrätter, polismyndigheter

och länsstyrelser.

Regeringen anför att kravet på

flexibilitet i åklagarorganisationen får

anses tillgodosett genom att bl.a.

beslut om åklagarkamrarnas antal och

lokalisering fattas av Riksåklagaren. I

enlighet med principerna om mål- och

resultatstyrning bör emellertid enligt

regeringen cheferna på regional nivå ha

nödvändiga befogenheter att uppfylla

angivna mål. Regeringen förordar därför

att Riksåklagaren bör kunna delegera

befogenheten att besluta om

åklagarkamrarnas antal och lokalisering

till åklagarmyndigheterna.

Utskottet anser, som redan framgått,

att det är angeläget att så snart som

möjligt genomföra den nödvändiga

omorganisationen av åklagarväsendet.

Utskottet vill särskilt framhålla att

ett syfte med reformen är att öka

flexibiliteten i åklagarverksamheten så

att denna lättare skall kunna anpassa

sig till verksamheten inom

domstolsväsendet och rättsväsendet i

vvrigt. När det gäller utformningen av

åklagarväsendets regionala organisation

vill utskottet särskilt peka på behovet

av rimlig samhällsservice och vikten av

att geografiska, demografiska och

ekonomiska förhållanden beaktas. I fråga

om åklagarkamrarnas antal instämmer

utskottet i regeringens bedömning att

åklagarväsendets brottsbeivrande

verksamhet i den nya organisationen inte

kan bedrivas med tillräcklig

effektivitet på lokal nivå om inte

åklagarkamrarna blir betydligt färre än

dagens åklagarmyndigheter. Någon

anledning för riksdagen att ta ställning

till antalet åklagarkammare finns inte.

Tvärtom skulle syftet med reformen

riskeras om Riksåklagaren och

åklagarmyndigheterna berövas möjligheten

att utifrån förutsättningarna i

respektive region på bästa sätt

organisera verksamheten. Utskottet

avstyrker med det anförda motion Ju15

och tillstyrker punkten 2 i regeringens

förslag till nya riktlinjer för

åklagarväsendets organisation.

Samma synpunkter gör sig gällande vid

bedömningen av yrkandet i motion Ju12 om

att åklagarväsendets organisation

anpassas till verksamheten inom polisen.

Utskottet nöjer sig med att konstatera

att ett effektivt

förundersökningsförfarande förutsätter

att det finns en viss närhet mellan

åklagarna och polisens utredare.

Eftersom polisväsendet är starkt

decentraliserat bör därför, som anförs i

propositionen, åklagarverksamheten

bedrivas på ett relativt stort antal

platser i landet. Motion Ju12 avstyrks i

denna del.

Även påpekandet i motionerna Ju13 och

Ju14 om att lokala aspekter måste

beaktas vid kommande beslut om

åklagarkamrarnas lokalisering ligger i

linje med vad utskottet nyss uttalat.

Inte heller dessa motioner bör därför

enligt utskottets mening föranleda något

initiativ från riksdagens sida.

Motionerna avstyrks.

Myndighetsstrukturen inom

åklagarväsendet

I motion Ju12 (m) anförs att regeringen

bör klargöra sina avsikter när det

gäller åklagarväsendets framtida

myndighetsstruktur. Syftet med

motionsyrkandet synes främst vara att få

klarlagt om de nya åklagarkamrarna skall

anses vara självständiga myndigheter.

Utskottet vill först påpeka att det

inte finns någon allmänt vedertagen och

uttömmande definition av begreppet

myndighet. Myndighetsbegreppets innebörd

skiftar beroende på sammanhanget, och

det kan exempelvis vara olika vid

tillämpningen av olika lagstiftning. En

myndighet kan bl.a. skiljas ut genom sin

organisatoriska ställning, genom att den

i lagar och andra författningar

anförtrotts vissa uppgifter och en viss

kompetens eller genom att den utövar

offentlig makt. Det finns enligt

utskottets uppfattning inte skäl att i

detta sammanhang närmare fördjupa sig i

denna frågeställning. Utskottet

konstaterar att regeringen anser att

åklagarväsendet skall bestå av i princip

tre myndighetsnivåer och att regeringen

också har angett vilka arbetsuppgifter

m.m. som skall ankomma på dess olika

delar. Av propositionen framgår därmed i

huvuddrag vilken ställning

åklagarkamrarna kommer att ha i den nya

åklagarorganisationen. Motion Ju12 får i

och med detta anses vara i allt

väsentligt tillgodosedd och den

avstyrks.

