Bet. 1995/96:JuU2

Justitieutskottets betänkande

1995/96:JUU02

Den svenska kriminalvården

Innehåll

Sammanfattning

Motionen

Utskottet

Hemställan

Reservation

1995/96

JuU2

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag

1994/95:RR13 angående den svenska kriminalvården. Revisorernas för-

slag innebär bl.a. att ett utredningsarbete bör inledas som syftar till regler

som gör det möjligt att minska användningen av korta fängelsestraff och

att åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården. I betänkandet

redovisar utskottet i korthet även förslag från Straffsystemkommittén och

Riksrevisionsverket (RRV). Utskottet tillstyrker på det sättet bifall till

revisorernas förslag att utskottet, utan att ta ställning till detaljfrågor i

förslaget, framhåller att det fortsatta reformarbetet på straffrättens område

bör ske mot bakgrund av de grundtankar som bär upp inte bara revisorer-

nas utan även Straffsystemkommitténs och RRV:s förslag samt utskottets

egna ställningstaganden i aktuella frågor. Utskottet avstyrker bifall till en

motion i vilken yrkas att revisorernas förslag avslås i avvaktan på resultatet

av Straffsystemkommitténs arbete. Till betänkandet har fogats en reserva-

tion (m).

Riksdagens revisorers förslag

I förslag 1994/95:RR13 hemställer Riksdagens revisorer att riksdagen ger

regeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande

1. minskad användning av korta fängelsestraff,

2. lokalanstalternas framtida användning,

3. samhällstjänst som självständig påföljd,

4. innehållet i frivården,

5. ökade resurser för omedelbart omhändertagande av klienter vid villkor-

lig frigivning m.m.,

6. frivårdens uppföljningsverksamhet och

7. frivårdens arbetsrutiner.

Förslagets huvudsakliga innehåll

Revisorernas förslag innebär sammanfattningsvis att ett utredningsarbete

bör inledas som siktar till regler som gör det möjligt att minska använd-

ningen av korta fängelsestraff bl.a. genom att samhällstjänst görs till en

självständig påföljd, att lokalanstalternas framtida användning övervägs

samt att åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården genom ökade

resurser, bättre uppföljning och nya arbetsrutiner.

Motionen

1995/96:Ju1 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår

Riksdagens revisorers förslag i enlighet med vad som anförs i motionen.

Utskottet

Revisorernas förslag m.m.

Efter förslag från utskottet har Riksdagens revisorer granskat den svenska

kriminalvården. Granskningen, som resulterade i rapporten (1994/95:3)

Den svenska kriminalvården, har också omfattat kriminalvård i anstalt men

har haft tyngdpunkten lagd på kriminalvård i frihet. När det gäller frivår-

den har revisorerna haft ambitionen att förhållandevis detaljerat kartlägga

och beskriva mål, arbetsuppgifter och arbetsformer. I fråga om kriminal-

vård i anstalt har granskningen haft en mera övergripande inriktning. Revi-

sorerna har främst behandlat frågor som inte tagits upp av Fängelseutred-

ningen (SOU 1993:76 och SOU 1994:5). Det gäller exempelvis behand-

lingsklimat, relationer mellan intagna och personal samt vårdformens

rehabiliteringsförutsättningar. Genom att studera såväl frivård som krimi-

nalvård i anstalt anser sig revisorerna ha fått underlag för att även diskute-

ra straffsystemet som helhet. Granskningsrapporten har remissbehandlats.

Revisorerna lägger i detta ärende på basis av rapporten och remissyttran-

dena fram sina förslag angående den svenska kriminalvården.

Revisorerna framhåller i rapporten att framtidens påföljdssystem måste

ha ett ökat inslag av "morötter och piskor". Det skall enligt revisorernas

uppfattning på många olika sätt löna sig att bryta med sin egen kriminali-

tet, och det skall på motsvarande sätt kosta betydligt mer att inte göra det.

För den som vill åstadkomma en förändring av sitt eget leverne skall sam-

hället skapa goda förutsättningar, vilket enligt revisorernas uppfattning

inte bara är humant utan också god hushållning med ekonomiska resurser.

