Bet. 1995/96:KU30

Konstitutionsutskottets betänkande

1995/96:KU30

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Utskottets anmälan

Stockholm den 9 maj 1996

Reservationer

1995/96

KU30

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska

statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning.

Utskottet har rätt att för detta ändamål

utfå protokollen över beslut i

regeringsärenden och de handlingar som

hör till dessa ärenden.

Utskottet har erhållit protokoll som

förts över regeringsbeslut, över beslut

av statsministern och i konselj under

1995.

Underlaget för granskningen har

därutöver utgjorts av material framtaget

inom utskottets kansli och, på

utskottets begäran, inom

regeringskansliet. Väsentliga delar av

detta material presenteras i bilaga A

1.1-A 28.2 som bildar en särskild volym.

För att inhämta ytterligare upplysningar

har utskottet företagit ett antal

offentliga utfrågningar. Uppteckningar

från utfrågningarna utgör bilagorna B

1-B 10 och redovisas också i en särskild

volym. Till underlaget för granskningen

hör också regeringens skrivelse med en

redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen

(skr. 1995/96:15), vilken hänvisats till

utskottet av kammaren.

I det följande lämnas först en

sammanfattande redogörelse för årets

granskningsarbete. De olika

granskningsfrågorna behandlas därefter i

betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer

de reservationer som fogats till

betänkandet.

De frågor som alltsedan 1971 har tagits

upp till granskning anges i ett

sakregister som återfinns sist i

betänkandets huvudvolym.

Sammanfattning

Behandlade frågor och frågeställningar

I detta betänkande redovisas den

granskning som utskottet slutfört under

1995/96 års riksmöte. Några

granskningsärenden har uppskjutits till

nästa år. Dit hör frågan om regeringens

kontroll över Vägverkets verksamhet samt

ett större administrativt

granskningsärende rörande regeringens

utnyttjande av anslag och anslagsposter

som den i regleringsbrev ställt till sin

egen eller ett departements disposition.

Årets betänkande inleds med en

redovisning av förändringar i

regeringens sammansättning och

organisation under år 1995. Därefter

följer en statistisk redovisning av de

regeringsärenden som avgjorts under

föregående år och en översiktlig

granskning av regeringsbesluten från

formella utgångspunkter. En redogörelse

lämnas även för personalutvecklingen i

regeringskansliet, både när det gäller

politiskt tillsatta tjänstemän och

övriga tjänstemän. Kommittéväsendets

utveckling under 1995 behandlas också.

På sedvanligt sätt har granskningen

omfattat utgivningen av Svensk

författningssamling (SFS). Utskottet har

vidare gått igenom regeringens

behandling av riksdagens beslut på

grundval av den skrivelse från

regeringen som lämnats till riksdagen

och de yttranden över skrivelsen som nio

av de övriga utskotten har lämnat.

Regeringen biträds i sitt arbete av ett

stort antal organ med skiftande

uppgifter och olika rättslig status, som

har nära anknytning till

regeringskansliet och som i vissa fall

kan anses ingå i detta. Hit hör de

traditionella utredningskommittéerna men

också ett antal andra organ som sysslar

med utredning, rådgivning och

förvaltning. De senare förtecknas i

bilaga 4 till kommittéberättelsen.

Utskottet har i årets granskning

företagit en närmare kartläggning av

dessa s.k. bilaga 4-kommittéer för åren

1993 och 1994. Med anledning av en

särskild anmälan har utskottet också

uppmärksammat de rådgivande organ som

inrättats av regeringen eller ett

departement sedan oktober 1994.

I granskningen har vidare vissa

uppgifter inhämtats om revisionen i

regeringskansliet.

Utbildningsdepartementets administration

tas upp med utgångspunkt i de senare

årens granskning.

En översiktlig redogörelse lämnas för

regeringens organisation för hantering

av EU-frågor. Hur regeringen tillämpat

reglerna om allmänna handlingar i

ärenden som berör Sveriges förhållande

till EU tas upp i ett annat

granskningsärende. Undersökningen bygger

på en enkät som besvarats av samtliga

departement och Statsrådsberedningen.

Utskottet har tagit upp till granskning

ett regeringsbeslut i mars 1995 om

permutation av Stiftelsen

Bostadskooperationens Garantifond. I

årets granskning behandlas frågan om jäv

vid detta regeringsbeslut. Utskottet kan

senare återkomma i fråga om regeringens

beslut som sådant.

Frågan om förhållandet mellan

regeringen och de statliga bolagen tas

upp med anledning av två anmälningar.

Den ena gäller ett påstått uttalande av

f.d. näringsministern Sten Heckscher om

ett yttrande av chefen för Vattenfall

AB. I det sammanhanget berör utskottet

vissa principiella frågor som gäller en

myndighets eller statligt bolags frihet

att yttra sig offentligt i frågor som

berör den egna myndighetens eller

bolagets verksamhet. Den andra anmälan

gäller hur staten utövat sitt ägande i

Apoteksbolaget.

Regeringen Ingvar Carlssons

utnämningspolitik från tillträdet i

oktober 1994 till februari 1996 har

granskats med utgångspunkt i

regeringsformens bestämmelse att vid

tillsättning av statlig tjänst avseende

endast skall fästas vid sakliga grunder,

såsom förtjänst och skicklighet.

Flera av de till granskning upptagna

frågorna gäller regeringens handläggning

av krigsmaterielexportfrågor. En första

del av granskningen avser organisationen

av tillståndsgivningen. Utskottet har

undersökt fördröjningen i tillsättandet

av posten som krigsmaterielinspektör och

av nya ledamöter i den dåvarande

rådgivande nämnden för

krigsmaterielfrågor. Den nya nämndens

sammansättning granskas också. Den 1

februari 1996 inrättades en ny myndighet

för bl.a. krigmaterielexportfrågor,

Inspektionen för strategiska produkter,

varvid den rådgivande nämndens uppgifter

övertogs av Rådet för

exportkontrollfrågor. En granskning har

företagits av beslutet att tillsätta

ledamöter i detta råd.

En andra del av granskningen av

krigsmaterielexporten gäller regeringens

beslut om godkännande av

licenstillverkningsavtal, samarbetsavtal

och komponentleveranser. Utskottet har

gått igenom samtliga avtal om upplåtelse

eller överlåtelse av

tillverkningsrättigheter mellan 1990 och

1995 och utsatt fyra av dem för ett

särskilt ingående studium. Granskningen

har vidare avsett dels avtal om gemensam

utveckling eller tillverkning, dels

bruket av s.k. OPD-intyg (Own Production

Declaration). I en tredje del av

granskningen av krigsmaterielexporten

behandlas ingående regeringens

handläggning av och beslut i ett enskilt

ärende om tillstånd till export till

Oman.

Ett avsnitt behandlar regeringens

handläggning av vissa utlänningsärenden.

Utskottet har granskat dels regeringens

beslut i februari 1995 att avvisa ett

antal bosnier med kroatiska pass, dels

regeringens tillämpning av svensk lag i

förhållande till FN:s konvention om

barnets rättigheter och dels regeringens

handläggning av utlänningsärendet

angående de s.k. Åselefamiljerna.

Utskottet har vidare granskat

försvarsministerns handläggning av

frågor som rör svensk medverkan med

flygstridskrafter i samarbetet inom

Partnerskap för fred (PFF). Granskningen

har gällt omständigheterna kring

avbrytandet av ett uppdrag från

flygvapenledningen till Försvarets

materielverk (FMV) och besluten om

svenskt deltagande i PFF-övningar.

I juli 1995 sände Försvarsmakten ut ett

pressmeddelande som avsåg att klarlägga

ÖB:s uppfattning i frågan om

utnyttjandet av FN-förbanden i Bosnien

inklusive den nordiska bataljonen.

Granskningen av denna fråga har bl.a.

gällt om detta pressmeddelande

tillkommit efter påtryckningar från

försvarsministern.

Utskottet har vidare granskat

utrikesministerns uttalande om

vetorätten inom EU:s gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitik samt uttalanden av

såväl regeringen Bildt som regeringen

Carlsson om svenskt deltagande i EMU:s

tredje fas. Ett ärende från 1993 som

gäller näringsminister Per Westerbergs

handläggning av frågor kring Atle

Förvaltnings AB:s köp av aktier i vissa

riskkapitalbolag har slutbehandlats

efter det att en rättsprocess rörande

insiderbrott avslutats med fällande dom.

Utskottet har tagit in uppgifter om

tillämpningen av rättsprövningslagen med

anledning av att ett regeringsbeslut om

att vägra tillstånd till en

lotteriförsäljningsautomat upphävts av

Regeringsrätten genom rättsprövning.

Vidare har utskottet granskat

regeringens handläggning och beslut om

särskilda jämställdhetspengar på 1

miljon kronor till Suzanne Ostens film

Bengbulan. Ett annat granskningsärende

har varit Kulturdepartementets beredning

av frågan om byggandet av ett tredje

järnvägsspår över Riddarholmen.

Utskottet har också granskat anledningen

till att Statens strålskyddsinstitut

saknade styrelse i drygt två månader

sommaren 1995. Slutligen har

granskningen gällt regeringens

befattning med frågan om Trav- och

galoppskolans framtida lokalisering.

Vissa resultat av granskningen

Utskottet har under flera år påpekat att

andelen för sent utgivna lagar och

förordningar är alldeles för hög och att

åtgärder bör vidtas för att bringa ned

denna andel. Den fortsatt höga andelen

sena författningar visar att utskottets

påpekanden inte har lett till önskat

resultat. Utskottet kommer därför att i

kommande granskningar närmare analysera

författningsutgivningen. En aspekt som

är av intresse i sammanhanget är till

vem författningarna riktar sig. Det är

av särskild vikt att författningar som

riktar sig till enskilda publiceras i

god tid innan de träder i kraft.

Kartläggningen av de organ för

utredning, rådgivning och förvaltning

som förtecknas i bilaga 4 till

kommittéberättelsen har enligt utskottet

inte gett någon entydig bild av dessa

kommittéer. I de flesta fall används

dessa kommittéer för utredande ändamål

men det är många gånger oklart vari den

egentliga skillnaden består mellan de

kommittéer som redovisas i

kommittéberättelsens huvuddel och dem

som redovisas i bilaga 4. Utskottet

anser därför att regeringen skall

överväga vilka principer som skall gälla

för kommittéredovisningen i framtiden.

Utskottet har under en följd av år

kunnat iaktta olika brister i ärenden

som handlagts inom

Utbildningsdepartementet. I årets

granskning konstaterar utskottet att

utgivningen av lagar och förordningar

inom Utbildningsdepartementets område

utmärks av en större andel sent utgivna

författningar än i något annat

departement. Detta är heller inget

tillfälligt fenomen utan samma

förhållande har rått under flera av de

senaste åren. Det är enligt utskottets

mening svårt att undgå misstanken att de

brister i ärendehandläggningen som

utskottet uppmärksammat har sin

gemensamma grund i dålig organisation

och bristfälliga administrativa rutiner.

Utskottet avser därför att i samarbete

med Riksdagens revisorer göra en samlad

genomgång och översyn av

Utbildningsdepartementets organisation

och arbetsrutiner.

Utskottet konstaterar att Anders

Sundström har deltagit i regeringens

beslut i ett ärende som rört en

ekonomisk förening där han före sitt

inträde i regeringen varit

styrelseledamot och även under en tid

ordförande i styrelsen. Han hade därför

inte bort delta i beslutet, vilket nu

också är hans egen bedömning. Utskottet

understryker att det yttersta ansvaret

för att jäv anmäls då detta bör ske

ligger och bör ligga på vederbörande

statsråd. Anders Sundström bär således

ansvaret för att han kom att delta i

regeringens beslut, trots att han bort

avstå från det. På grund av

svårigheterna för enskilda statsråd att

på egen hand bevaka eventuella jäv i

regeringsärenden krävs hjälp av rutiner

och system inom regeringskansliet.

Sådana rutiner borde ha funnits.

Utskottet konstaterar att Sten

Heckscher inte gjort något uttalande om

ett yttrande av Vattenfallchefen av den

innebörd som påståtts i en

tidningsartikel. I sammanhanget uttalar

utskottet att myndigheterna har en

skyldighet att inom sitt ansvarsområde

föra fram sådana förhållanden till

regeringen som kan motivera någon åtgärd

från regeringens sida. Den dialog som

förs mellan regering och myndigheter bör

enligt utskottets mening bygga på ett

ömsesidigt förtroende, vilket inte

utesluter att olika uppfattningar kan

uttalas. När det gäller förhållandet

mellan regeringen och de statliga

bolagens ledningar anser utskottet att

bolagsstyrelsen och den verkställande

ledningen inte skall motarbeta

statsmakternas politik och beslut på det

aktuella verksamhetsområdet. När det

gäller spelutrymmet i den offentliga

debatten för en verkschef eller en VD i

ett statligt bolag anser utskottet att

personer i dessa ställningar självfallet

har rätt att delta i samhällsdebatten

som alla andra medborgare. Denna

rättighet måste emellertid utövas i

medvetande om att de i sådana

situationer på goda grunder uppfattas

som företrädare för den verksamhet de är

ansvariga för.

När det gäller utövandet av statens

ägande i Apoteksbolaget har utskottet

funnit att det saknats särskilda

direktiv eller instruktioner beträffande

handläggningen av VD:s

anställningsvillkor. Utskottet finner

det otillfredsställande att det rått

osäkerhet beträffande vilka regler som

gällt, hur kompetensfördelningen varit

mellan styrelsen och dess ordförande och

vilka kontrollmöjligheter styrelsen haft

i de här aktuella frågorna. I den mån

förhållandena i andra statliga bolag är

likartade, finns enligt utskottets

mening anledning att efterlysa en

skärpning generellt vad gäller formerna

för hur den verkställande ledningens

anställningsvillkor bereds och beslutas.

