Bet. 1995/96:JuU18

Justitieutskottets betänkande

1995/96:JUU18

Särskild utlänningskontroll

Innehåll

Sammanfattning

Motionen

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1995/96

JuU18

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet

regeringens skrivelse med redogörelse

för tillämpningen av lagen om särskild

utlänningskontroll under perioden den 1

juli 1994-den 30 juni 1995 samt en

motion som väckts i anslutning härtill.

I samband med behandlingen av

regeringens skrivelse har utskottet,

inom ramen för sin uppföljnings- och

utvärderingsverksamhet, vid en fördjupad

granskning av regeringens tillämpning av

lagen om särskild utlänningskontroll

konstaterat att regeringens olika beslut

om utvisning måste bedömas som

välgrundade och att handläggningen av

ärendena från formell synpunkt varit

korrekt. I sammanhanget förtjänar att

anmärkas att Justitiedepartementet till

följd av synpunkter från utskottet i

samband med granskningen har beslutat se

över rutinerna för dokumentation av

muntliga uppgifter i regerings- ärenden

av aktuellt slag.

Utskottet, som har uppfattningen att

lagstiftningen måste ge utrymme för att

ur landet avlägsna sådana utlänningar

som bedöms som farliga med hänsyn till

risken för internationella

terroristhandlingar eller som utgör ett

hot mot rikets säkerhet, avstyrker

bifall till motionen och tillstyrker att

regeringens skrivelse läggs till

handlingarna.

Skrivelsen

I skrivelse 1995/96:124 har regeringen

(Justitiedepartementet) till riksdagen

vverlämnat en redogörelse för

tillämpningen av lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll under tiden

den 1 juli 1994-den 30 juni 1995.

Motionen

1995/96:Ju17 av Kia Andreasson m.fl.

(mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om en utförligare redovisning av

tillämpningen av lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll,

2. att riksdagen hos regeringen begär

förslag om att förbättra rättssäkerheten

i lagen om särskild utlänningskontroll.

Utskottet

Bakgrund

Särskilda regler i syfte att bekämpa

internationell terrorism infördes i

svensk lagstiftning år 1973 genom lagen

(1973:162) om särskilda åtgärder till

förebyggande av vissa våldsdåd med

internationell bakgrund. Lagen hade det

primära syftet att göra det möjligt att

hindra presumtiva terrorister från att

komma in i eller stanna kvar i Sverige.

Samtidigt syftade bestämmelserna till

att skapa möjlighet till särskild

kontroll i de fall då sådana utlänningar

av humanitära skäl ändå måste beredas en

fristad här i landet. Lagen var

tidsbegränsad.

Bestämmelserna har ändrats vid flera

tillfällen. Sedan den 1 juli 1991

eterfinns den aktuella regleringen i

lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll (prop. 1990/91:118,

JuU29, rskr. 298).

Lagen om särskild utlänningskontroll

Enligt lagen om särskild

utlänningskontroll gäller i korthet att

en utlänning kan utvisas om det behövs

med hänsyn till rikets säkerhet eller om

det med hänsyn till vad som är känt om

hans tidigare verksamhet och övriga

omständigheter kan befaras att han

kommer att begå eller medverka till en

brottslig gärning som innefattar våld,

hot eller tvång för politiska syften.

Undantag görs dock för gärningar

utomlands som har övervägande karaktär

av politiskt brott.

Om det finns ett beslut om utvisning

enligt lagen om särskild

utlänningskontroll eller om det är

sannolikt att ett sådant beslut kommer

att meddelas får utlänningen tas i

förvar.

Har ett utvisningsbeslut inte kunnat

verkställas på grund av att utlänningen

riskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i

det land till vilket han utvisats och

verkställigheten till följd härav

inhiberats, kan regeringen, eller i

vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta

om anmälningsplikt för utlänningen.

Anmälningsplikt innebär en skyldighet

för utlänningen att på vissa tider

anmäla sig hos en polismyndighet.

Härutöver ges under vissa bestämda

förutsättningar möjlighet till

husrannsakan, hemlig teleavlyssning

m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte.

Ett beslut om anmälningsplikt eller

tvångsmedel gäller i längst tre år. En

förlängning för tiden därefter kräver

beslut av domstol. Ett sådant beslut kan

vverklagas av utlänningen och av

Rikspolisstyrelsen (RPS). Härutöver

gäller att också regeringens beslut i

här aktuella frågor i de flesta fall

skall föregås av en förhandling i

domstol.

Regeringens skrivelse

Den vid regeringens skrivelse fogade

redogörelsen bygger på skrivelser från

RPS och Utrikesdepartementet.

Av redogörelsen framgår bl.a. följande.