Åklagarväsendets ekonomiska resurser

I motion Ju12 (m) erinras om att

åklagarväsendet måste få tillräckliga

ekonomiska resurser för att kunna

bedriva ett effektivt brottsbeivrande

arbete.

Riksdagen har för innevarande budgetår

(tolv månader) beslutat om besparingar

inom rättsväsendet om 400 miljoner

kronor. Mot bakgrund av bl.a. den

ansträngda ekonomiska situationen inom

åklagarväsendet och den pågående

översynen av åklagarorganisationen lades

ingen del av denna besparing ut på

åklagarverksamheten. Riksdagen anvisade

för budgetåret ramanslag på dels 42 962

000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111

000 kr till åklagarmyndigheterna (prop.

1994/95:100 bil. 3, JuU8, rskr. 64).

För budgetåren 1997 och 1998 har

riksdagen på regeringens förslag angett

att inriktningen skall vara att

ytterligare 600 miljoner kronor skall

sparas inom Justitiedepartementets

ansvarsområde (prop. 1994/95:100 bil. 3,

JuU14, rskr. 254). Regeringen anförde i

förra årets budgetproposition att den

avsåg att återkomma till riksdagen med

de förslag till lagstiftning och de

direktiv som är nödvändiga för att

genomföra den skisserade nedskärningen

av utgifterna inom rättsväsendet.

I den nu aktuella propositionen (s. 22)

konstaterar regeringen att

åklagarväsendet inte tidigare har

drabbats av nedskärningar och att det är

ofrånkomligt att en del av

besparingskraven kommer att avse

åklagarväsendet. Dagens

åklagarorganisation utgör enligt

regeringen ett allvarligt hinder mot att

de medel som anvisas för verksamheten

används på ett rationellt och kostnads

effektivt sätt. En organisation som

jämförd med den nuvarande är mer

flexibel, mindre sårbar och mer effektiv

är därför enligt regeringen en nödvändig

förutsättning för att åklagarväsendet

skall kunna minska sina utgifter utan

att det sker på bekostnad av

verksamhetens kvalitet. De i

propositionen föreslagna riktlinjerna

ger enligt regeringen möjlighet att

skapa en sådan organisation. Regeringen

bedömer att åklagarväsendets årliga

besparing till följd av förslagen i

propositionen blir betydande. Under en

övergångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996

är det emellertid ofrånkomligt att det

uppstår vissa kostnader för själva

reformen. Sådana kostnader får enligt

regeringen belasta åklagarväsendets

löpande anslag.

Under beredningen av detta ärende har

utskottet som tidigare nämnts

sammanträffat med statssekreteraren i

Justitiedepartementet och med riks

åklagaren. Vid sammanträffandet anförde

statssekreteraren att departementet har

beräknat att en reformering av

åklagarväsendet enligt de i

propositionen föreslagna riktlinjerna

skall leda till en årlig besparing om

25-50 miljoner kronor. Det går enligt

statssekreteraren inte att i nuläget

närmare precisera beloppets storlek. En

orsak till detta är att det först senare

kommer att fattas beslut om det exakta

antalet åklagarmyndigheter och

åklagarkammare i den nya organisationen.

Huvuddelen av besparingen förväntas

åstadkommas genom en effektivisering av

administrationen och genom minskade

lokalkostnader. Statssekreteraren

förutser att de första påtagliga

ekonomiska effekterna av reformen kommer

att märkas under andra halvan av

budgetåret 1997 och att besparingen

kommer att hämtas in till fullo under de

följande två budgetåren. - Riksåklagaren

anförde för sin del bl.a. att det inom

eklagarväsendet finns ett

rationaliseringsbehov om ca 50 miljoner

kronor beroende på bl.a. lönehöjningar

för åklagarna och ökade lokalkostnader.

Utskottet kan naturligtvis instämma i

synpunkten i motion Ju12 att det är

viktigt att åklagarväsendet får

tillräckliga ekonomiska resurser för sin

verksamhet. Genom den reformering av

åklagarväsendet som regeringen angett

riktlinjerna för i propositionen skapas

enligt utskottets mening förutsättningar

för en effektivare åklagarverksamhet

till en lägre kostnad än för närvarande.