För den som inte vill bryta den kriminella karriären skall alternativet precis

som i dag vara förvaring under humana och socialt acceptabla former.

Minskad användning av korta fängelsestraff

Revisorerna konstaterar i rapporten (s. 83 f) att fängelse i allmänhet måste

betraktas som en dålig plats för rehabilitering och att det därför egentligen

bara finns två motiv för att behålla fängelsestraffet, nämligen samhällets

behov av skydd samt intresset av avskräckning, dvs. straffets allmänpre-

ventiva effekt.

Samhället måste, anför revisorerna, skydda sig mot människor som ge-

nom sina gärningar visar ett uppenbart förakt för andra människors integri-

tet, hälsa och egendom. Detta skyddsbehov gäller enligt revisorernas upp-

fattning dock främst ett förhållandevis begränsat antal kriminalvårdsklien-

ter, nämligen dem med långa strafftider. Av revisorernas rapport framgår

att av de sammanlagt 14 321 fängelsedömda som intogs i anstalt år 1993

hade drygt 69 % strafftider om högst sex månader och nästan 86 % straff-

tider om högst ett år. Bara 14 % av klienterna hade alltså längre strafftider

än ett år. Vid landets lokalanstalter är den genomsnittliga strafftiden inte

längre än ca tre månader.

Revisorerna konstaterar att korttidsstraffen i och för sig något bidrar till

samhällsskyddet genom att klienterna i vart fall under verkställigheten

förhindras att begå brott och att det också kan ha en viss betydelse för

samhällsskyddet efter verkställigheten att internerna under anstaltsvistelsen

får vila upp sig och åtminstone tillfälligt kommer ifrån sitt missbruk. Revi-

sorernas slutsats blir emellertid att skyddsaspekten endast i mycket begrän-

sad mening kan sägas vara relevant när det gäller de korttidsdömda.

Det allmänpreventiva motivet väger enligt revisorernas mening betydligt

tyngre. Hotet om ett fängelsestraff kan sannolikt få många "hederliga"

människor att avstå från vissa kriminaliserade handlingar. Revisorerna

understryker emellertid att fängelsestraff normalt bara skrämmer dem som

inte är etablerade i kriminalitet. För de sistnämnda utgör ett fängelsestraff

endast ett tillfälligt avbrott i det vanliga livet.

Revisorerna bedömer att icke frihetsberövande påföljder, om de utfor-

mas rätt, kan ha en starkare rehabiliteringseffekt än fängelsestraffet och

samtidigt en lika stor avskräckande effekt. De korta fängelsestraffen bör i

konsekvens härmed enligt revisorerna så långt det är möjligt ersättas av

frivårdspåföljder. Då kan man lättare uppnå eftersträvade syften och undgå

oönskade följder i form av bl.a. höga kostnader och nedbrytande effekter.

Samma resonemang kan, menar revisorerna, inte tillämpas för de långa

fängelsestraffen, eftersom säkerhetsaspekterna där har en helt annan tyngd.

Sammanfattningsvis talar enligt revisorernas uppfattning många skäl för en

minskad tillämpning av korta fängelsestraff, en motsvarande ökad tillämp-

ning av skyddstillsynspåföljden och ett ökat mått av innehåll i frivården.

Revisorerna föreslår mot bakgrund av det anförda att det fortsatta re-

formarbetet på straffrättens område inriktas mot minskad användning av

korta fängelsestraff och ökad användning av icke frihetsberövande påfölj-

der.

Lokalanstalternas framtida användning

Om straffsystemet reformeras i den riktning som revisorerna förordar,

aktualiseras frågan om de nuvarande lokalanstalternas framtida funktion.

Ett alternativ är nedläggning av de lokalanstalter som inte längre behövs.

En sådan åtgärd borde enligt revisorerna öka utrymmet för en ekonomisk

upprustning av frivården eftersom dygnskostnaden per klient enligt reviso-

rernas beräkningar är mellan 11 och 13 gånger högre vid lokalanstalter än

inom frivården. - Av kriminalvårdens officiella statistik för budgetåret

1993/94 framgår att den genomsnittliga dygnskostnaden per klient inom

frivården under detta budgetår var 95 kr medan motsvarande kostnad vid

de slutna lokalanstalterna var 1 369 kr och vid de öppna lokalanstalterna

929 kr. Revisorerna anför att det innehållsmässiga utbytet av kriminalvård-

en skulle kunna ökas väsentligt genom en sådan resursomfördelning till

frivården.