Lagen har tillämpats fem gånger under

den aktuella perioden den 1 juli

1994-den 30 juni 1995. I ett fall

beslutade regeringen med stöd av 1 §

första stycket 1 lagen om särskild

utlänningskontroll att utvisa en rysk

medborgare som misstänktes för spioneri.

Ärendet avgjordes av regeringen utan att

föregås av en sådan förhandling som

avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild

utlänningskontroll. I fyra fall har

regeringen efter ansökan av

Säkerhetspolisen (SÄPO) beslutat utvisa

utländska medborgare som misstänktes för

terroristverksamhet enligt 1 § första

stycket 2 i lagen. Tre fall har rört

utlänningar från Mellanöstern och ett

fall en medborgare från ett

nordafrikanskt land. I tre av de

sistnämnda fallen har sådan förhandling

som avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild

utlänningskontroll hållits vid

Stockholms tingsrätt. I samtliga fall

där lagen tillämpats under perioden har

utlänningen tagits i förvar av SÄPO och

chefen för Justitiedepartementet har

därefter förordnat om fortsatt förvar.

Utvisningarna har verkställts genom

SÄPO:s försorg. Som en jämförelse

redovisas antalet fall där lagen

tidigare har tillämpats.

-1991/1992 - lagen tillämpades vid tre

tillfällen

-1992/1993 - lagen tillämpades vid tre

tillfällen

-1993/1994 - lagen tillämpades inte vid

något tillfälle

Sverige har under perioden varit

förskonat från terroristdåd. Av

skrivelsen framgår dock att två

svenskar, anställda vid Skanskas

verksamhet i Colombia, kidnappades av

landets största regeringsfientliga

motståndsgrupp i december 1994. Efter

långvariga ansträngningar frisläpptes

bägge oskadda i maj 1995.

Den internationella bilden av

utvecklingen på terrorismens område har

enligt skrivelsen uppvisat både positiva

och negativa drag. Till de positiva hör

att terrorismen fortsatt att minska

totalt sett. Hit hör också att

utvecklingen i den nordirländska frågan

föranledde IRA att avbryta den väpnade

kampen den 31 augusti 1995. Unionisterna

svarade med samma åtgärd något senare.

Till de negativa dragen hör enligt

skrivelsen att motståndet från vissa

extremistgruppers sida mot

fredsprocessen i Mellanöstern fortsatt

att ta sig uttryck i terrorhandlingar.

Vidare har i Turkiet kampen mellan

turkiska regeringsstyrkor och den

kurdiska PKK-gerillan fortsatt - en kamp

som kännetecknas av PKK:s terrormetoder

och säkerhetsstyrkornas hårdföra

motåtgärder. I Algeriet slutligen

fortsätter kampen mellan

regeringsstyrkor och fundamentalistiska

aktivistgrupper. I Europa har Frankrike

drabbats av utlöpare av den senare

konflikten.

Terrordåd av delvis ny karaktär

inträffade också under perioden. Ett

sådant är nervgasattacken i Tokyos

tunnelbana i mars 1995, som förknippas

med den japanska s.k. domedagssekten.

Ett annat är bombattentatet mot ett

kontorskomplex i Oklahoma City, USA, som

innehöll ett flertal myndigheter. Denna

gärning förknippas med

regeringsfientliga extremistkretsar på

högerkanten. Det internationella arbetet

med att bekämpa terrorism har fortsatt.

Som medlem av Europeiska unionen (EU)

medverkar Sverige i det arbete som

bedrivs på detta område såväl inom ramen

för samarbetet inom utrikes- och

säkerhetspolitiken som inom ramen för

samarbetet på de rättsliga och polisiära

områdena. Samtidigt fortsätter arbetet

mot terrorism inom FN. I det gemensamma

anförandet, som hölls när frågan

behandlades vid den 50:e

generalförsamlingen, underströk EU:s

talesman att det krävs internationell

samordning mellan staterna för att

effektivt kunna bekämpa terrorismen, men

också att staternas kamp mot terrorism

måste ske i enlighet med internationell

rätt. De som ännu inte anslutit sig till

alla de internationella konventionerna

på området uppmanades göra detta. Det

kan nämnas att Sverige för sin del

anslutit sig till de internationella

konventioner som riktar sig mot

terrorismen.

Motionen

I motion Ju17 (mp) efterlyses en

utförligare redovisning av tillämpningen

av lagen om särskild utlänningskontroll.

Därjämte yrkas att rättssäkerhetsskyddet

i lagen förbättras. I motionen

kritiseras bl.a. att lagen medger att

ingripande åtgärder kan vidtas mot

människor som inte övertygats om något

brott.