Utskottsmajoriteten anser att de

utnämningar som regeringen Carlsson III

gjort är förenliga med föreskriften i

regeringsformen att endast sakliga

grunder såsom förtjänst och skicklighet

skall vara tillämpliga vid tillsättning

av statlig tjänst. Att vissa personer

har en öppet deklarerad politisk

ståndpunkt kan inte få hindra regeringen

från att utnämna dem.

Utskottsmajoriteten vill också framhålla

att politisk erfarenhet ofta kan vara en

viktig erfarenhet när det gäller att

leda offentliga verksamheter. Enligt en

reservation (m) har granskningen tydligt

visat att regeringen Carlsson har

utnyttjat utnämningspolitiken till det

egna partiets fördel. I praktiken har

därmed dörrarna öppnats för ett system

där en ny regering omprövar samtliga

chefsförordnanden.

I fråga om tillsättningen av det nya

exportkontrollrådet finner utskottets

majoritet att regeringen handlat

formellt korrekt och i överensstämmelse

med etablerad praxis. Enligt en

reservation (mp) har regeringens

handläggning brustit i flera avseenden.

För detta kan f.d. statsrådet Jan Nygren

inte undgå kritik.

Vid den granskning av upplåtelse och

överlåtelse av tillverkningsrätter som

utskottet genomfört har enligt

utskottsmajoriteten inga fel eller

brister i hanteringen kunnat

konstateras. Dokumentationen har gett

ett intryck av god ordning och reda.

Samma omdöme gäller beträffande ärenden

avseende utveckling för annans räkning,

gemensam utveckling eller tillverkning

och export med OPD-intyg. Även i denna

del har Miljöpartiets representant

anmält en reservation. Enligt denna bör

regeringen kritiseras för att den

godkänt ett avtal enligt vilket några

länder, till vilka direktexport bedömts

som olämplig, blivit möjliga mottagare

av vidareexport från samarbetslandet.

Beträffande regeringens beslut att

tillåta export till Oman av ett marint

ledningssystem anser

utskottsmajoriteten, bestående av s och

m, att regeringen följt riktlinjernas

intentioner vad avser respekten för

mänskliga rättigheter. Majoriteten

avstår från att i det aktuella fallet

bedöma vilken vikt som skall tillmätas

den långsiktiga tendensen i fråga om

mänskliga rättigheter i ett enskilt land

i relation till en faktiskt inträffad

och dokumenterad kränkning.

Utskottsmajoriteten, som här också

omfattar fp och c, anser vidare att det

är anmärkningsvärt att Mats Hellström

som ansvarigt statsråd inte fick

kännedom om de massarresteringar som

ägde rum i Oman 1994. Samma majoritet

anser att frågan om följd- och

kompletteringsleveranser behöver

undersökas närmare vad gäller bl.a.

utvecklingen av praxis. Utskottet avser

att ta initiativ till en sådan

undersökning och redovisa denna i

samband med nästa års granskning.

Mot majoritetens bedömning reserverar

sig dels fp och c, dels v och mp.

I sin reservation anför fp och c att

det är principiellt felaktigt att som

regeringen gjort i det aktuella fallet

föra in nya grunder för att avgöra om

ett land uppfyller kravet på respekt för

mänskliga rättigheter. En positiv

långsiktig tendens får inte ursäkta

enskilda kränkningar, anser

reservanterna.

Företrädarna för v och mp anser att

respekt för mänskliga rättigheter är ett

absolut begrepp och att kränkningar

skall bedömas i varje enskilt fall för

sig och inte längs en tidsskala. Enligt

samma partier framstår Hellströms

okunskap om massarresteringarna i Oman

som närmast uppseendeväckande.

Reservanterna hänvisar till den

information beträffande händelserna i

Oman 1994 som fanns tillgänglig i olika

oberoende källor under våren 1995 och

som inte utnyttjades. Vänsterpartiets

och miljöpartiets representanter anser

också att det sätt på vilket regeringen

tänjt på riktlinjernas intentioner när

det gäller tolkningen av följd- och

kompletteringsleveranser inte är

försvarligt. Den omanska flottan är

endast till en del beroende av svensk

materiel, och därför kan det inte anses

oskäligt att inte bevilja tillstånd för

ny export i det aktuella fallet.

Enligt utskottsmajoriteten har

regeringen hanterat beredningsprocessen

i Omanärendet på ett efter

omständigheterna godtagbart sätt. Med

hänsyn till de uppenbara oklarheterna om

det faktiska innehållet i beskedet från

ett av partierna vid

underhandskontakterna kan regeringen

inte klandras för den tolkning som

regeringen gjorde beträffande partiernas

ståndpunkt eller att man gick vidare i

beredningen på denna grund. Enligt

reservationen (fp, v, mp) har

beredningsprocessen skadats genom att

det normala och formaliserade samrådet i

rådgivande nämnden, som vid tillfället

var suspenderad av regeringen, inte

kunde äga rum. Dessutom har det

ansvariga statsrådet själv avstått från

att samråda med partierna och i stället

överlåtit samrådet på flera olika

personer. Reservanterna anser att

utrikeshandelsminister Mats Hellström,

med hänsyn till sitt sammantagna

agerande i detta sammanhang, inte kan

undgå kritik.

Beträffande regeringens beslut i

februari 1995 att avvisa ett antal

bosnier med kroatiska pass påpekar

utskottsmajoriteten att regeringen inte

funnit att det förelåg sådana humanitära

omständigheter att sökandena på den

grunden skulle beviljas

uppehållstillstånd. Beredningen som

gjordes inför beslutet var ingående. I

en reservation (fp, v, mp) erinras om

att regeringen i maj 1995 beslutade att

bevilja sökande med samma bakgrund

tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Enligt reservationen borde regeringen

redan i februari ha insett att

situationen i Kroatien var sådan att det

fanns anledning att anse att de

asylsökande hade behov av skydd här i

landet.

Utskottsmajoriteten konstaterar i

utlänningsärendet angående de s.k.

Åselefamiljerna att regeringen,

Utlänningsnämnden och Statens

invandrarverk mellan åren 1993 och 1996

prövat familjernas flyktingskäl vid ett

flertal tillfällen. Prövningen har inte

någon gång visat att skäl för att

bevilja uppehållstillstånd förelegat.

Vidare hänvisas till att

barnkonventionen inte utesluter att även

andra hänsyn än hänsynen till barnets

bästa får tas. Statsrådet Blomberg har

anfört att regeringen i sina

överväganden även tagit hänsyn till

behovet av en reglerad invandring.

Reservanterna (fp, c, v, mp) anser att

hänsynen till den reglerade invandringen

i och för sig inte skulle ha hindrat

regeringen från att fatta ett beslut av

motsatt innebörd. Att med hänsyn till

barnets bästa låta familjerna stanna i

Sverige hade dessutom stått i bättre

överensstämmelse med barnkonventionens

anda. Reservanterna anser vidare att

frågan om utlämnande av

ambassadrapporten var känslig och att

det rörde sig om ett tveksamt fall.

Prövningen borde därför i enlighet med 7

§ departementsförordningen ha ankommit

på departementschefen eller annat

statsråd i departementet. På grund av

att beslutet fattades på

tjänstemannanivå är det inte

konstitutionsutskottets uppgift att

granska beslutet.

I fråga om ärendet rörande svensk

medverkan med flygstridskrafter i

samarbetet inom PFF har enligt

utskottsmajoritetens uppfattning

försvarsministerns och

Försvarsdepartementets agerande vad

gäller kontakterna med Försvarsmakten

varit väl motiverat med hänsyn till den

tolkning departementet gjorde av

uppdragets innehåll. Utskottsmajoriteten

finner att försvarsministern varit i sin

fulla rätt att inte bevilja

Försvarsmakten tillstånd till

flygföretag med stridsflyg utomlands i

de aktuella fallen. Enligt reservationen

(m, fp) var beslutet att avbryta

uppdraget till FMV flygvapenchefens.

Denne har dock uppgett att han inte hade

återkallat uppdraget om han inte fått

tydliga signaler från statssekreteraren.

För att undvika misstanken att

försvarsministern eller

Försvarsdepartementets tjänstemän

försökte styra Försvarsmaktens

verksamhet på egen hand hade det enligt

reservationen varit mera korrekt att

försvarsministern föreslagit regeringen

att genom ett formellt beslut avbryta

uppdraget. Försvarsministerns och

Försvarsdepartementets åtgärder var

därför olämpliga. En viktig konsekvens

av att analysarbetet avbröts är att det

i dag saknas värdefullt beslutsunderlag,

som skulle komma till användning, om

regeringen framgent vill förbereda

svenska flygstridskrafter för ett

engagemang i internationella insatser på

t.ex. humanitär grund.

När det gäller tillkomsten av ÖB:s

pressmeddelande om den nordiska

bataljonens uppgifter i Bosnien

konstaterar utskottsmajoriteten att ÖB

enligt samstämmiga uppgifter från ÖB

själv och försvarsministern sänt ut

meddelandet på eget initiativ utan

inblandning av eller påtryckning från

försvarsministern. Reservanterna (m, fp)

anser att det inte kan uteslutas att de

samtal som fördes mellan

statssekreteraren i

Försvarsdepartementet och tjänstemän i

högkvarteret ytterst syftade till att

förmå ÖB att offentligt ge uttryck för

Försvarsdepartementets och

försvarsministerns uppfattningar. Vidare

finner reservanterna det anmärkningsvärt

att försvarsministern inte ansåg det

finnas anledning för honom själv eller

Försvarsdepartementet att informera ÖB

om de felaktiga uppgifterna i

pressmeddelandet, trots att

försvarsministern enligt egen uppgift

insåg bristerna i pressmeddelandet.

Försvarsministern kan, med hänsyn till

hans sammantagna agerande i detta

sammanhang, inte undgå kritik.

Ärendet rörande jämställdhetspengar

till filmen Bengbulan har enligt

utskottsmajoriteten beretts enligt

rådande praxis i regeringskansliet och

dokumenterats på ett nöjaktigt sätt.

Enligt reservanterna (m, fp) bryter

förfaringssättet mot den princip om

opartiskhet och saklighet som bör ligga

till grund för varje beslut om

disponering av offentliga medel. För

detta kan Mona Sahlin som ansvarigt

statsråd inte undgå kritik.

I ärendet om svenskt deltagande i EMU:s

tredje fas och regeringarna Bildts och

Carlssons uttalande i denna fråga anser

utskottsmajoriteten att dessa uttalanden

ger uttryck för Sveriges officiella

inställning. Företrädarna för

Vänsterpartiet och Miljöpartiet menar

att dessa uttalanden stämmer illa

överens med de förpliktelser som Sverige

måste anses ha åtagit sig genom sin

anslutning till Maastrichtfördraget. Två

regeringar har, uppenbarligen medvetet,

sökt ge sken av att hela frågan skall

avgöras i ett självständigt svenskt

beslut. Varken Ulf Dinkelspiel eller

Ingvar Carlsson som statsminister före

folkomröstningen kan undgå kritik för

detta.

1. Regeringens sammansättning och

regeringsarbetets organisation

Sammansättningen av regeringen Carlsson

III ändrades vid ett tillfälle under år

1995. Statsministern entledigade

statsrådet Mona Sahlin med verkan från

den 17 november 1995. Statsrådet Sahlin

hade den 7 oktober 1994 enligt 7 kap. 8

§ regeringsformen utsetts till

ställföreträdare för statsministern.

Efter entledigandet av statsrådet Sahlin

utsågs ingen ställföreträdare för

statsministern. Vid förfall för

statsministern övertogs därmed

statsministerns uppgifter enligt 7 kap.

8 § regeringsformen av det av de

tjänstgörande statsråden som har varit

statsråd längst tid. Enligt dessa regler

var det därmed statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet Lena Hjelm-Wallén

som övertog statsministerns uppgifter

vid förfall för denne.

Under år 1995 fattade statsministern tre

beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 §

regeringsformen för statsråd att i

departementschefs ställe handlägga

ärende eller grupp av ärende. Efter att

statsrådet Sahlin entledigats

förordnades statsrådet Marita Ulvskog

att från den 17 november 1995 i

socialministerns ställe föredra ärenden

som gäller jämställdhet mellan kvinnor

och män. Vidare hör, enligt samma

förordnande, Jämställdhetsombudsmannen

och Jämställdhetsnämnden till statsrådet

Ulvskogs ansvarsområde.

Statsministern förordnade den 9 juni

1995 statsrådet Jan Nygren att i

utrikesministerns ställe föredra

förvaltningsärenden rörande förbud mot

tillverkning och utförsel av

krigsmateriel. Vidare förordnades

statsrådet Nygren att föredra

lagstiftningsärenden rörande kontroll

över tillverkningen av krigsmateriel och

förbud mot utförsel av krigsmateriel.

Även ärenden som gäller

exportkontrollfrågor avseende produkter

med såväl civil som militär användning

fördes till statsrådet Nygrens

ansvarsområde.

Dessa ärenden hade fram till den 9 juni

1995 föredragits av statsrådet Mats

Hellström. Den dagen utfärdade

statsministern ett nytt förordnande

enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för

statsrådet Hellström. Statsrådet

Hellström behöll därmed ansvaret för

övriga ärenden han tidigare förordnats

att föredra.