En minskning av antalet korta fängelsestraff ger enligt revisorerna också

helt nya möjligheter att differentiera de intagna. Flera lokalanstalter skulle

kunna omvandlas till anstalter motsvarande de nuvarande riksanstalterna

och användas för olika klientkategorier. En viktig differentieringsgrund är

enligt revisorernas mening graden av motivation hos klienterna. Klienter

som är starkt motiverade att upphöra med kriminalitet bör inte placeras

tillsammans med dem som inte avser att avbryta sin kriminalitet. Andra

anstalter kan, i linje med vad som f.n. gäller anstalten Österåker, ge plats

för välmotiverade narkotikamissbrukare. Några fängelser skulle, menar

revisorerna, kunna utnyttjas för sexualbrottslingar. I takt med den ökande

rasismen borde också övervägas om vissa anstalter kan utnyttjas för diffe-

rentiering efter etnisk tillhörighet av hänsyn till olika minoriteters säkerhet

och andra grundläggande intressen. Det kan också enligt revisorernas

mening bli aktuellt att inrätta särskilda anstalter för ekonomiska brottsling-

ar och för klienter tillhörande den organiserade brottsligheten.

En tredje möjlighet som diskuteras av revisorerna är att föra över loka-

lanstalter till frivården och ombilda dem till behandlingshem för kriminella

med missbruksproblem. Vid sådana hem skulle frivården kunna erbjuda

samma behandling som nu oftast får köpas upp till höga priser på den

öppna vårdmarknaden. Vården vid dessa behandlingsanstalter skulle själv-

fallet bygga på frivillighet. Endast personer som var motiverade att sluta

med missbruk och kriminalitet skulle tas emot. Kraven på klienterna skulle

enligt revisorerna kunna vara ungefär desamma som de som ställs på klien-

terna vid Österåkeranstaltens narkotikaprojekt.

Revisorerna uttalar avslutningsvis att frågan om hur man skall förfara

med lokalanstalterna om antalet korta fängelsestraff minskas är kontrover-

siell, och att frågan förtjänar en mera ingående behandling. Revisorerna

förutsätter dock att en betydande del av de resurser som skulle frigöras om

revisorernas förslag om en minskad användning av korta fängelsestraff

genomförs kommer frivården till del och att behovet av ökad differentie-

ring av anstaltsklientelet beaktas i det sammanhanget.

Samhällstjänst som självständig påföljd

Samhällstjänst innebär att rätten i brottmål får döma till skyddstillsyn med

föreskrift att den dömde skall utföra oavlönat arbete enligt en arbetsplan i

en omfattning - mellan 40 och 200 timmar - som bestäms i domen. En

förutsättning för en sådan dom är att den tilltalade har förklarat sig villig

att följa föreskriften. Vidare måste föreskriften bedömas vara av avgörande

betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Domsto-

len skall i domen ange hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse

i stället skulle ha valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina skyl-

digheter enligt föreskriften får påföljden undanröjas och ersättas med ett

fängelsestraff. Samhällstjänst skall sålunda ersätta kortare fängelsestraff,

och den är avsedd för i första hand yngre brottslingar utan allvarliga miss-

bruksproblem. Kopplingen av samhällstjänsten till skyddstillsynspåföljden

innebär att den tilltalade, för att komma i fråga för samhällstjänst, måste

uppfylla de krav som ställs för att få skyddstillsyn. Detta innebär bl.a. att

det måste finnas ett övervakningsbehov, vilket i sin tur innebär att en per-

son som i övrigt lever under ordnade förhållanden knappast kan dömas till

samhällstjänst.

Enligt revisorernas uppfattning har kravet på övervakningsbehov fått till

följd att samhällstjänst inte har kunnat utdömas i alla fall där en sådan

påföljd hade varit önskvärd. Revisorerna anser, bl.a. mot denna bakgrund,

att möjligheterna att permanenta samhällstjänsten som en självständig

påföljd i påföljdssystemet bör klarläggas. Frågan bör enligt revisorernas

mening tillmätas stor vikt vid beredningen av Straffsystemkommitténs

förslag.