Härigenom skapas utrymme för

åklagarväsendet att bära sin del av de

besparingar inom rättsväsendet som

föranleds av det statsfinansiella läget.

Riksdagen får återkomma närmare till

frågan om anslagen för åklagarväsendet i

samband med beredningen av

budgetpropositionen kommande höst. Något

särskilt initiativ från riksdagen med

anledning av motion Ju12 erfordras inte.

Motionen avstyrks i denna del.

Övrigt

Utskottet har i övrigt ingenting att

anföra med anledning av propositionen

och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande åklagarväsendets

organisation

att riksdagen med bifall till

proposition 1995/96:110 i denna del

godkänner punkterna 1 och 3 i de nya

riktlinjer för åklagarväsendets

organisation som angetts i

propositionen,

2. beträffande åklagarkamrarnas

antal

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:Ju15 och med bifall till

propositionen i denna del godkänner

punkten 2 i de nya riktlinjer för

åklagarväsendets organisation som

angetts i propositionen,

res. 1 (c)

3. beträffande närheten till

polisens utredare

att riksdagen avslår motion

1995/96:Ju12 yrkande 2,

res. 2 (m)

4. beträffande de lokala

förhållandenas betydelse

att riksdagen avslår motionerna

1995/96:Ju13 och 1995/96:Ju14,

5. beträffande

myndighetsnivåerna i

åklagarorganisationen

att riksdagen avslår motion

1995/96:Ju12 yrkande 3,

res. 3 (m)

6. beträffande åklagarväsendets

ekonomiska resurser

att riksdagen avslår motion

1995/96:Ju12 yrkande 1.

res. 4 (m)

Stockholm den 15 februari 1996

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik

(m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe

Sörestedt (s), Göran Magnusson (s),

Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar

(c), Margareta Sandgren (s), Anders G

Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie

Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud

Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf

Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).

Reservationer

1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2)

Ingbritt Irhammar (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 10 börjar med Utskottet

anser och slutar med åklagarväsendets

organisation bort ha följande lydelse:

Utskottet ser det som betydelsefullt

att polis, åklagare och domstolar ges

möjlighet till ett nära samarbete. För

de enskilde medborgarna är det dessutom

viktigt att rättsväsendets olika delar

finns representerade i deras närområde.

Med detta som utgångspunkter konstaterar

utskottet att regeringens förslag kommer

att innebära en betydande koncentration

av åklagarresurserna. Detta står i

motsatsförhållande till utvecklingen

inom polisen, där närpolisreformen

medför en dramatisk decentralisering av

verksamheten. Omorganisationen av

polisväsendet liksom allmänhetens behov

av rättsväsendets service leder

utskottet till slutsatsen att den lokala

åklagarverksamheten bör bedrivas på i

stort sett samma antal orter i landet

som i dag. Härtill kommer att det vore

olyckligt att genomföra större

förändringar när det gäller antalet

lokala åklagarmyndigheter innan

ställning har tagits till 1995 års

domstolskommittés kommande förslag till

omorganisation av domstolsväsendet.

Genomgripande förändringar av

åklagarväsendet på lokal nivå bör

således under alla förhållanden anstå

till dess detta har skett. Vad utskottet

nu har anfört bör riksdagen med

anledning av motion Ju15 och med avslag

på punkten 2 i regeringens förslag till

nya riktlinjer för åklagarväsendets

organisation godkänna.