Under år 1995 har fem förändringar i

departementsförordningen (1982:1177)

trätt i kraft. Tre av dessa ändringar

noterades redan i förra årets

granskningsbetänkande (1994/95:KU30, s.

14-15). Den 1 januari 1995 (SFS

1994:1672) flyttades ärenden som gäller

kommuner, landsting och kommunalförbund

från Civildepartementet till

Finansdepartementet. Förvaltningsärenden

som gäller flyktingar och invandrare

samt utlänningars rätt att vistas i

landet fördes från Kulturdepartementet

till Arbetsmarknadsdepartementet, liksom

lagstiftning som gäller mottagande av

asylsökande. Ärenden som gäller

bostadsväsendet och åtgärder för att

främja bostadsförsörjningen flyttades

från Finansdepartementet till

Näringsdepartementet. Vidare bytte Miljö-

och naturresursdepartementet namn till

Miljödepartementet.

Enligt en bestämmelse i

departementsförordningen (1994:1672 2 a

§) som trädde i kraft den 1 januari 1995

har departementen till uppgift att inom

sina ansvarsområden eller enligt vad som

annars har överenskommits mellan

departement anmäla till Europeiska

gemenskapernas kommission hur Sverige

uppfyllt de förpliktelser som följer av

Sveriges medlemskap i Europeiska

unionen.

Departementsförordningen ändrades på

nytt den 1 maj 1995 (1995:333) då det

utöver ett stycke med samma innebörd som

i den tidigare lydelsen av 2 a § också

föreskrevs att departementen skall utse

Sveriges representanter i det löpande

arbetet inom Europeiska unionens råd

samt föreslå och utse Sveriges

representanter i kommittéer under

Europeiska gemenskapernas kommission.

Bland övriga ändringar i

departementsförordningen under år 1995

kan noteras att förvaltningsärenden

rörande samhällsinformation fördes från

Finansdepartementet till

Civildepartementet (1995:1098).

Ytterligare ändringar i

departementsförordningen trädde i kraft

den 1 januari 1996 (1995:1463). Bland

annat fördes då förvaltningsärenden

rörande föreningsväsendet i allmänhet

från Justitiedepartementet till

Civildepartementet.

Utskottet finner inte anledning till

något uttalande i denna del.

2. Regeringsprotokollen

2.1 Statistik

I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i

tabellform av antalet avgjorda

regeringsärenden och deras fördelning på

drendegrupper och departement under

1995. Av tabellen framgår att det totala

antalet ärenden 1995 var 11 691 mot 12

981 år 1994. Antalet regeringsärenden

har således minskat med ca 1 300 (9,9

%). Det kan konstateras att sedan 1993

har antalet ärenden gått ned från nästan

14 000 till ca 11 700.

De tre största ärendegrupperna var under

1995 Dispens- och övriga partsärenden (3

335), Tjänsteärenden (1 876) och

Överklaganden (1 530). Dessa tre

ärendegrupper har minskat liksom så gott

som samtliga övriga ärendegrupper. En

ökning av inte alldeles obetydligt slag

kan dock noteras för B-

protokollärendena, dvs. ärenden som inte

omedelbart har offentliggjorts.

Ser man till fördelningen av ärenden

mellan departementen finner man att

Justitiedepartementet även i år har

handlagt det största antalet ärenden,

2 250, vari ingår 1 332 nådeärenden.

Näst största departementet är numera UD

med 1 528 ärenden. UD har - i motsats

till den allmänna trenden - ökat med 268

ärenden (21,2 %). Ökningen avser Dispens-

och övriga partsärenden och B-

protokollärenden. Övriga departement har

med några undantag minskat. Flyttningen

av utlänningsärendena från

Kulturdepartementet till

Arbetsmarknadsdepartementet avspeglar

sig i en klar minskning för det förra

och en klar ökning för det senare

departementet.

Ökningen av B-protokollärendena inom UD

och generellt förtjänar en särskild

kommentar. Ökningen hänger samman med

att tillämpningsområdet för lagen

(1991:341) om strategiska produkter

(tidigare benämnd lagen om förbud mot

utförsel av vissa produkter som kan

användas i massförstörelsesyfte m.m.)

utvidgades fr.o.m. den 1 januari 1995.

Frågor om tillstånd enligt denna lag

prövades av regeringen. Ökningen är

emellertid tillfällig. Fr.o.m. den 1

februari 1996 har prövningen av dessa

ärenden överflyttats till den

nyinrättade myndigheten Inspektionen för

strategiska produkter. Inspektionen

skall med eget yttrande lämna över ett

ärende till regeringens prövning, men

endast om ärendet har principiell

betydelse eller annars är av särskild

vikt. Samma ordning gäller för övrigt

från samma tidpunkt för tillstånd i

krigsmaterielfrågor. Det samlade

resultatet av dessa åtgärder torde bli

en väsentlig minskning av antalet B-

protokollärenden inom UD.

Redovisningen i denna del föranleder

inte något uttalande från utskottet.

2.2 Formell granskning av

regeringsprotokollen

I likhet med tidigare har protokollen

över samtliga regeringsbeslut under

föregående år infordrats från

departementen. Protokollen har

fortlöpande levererats till utskottet

under 1995 och början av 1996. De har

blivit föremål för en översiktlig

genomgång inom utskottets kansli och

därefter återsänts till resp.

departement.

Den översiktliga genomgången har avsett

de protokollerade besluten, inte de

handlingar som hör till besluten. Vid

genomgången har uppmärksamheten varit

riktad främst mot den rättsliga grunden

för besluten, handläggningen i resp.

departement samt beslutens utformning.

Vid genomgången har iakttagelser gjorts

som meddelats berört departement. I

granskningsbetänkandet upptas endast

frågor av mer principiellt intresse.

I årets granskning har uppmärksammats

ett antal beslut där regeringen

avskrivit en framställning till

regeringen.

I 5 § departementsförordningen

föreskrivs att då en framställning till

regeringen eller till ett statsråd

återkallats får ett departement avskriva

ärendet. Eftersom detta är ett

departementsbeslut syns inte detta i

regeringsprotokollen. Om avskrivning

skall ske av någon annan anledning än

återkallelse är det enligt den s.k. Gula

boken - Handläggningen av ärenden i

regeringskansliet (Ds 1994:70) i regel

regeringen som skall fatta beslutet.

Avskrivning kan ske när ett

ställningstagande i sak av regeringen är

onödigt, därför att förhållandena har

ändrats. Syftet med ansökan kan också ha

nåtts på annat sätt eller också finns

förutsättningarna för ansökan inte

längre.

Av de granskade besluten framgår inte

alltid vilka omständigheter som

motiverar en avskrivning. Vid kontakt

med det berörda departementet har det

dock visat sig att det har funnits skäl

för avskrivning av ärendena. Det är

emellertid utskottets uppfattning att

grunden för avskrivning skall framgå av

protokollet.

3. Regeringskansliet

Personal

I bilaga A 2.1 redovisas vissa uppgifter

om personalsammansättningen i

regeringskansliet.

Antalet tjänstgörande i

regeringskansliet exklusive UD och

kommittéer uppgick den 1 januari 1996

till 1 990 personer, vilket innebär en

ökning med 117 sedan föregående

årsskifte. Flest anställda hade

Finansdepartementet med 329 personer, en

ökning med 14 personer.

Förvaltningskontorets personal, som

bestod av 319 personer, hade ökat med

42. Jordbruksdepartementet med 97

anställda hade ökat med 18 personer.

Andra departement som ökat sin personal

är Arbetsmarknadsdepartementet (+15),

Kommunikationsdepartementet (+13),

Justitiedepartementet (+9) och

Näringsdepartementet (+8). Departement

som minskat sin personal är

Civildepartementet (-5),

Socialdepartementet (-4) och

Utbildningsdepartementet (-3). Övriga

departement har ökat sin personal men

endast marginellt.

Inom UD fanns 1 408 anställda. Antalet

kommittéanställda var 350 personer. Det

totala antalet anställda inom

regeringskansliet uppgick till 3 748

personer.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Den 1 januari 1996 fanns inom

regeringskansliet 127 politiskt

tillsatta tjänstemän, varav 1

ambassadör, 5 assistenter, 2

planeringschefer, 72 politiskt

sakkunniga, 20 pressekreterare, 23

statssekreterare och 4 biträdande

statssekreterare (bilaga A 2.2). Ett år

tidigare var antalet politiskt tillsatta

tjänstemän 110, varav 1 ambassadör, 7

assistenter, 2 planeringschefer, 54

politiskt sakkunniga, 20 pressekreterare

och 26 statssekreterare. Ökningen mellan

1995 och 1996 uppgår således till 17

anställda.

Statsrådsberedningen har det största

antalet politiskt tillsatta tjänstemän,

40 personer, varav 31 politiskt

sakkunniga. Utrikesdepartementet har 17

politiskt tillsatta tjänstemän, varav 5

sakkunniga och 3 statssekreterare/ka

binettssekreterare. Finans-,

Arbetsmarknads- och Socialdepartementet

har 13 politiskt tillsatta tjänstemän

vardera. Det minsta antalet politiskt

tillsatta tjänstemän finns på

Civildepartementet (4) och

Justitiedepartementet (5).

Hösten 1994 kom riksdagspartierna

överens om förmåner för statssekreterare

i samband med regeringsskiften m.m.

Överenskommelsen gäller statssekreterare

som anställts efter den 7 oktober 1994

och innebär bl.a. att statssekreterare

efter ett regeringsskifte inte längre

garanteras en ny statlig anställning. De

får i stället rätt till avgångsvederlag

under högst 24 månader. Regeringen har

lämnat en redogörelse för

överenskommelsen i skrivelse 1994/95:225

till riksdagen.

Anställningsvillkoren för biträdande

statssekreterare, politiskt sakkunniga

och informationssekreterare regleras i

det s.k. politikeravtalet som träffades

1979 med vissa senare tillägg och

förändringar.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande

från utskottet.

4. Kommittéväsendet

Antalet kommittéer uppgick vid slutet av

år 1995 till 177, knappt 20 fler än året

innan. Under året avslutade 139

kommittéer sitt arbete och 158

tillsattes. Dessa uppgifter framgår av

regeringens skrivelse 1995/96:103

Kommittéberättelse 1995 - Kommittéernas

sammansättning och gäller kommittéer

tillsatta efter beslut av regeringen.

Som en jämförelse kan nämnas att enligt

föregående års kommittéberättelse

avslutade 116 kommittéer sin verksamhet

och 100 nya tillsattes. För år 1993 var

motsvarande siffror 84 respektive 78.

I kommittéberättelsens bilaga 4

redovisas också ett antal mindre eller

under kortare tid verksamma utredningar.

En undersökning av dessa kommittéer

redovisas i årets granskningsbetänkande

under en särskild rubrik.

De totala kostnaderna för kommittéerna

under budgetåret 1994/95 visar enligt

kommittéberättelsen en minskning med

nästan 40 %. Föregående års redovisning

visade en kraftig ökning för dessa

kostnader med ca 40 %. Utvecklingen

förefaller i årets redovisning ha

återgått till 1993/94 års nivå på en

total kostnad om ca 230 miljoner kronor.

Vad gäller konsultkostnaderna kan en

liknande tillbakagång noteras.

Kostnaderna har sjunkit från ca 80

miljoner 1994/95 till en nivå på ca 50

miljoner i årets redovisning.

Redovisningen föranleder inget uttalande

från utskottets sida.

5. Författningsutgivningen

Inledning

Utskottet har på sedvanligt sätt

granskat utgivningen av Svensk

författningssamling (SFS). Granskningen

avser år 1995 och har tagit sikte på

förhållandet mellan den tidpunkt då

författningarna kom ut från trycket och

dagen för ikraftträdandet. Enligt

gällande bestämmelser skall en

författning komma ut från trycket i god

tid före ikraftträdandet.

Bestämmelser om kungörande av lagar och

vissa andra författningar finns bland

annat i 8 kap. 19 § regeringsformen, i

lagen (1976:633, omtryckt 1989:335,

senast ändrad 1994:1692) om kungörande

av lagar och andra författningar och i

författningssamlingsförordningen

(1976:725, omtryckt 1995:1462, senast

ändrad 1996:137). En närmare redogörelse

för bestämmelserna ges i

granskningsbetänkandet KU 1986/87:33,

bilaga B 4.

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen

skall beslutad lag utfärdas av

regeringen utan dröjsmål och kungöras så

snart det kan ske. I den s.k. Gröna

boken, som innehåller riktlinjer för

författningsskrivningen, har

Statsrådsberedningen lagt fast vissa

principer för författningsutgivningen.

Bland annat anges att tiden mellan det

att en författning utkommer från trycket

och författningens ikraftträdande bör

vara minst fyra veckor. Endast i

speciella undantagsfall bör tiden sättas

kortare än två veckor.

Årets granskning

Under år 1995 publicerades 1 730

författningar i SFS. Det är en minskning

med cirka 300 författningar jämfört med

er 1994. Under år 1992 och 1993 utgavs

ungefär lika många författningar som

under år 1995.

I nedanstående tabell redovisas antalet

sent utkomna författningar i både

absoluta och relativa tal.

Tabell 1. Antal och andel sent utgivna

SFS under år 1995

Tid Antal Andel

mindre än fyra veckor 1 062

61 %

före ikraftträdandet

mindre än två veckor 595 34 %

före ikraftträdandet

efter dagen för

ikraftträdandet 12 mindre

än 1 %

Av tabell 1 framgår att av totalt 1 730

utgivna författningar kom 61 % ut från

trycket mindre än fyra veckor före

ikraftträdandet. 34 % kom ut från

trycket mindre än två veckor före

ikraftträdandet. I totalsiffran 1 730

författningar ingår lagar och

förordningar vars ikraftträdande bestäms

av regeringen vid senare tillfällen.