Innehållet i frivården

Revisorerna bedömer, som också nämnts i det föregående, att icke frihets-

berövande påföljder, om de utformas rätt, kan ha en starkare rehabilite-

ringseffekt än fängelsestraffet och samtidigt en lika stor avskräckande

effekt. Revisorerna anser att frivården snarast måste få möjlighet att spela

den viktiga roll som statsmakterna genom upprepade uttalanden tilldelat

den.

Problemet med frivården är enligt revisorerna bristen på innehåll. Över-

vakningen är i huvudsak individuell, och den tar sig, menar revisorerna,

uttryck i mer eller mindre frekventa samtal med klienten vid besök eller

per telefon. För många klienter är detta hela innebörden av övervakningen.

Revisorerna framhåller att detta är viktigt men att det är långt ifrån till-

räckligt. Enligt revisorernas mening måste övervakningen bli betydligt mer

påtaglig och kräva betydligt större aktivitet från klientens sida av två skäl.

Det ena är att frivårdens möjligheter till påverkan och förändring bättre

måste tas till vara. Det andra skälet har att göra med påföljdens trovärdig-

het. Frivården måste i allmänhetens ögon, understryker revisorerna, fram-

stå som något betydligt mer påtagligt och krävande för klienterna än i dag.

Revisorernas i rapporten redovisade tidsstudie (s. 77 f) visar att endast ca

8 % av frivårdsinspektörernas arbetstid upptas av övervakning i de struktu-

rerade formerna kontraktsvård, samhällstjänst och programverksamhet.

Till mer traditionell - och alltså mer kravlös - övervakning anslås nästan

tre gånger så mycket tid. Enligt revisorernas mening måste frivården in-

tensifiera arbetet på att öka andelen strukturerad övervakning.

Ökade resurser för omedelbart omhändertagande av klienter vid

villkorlig frigivning m.m.

Revisorerna föreslår att frivården bör lägga ner ökade resurser på att genast

vid frigivningen ta hand om klienter som skall stå under övervakning och

också bistå dem med den hjälp de behöver under den första tiden i frihet.

Revisorerna anser att samarbetet mellan frivård och anstalt kan bli bättre;

bl.a. måste ansvarsfördelningen och samarbetet mellan de två verksamhe-

terna klaras ut så att frigivna inte återfaller i brott därför att de inte fått

nödvändigt stöd i omedelbart samband med frigivningen. Revisorerna

framhåller att det är en viktig uppgift för Kriminalvårdsstyrelsen att på

olika sätt verka för ett fungerande samarbete mellan styrelsens skilda an-

svarsområden.

Frivårdens uppföljningsverksamhet

Revisorerna konstaterar att uppföljning och utvärdering är av fundamental

betydelse i ett system med resultatstyrning. Svårigheterna att utföra veten-

skapligt oantastliga utvärderingar av kriminalvård får enligt revisorernas

mening inte lägga hinder i vägen för fortsatta ansträngningar att mäta

resultatet av olika kriminalvårdsinsatser. Även uppföljningar av enklare

slag kan vara av stort värde. Revisorerna menar i detta sammanhang att

varje frivårdsmyndighet bör följa upp sina klienter även sedan de lämnat

frivården. Så kan t.ex. ske genom att myndigheten beställer utdrag ur kri-

minalvårdsregistret för de närmaste åren efter utskrivningen. Härigenom

kan myndigheten få besked om vilka klienter som har återfallit i brott som

föranlett kriminalvårdspåföljd respektive vilka som klarat sig från återfall.

Sådana uppgifter kan inte användas som bevis för effekter av olika åtgär-

der, men de kan enligt revisorerna ge underlag för interna diskussioner om

goda respektive mindre lämpliga metoder i klientarbetet.

Revisorerna föreslår att frivårdsmyndigheterna ges i uppdrag att utveckla

sin uppföljningsverksamhet.

Frivårdens arbetsrutiner

I anslutning till sina förslag rörande frivårdens uppföljningsverksamhet

förordar revisorerna också ökade uppföljningsinsatser på ett mera konkret

och praktiskt plan.