dels att utskottets hemställan under

moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande åklagarkamrarnas

antal

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:Ju15 och med avslag på

propositionen såvitt avser punkten 2 i

de nya riktlinjer för åklagarväsendets

organisation som anges i denna godkänner

vad utskottet anfört,

2. Närheten till polisens utredare (mom.

3)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G

Högmark och Maud Ekendahl

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 10 börjar med Samma

synpunkter och slutar med denna del

bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att åklagarnas

möjligheter att på ett effektivt sätt

fungera som förundersökningsledare är

starkt beroende av att polisens

utredningsresurser finns tillgängliga på

nära håll. I sammanhanget måste beaktas

att en stor del av brottsligheten i

framtiden kommer att utredas av

närpoliser. Detta innebär att åklagare

och utredande närpoliser kommer att ha

ett mycket stort behov av att i sitt

dagliga arbete kunna konferera med

varandra. Det är mot den angivna

bakgrunden enligt utskottets mening av

avgörande betydelse för att den

föreslagna nya åklagarorganisationen

skall fungera i praktiken att det

inrättas ett tillräckligt antal

åklagarkammare och att dessa lokaliseras

nära polisens utredningsresurser. Detta

bör regeringen beakta i det fortsatta

reformarbetet. Vad utskottet här har

anfört bör riksdagen med anledning av

motion Ju12 i denna del som sin mening

ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under

moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande närheten till

polisens utredare

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:Ju12 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

3. Myndighetsnivåerna i

åklagarorganisationen (mom. 5)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G

Högmark och Maud Ekendahl

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 11 börjar med Utskottet vill

och slutar med den avstyrks bort ha

följande lydelse:

Utskottet konstaterar att regeringen

anger att åklagarväsendet skall bestå av

i princip tre myndighetsnivåer.

Regeringens skrivning skapar oklarhet om

åklagarkamrarnas framtida ställning,

inte minst som det i propositionen

endast översiktligt anges vilka

befogenheter m.m. som åklagarkamrarna

skall ha. Frågan om åklagarkamrarnas

ställning tillmäts stor betydelse av de

åklagare m.fl. som kan förväntas få sin

tjänstgöring förlagd till dessa. En

bestående ovisshet i detta hänseende kan

därför antas komma att få en negativ

inverkan på viljan att genomföra den

föreslagna reformen. Utskottet anser mot

denna bakgrund att regeringen på

lämpligt sätt snarast bör klargöra sina

avsikter när det gäller

myndighetsnivåerna i den framtida

åklagarorganisationen. Detta bör

riksdagen med anledning av motion Ju12 i

denna del som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under

moment 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande myndighetsnivåerna i

åklagarorganisationen

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:Ju12 yrkande 3 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser

(mom. 6)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G

Högmark och Maud Ekendahl

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 12 börjar med Utskottet kan

och slutar med denna del bort ha

följande lydelse:

Utskottet noterar att regeringen utan

närmare preciseringar förutskickar

kommande nedskärningar av anslagen till

åklagarväsendet. Det är enligt

utskottets uppfattning inte acceptabelt

att åklagarväsendet inför en

genomgripande omstrukturering får så

oklara besked i en fråga som är av

avgörande betydelse för såväl det

praktiska genomförandet av reformen som

resultatet av denna. Enligt utskottets

mening kan brottsligheten inte bekämpas

på ett effektivt sätt om inte varje led

inom rättsväsendet har tillräckliga

resurser. Om åklagarväsendet skall kunna

fylla en mer aktiv roll i

förverkligandet av samhällets

kriminalpolitiska mål är det inte

tillräckligt med en reformering av

åklagarväsendet. Det krävs också sådana

ekonomiska resurser att åklagarna kan

bedriva ett effektivt brottsbeivrande

arbete. Vad utskottet nu har anfört bör

regeringen beakta i arbetet med den

kommande budgetpropositionen. Detta bör

riksdagen med anledning av motion Ju12 i

denna del som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under

moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande åklagarväsendets

ekonomiska resurser

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:Ju12 yrkande 1 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Utskottet 2

Inledning 2

Bakgrund 2

Åklagarväsendets nuvarande

organisation 2

Senare års reformarbete rörande

åklagarväsendet 3

Reformarbetet inom

statsförvaltningen i övrigt 4

Brotts- och ärendeutvecklingen 6

Propositionens huvudsakliga

innehåll 6

Utskottets överväganden 7

Allmänt 7

Åklagarkamrarnas antal och

lokalisering, m.m. 8

Myndighetsstrukturen inom

åklagarväsendet 10

Åklagarväsendets ekonomiska

resurser 11

Övrigt 12

Hemställan 12

Reservationer 13

1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2) 13

2. Närheten till polisens utredare

(mom. 3) 14

3. Myndighetsnivåerna i

åklagarorganisationen (mom. 5) 14

4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser

(mom. 6) 15

Gotab, Stockholm 1996