Även tillkännagivanden är medräknade.

Det kan t.ex. röra tillkännagivanden av

främmande staters anslutning till vissa

av Sverige biträdda konventioner. 88

fall av den typen återfinns i Svensk

författningssamling under år 1995. Om

dessa författningar, vilka inte är

riktigt jämförbara med övriga

författningar med avseende på

ikraftträdandedatum, inte tas med i

basen, blir andelen författningar som

kommit ut mindre än två veckor före

ikraftträdandet 36 %. År 1994 var

motsvarande siffra 45 %.

I bilaga A 3.1 tabell 1 redovisas de

författningar som under år 1995 utkommit

mindre än två veckor före

ikraftträdandet. 295 författningar kom

ut från trycket under den sista veckan

före ikraftträdandet och 20 stycken

efter eller på dagen för

ikraftträdandet. Det motsvarar 18 % av

samtliga författningar och innebär en

minskning med 12 procentenheter i

förhållande till år 1994.

I tabell 2 redovisas antalet utgivna

författningar respektive andelen sent

utkomna författningar under de senaste

åren.

Tabell 2. Antal utgivna författningar.

Andel sent utkomna författningar (mindre

än fyra resp. två veckor före

ikraftträdandetidpunkten) under perioden

1991-1995

Sent utkomna:

mindre änmindre än

År Antal 4 veckor 2

veckor

1991 2 047 * 33 %

1992 1 777 72 % 49 %

1993 1 750 62 % 34 %

1994 2 093 61 % 42 %

1995 1 730 61 % 34 %

* = uppgift saknas

Utskottet har under ett antal år betonat

vikten av att författningsarbetet

bedrivs på ett sådant sätt att

förseningar undviks. Andelen

författningar som kommit ut mindre än

fyra veckor före ikraftträdandet var

oförändrat hög under år 1995. Utskottet

noterar att andelen författningar som

kommit ut mindre än två veckor före

ikraftträdandet minskat något under år

1995 jämfört med år 1994. Den relativt

höga siffran för år 1994 berodde dock

delvis på inträdet i EU den 1 januari

1995 vilket ledde till ett stort antal

författningsändringar i slutet av 1994.

Utskottet vill framhålla att det i

riktlinjerna för författningsutgivningen

har lagts fast att tiden mellan det att

en författning utkommer från trycket och

författningens ikraftträdande bör vara

minst fyra veckor. Det är endast i

speciella undantagsfall som tiden bör

kunna vara kortare än två veckor. Att ca

60 % av författningarna inte uppfyller

de riktlinjer som skall gälla i normala

fall är inte godtagbart. Att omkring en

tredjedel av författningarna kommer ut

mindre än två veckor före

ikraftträdandet under flera år är inte

heller det acceptabelt. Det är vidare

ett självklart minimikrav att

författningarna inte kommer ut från

trycket först efter

ikraftträdandedatumet.

Utskottet har under flera år påpekat

att andelen sena författningar är

alldeles för hög och att åtgärder bör

vidtagas för att bringa ned denna andel.

Den fortsatt höga andelen sena

författningar visar att utskottets

påpekanden inte har lett till önskat

resultat. Utskottet vill därför markera

att man i kommande granskningar avser

att närmare analysera

författningsutgivningen. En aspekt som

dr av intresse i sammanhanget är till

vem författningarna riktar sig. Det är

av särskild vikt att författningar som

riktar sig till enskilda publiceras i

god tid innan de träder i kraft.

En promemoria från

Justitiedepartementet redovisades i

granskningsbetänkandet 1993/94:KU30

(bilaga A 4.3). Promemorian innehöll

förslag till åtgärder för att komma till

rätta med den sena utgivningen. En

åtgärd var att övergå till heloriginal i

tryckproceduren. Utskottet har inhämtat

att försöksverksamheten med heloriginal

har fortsatt under det gångna året.

Vidare pågår arbete inom

regeringskansliet som syftar till att

mera effektivt utnyttja modern

informationsteknik. Detta kan bidra till

att förseningar i

författningsutgivningen minskar.

I bilaga A 3.1 tabell 2 redovisas även

författningsutgivningen departementsvis.

Av redovisningen framgår bland annat att

nära hälften av de författningar som

utgivits av Utbildningsdepartementet och

Finansdepartementet har utkommit mindre

än två veckor före ikraftträdandet.

Utskottet har i varje granskning sedan

1990 studerat författningsutgivningen

departementsvis. En genomgång av de

gjorda granskningarna visar att

Utbildningsdepartementet genomgående har

en särskilt hög andel sena

författningar. Även om andelen sena

författningar utgivna av

Utbildningsdepartementet inte är fullt

så hög under 1995 som under tidigare år,

är antalet sena författningar

fortfarande oacceptabelt högt. Utskottet

tar i avsnitt 9 nedan upp andra

administrativa brister som kunnat

iakttas rörande

Utbildningsdepartementet. Den översyn av

departementets administrativa rutiner

som utskottet avser att göra tar sikte

även på författningsutgivningen.

Vidare har utskottet noterat att det

under år 1995 har givits ut 17 s.k.

rättelseblad till tidigare utkomna

författningar, vilket kan jämföras med

att det under år 1994 gavs ut 20

rättelseblad.

Som utskottet påpekade i förra årets

granskningsbetänkande (1994/95:KU30 s.

37-38) innebär Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen (EU) att

normgivningsmakt överlämnats till

Europeiska gemenskaperna (EG), den

överstatliga delen av unionen.

Normgivning som av EG beslutats i form

av förordningar blir därmed direkt

tillämplig rätt i Sverige. EG-

förordningar träder i kraft uteslutande

genom att publiceras i Europeiska

gemenskapernas officiella tidning (EGT).

Den närmare analys av

författningsutgivningen som utskottet

ovan aviserat kommer även att omfatta

EG:s förordningar.

EG-direktiv är, med avseende på det

resultat som skall uppnås, bindande för

varje medlemsstat till vilket det är

riktat men överlåter åt de nationella

myndigheterna att bestämma form och

tillvägagångssätt för det nationella

införlivandet. Enligt 18 a §

författningssamlingsförordningen (SFS

1976:

725) skall, om en ny eller ändrad

författning helt eller delvis genomför

EG-direktiv, en hänvisning till

direktivet göras i den

författningssamling där författningen

kungörs.

I övrigt föranleder granskningen inget

uttalande från utskottets sida.

6. Riksdagens skrivelser

Inledning

Regeringens skrivelse 1995/96:15

Redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen

har hänvisats till

konstitutionsutskottet. Vidare lämnar

regeringen vissa uppgifter om antalet

gällande författningar samt arbetet med

regelreformering och språkvård.

Regeringens skrivelse har efter

regeringens beslut den 23 november 1995

överlämnats till riksdagen den 13

december 1995. Skrivelsen har föranlett

två motioner vilka överlämnats till

berörda utskott.

Årets redogörelse

Den nu aktuella redogörelsen avser

huvudsakligen sådana åtgärder som

vidtagits från tiden för föregående

redogörelse fram till det senaste

budgetårsskiftet, dvs. under tiden den 1

juli 1994-den 30 juni 1995. För att

underlätta riksdagsutskottens

möjligheter att vid sitt utvärderings-

och uppföljningsarbete få en så aktuell

bild som möjligt har redovisningen fått

omfatta även vissa regeringsbeslut från

tiden efter redovisningsperiodens

utgång. Detta förfarande har endast

använts om riksdagsskrivelserna

därigenom har kunnat rapporteras som

slutbehandlade. Redovisningen omfattar

alla till regeringen ställda

riksdagsskrivelser från riksmötet

1994/95 och de riksdagsskrivelser från

tidigare riksmöten som inte tidigare har

redovisats som slutbehandlade.

Vid utvärderingen och uppföljningen av

riksdagens beslut tilldrar sig

redovisningen av regeringens åtgärder

med anledning av riksdagens

tillkännagivanden till regeringen ett

särskilt intresse. En nyhet i årets

redogörelse är att de moment i

utskottsbetänkandena som innehåller

sådana tillkännagivanden utmärkts med en

asterisk (*).

Stort avseende fästs vid kvaliteten på

och konsekvenserna av regler. Sedan

mitten av 1980-talet bedrivs ett

omfattande arbete med att reformera

regler. Syftet med detta arbete är

främst att försöka begränsa mängden

regler i samhället och att bättre

anpassa reglerna till aktuella krav på

normstyrning. Ett särskilt program för

arbetet har ställts samman. Programmet

omfattar numera även språkvård och

information om regelverket. Detta

reformprogram har kontinuerligt

redovisats för riksdagen i

budgetpropositionerna. Det samband som

finns mellan reformarbetet och de

uppgifter om antalet aktuella regler som

sedan år 1992 har lämnats i förevarande

sammanhang gör det motiverat att samla

redovisningen av såväl reformarbetet som

de mera siffermässiga konsekvenserna av

det. Regeringens skrivelse är därför i

förhållande till föregående års utökad

med en redogörelse för det pågående

reformarbetet avseende reglers kvalitet,

språkvård och information om

regelverket.

Skrivelsen tar upp 609

riksdagsskrivelser, varav 424 har

avgetts under budgetåret 1994/95. 104 av

skrivelserna avgavs under budgetåret

1993/94 och 81 under tidigare budgetår.

En departementsvis fördelning av

skrivelserna redovisas i bilaga A 4.1.

Det äldsta inte slutbehandlade ärendet

dr en skrivelse från maj 1986 (bet. LU

1985/86:32, rskr. 1985/86:293) och

gäller producentskydd för sceniska och

musikaliska verk. Liksom i förra årets

redogörelse hänvisas till att frågan är

aktuell vid överläggningar som pågår med

ansvariga departement i övriga nordiska

länder.

Utskottens granskning

Utskottet har berett övriga

riksdagsutskott tillfälle att yttra sig

över de delar av skrivelsen som har

samband med respektive utskotts

beredningsområde. Finansutskottet,

skatteutskottet, justitieutskottet,

utrikesutskottet, kulturutskottet,

trafikutskottet, näringsutskottet och

bostadsutskottet har yttrat sig, se

bilagorna A 4.2-A 4.9. Övriga utskott

har beslutat att avstå från att avge

yttrande.

Konstitutionsutskottet får inledningsvis

för egen del anföra följande.

Redogörelsen omfattar 59

riksdagsskrivelser om beslut på grundval

av betänkanden av

konstitutionsutskottet. Tolv av dessa

skrivelser var inte slutbehandlade när

redogörelsen avlämnades; av dem är tre

äldre än två år och tre härrör från

budgetåret 1993/94. Resterande sex inte

slutbehandlade riksdagsskrivelser är

från budgetåret 1994/95.

Den äldsta inte slutbehandlade

skrivelsen gäller betänkandet 1991/92:

KU12, mom. 2. Riksdagen hade ställt sig

bakom utskottets förslag om

tillkännagivande bl.a. om att regeringen

borde pröva förutsättningarna att vidga

möjligheten till muntlig förhandling i

rättsprövningsförfarande. Regeringen

överlämnade den 15 februari 1996

proposition 1995/96:133 Några frågor om

rättsprövning m.m. till riksdagen, där

bl.a. de frågor som behandlades i

betänkandet 1991/92:KU12 tas upp.

Riksdagsskrivelsen är således numera

slutbehandlad. Utskottet har i

betänkande 1995/96:KU25 behandlat

propositionen.

Riksdagsskrivelse 1992/93:5 gäller

skyldighet för kommuner och landsting

att publicera författningar. Inom

Finansdepartementet har utarbetats en

promemoria, Kommunala

författningssamlingar (Ds 1995:7).

Promemorian har remissbehandlats.

Regeringen avser att återkomma till

riksdagen i ärendet.

Riksdagsskrivelse 1992/93:414 innebar

ett tillkännagivande till regeringen

dels om myndigheternas

uppdragsverksamhet och

offentlighetsprincipen, dels om

folkbokföringssekretess. Regeringen

överlämnade i december 1995 till

riksdagen proposition 1995/96:127 Några

frågor om sekretess där de aktuella

frågorna behandlades. Riksdagsskrivelsen

är således numera slutbehandlad.

Utskottet har i betänkandet 1995/96:KU24

behandlat propositionen.

Riksdagsskrivelse 1993/94:315 innebar

ett tillkännagivande till regeringen om

att sammanställa och utvärdera

erfarenheter av folkomröstningar i

Sverige och i andra länder. Regeringen

har den 1 februari 1996 beslutat att

tillkalla en särskild utredare för en

översyn av folkomröstningsinstitutet.

Utredaren har bl.a. uppgifter i enlighet

med riksdagens tillkännagivande (dir.

1996:6).

Riksdagsskrivelse 1993/94:381 gäller de

centrala förvaltningsmyndigheternas

ledning. Utskottet har inhämtat att

ärendet numera är slutbehandlat.

Riksdagsskrivelse 1993/94:450 handlar

om ytterligare åtgärder mot

barnpornografi m.m. Regeringen

bemyndigade den 3 november 1994 chefen

för Justitiedepartementet att tillkalla

en kommitté med uppdrag att utreda

åtgärder mot barnpornografi (dir.