Frivårdsmyndigheterna bör enligt revisorerna se över sina arbetsrutiner

så att frivårdsinspektörerna och övrig operativ personal så ostört som

möjligt får ägna sig åt klientarbetet och så långt det är möjligt befrias från

uppgifter av administrativt slag. Revisorerna föreslår sålunda att frivården

ser över sina arbetsrutiner så att den administrativa belastningen på fri-

vårdsinspektörerna minskar och utrymmet för klientarbetet ökar.

Övriga utredningar

Straffsystemkommitténs förslag

Straffsystemkommittén (dir. 1992:47) har i sitt betänkande (SOU 1995:91)

gjort en genomgripande översyn av BrB:s påföljdssystem. Kommittén har i

sina förslag tagit avstånd från den behandlingstanke och det prognostän-

kande som tidigare präglade detta system. Kommittén har ansett det vara

ett övergripande mål att se till att påföljdssystemet tillgodoser de krav på

proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens som måste

ställas samt att det präglas av humanitet. En utgångspunkt har varit att

fortsätta på den väg som stakades ut genom 1989 års påföljdsbestämnings-

reform (prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr. 404, SFS 1988:942)

Kommitténs förslag vilar bl.a. på tanken att användningen av fängelse-

straff skall minskas och alternativen till fängelse användas i större ut-

sträckning. Kommittén uttalar (s. 14) att fängelse är ett straff som allmänt

sett har negativa effekter på den som drabbas av det. Inlåsningen innebär

att den dömde isoleras, anstaltsanpassas och många gånger får svårt att

återgå till ett normalt samhällsliv. Fängelse är också från samhällsekono-

misk synpunkt mycket dyrt. För användning av fängelse anförs ofta all-

mänpreventiva skäl eller inkapaciteringsskäl. Det finns dock inga belägg

för att fängelse generellt sett skulle ha bättre allmänpreventiva verkningar

än andra straff. Undersökningsresultat visar också att inkapaciteringseffek-

terna av fängelse är blygsamma. Det krävs enligt kommittén en avsevärd

ökning av fängelseanvändningen om man skall nå annat än marginella

resultat.

En förutsättning för att det skall vara möjligt att nedbringa antalet fäng-

elsestraff är enligt kommittén att det finns bärkraftiga alternativ till fängel

se. Kommitténs förslag innebär att straffsystemet liksom nu bör erbjuda

domstolarna möjligheter att döma till straff i frihet som innebär att den

dömde underkastas kontroller och straff som saknar detta inslag. Vidare

föreslås att samhällstjänst och elektronisk övervakning införs som själv-

ständiga straff i det ordinarie straffsystemet. Också kontraktsvård föreslås

bli utformad som ett självständigt straff. Genom de olika alternativen till

fängelse kan enligt kommitténs uppfattning reaktioner åstadkommas som

såväl allmänheten som de dömda kan uppfatta som så ingripande att de

kan jämföras med även en längre tids fängelsestraff. Samtidigt blir

straffsystemet humanare och betydande samhällsekonomiska besparingar

kan göras.

Kommittén föreslår att i straffsystemet skall ingå de självständiga straff-

en böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse och

kontraktsvård. Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel föreslås

bli en form av fängelse. När rätten dömer till fängelse föreslås att den skall

bestämma om straffet skall verkställas genom elektronisk övervakning

eller i anstalt. Prövotidsstraff och övervakningsstraff svarar mot de nuva-

rande påföljderna villkorlig dom respektive skyddstillsyn. Kontraktsvård

föreslås utgöra ett alternativ till dels samhällstjänst, dels någon av de två

formerna av fängelse. Domstolen skall, om den tilltalade samtycker därtill,

välja kontraktsvård om missbruk av beroendeframkallande medel eller

något annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller annan

behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts.

När det gäller tillämpningsområdet för de olika straffen anser kommittén

att böter bör ha en viktig position i straffsystemet och tillämpas i stor ut-

sträckning. Är böter inte ett tillräckligt ingripande straff skall i första han

prövotidsstraff eller övervakningsstraff väljas.