Bakgrund

Parlamentarisk kontroll

Terroristbestämmelserna och reglerna om

särskilda tvångsåtgärder fick vid sin

tillkomst en begränsad giltighetstid

vilket innebar en kontrollmöjlighet över

regeringens och myndigheternas

handlande. När terroristbestämmelserna

permanentades år 1975 bestämdes att

regeringen varje år skulle lämna en

skrivelse till riksdagen med redovisning

av terroristbestämmelsernas tillämpning.

I samband med införandet av lagen om

särskild utlänningskontroll ansågs att

den parlamentariska kontrollen av hur

regeringen tillämpar

terroristbestämmelserna och reglerna om

tvångsåtgärder även i fortsättningen bör

ske genom att regeringen årligen lämnar

en skrivelse härom till riksdagen (prop.

1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den

senaste redovisningen gjordes i

regeringens skrivelse 1994/95:132

(1994/95:JuU10, rskr. 197).

Utskottets granskning

Riksdagens kontrollfunktion utövas

främst via ett antal särskilda

kontrollinstrument, vilka regleras i 12

kap. regeringsformen (RF). Dessa är

konstitutionsutskottets

granskningsverksamhet (1-3 §§),

verksamheten hos Riksdagens revisorer

(7 §), fråge- och

interpellationsinstituten (5 §) samt

Riksdagens ombudsmäns (JO) verksamhet (6

§). Riksdagens kontrollmakt omfattar

också möjligheten till

misstroendeförklaring gentemot statsråd

(6 kap. 5 § och 12 kap. 4 § RF).

Under sitt arbete med att reformera

riksdagsarbetet föreslog

Riksdagsutredningen (1993/94:TK1) bl.a.

att utskotten själva borde följa upp och

utvärdera resultat i verksamheter inom

resp. utskotts beredningsområde.

Utgångspunkterna för förslaget var att

frågor om uppföljning, utvärdering och

resultatstyrning blivit allt vanligare

inom den offentliga sektorn, liksom

inslaget av ramlagstiftning. Utredningen

konstaterade att bortsett från KU:s

särskilda granskningsuppgifter har

arbetet i riksdagsutskotten endast i

ringa grad varit inriktat på uppföljning

och kontroll. Möjligheterna att bedriva

en sådan verksamhet har enligt

utredningen varit otillfredsställande.

Riksdagsutredningen lämnade i sitt

betänkande förslag till olika åtgärder

som skall stödja en utveckling av

utskottens arbete i den önskade

riktningen. Utredningen tog också upp

verksamheten hos Riksdagens revisorer

och lämnade förslag till revisionens

inriktning och omfattning. Dessutom

lämnades förslag till förstärkning av

riksdagens resurser för uppföljning,

utvärdering och revision.

Riksdagen beslutade den 7 juni 1994 att

ställa sig bakom det som

Riksdagsutredningen anfört om utskottens

arbete med uppföljning och utvärdering

(1993/94:KU18 s. 27 f).

Utskottet har med anledning härav

antagit en plan för sitt arbete med

uppföljning och utvärdering. I planen

ingår en granskning av de fyra lagar som

bereds av justitieutskottet beträffande

vilka det förutsätts en parlamentarisk

kontroll [27 kap. 18-25 §§

rättegångsbalken om telefonavlyssning,

lagen (1952:98) med särskilda

bestämmelser om tvångsmedel i vissa

brottmål, lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll och lagen (1995:1506)

om hemlig kameraövervakning].

Utskottet har, inom ramen för detta

arbete, genomfört en fördjupad

granskning av regeringens tillämpning av

lagen om särskild utlänningskontroll.

Arbetet har gått ut på att granska

regeringens tillämpning av lagen från

såväl materiell som formell synpunkt,

dvs. dels att regeringens olika beslut

om utvisning i sak legat i linje med

riksdagens intentioner, dels att i lagen

angivna regler rörande handläggningen av

ärendena tillämpats korrekt. Därjämte

har även kontrollerats att regeringen

korrekt tillämpat i övrigt förekommande

regler rörande handläggning av ärenden

som innebär myndighetsutövning mot

enskild.

Kontrollen har genomförts genom att

utskottet dels inhämtat skriftliga

redogörelser från Kulturdepartementet

och Justitiedepartementet, vilka inom

regeringskansliet ansvarade för

ifrågavarande ärenden under periodens

första resp. andra hälft, dels genom en

granskning av aktuella akter. Viss

kompletterande information har inhämtats

från SÄPO och åklagarmyndigheten i

Stockholm.

Utskottet vill i sammanhanget något

beröra frågan om dokumentationen av

regeringens beslutsunderlag.