1994:117). Utredningsarbetet skall vara

avslutat senast den 30 juni 1996. Enligt

regleringsbrevet för budgetåret 1995/96

avseende polisväsendet skall utbyggnaden

av kriminalunderrättelseverksamheten vid

Rikskriminalpolisen intensifieras i

syfte att bättre kunna sammanställa och

förmedla information till de operativa

enheterna. Utbyggnaden skall innefatta

åtgärder mot barnpornografi. Dessa

åtgärder skall också innefatta

utredningsverksamhet. I detta ligger

bl.a. att polisen skall bistå

Justitiekanslern vid utredningar av

tryckfrihetsbrott och

yttrandefrihetsbrott. Rikspolisstyrelsen

har i en skrivelse till regeringen

redovisat en principskiss över den

planerade förändringen av verksamheten

vad avser bekämpandet av

barnpornografibrott.

Finansutskottet bilaga A 4.2 har

framhållit att endast två av de 43

redovisade skrivelserna, som berör

finansutskottets beredningsområde, är

äldre än två år. Enligt finansutskottet

har riksdagens beslut inom utskottets

ansvarsområde i allt väsentligt

genomförts i rimlig tid. Finansutskottet

har funnit anledning att kommentera

regeringens redovisning i tre fall. Två

av fallen gäller att regeringen inte

anger någon riktpunkt när den avser att

återkomma till riksdagen med förslag

till ställningstagande. Ett fall gäller

ett tillkännagivande från riksdagen till

regeringen som finansutskottet i ett

yttrande till förra årets

granskningsbetänkande 1994/95:KU30 inte

ansåg hade behandlats

tillfredsställande. I regeringens nu

aktuella redogörelse anmäls att

regeringen den 4 maj 1995 beslutat lägga

riksdagens skrivelse till handlingarna.

Skatteutskottet bilaga A 4.3 har anfört

att regeringens redogörelse inte

föranleder någon särskild kommentar från

utskottets sida.

Justitieutskottet bilaga A 4.4

kommenterar riksdagsskrivelsen 1993/94:

229 i vilken riksdagen behandlade frågan

om anslagen för polisväsendet för

budgetåret 1994/95. Riksdagen beslutade

att uppdra åt regeringen att genomföra

en upplysnings- och informationskampanj

om ekonomisk brottslighet och för

ändamålet anvisa 10 miljoner kronor.

Regeringen anger att skrivelsen är

slutbehandlad. Justitieutskottet har

inhämtat att regeringen den 30 mars 1995

uppdrog åt Brottsförebyggande rådet

(BRÅ) att planera och genomföra

utbildnings- och informationsinsatser om

ekonomisk brottslighet. För ändamålet

disponerade BRÅ 3 miljoner kronor.

Beslut har ännu inte fattats om

användningen av återstående medel som

riksdagen anvisat, varför riksdagens

skrivelse enligt justitieutskottet inte

kan anses som slutbehandlad.

I riksdagsskrivelse 1994/95:261

behandlade riksdagen bl.a. frågan om

anslag till Brottsoffermyndigheten för

budgetåret 1995/96. Riksdagen tog även

ställning för en utvärdering av de

åtgärder som den senaste tioårsperioden

vidtagits på brottsofferområdet. I det

betänkande som låg till grund för

riksdagens beslut angavs att

utredningsarbetet kan beräknas bli

tämligen omfattande, varför det kan bli

nödvändigt med en avrapportering för

riksdagen, t.ex. i 1996 års

budgetproposition, innan en slutlig

rapport och eventuella förslag läggs

fram för riksdagen. Regeringen anmäler

skrivelsen som slutbehandlad och anför

att regeringen den 15 juni 1995

beslutade att en särskild utredare skall

utvärdera de åtgärder som den senaste

tioårsperioden har gjorts på

brottsofferområdet. Enligt

justitieutskottet bör den nu berörda

riksdagsskrivelsen föras upp som

slutbehandlad först när regeringen har

avlämnat en slutlig rapport och

eventuella förslag till riksdagen.

Utrikesutskottet bilaga A 4.5

konstaterar att av de 25

riksdagsskrivelser som omedelbart berör

utrikesutskottet anges tre vara ej

slutbehandlade.

Kulturutskottet bilaga A 4.6 föreslår,

med utgångspunkt i regeringens beredning

av riksdagsskrivelse 1994/95:251, att

konstitutionsutskottet starkt

understryker betydelsen av att

regeringen i regleringsbrev och

förordningar uttrycker sig tydligt för

att riksdagens beslut i fråga om

medelsanvändningen skall kunna

verkställas i enlighet med riksdagens

önskemål. Kulturutskottet noterar att

vissa regeringsbeslut som fattats efter

den 30 juni 1995 redovisats i

regeringens skrivelse. En sådan

redovisning kan vara av värde men bör

enligt kulturutskottet även ske i

regeringens nästa redovisning till

riksdagen.

Trafikutskottet bilaga A 4.7

konstaterar att regeringens skrivelse

korrekt avspeglar riksdagens beslut och

att skrivelserna behandlats på ett sätt

som synes motsvara vad riksdagen avsåg

när besluten fattades. Enligt

trafikutskottet är det

tillfredsställande att riksdagens beslut

i allt väsentligt genomförts utan onödig

tidsutdräkt. Trafikutskottet konstaterar

att olika omständigheter kan göra att

regeringen inte bedömer det lämpligt att

vidta åtgärder som är i överensstämmelse

med olika riksdagsskrivelser. Regeringen

bör i sådana fall redovisa skälen för

sitt ställningstagande så att ärendet

kan slutbehandlas eller föranleda ett

förnyat ställningstagande från

riksdagens sida.

Näringsutskottet bilaga A 4.8

konstaterar att av de 46 skrivelserna

inom näringsutskottets beredningsområde

anges 8 vara ej slutbehandlade.

Näringsutskottet gör i några fall vissa

påpekanden om att redovisningen är

ofullständig. Som allmänt omdöme anser

näringsutskottet att redovisningen har

förbättrats i årets skrivelse jämfört

med tidigare.

Bostadsutskottet bilaga A 4.9

konstaterar att 35 skrivelser berör

utskottet. Elva anges vara ej

slutbehandlade; av dessa är 8 från tiden

före 1994/95 års riksmöte.

Utskottets bedömning

Regeringens årliga skrivelse med

redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen är

ett viktigt instrument för riksdagens

och dess utskotts utvärdering av

riksdagens beslut och även för den som

vill följa och utvärdera den politiska

beslutsprocessen. Av skrivelsen kan

utläsas vilka åtgärder regeringen har

vidtagit med anledning av riksdagens

beslut. Årets skrivelse omfattar mer än

600 riksdagsbeslut. I redogörelsen

lämnas uppgifter om t.ex.

medelsanvisningar, utfärdade

författningar och tillsatta utredningar.

Det kan också framgå att beredning och

övervägande alltjämt pågår i frågor som

riksdagen har fattat beslut om.

Utskottet vill framhålla den viktiga

funktion som regeringsskrivelsen fyller.

Regeringen överlämnade redogörelsen

till riksdagen först den 13 december

1995. Vid utskottens behandling av

redogörelsen kan det visa sig att vissa

riksdagsskrivelser som angivits vara

icke slutbehandlade då faktiskt är

slutbehandlade. Utskottet vill betona

vikten av att regeringens skrivelse

lämnas i så nära anslutning som möjligt

till riksmötets början. Detta

underlättar utskottens uppföljning och

genomgång av redogörelsen.

Konstitutionsutskottet anser att den

utformning som regeringens skrivelse har

gör redovisningen överskådlig och

lättillgänglig. Konstitutionsutskottet

finner att det för närvarande inte kan

anses föreligga något behov av en

förändrad utformning av redogörelsen.

När det gäller mer än ett år gamla

riksdagsskrivelser som inte har

slutbehandlats har utskottet tidigare

anfört, senast i förra årets

granskningsbetänkande, att orsakerna

till att regeringen inte vidtagit någon

åtgärd borde redovisas för riksdagen med

uppgift om när åtgärderna beräknas

vidtas. I årets redogörelse redovisas 48

skrivelser från riksmötet 1992/93 eller

tidigare som inte slutbehandlade,

jämfört med förra året då motsvarande

antal inte slutbehandlade s.k. äldre

skrivelser var 45. Tidpunkter för när

åtgärder beräknas vidtas redovisas i de

flesta fall, men saknas dock i vissa

fall. Utskottet anser att en redovisning

av planerade åtgärder fyller ett

angeläget behov i utskottens

uppföljnings- och utvärderingsarbete och

vill därför återigen understryka att

uppgift om när åtgärder beräknas vidtas

bör redovisas för de äldre skrivelserna.

När det gäller momentindelade

utskottsbetänkanden är det viktigt att

det i redogörelsen framgår vilka moment

som har föranlett eller skall föranleda

åtgärder från regeringens sida.

Konstitutionsutskottet anser i likhet

med kulturutskottet det principiellt

viktigt att regeringen i regleringsbrev

och förordningar uttrycker sig tydligt

för att riksdagens beslut om

medelsanvändning skall kunna verkställas

i enlighet med riksdagens önskemål.

Med anledning av påpekande från

trafikutskottet vill

konstitutionsutskottet upprepa vad

utskottet anförde i förra årets

granskningsbetänkande (bet. 1994/95:30

s. 42) när det gäller regeringens

åtgärder med anledning av

tillkännagivanden. Utgångspunkten måste

vara att det önskemål som

tillkännagivandet avser bör tillgodoses.

Om det visar sig föreligga

omständigheter som hindrar ett

genomförande eller om regeringen gör en

annan bedömning än riksdagen måste

regeringen kunna underlåta att vidta de

åtgärder tillkännagivandet avser. En

förutsättning bör då vara att

regeringens bedömningar i detta avseende

redovisas för riksdagen.

Finansutskottet har liksom

justitieutskottet i sitt yttrande

framfört synpunkter på enskildheter i

redovisningen och kommenterat enskilda

inte slutbehandlade ärenden. Vad gäller

de ej slutbehandlade ärendena som

kommenteras i utskottens yttranden

finner konstitutionsutskottet - som inte

företagit någon närmare granskning av

dessa ärenden för egen del - inte skäl

till annan bedömning än den som

respektive utskott gjort.

Granskningen i denna del föranleder inte

något annat uttalande från

konstitutionsutskottets sida.

Regeringens skrivelse 1995/96:15 bör

läggas till handlingarna.

7. Särskilda organ för utredning,

rådgivning och förvaltning

7.1 Inledning

Regeringen biträds i sitt arbete av ett

stort antal organ med skiftande

uppgifter och olika rättslig status.

Viktigast är regeringskansliet som

enligt 7 kap. 1 § RF skall finnas för

beredning av regeringsärenden. Av

departementsförordningen (1982:1177,

senast omtryckt 1994:1672) framgår att

regeringskansliet är en sammanfattande

benämning på departementen,

Statsrådsberedningen och

Regeringskansliets förvaltningskontor.

Det finns dessutom ett stort antal

mindre specialmyndigheter som biträder

regeringen och statsråden på olika sätt.

Dessa myndigheter har nära anknytning

till regeringskansliet och kan i en del

fall anses ingå i detta. Den verksamhet

som bedrivs i dessa myndigheter kan i

flertalet fall hänföras till beredningen

av regeringsärendena. Det förekommer

emellertid också att sådana myndigheter

anförtros uppgifter av annat slag, t.ex.

förvaltande. För berednings- och

förvaltningsuppgifter inom

regeringskansliet eller med anknytning

till detta bildas inte bara speciella

myndigheter. I stor utsträckning

förekommer också att andra organ, t.ex.

arbetsgrupper inrättas för beredande och

ibland också förvaltande uppgifter.

I detta avsnitt redovisas dels en

generell granskning av dessa särskilda

organ för utredning, rådgivning och

förvaltning, som finns förtecknade i

bilaga 4 till kommittéberättelsen, dels

ett särskilt anmält ärende som gäller

rådgivande organ inrättade av regeringen

eller ett departement sedan oktober

1994.

7.2 Organ redovisade i bilaga 4 till

kommittéberättelsen för åren 1993 och

1994

I kommittéberättelsen redovisas först

och främst de utredande kommittéerna av

traditionell typ. Sedan 1987 innehåller

emellertid berättelsen också en bilaga 4

där ett stort antal organ förtecknas

utan någon närmare redovisning av deras

uppgifter eller sammansättning. Av

inledningen till denna redovisning

framgår bl.a. att den omfattar ett antal

mindre eller under kortare tid verksamma

utredningar som betalas från

departementens utredningsanslag. Den

omfattar vidare vissa utredningsorgan

(råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.)

som har tillsatts genom regeringsbeslut

eller beslut i departementsprotokoll och

som har finansierats över annat anslag

än utredningsanslag.

Utskottet har inte tidigare gjort någon

fullständig genomgång av dessa organ i

sin granskning. I en kanslipromemoria

(bilaga A 5.1) redovisas en undersökning

av de organ som finns förtecknade i

bilaga 4 till kommittéberättelserna för

åren 1993 och 1994 (skr. 1993/94:103

resp. skr. 1994/95:103).

Den genomgång som gjorts i detta

granskningsärende visar tydligt att

bilaga 4-kommittéerna inte är någon

homogen grupp, utan variationen är stor.

I huvudsak kan kommittéerna indelas i

tre kategorier, utredande, rådgivande

och förvaltande. Till den alldeles

övervägande delen används bilaga 4-

kommittéerna i utredande syfte och

tillsätts efter beslut av regeringen.