Kommittén framhåller att dessa straff dock inte alltid kan anses tillräck-

ligt ingripande. För närvarande råder en presumtion för fängelse, om

straffvärdet uppgår till fängelse i ett år eller mer. Är straffvärdet lägre har

en icke frihetsberövande påföljd företräde. Kommittén har bedömt att

ettårsgränsen bör finnas kvar. Kommittén föreslår alltså att fängelse bör

dömas ut om straffvärdet är ett år eller mer.

Kommittén konstaterar att det har riktats kritik mot att ettårsgränsen

skapar en tröskel som kan ge otillfredsställande resultat. Den som begått

ett brott vilket bedöms ha ett straffvärde på t.ex. fängelse i tio månader kan

sålunda få villkorlig dom medan ett bara något högre straffvärde medför

ett fängelsestraff på ett år. För att mildra denna tröskeleffekt föreslår

kommittén att samhällstjänst skall fogas in som ett steg mellan å ena sidan

prövotidsstraff och övervakningsstraff och, å andra sidan, fängelse. Är

straffvärdet högre än fängelse i åtta månader men lägre än ett år bör enligt

förslaget samhällstjänst ha företräde vid straffvalet. Den övre gränsen för

prövotidsstraff och övervakningsstraff kommer alltså normalt att gå vid ett

straffvärde motsvarande åtta månaders fängelse.

Avgörande för valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff blir

enligt förslaget om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.

Brottets art kan enligt nuvarande ordning medföra att den tilltalade döms

till fängelse trots att varken brottets straffvärde eller den tilltalades tidig

brottslighet motiverar ett sådant straff. Straffbestämmelser vid vilkas till-

lämpning domstolarna i dag åberopar brottets art vid påföljdsbestämningen

är t.ex. grovt rattfylleri, våld eller hot mot tjänsteman, narkotikabrott samt

oprovocerad gatumisshandel. I dessa fall skall domstolen enligt kommitté-

förslaget, med hänvisning till brottets karaktär, normalt döma till fängelse

genom elektronisk övervakning. Detta straff föreslås således att få ett stort

tillämpningsområde vid s.k. artbrottslighet.

Det grundläggande innehållet i motsvarigheten till skyddstillsyn - över-

vakningsstraff - föreslås även i fortsättningen vara övervakning. Denna

skall fortgå under hela den ettåriga verkställighetstiden. Som en ytterligare

åtgärd för att öka tydligheten och ge övervakningsstraffet ett strukturerat

grundinnehåll föreslår kommittén att deltagande i påverkansprogram skall

vara obligatoriskt. Sådana påverkansprogram kan rikta sig mot dem som

döms för trafiknykterhetsbrott, våldsbrott eller sexualbrott. En annan mål-

grupp kan vara narkotikamissbrukare. Påverkansprogrammen kan emeller-

tid också ha ett mer generellt innehåll. I övrigt innebär kommittéförslaget

att övervakningsstraffets innehåll i huvudsak skall vara oförändrat.

Samhällstjänst föreslås, liksom för närvarande, innebära att den dömde

åläggs att utföra oavlönat arbete. Verkställigheten i övrigt skall i princip

vara densamma som vid övervakningsstraff. Den som döms till samhälls-

tjänst föreslås kunna åläggas att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst

240 timmar. Domstolen skall enligt förslaget ange ett alternativt fängelse-

straff när den dömer till samhällstjänst. En månads alternativstraff skall

motsvara 40 timmar samhällstjänst och varje ytterligare månad ett tillägg

med 20 timmar. En samhällstjänstplats behöver enligt förslaget inte vara

ordnad redan när domstolen dömer till samhällstjänst. I stället blir det en

uppgift för den myndighet som ansvarar för övervakningen att efter domen

bestämma var samhällstjänsten skall utföras. Det vidgade tillämpningsom-

rådet för samhällstjänst leder enligt kommittén till ett ökat platsbehov. Det

arbete som skall utföras under samhällstjänsten skall normalt inte hämtas

från den reguljära arbetsmarknaden utan utgöras av arbetsuppgifter som

tillhandahålls av ideella föreningar m.m. Detta bör enligt kommittén även

fortsättningsvis vara det normala men också arbetsuppgifter som tillhanda-

hålls från offentlig verksamhet skall kunna komma i fråga.