Av 7 kap. 2 § RF framgår att behövliga

upplysningar och yttranden skall

inhämtas från berörda myndigheter vid

beredningen av regeringsärenden. Vidare

skall tillfälle lämnas sammanslutningar

och enskilda att yttra sig i den

omfattning som behövs.

I 15 § förvaltningslagen (1986:223)

stadgas att uppgifter som en myndighet

får på annat sätt än genom en handling

och som kan ha betydelse för utgången i

ärendet skall antecknas av myndigheten,

om ärendet avser myndighetsutövning mot

någon enskild.

Förvaltningslagen gäller visserligen

inte för ärenden i regeringen, men de

bör dock i möjligaste mån handläggas

enligt samma regler som gäller för

underordnade myndigheter (prop.

1985/86:80 s. 57, KU 21, rskr. 202).

I Bruna boken, en handbok om

förvaltningslagens tillämpning i

regeringskansliet som utgivits av

Statsrådsberedningen, sägs att

departementen bör tillämpa

förvaltningslagens regler om anteckning

av uppgifter även i regeringsärenden.

I tre av de fyra ärenden som handlagts

i Justitiedepartementet framgår direkt

eller indirekt att uppgifter lämnats

muntligen till regeringen vid

föredragningar. I två fall anges i en

handling i akten att SÄPO lämnat

information som med stöd av bestämmelser

i sekretesslagen inte kommer att delges

parten. Vilka uppgifter som lämnats

finns inte dokumenterade på något sätt i

resp. akt. I ett fall finns i

regeringens akt endast själva

beslutshandlingarna.

Utskottet har från

Justitiedepartementet inhämtat att man

avser att se över frågan om

dokumentation av muntligen lämnade

uppgifter i regeringsärenden av det

aktuella slaget.

Utskottets överväganden

Utskottet har efter

terroristlagstiftningens tillkomst år

1973 (JuU 1973:18 s. 13 f) vid upprepade

tillfällen, senast förra året

(1994/95:JuU10 s. 3), vidhållit behovet

av en sådan reglering som den aktuella.

Utskottet, som alltjämt har

uppfattningen att lagstiftningen måste

ge utrymme för att ur landet avlägsna

sådana utlänningar som bedöms som

farliga med hänsyn till risken för

internationella terroristhandlingar

eller som utgör ett hot mot rikets

säkerhet, gör inte någon annan bedömning

nu.

När det gäller regeringens skrivelse

vill utskottet inledningsvis liksom

tidigare uttala att utskottet finner

redogörelsen värdefull.

I sammanhanget gör utskottet

beträffande framtida redogörelser över

tillämpningen av lagen samma bedömning

som utskottet gjorde förra året

(1994/95:JuU10 s. 3), nämligen att

redovisningen av konkreta, enstaka

händelser och analysen av den

internationella utvecklingen bör hållas

på minst samma nivå som hittills.

Framtida redogörelser bör, som utskottet

också tidigare uttalat, även behandla

mer betydelsefulla lagändringar i länder

som är av särskilt intresse i dessa

sammanhang.

Utskottet har vid granskningen av de i

skrivelsen aktuella ärendena kunnat

konstatera att regeringens olika beslut

om utvisning måste bedömas som

välgrundade liksom att handläggningen av

ärendena från formell synpunkt varit

korrekt. Det sagda hindrar dock inte att

utskottet anser det positivt att

dokumentationen av muntliga uppgifter

förbättras i enlighet med vad som

uttalats av representanter för

Justitiedepartementet under

granskningen.

Genom utskottets granskning är motion

Ju17 tillgodosedd i den del den avser en

förbättrad redovisning av lagens

tillämpning. Utskottets ovan redovisade

inställning innebär därjämte att

utskottet inte delar den kritiska

inställning till lagstiftningen i fråga

om rättssäkerhetsskyddet som framkommer

i motionen. Motion Ju17 bör inte

föranleda någon riksdagens åtgärd, och

utskottet avstyrker bifall till den.

Med dessa uttalanden bör regeringens

skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillämpning av lagen

(1991:572) om särskild

utlänningskontroll

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:Ju17 lägger regeringens

skrivelse 1995/96:124 till handlingarna.

Stockholm den 23 maj 1996

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik

(m), Lars-Erik Lövdén (s), Sigrid

Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta

Johansson (s), Margareta Sandgren (s),

Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp),

Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud

Ekendahl (m), Helena Frisk (s), Christin

Nilsson (s), Görel Thurdin (c), Nalin

Baksi (s) och Tuve Skånberg (kds).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Skrivelsen 1

Motionen 1

Utskottet 2

Bakgrund 2

Lagen om särskild

utlänningskontroll 2

Regeringens skrivelse 2

Motionen 4

Bakgrund 4

Utskottets överväganden 6

Hemställan 6

Gotab, Stockholm 1996