Vidare har ungefär hälften av

kommittéerna någon form av särskild

instruktion som anger uppdragets

inriktning. I flera av dessa fall utgörs

instruktionen av formella

kommittédirektiv som redovisas i

direktivserien. Dessa kommittéer skiljer

sig alltså inte på något påtagligt sätt

från de kommittéer som redovisas i

kommittéberättelsens huvuddel och det

framstår därför som oklart varför de

redovisas på det sätt som skett. En

annan funktion som flera kommittéer har

är att bistå regeringen med råd i olika

frågor. Dessa råd eller referensgrupper

består ofta av representanter för olika

intresseorganisationer eller berörda

intressen inom ett visst politikområde.

Här är det inte ovanligt att även

politiker ingår.

Vad gäller den tredje kategorin, de

förvaltande kommittéerna, måste det

framhållas att denna konstruktion inte

är särskilt vanligt förekommande. Att

fatta beslut om tilldelning av medel för

olika ändamål har varit den vanligaste

funktionen hos denna kategori av

kommittéer i de få fall som kan påvisas.

Kostnaderna för bilaga 4-kommittéerna

belastar i de allra flesta fall

departementens utredningsanslag. Varje

kommitté består oftast av mer än en

person. Tjänstemän från

regeringskansliet och statliga

myndigheter och verk är den i särklass

vanligaste sammansättningen av

kommittéerna. Redovisningen av arbetet

sker oftast i form av en särskild

rapport eller promemoria till

departementet, men publicering i Ds-

serien är också vanlig.

Avslutningsvis kan enligt utskottet

några allmänna synpunkter framhållas.

Ett av de förhållanden som gör att den

svenska statsförvaltningen skiljer sig

från andra länder är den princip om

handlingsoffentlighet som finns i

grundlagen. Rätten att ta del av

allmänna handlingar är därför inte

möjlig att inskränka i formell mening på

annat sätt än genom de i grundlag

reglerade sekretessgrunderna. Varje

myndighet skall enligt lag upprätta ett

diarium i vilket var och en kan söka

efter handlingar och därefter kräva att

få ta del av dem. För kommittéer som

redovisas i den allmänna delen av

kommittéberättelsen gäller

kommittéförordningen och däri åläggs

kommittén att upprätta ett diarium m.m.

för att garantera insyn i kommitténs

arbete. Reglerna om allmänna handlingar

borde också vara tillämpliga på de

bilaga 4-kommittéer som är fristående

myndigheter. Det är dock inte helt

entydigt vilka av dessa som är

fristående myndigheter. Detta försvårar

insynen i deras arbete. Det borde

övervägas att redovisa alla kommittéer

som är fristående myndigheter i

kommittéberättelsens huvuddel.

Många, dock inte alla, av bilaga 4-

kommittéerna läggs in i databasen

Rixlex. Variationen i detta avseende

gäller inte bara mellan departement utan

även inom vissa departement. Det är

emellertid angeläget när en kommitté

avrapporterat sitt arbete att detta

skrivs in i denna databas vilket i dag

sker endast undantagsvis. Det har visat

sig svårt att från departementen få fram

de rapporter e.d. som bilaga 4-

kommittéerna producerat, och det är

därför mycket angeläget från olika

utgångspunkter att en systematisk

redovisning i Rixlex sker även för dessa

kommittéer. Tillgängligheten är en

mycket viktig del av

offentlighetsprincipen.

Utskottet konstaterar sammanfattningsvis

att granskningen inte gett någon entydig

bild av de s.k. bilaga 4-kommittéerna. I

de flesta fall används dessa kommittéer

för utredande ändamål men det är många

gånger oklart vari den egentliga

skillnaden består mellan de kommittéer

som redovisas i kommittéberättelsens

huvuddel och dem som redovisas i bilaga

4. Utskottet anser därför att regeringen

skall överväga vilka principer som skall

gälla för kommittéredovisningen i

framtiden. Regeringen bör i nästa års

kommittéberättelse återkomma till

riksdagen med en redovisning av de

överväganden som gjorts och de

eventuella åtgärder som vidtagits.

7.3 Rådgivande organ inrättade sedan

oktober 1994

I en granskningsanmälan som i övrigt

handlar om regeringens handläggning och

beslut om särskilda jämställdhetspengar

till Suzanne Ostens film Bengbulan (se

avsnitt 22 nedan) begärs också att

utskottet granskar omfattningen och

inriktningen av regeringens olika

rådgivande organ avseende utvecklingen

sedan regeringsskiftet 1994. Med

anledning härav har en inventering av

kommittéberättelsen för 1995 och

databasen Rixlex företagits. Härvid har

åtta organ med benämningen råd , som

tillsatts efter regeringsskiftet 1994,

identifierats. Dessa organ är följande:

o Etiskt råd med anledning av

passagerarfärjan M/S Estonias

förlisning; tillkallat 21 oktober 1994,

upplöst 1 april 1995 (Kommunikations

departementet).

o Näringslivsrådet med uppgift att

främja ett närmare samarbete mellan

regeringen och näringslivet; inrättat 8

december 1994, nedlagt genom

regeringsbeslut 29 februari 1996

(Statsrådsberedningen).

o Företagarrådet (N 1994:07); tillkallat

12 december 1994 (Näringsdepartementet).

o Ungdomens IT-råd (SB 1995:02);

tillkallat 19 januari 1995, uppdraget

varar till utgången av år 1996

(Statsrådsberedningen).

o Rådet för mångfald inom massmedierna

(Ku 1995:01); tillkallat 2 februari

1995, uppdraget är inte tidsbegränsat

(Kulturdepartementet).

o Rådet för freds- och

säkerhetsfrämjande insatser (UD 1995:C);

tillkallat 12 april 1995

(Utrikesdepartementet).

o Förvaltningspolitiska rådet (Fi

1995:D); tillkallat 15 juni 1995 (Finans

departementet).

o Invandrar- och flyktingpolitiska rådet

(A 1995:C); tillkallat 12 oktober 1995

(Arbetsmarknadsdepartementet).

Näringslivsrådet har inte redovisats i

kommittéberättelsen. Det har inte haft

någon officiell beteckning och inga

direktiv. Övriga organ har redovisats i

kommittéberättelsen eller Rixlex. Det

etiska rådet med anledning av M/S

Estonias förlisning har inte haft någon

beteckning och inga direktiv. Av

återstående 6 organ har hälften

registrerats som kommittéer i egentlig

mening och hälften som s.k.

bokstavskommittéer. Endast två av dessa

har fått direktiv, nämligen Ungdomens IT-

råd och Rådet för mångfald inom

massmedierna.

Härtill kommer en rådgivande grupp i

kulturfrågor, som inte utgör ett råd i

den mening det här är tal om. Det rör

sig om totalt fem personer, benämnda

kultursakkunniga, som på konsultbasis

engagerats av dåvarande kulturminister

Margot Wallström för att delta i möten

och seminarier och för att fungera som

informella rådgivare inom olika

professionella områden. Deras engagemang

har avsett tiden 9 februari-31 december

1995. Arvodet har bestämts till 40 000

kr/person. Avtalen har inte förnyats

från årsskiftet 1995/96.

Ett s.k. matråd, knutet till dåvarande

civilminister Marita Ulvskog, och ett

särskilt råd för jämställdhetsfrågor,

knutet till dåvarande

jämställdhetsminister Mona Sahlin, vilka

uppmärksammats i massmedia, har inte

kunnat identifieras i

kommittéberättelsen eller Rixlex.

Granskningen föranleder inget särskilt

uttalande i övrigt.

8. Revisionen i regeringskansliet

Utskottet har i granskningsarbetet tagit

upp frågan om den interna revisionen i

regeringskansliet. Utskottet har därvid

tagit del av en promemoria som

utarbetats inom Riksdagens revisorers

kansli. I promemorian ges en översiktlig

beskrivning av hur revisionsarbetet

bedrivs inom regeringskansliet och som

jämförelse en motsvarande beskrivning av

revisionen inom riksdagsområdet.

Promemorian återfinns som bilaga A 6.1.

I promemorian beskrivs bl.a.

regeringens revisionskontors verksamhet.

Revisionskontoret med sex anställda

finns i regeringskansliet. Verksamheten

regleras av revisionsförordningen

(1985:606) för regeringskansliet.

Revisionskontoret skall till det

statsråd revisionskontoret lyder under

avge redogörelse över granskningen av

bl.a. Statsrådsberedningens,

departementens, utrikesrepresentationens

och kommittéernas verksamhet och

årsredovisningar.

I promemorian påpekas att den revision

som bedrivs av regeringskansliets

revisionskontor är att betrakta som

internrevision. Detta innebär att

regeringskansliet är unikt i den

betydelsen att det inte är föremål för

löpande extern revision.

Utskottet anser att det är

otillfredsställande att

regeringskansliet inte är föremål för en

löpande extern revision. Utskottet har

inhämtat att man inom regeringskansliet

har uppmärksammat frågan. Vidare har

frågan tagits upp i den av

talmanskonferensen tillsatta

Revisionsutredningen. Utskottet

förutsätter att det översynsarbete som

pågår leder fram till att

regeringskansliet granskas av externa

revisorer.

I övrigt föranleder inte granskningen i

denna del något uttalande.

9. Utbildningsdepartementets

administration

Utskottet har under en följd av år

kunnat iaktta olika brister i ärenden

som handlagts inom

Utbildningsdepartementet. I en

kanslipromemoria (bilaga A 7.1)

redovisas de uttalanden av kritiskt slag

som funnits i granskningsbetänkandena

sedan 1992/93. Tyngst väger det

uttalande som grundade sig på utskottets

omfattande och ingående granskning av

departementets konsultupphandlingar

under åren 1990-1994 (bet.

1994/95:KU30). Departementets

dokumentation i dessa

upphandlingsärenden var enligt utskottet

så bristfällig att granskningen hade

fått inskränkas till att kontrollera om

någon skriftlig dokumentation över huvud

taget funnits som kunnat ge en bild av

vad som förevarit i de enskilda

upphandlingsfallen. Även när det gällde

de formella förutsättningarna för en

upphandling, t.ex. beslut om anlitande

av en konsult, förelåg det brister.

Vidare redovisas i den bilagda

promemorian regeringens två förslag till

tilläggsanslag till

Utbildningsdepartementet under 1994. Det

första avslogs av riksdagen våren 1994.

Riksdagen gav samtidigt regeringen till

känna vad utbildningsutskottet anfört om

att regeringen skulle återkomma med en

redovisning av de åtgärder som måste

vidtas för att Utbildningsdepartementet

framdeles skulle hålla sig inom ramen

för beviljade medel (prop. 1993/94:125,

bet.UbU19). Regeringen återkom hösten

1994 med ett nytt förslag till

tilläggsanslag på nära 25 miljoner

kronor, vilket godkändes av riksdagen

(prop. 1994/95:95, bet. KU24). Av

propositionen framgick bl.a. att

anslagsöverskridanden på

Utbildningsdepartementet hade ägt rum

sedan budgetåret 1989/90. Dessa

överskridanden hade dock - fram till att

anslagskonstruktionen ändrades

budgetåret 1993/94 - kunnat täckas och

därmed inte behövt redovisas för

riksdagen genom innehållande av medel på

andra anslag under departementets

huvudtitel. I propositionen meddelades

också att departementet förändrat sina

budget- och redovisningsrutiner och en

kortfattad redovisning lämnades för

innebörden av dessa förändringar.

I årets granskning har, som framgår av

avsnitt 5, utskottet kunnat konstatera

brister på ett annat område. Utgivningen

i Svensk författningssamling av lagar

och förordningar inom

Utbildningsdepartementets område utmärks

av en större andel sent utgivna

författningar än i något annat

departement. Detta är heller inget

tillfälligt fenomen utan samma

förhållanden har rått under flera av de

senaste åren.

Inom Utbildningsdepartementet har man

varit medveten om missförhållandena på

det ekonomiadministrativa området och

vidtagit åtgärder för att komma till

rätta med dem. En omorganisation

genomfördes hösten 1993 och därvid

inrättades en administrativ enhet med

uppgift att bl.a. svara för intern

ekonomisk utveckling, planering och

uppföljning av departementets interna

verksamhet. När det gäller

handläggningen av ekonomiska frågor

infördes i december 1993 en skriven

beslutsordning. Nu gällande

beslutsordning trädde i kraft så sent

som den 1 maj 1996. I beslutsordningen

klargörs vilka beslut och vilken

dokumentation som krävs för att en

utbetalning skall kunna få ske. Vidare

har en internbudget införts, varigenom

varje enhet fått ansvar för att hålla

sig inom ramarna för tilldelade anslag.

Rutinerna för upphandling har skärpts

och man är enligt departementet noga med

att teckna avtal då konsulter engageras.

Det är enligt utskottets mening svårt

att undgå misstanken att de brister i

ärendehandläggningen som utskottet

uppmärksammat under senare år har sin

gemensamma grund i dålig organisation

och bristfälliga administrativa rutiner.

En samlad genomgång och översyn av

Utbildningsdepartementets organisation

och arbetsrutiner bör därför göras.

Därvid bör också en uppföljning och

utvärdering av de åtgärder som vidtagits

inom departementet ske. Uppgiften faller

inom ramen för utskottets granskning,

och utskottet avser därför att i

samarbete med Riksdagens revisorer

genomföra en sådan översyn under hösten

1996. Resultatet kommer att redovisas i

nästa års granskningsbetänkande.

10. Regeringens organisation för

handläggning av EU-frågor

I det följande lämnas en översiktlig

redogörelse för regeringens organisation

för hantering av EU-frågor under år

1995. Regeringen Göran Perssons

tillträde i mars 1996 har inneburit ett

flertal förändringar av organisationen

för hantering av EU-frågor. Likaså kan

omorganiseringen av

Utrikesdepartementet, som förväntas

träda i kraft den 1 juli 1996, komma att

påverka organiseringen. Ingen av dessa

förändringar har beaktats i denna

redogörelse.