Kontraktsvård föreslås, som nämnts, utgöra ett självständigt straff och

skall tillgripas när rätten annars skulle ha dömt till samhällstjänst eller til

någon av de två formerna av fängelse. Det alternativa fängelsestraffets

längd skall alltid anges. Ett problem som kommittén pekar på i samman-

hanget är finansieringen av kontraktsvården. Kommittén föreslår att finan-

sieringen inte får utgöra ett hinder för domstolen att döma till kontrakts-

vård.

Reglerna för villkorlig frigivning har särskilt under de senaste årtionde-

na varit föremål för åtskilliga förändringar. Kommitténs uppdrag har varit

att från grunden pröva om systemet med villkorlig frigivning skall behållas

och hur det i så fall skall vara utformat. Tanken är att man skall kunna

finna en varaktig lösning, så att frågan om den villkorliga frigivningen

under en längre tid skall kunna avföras från den straffrättspolitiska dag-

ordningen.

Kommittén föreslår att villkorlig frigivning skall kunna ske tidigast när

två tredjedelar av strafftiden har avtjänats oavsett längden på det utdömda

fängelsestraffet. Den tid som minst måste avtjänas i anstalt innan villkorlig

frigivning får ske skall enligt förslaget vara 20 dagar i stället för nuvarande

två månader. Samtidigt föreslår kommittén att allmänna fängelseminimum

höjs från 14 dagar till en månad. Härigenom kommer i princip alla som

döms till fängelse att vara aktuella för villkorlig frigivning.

I fråga om reaktionerna vid misskötsamhet föreslår kommittén två änd-

ringar. Den längsta tid som vid ett tillfälle skall kunna förklaras förverkad

på grund av misskötsamhet under prövotiden föreslås sänkt från en månad

till 15 dagar. Vidare föreslås att möjligheten att förklara villkorligt medgi-

ven frihet förverkad på grund av brott skall stå öppen om den frigivne

häktas eller får del av åtal under prövotiden eller, vilket innebär en ut-

vidgning, inom ett år från prövotidens utgång.

Kommittén anser det också angeläget att en ordning införs som innebär

att den sista delen av ett fängelsestraff avtjänas utanför anstalten genom

elektronisk övervakning (s.k. back door-system). Kommittén lägger emel-

lertid inte fram något konkret förslag härom. De personer som skulle om-

fattas av en sådan ordning kan enligt kommittén nämligen förväntas ge

upphov till annorlunda krav på verkställighetens utformning än de som

man stött på under den nuvarande försöksverksamheten. Kommittén före-

slår att det bör inledas en försöksverksamhet med "back door". Försöket

skulle enligt kommittén kunna läggas upp på det viset att den som varit

skötsam och avtjänat en viss minsta del av strafftiden, skulle kunna få

lämna anstalten för att avtjäna återstående del fram till frigivningstidpunk-

ten under elektronisk övervakning.

Riksrevisionsverkets förslag

Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision

granskat frivården. Resultatet av granskningen har presenterats i frivårds-

rapporten (RRV 1995:36). RRV har undersökt vilka faktorer som påverkar

utvecklingen av antalet frivårdspåföljder och vilka åtgärder som kan vidtas

för att nå en ökning av andelen frivårdspåföljder på fängelsestraffens

bekostnad.

RRV föreslår bl.a. att skyddstillsynspåföljden utvecklas och ges en fas-

tare form och ett tydligare innehåll, bl.a. att verksamheten med olika på-

verkansprogram prioriteras och att lekmannaverksamheten ses över och

utökas samt att det skapas former för återkoppling av frivårdens resultat

till domstolarna.

Vidare framhåller RRV vikten av att det från central och regional nivå

inom kriminalvården formuleras krav på frivårdsmyndigheterna rörande

återkommande träffar med tingsrätterna beträffande såväl frekvens som

innehåll och att det utformas en gemensam policy för när frivården skall

reagera mot misskötsamhet.

RRV föreslår också att samhällstjänsten reformeras, bl.a. så att kravet på

övervakningsbehov för att samhällstjänst skall kunna komma i fråga över-

ges, att arbetsplatserna skall kunna hämtas inte bara från den ideella sek-

torn utan från ett större område och att påföljden permanentas.

Slutligen föreslår RRV att ansvaret för frigivningsförberedelserna inför

villkorlig frigivning bör tas över av lokalanstalterna och att frivården inte

bör ha så mycket direktkontakt med intagna utan mera fungera som hand-

ledare för kontaktpersonerna på anstalterna.

Utskottets överväganden

I motion Ju1 (m) yrkas att Riksdagens revisorers förslag avslås i avvaktan

på resultatet av Straffsystemkommitténs arbete.

Utskottet vill redan inledningsvis slå fast att utskottet ställer sig positivt

till Riksdagens revisorers förslag.

I samband med den årliga behandlingen av kriminalvårdsbudgeten ( se

t.ex. 1992/93:JuU25, 1993/94:JuU17 och 1994/95:JuU16), men ofta också

i andra sammanhang (se t.ex. 1993/94:JuU28), har utskottet konsekvent

klargjort sin positiva inställning till en minskad användning av anstaltsbe-

handling samt till utveckling och ökad användning av alternativa icke

frihetsberövande påföljder. Utskottet har därjämte välkomnat olika initiativ

syftande till ett bättre innehåll i frivårdspåföljderna liksom ökade insatser

inom frivården i övrigt. Utskottet har också vid upprepade tillfällen un-

derstrukit vikten av differentiering inom anstaltsvården.

Utskottet konstaterar att revisorernas förslag ligger väl i linje med såväl

Straffsystemkommitténs och RRV:s förslag som med utskottets egna

ståndpunkter i motsvarande frågor.

När det gäller lokalanstalternas framtida användning diskuterar reviso-

rerna bl.a. möjligheten att föra över anstalter till frivården och ombilda

dem till behandlingshem för kriminella med missbruksproblem. Detta

skulle enligt utskottets mening kunna komma i konflikt med den s.k. nor-

maliseringsprincipen, vilken i korthet innebär att kriminalvården inte skall

fullgöra uppgifter som ankommer på annan huvudman. Utskottet vill i

detta sammanhang upprepa att normaliseringsprincipen enligt utskottets

mening bör gälla även i fortsättningen.

Utskottet anser emellertid att det vore förhastat att i det rådande bered-

ningsläget med flera aktuella utredningar ta ställning till detaljfrågor i

revisorernas förslag. Utskottet nöjer sig med att här uttala att det fortsatta

reformarbetet på straffrättens område bör ske mot bakgrund av de grund-

tankar som bär upp inte bara revisorernas utan även Straffsystemkommit-

téns och RRV:s förslag samt utskottets egna ställningstaganden. Med vad

utskottet här uttalat tillstyrker utskottet att riksdagen ger regeringen till

känna vad Riksdagens revisorer har anfört om den svenska kriminalvår-

den.

Av utskottets nu redovisade ställningstagande följer att utskottet avstyr-

ker bifall till motion Ju1.

Hemställan

beträffande den svenska kriminalvården

att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag

1995/96:RR13 och med avslag på motion 1995/96:Ju1 ger rege-

ringen till känna vad revisorerna anfört.

res. (m)

Stockholm den 7 november 1995

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe

Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson

(m), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann-

Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud Ekendahl

(m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Jeppe Johnsson (m)

och Görel Thurdin (c).

Reservation

Den svenska kriminalvården

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Maud Ekendahl och Jeppe Johnsson (alla

m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet

vill" och slutar med "motion Ju1" bort ha följande lydelse:

Som framgått i detta betänkande behandlar revisorerna i stort frågor som

också tas upp i Straffsystemkommitténs betänkande; det senare omfattar

dock ytterligare ett antal för straffsystemet väsentliga frågor, bl.a. om

påföljdernas utformning och innehåll. Beredning av betänkandet pågår.

Utskottet anser för sin del, i likhet med motionärerna, att ställningstagan-

den i hithörande frågor bör ske först när det pågående arbetet avslutats.

Utskottet avstyrker bifall till revisorernas förslag och tillstyrker alltså bif

till motion Ju1.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

beträffande den svenska kriminalvården

att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR13

och med avslag på motion 1995/96:Ju1 ger regeringen till känna vad revi-

sorerna anfört.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995