Regeringens EU-sekretariat har i en

cirkulärserie samlat den övergripande

informationen om hur samordningen av EU-

frågor är organiserad i

regeringskansliet samt de riktlinjer som

gäller för beredningen av EU-ärenden.

Det första cirkuläret beskriver

grunderna för EU-samordningen i

regeringskansliet. Det andra cirkuläret

behandlar samråd och information mellan

regeringen och riksdagen i EU-frågor.

Cirkulär nummer tre redogör för

riktlinjer för den gemensamma

beredningen av svenska ståndpunkter och

instruktioner. Det fjärde cirkuläret ger

riktlinjerna för handläggningen av s.k.

A-punkter och skriftliga

beslutsförfaranden i EU-frågor. Vidare

har en promemoria som i stora drag

beskriver hur samordningen i

regeringskansliet går till framställts.

Följande redogörelse bygger

huvudsakligen på dessa promemorior.

Det övergripande samordningsansvaret för

EU-ärendena har under år 1995 legat i

Utrikesdepartementet. Detta har dock

inte förändrat det konstitutionella och

politiska ansvar som vilar på övriga

statsråd enligt uppgiftsfördelningen i

regeringen. Varje statsråd har ansvar

för beredningen av EU-ärenden inom

respektive ansvarsområde. EU-ärenden som

berör flera departement görs på

sedvanligt sätt till föremål för

gemensam beredning.

Under år 1995 har statsrådet med ansvar

för utrikeshandelsfrågor lett den

politiska och administrativa

samordningen av EU-frågorna. En särskild

statssekreterargrupp, benämnd EU-

beredningen, har ansvarat för den

politiska samordningen. Ordförande i

arbetsgruppen har varit

statssekreteraren vid

Utrikesdepartementets handelsavdelning.

I EU-beredningen har statssekreterare

från de departement som har för

beredningen aktuella ärenden ingått.

Statssekreterarna i

Statsrådsberedningen,

Justitiedepartementet,

Utrikesdepartementet och

Finansdepartementet har varit ständiga

medlemmar i beredningsgruppen.

Inom regeringskansliet har ett EU-

samråd ägt rum varje tisdagseftermiddag

med företrädare för samtliga

departement. Inom EU-samrådet har frågor

kring nära förestående möten med

Europeiska unionens råd samt

organisatoriska frågor om EU-

samordningen i regeringskansliet

behandlats. EU-samrådet kan ses som ett

komplement till den normala beredningen

mellan departementen av EU-ärenden.

EU-sekretariatet har till uppgift att

administrera och koordinera de olika

departementens medverkan i EU-arbetet.

Sekretariatet är placerat vid

Utrikesdepartementet och har under år

1995 legat under

utrikeshandelsministerns ledning. EU-

sekretariatet har sekretariatsfunktioner

för såväl EU-samrådet som EU-

beredningen. EU-sekretariatet svarar för

att inkomna ärenden från den svenska

ständiga representationen i Bryssel

kanaliseras till berörda departement och

säkerställer att ärendena bereds och

avgörs. Sekretariatet ansvarar också för

att den svenska ständiga

representationen i Bryssel får direktiv

för ärendenas fortsatta handläggning. EU-

sekretariatet har vidare det

övergripande ansvaret för kontakterna

med riksdagens EU-nämnds kansli.

Ytterligare information finns i den av

dåvarande Sekretariatet för

Europainformation i november 1995

publicerade Handbok för EU-arbetet - om

svenskt deltagande i kommittéer och

arbetsgrupper. Tyngdpunkten i handboken

ligger på att beskriva de

förutsättningar som gäller för svenskar

i kommittéer och arbetsgrupper i EU:s

institutioner.

Vidare vill utskottet erinra om

Statskontorets rapport 1996:7 EU-

medlemskapets effekter på svensk

statsförvaltning. Samordning,

organisation och arbetsformer i

statsförvaltningens EU-arbete. I

rapporten dras flera slutsatser om den

svenska statsförvaltningens arbete med

EU-frågor. Bl.a. anser Statskontoret att

regeringen har de styrinstrument som

behövs för samverkan med myndigheterna

men att dessa instrument kan utnyttjas

mycket effektivare. Enligt rapporten bör

statsförvaltningens berednings- och

förhandlingsstruktur ses över.

Statskontorets undersökning visar att

en betydande del av styrningen av

myndighetstjänstemännens deltagande i EU-

organens arbete ges i muntlig form.

Statskontoret finner skäl att

rekommendera en skärpning av formkraven

genom skriftliga instruktioner och

rutinmässig återrapportering. Ett syfte

med detta är att ge regeringen bättre

möjligheter att styra och följa

tjänstemännens prestationer.

Utskottet avser att även framdeles följa

regeringens organisation för hantering

av EU-frågor. I övrigt finner utskottet

inte anledning till något uttalande i

denna del.

11. Regeringens tillämpning av reglerna

om allmänna handlingar i ärenden som

berör Sveriges förhållande till EU

Ärendet

I en anmälan till utskottet har begärts

att utskottet skall granska regeringens

och regeringskansliets prövning av

utlämnande av handlingar i ärenden som

berör Sveriges förhållande till EU.

Enligt anmälaren har bl.a. från

journalisthåll framförts kritik mot att

det sedan Sverige blivit medlem av EU

blivit svårare att från

regeringskansliet få ut inkomna

handlingar som t.ex. berör Sveriges

förhållande till EU på olika områden.

Anmälaren anser att utskottet bör

granska hur man i regeringskansliet

hanterat prövningen av offentlighet och

sekretess i ärenden som berör Sveriges

förhållande till EU inom olika

sakfrågeområden. Anmälan biläggs bilaga

A 8.1.

Bakgrund

Utrikessekretessen

Sedan den 1 januari 1995 gäller, enligt

2 kap. 1 § sekretesslagen, sekretess för

uppgift som angår Sveriges förbindelser

med annan stat eller i övrigt rör annan

stat, mellanfolklig organisation,

myndighet, medborgare eller juridisk

person i annan stat eller statslös, om

det kan antas att det stör Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller på

annat sätt skadar landet om uppgiften

röjs.

Utgångspunkten är sedan den 1 januari

1995 att alla uppgifter som rör Sveriges

förbindelser med andra stater och

mellanfolkliga organisationer är

offentliga. Förslaget var enligt

proposition 1994/95:112 motiverat i

första hand av en strävan att även inom

ramen för ett svenskt deltagande i EU-

samarbetet säkerställa rätten till insyn

i allmänna angelägenheter. I

propositionen uttalar regeringen att den

avser att vid ett svenskt medlemskap i

EU noga följa utvecklingen på området

och att den är beredd att överväga

ytterligare åtgärder för öppenhet.

EU-Dia

Av Statsrådsberedningens promemoria den

1 april 1996 om

dokumentregistreringssystemet EU-Dia

(bilaga A 8.2) framgår bl.a. att EU-Dia

infördes efter några månaders provperiod

i departementen den 1 april 1995.

Systemet är konstruerat för att ta hand

om det omfattande flödet av allmänna

handlingar, dokument , som emanerar

från EU:s olika organ eller som

upprättats inom regeringskansliet och

som relateras till EU-frågor. EU-Dia

används på likartat sätt av alla

departement med undantag för UD.

Registreringen uppfyller de krav som

ställs på registrering av allmänna

handlingar enligt sekretesslagens 15

kap.

I EU-Dia har varje departement ansvar

för sina egna dokument. Regi-

streringsuppgifterna bildar tillsammans

en databas som är uppbyggd per

kalenderår. Det är möjligt att öppna

samtliga departements databaser

samtidigt och därigenom få en överblick

över vilka handlingar som kommit in

eller upprättats oavsett

departementstillhörighet.

Under kalenderåret 1995 registrerades

sammanlagt drygt 40 000 dokument i EU-

Dia. Motsvarande siffra för första

kvartalet 1996 är drygt 13 200 dokument.

Mängden handlingar som inkommer till

departementen har lett till att flera

departement anställt särskilda EU-

registratorer som enbart sysslar med EU-

Dia. Då flertalet dokument är författade

på franska eller engelska krävs att de

som registrerar dem behärskar dessa

språk. Ett problem av teknisk art är att

översändandet av uppgifter från Bryssel

till Stockholm ibland försenas flera

timmar, något som leder till betydande

extraarbete på registra-torskontoren.

Utskottets enkät

Konstitutionsutskottet har från varje

departement inom regeringskansliet

begärt att få svar på fyra frågor med

anledning av granskningsanmälan.

Frågorna gäller bl.a. tillämpningen av

offentlighetsprincipen avseende EU-

handlingar inom regeringskansliet. En

sammanställning av departementens svar

biläggs bilaga A 8.3.

Departementens svar kan sammanfattas

enligt följande.

Det är svårt att avgöra om den från den

1 januari 1995 gällande lydelsen av 2

kap. 1 § sekretesslagen angående

utrikessekretessen lett till någon

förändring i antalet utlämnade dokument.

Underlaget är för litet för att en

jämförelse skall kunna göras med vad som

gällde tidigare. En presumtion för

offentlighet finns numera i motsats till

vad som gällde tidigare. Detta leder

till att den i viss mån mer

schablonmässiga sekretessbedömningen

som tidigare kanske skedde ersatts av en

mer ingående bedömning.

När det gäller diarieföringen av EU-

handlingar är departementens

erfarenheter att det inte föreligger

några svårigheter att avgöra vilka EU-

handlingar som är allmänna. Eventuellt

kan det någon gång vara problem för

enskilda tjänstemän att avgöra vad som

skall diarieföras och betraktas som

allmänna handlingar speciellt när det är

fråga om handlingar som tjänstemännen

erhållit i samband med möten i EU:s

arbetsgrupper. Rutinerna för

diarieföringen av EU-handlingar följer

de generella principer som antagits för

regeringskansliet (EU-Dia).

När det gäller hanteringen av de

handlingar som upprättats inom

regeringskansliet (t.ex. bakgrunds-,

analys- och diskussionsmaterial) har

inte departementen funnit några större

svårigheter att avgöra vilka handlingar

som är att anse som allmänna och vid

vilken tidpunkt de är att anse som

allmänna.

När det gäller överlämnande av

handlingar till riksdagens EU-nämnd har

detta inte berett några större problem.

EU-nämnden har fått de handlingar som

nämnden skall ha eller som nämnden

begärt att få. Handlingar som lämnas

över till riksdagens EU-nämnd har

upprättats utifrån det faktum att de

blir allmänna handlingar genom

överlämnandet.

Utskottets bedömning

Regeringskansliet synes ha ett väl

fungerande system för hantering av EU-

handlingar.

Dokumentregistreringssystemet EU-Dia som

infördes den 1 april 1995 har av vad som

framgår av departementens svar fungerat

väl under den relativt korta period som

det varit i bruk.

Vissa svårigheter vid

hanteringen/registreringen gäller dock

de handlingar som enskilda tjänstemän

erhåller på t.ex. arbetsgruppsmöten inom

EU utomlands. Dessa handlingar är

allmänna handlingar och bör registreras

i regeringskansliet liksom alla allmänna

handlingar. Rutinerna för hanteringen av

dessa handlingar bör följas inom

regeringskansliet.

Det har enligt utskottets mening gått

för kort tid för att en mer ingående

utvärdering av regeringskansliets

hantering av EU-handlingar skall kunna

göras. Frågan bör bli föremål för

granskning sedan en längre tid

förflutit.

När det gäller frågan om regeringens

och regeringskansliets information till

riksdagen i ärenden inom Europeiska

unionen behandlas denna i utskottets

utvärdering av riksdagens arbete med EU-

frågorna, som pågår och beräknas vara

avslutad under innevarande vår.

12. Jäv för statsråd

Anmälan m.m.

I en anmälan, bilaga A 9.1, har begärts

granskning av regeringens beslut den 30

mars 1995 om permutation av Stiftelsen

Bostadskooperationens Garantifond.

Granskningen bör enligt anmälan avse

dels regeringens skäl för beslutet att

dela upp fonden, dels frågan om jäv i

ärendet för statsråden Jan Nygren och

Anders Sundström.

Genom det i anmälan nämnda beslutet gav

regeringen Stiftelsen

Bostadskooperationens Garantifond (SBG)

tillstånd att dels till en av HSB bildad

stiftelse, HSB:s Garantifond, överlåta

den del av SBG:s förmögenhet som enligt

SBG:s interna redovisning var knuten

till HSB, dels ändra stiftelsens

stadgar. Beslutet innebar ändring av ett

beslut av Kammarkollegiet, vari ansökan

om permutation avslagits.

En begäran om förundersökning av

omständigheterna kring SBG:s beslut om

överlåtelse av förmögenhet till HSB:s

Garantifond har lämnats in till

Riksåklagaren och överlämnats till

Statsåklagarmyndigheten för speciella

mål. Något beslut i frågan om

förundersökning skall inledas har ännu

inte fattats. Med anledning härav anser

utskottet att granskningen nu endast bör

omfatta frågan om jäv vid

regeringsbeslutet. Utskottet kan senare

återkomma i fråga om regeringens beslut

som sådant.

Bakgrund

Ärendet

Utskottet har under granskningen haft

tillgång till Näringsdepartementets akt

i ärendet. Därutöver har genom

Statsrådsberedningen inhämtats svar från

regeringskansliet på frågor från

utskottet, bilagorna A 9.2-9.5 samt

hållits utfrågningar med statsråden Jan

Nygren, bilaga B 8, och Anders

Sundström, bilaga B 10.

SBG bildades år 1973 av HSB:s

Riksförbund ek.för. och Svenska

Riksbyggen ek.för. Den har enligt

stiftelseurkunden och stadgarna till

ändamål

- att i fråga om sådana

bostadsrättsföreningar som har av

Riksbyggen och

HSB:s Riksförbund godkända stadgar

upptaga lån för hyresbortfall enligt

kungörelsen (1972:760) om lån avseende

kostnader för outhyrda lägenhe-

ter eller motta tillskott för täckande

av hyresbortfall,

- att lämna tillskott för täckande av

kostnad för hyresbortfall,

- att motta och förvalta säkerheter för

och medel avsedda för återbetalning

av upptagna lån och ombesörja sådan

återbetalning,

- samt att driva annan härmed

sammanhängande verksamhet.

För beslut inom SBG föreskrivs i

stadgarna att ett beslut om ändring av

stadgarna eller om upplösning av

stiftelsen för att vara giltigt skall

godkännas av HSB:s Riksförbund ek.för.,

Svenska Riksbyggen ek.för. och Kungl.

Maj:t. Stiftelsen skall vidare vara

undantagen från tillsyn enligt

tillsynslagen.

SBG, Riksbyggen ekonomisk förening och

HSB:s Riksförbund ekonomisk förening gav

i februari 1994 in en ansökan om

permutation hos Kammarkollegiet.

Tillstånd söktes till uppdelning av SBG

med överlåtelse av del av dess

tillgångar och skulder till den av HSB

bildade stiftelsen HSB:s Garantifond

samt till följdändring av stiftelsens

stadgar. Uppdelningen avsågs ske så att

SBG överlåter den del av sina tillgångar

och skulder som är identisk med HSB-

sfären inom SBG .

Kammarkollegiet avslog ansökan, och

avslagsbeslutet överklagades till

regeringen. Regeringen biföll genom

beslut den 30 mars 1995 överklagandet. I

beslutet deltog statsministern Carlsson

och statsråden Sahlin, Hjelm-Wallén,

Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds,

Wallström, Persson, Tham, Schori,

Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson,

Winberg, Uusman, Nygren, Sundström,

Lindh och Johansson. Föredragande var

statsrådet Andersson.

Statsrådet Jan Nygren var före inträdet

i regeringen i september 1994 anställd

som marknadschef hos Riksbyggen

ekonomisk förening. Han hade enligt egen

uppgift inte något engagemang i

förvaltningen av SBG. Inte heller

medverkade han vid ansökan om

permutation eller beslut inom Riksbyggen

rörande SBG, även om han kände till att

ett ärende om förändring av SBG:s

stadgar existerade. Han anser inte att

hans ställning i Riksbyggen var sådan

att han borde ha avstått från att delta

i regeringens beslut. Någon diskussion

om jäv i detta ärende förekom inte vid

eller inför regeringssammanträdet.

Statsrådet Anders Sundström var ledamot

i styrelsen för HSB:s Riksförbund

ekonomisk förening sedan den 3 maj 1993

och fram till dess han utsågs till

statsråd i september 1994. Från den 5

maj 1994 var han ordförande i förbundet.

Han deltog enligt uppgift i skrivelse

från Näringsdepartementet i styrelsens

handläggning av ärendet enligt följande.

- Vid styrelsemöte den 24 augusti 1993

redovisades läget beträffande SBG

varefter styrelsen beslutade att olika

alternativ skulle utredas vidare.

- Den 26 oktober 1993 beslutade styrelsen

att uppdra åt VD för Riksförbun

det att slutföra förhandlingar med

Riksbyggen om SBG. Den 14 december

1993 lämnades en lägesrapport.

- Styrelsen godkände därefter den 1 mars

1994 att ansökan om permutation

av SBG inlämnas till Kammarkollegiet av

HSB:s Riksförbund och Riks-

byggen och att Riksförbundet bildar

Stiftelsen HSB:s Garantifond. Den 29

mars 1994 rapporterade VD att

Kammarkollegiet avslagit ansökningen och

att beslutet skulle överklagas.

- Styrelsen utsåg den 5 maj 1994

ledamöter i Stiftelsen HSB:s

Garantifond.

- Den 14 juni 1994 beslutade styrelsen

inrätta garantiförsäkring Avgifts

garanti för bostadsrättsföreningar .

I fråga om sin befattning med ärendet

inom regeringen har han förklarat att

det inte förekom någon gemensam eller

allmän beredning och inte heller någon

diskussion om ärendet vid det

regeringssammanträde då det var uppe

till avgörande. Han uppmärksammade inte

att det var uppe. I efterhand har han

konstaterat att han - för att

upprätthålla erforderligt respektavstånd

- borde ha avstått från att delta i

avgörandet. Inom regeringen har nu

diskuterats hur liknande jävssituationer

kan undvikas i fortsättningen, och man

är överens om att till

Statsrådsberedningen redovisa även

uppdrag från tiden före

regeringsinträdet.

Bestämmelser m.m. i fråga om jäv

Enligt 6 kap. 9 § andra stycket

regeringsformen får statsråd inte utöva

allmän eller enskild tjänst samt inte

heller inneha uppdrag eller utöva

verksamhet som kan rubba förtroendet för

honom.

Regler om jäv i statlig förvaltning

finns i förvaltningslagen (1986:223).

Den gäller formellt inte vid

handläggning av regeringsärenden men

iakttas ändå i praxis av regeringen.

Enligt 11 § förvaltningslagen är den som

handlägger ett visst förvaltningsärende

att anse som jävig bl.a. om saken angår

honom själv eller om ärendets utgång kan

väntas medföra synnerlig nytta eller

skada för honom själv eller någon

närstående (punkt 1), om han är

ställföreträdare för den som saken angår

eller för någon som kan vänta synnerlig

nytta eller skada av ärendets utgång

(punkt 2) eller om det i övrigt finns

någon särskild omständighet som är ägnad

att rubba förtroendet till hans

opartiskhet i ärendet (punkt 5). I 12 §

sägs bl.a. att den som känner till en

omständighet som kan antas utgöra jäv

mot honom självmant skall ge det till

känna.

Bestämmelsen i 11 § punkt 5 gäller vad

som brukar kallas delikatessjäv. Som

exempel på vad som faller in under denna

regel kan nämnas att den som handlägger

ärendet är uppenbar vän eller ovän med

part eller annan intressent i ärendet,

att han står i någon form av mer markant

beroendeförhållande till den som saken

angår, exempelvis att han har lånat

pengar av denne, eller där han av t.ex.

ideella skäl särskilt engagerat sig i

saken på ett sätt som ger anledning att

anta att det brister i förutsättningarna

för en objektiv bedömning av denna. I

förarbetena till den gamla

förvaltningslagen berördes frågan om en

persons anknytning till en facklig

organisation kunde grunda jäv i ärende

rörande organisationen (SOU 1968:27 s.

134, prop. 1971:30 s. 350-356).

Hänvisning gjordes till vissa uttalanden

i proposition 1965:60. Där hade

framhållits bl.a. att enbart det

förhållandet att någon tillhör eller

tillhört en organisation som var

förhandlingspart inte kunde anses vara

ägnat att rubba förtroendet för

opartiskhet i tjänsteutövningen. Om

däremot personen tillhör organisationens

styrelse eller innehar annat

förtroendeuppdrag för organisationen

eller är funktionär inom denna var

förhållandet annorlunda. En sådan

anknytning måste anses ägnad att

förringa tilltron till opartiskhet vid

handläggningen (a. prop. s. 123).

I Statsrådsberedningens skrift

Förvaltningslagens tillämpning hos

regeringen och i en promemoria från

Statsrådsberedningen (SB PM 1987:2)

lämnas bl.a. följande råd när det gäller

jäv vid regeringssammanträden.

Det åligger statsråd att förvissa sig

om att det vid ett visst

regeringssammanträde inte kommer upp

ärenden som statsrådet i annat

sammanhang tagit befattning med eller i

vilka statsrådet av andra orsaker är att

anse som jävig. I princip bör det

undvikas att ett statsråd som är jävig i

ett ärende enligt någon av de

jävsgrunder som anges i 11 §

förvaltningslagen föredrar ärendet eller

på annat sätt deltar i avgörandet av det

vid regeringssammanträde. Också i

tveksamma fall bör statsrådet avstå från

att delta i avgörandet. Om ett statsråd

anser sig vara jävig i ett ärende som

ligger utanför hans direkta ansvars

område anmäler han att han inte deltar i

avgörandet av ärendet till

statsministern och protokollföraren.

För att undvika att ett statsråd deltar

i regeringsbeslut som han eller hon kan

vara jävig i på grund av aktieinnehav

gäller sedan regeringssammanträdet den 7

maj 1992 tills vidare följande ordning:

Dagen före ett regeringssammanträde får

rättschefen i Statsrådsberedningen

ärendeförteckningarna från samtliga

departement. Rättschefen går igenom

förteckningarna och jämför dem med

aktuella uppgifter om statsrådens

aktieinnehav. Om något statsråd äger

aktier i ett bolag som på något sätt

berörs av ett ärende anmäls detta till

protokollföraren, som anmäler saken vid

regeringssammanträdet, där man sedan tar

ställning till jävsfrågan.

Efter det att den socialdemokratiska

regeringen tillträdde har inom

regeringen träffats en överenskommelse

att statsråden på samma sätt som med

fondpapper också offentligen skall

redovisa näringsverksamhet och innehav

av vissa fastigheter, advokatbyrå,

konsultföretag och revisionsbyrå. Vidare

skall redovisas avtal med tidigare

arbetsgivare om fortsatt utbetalning av

lön, pension eller liknande förmån samt

fortsatta betalningar från arbetsgivares

sida av pensionsavgifter eller liknande

avgifter samt avtal med nuvarande eller

framtida arbets- eller uppdragsgivare om

anställning, uppdrag eller liknande

engagemang såvitt avser uppdrag utöver

de för det egna partiet och dess

organisationer. Redovisningarna

förtecknas av rättschefen i

Statsrådsberedningen på samma sätt som

med uppgifterna om innehav av

fondpapper.

Inom regeringen har härefter träffats

ytterligare en överenskommelse. I ett

cirkulär 1996-05-06 från

Statsrådsberedningen till statsråden

uttalas följande.

Erfarenheter har nu visat att frågan om

jäv i regeringsarbetet kan komma upp

även med anledning av sådana

anställningar eller uppdrag som ett

statsråd innehaft före utnämningen till

statsråd.

Därför har statsråden kommit överens om

att också sådana anställningar eller

uppdrag skall redovisas på samma sätt

som uppdrag under statsrådstiden. Syftet

med redovisningen är främst att

informera tjänstemän i det egna och

andra departement så att de kan

uppmärksamma eventuella jävssituationer.

En rimlig avgränsning av

redovisningsskyldigheten bör dock göras.

Anställningar och uppdrag som upphört

tidigare än fyra år före utnämningen

till statsråd behöver inte redovisas.

Vidare bör redovisningsskyldigheten

begränsas till sådana arbets- och

uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas

förekomma som parter eller av annat skäl

har något väsentligt intresse i ett

regeringsärende.

Uppgifterna skall redovisas till

rättschefen i Statsrådsberedningen

senast den 1 juni 1996.

Konstitutionsutskottet behandlade under

1992/93 års riksmöte frågan om jäv för

statsråd. Utgångspunkten var då vissa

statsråds innehav av värdepapper. I

granskningsbetänkandet (bet.

1992/93:KU30) gavs en ingående

redogörelse för gällande bestämmelser

m.m. på området. Utskottet uttalade i

ärendet (s. 53) bl.a. att frågan om jäv

i förvaltningslagens mening skall prövas

i det enskilda ärendet med beaktande av

alla föreliggande omständigheter och att

i de fall jäv föreligger, men även i de

fall där det är tveksamt om jäv

föreligger, bör statsrådet enligt

etablerad praxis inte delta i

handläggningen av ärendet. Utskottet

ville i det sammanhanget understryka att

när jäv föreligger i ett ärende är detta

fallet oavsett ärendets art eller

omfattning. Utskottet ansåg det vidare

viktigt att man skiljer mellan sådana

förhållanden som är ägnade att rubba

förtroendet för ett statsråd och

förhållanden som konstituerar jäv för

statsrådet i ett visst ärende. Även om

en jävssituation inte förelåg kunde

således ett deltagande i ett visst

beslut medföra att allmänhetens

förtroende för ett visst statsråd

rubbas. Å andra sidan kunde det vara

till nackdel om ett statsråd på grund av

onödigt strikta regler inte kan delta i

regeringsarbetet i full utsträckning. -

Utskottet ansåg det därför vara lämpligt

att regler utformades för hanteringen av

jävsfrågor i regeringsärenden som riktar

sig direkt till regeringen.

I Etikkommitténs 1993 lämnade promemoria

Intressekonflikter för statsråd erinras

om att det i fråga om handläggningen av

regeringsärenden inte finns några

jävsregler som är formellt tillämpliga

men att i regeringens praxis tillämpas

jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§

förvaltningslagen och att denna ordning

vunnit viss hävd. Kommittén uttalar som

sin mening att dessa bestämmelser i

stort sett är väl lämpade för att

iakttas i regeringsarbetet och

rekommenderar att statsråden även

fortsättningsvis i princip iakttar

förvaltningslagens jävsregler. Någon

lagstiftning avseende jävsregler för

statsråd har kommittén inte funnit

erforderlig utan anser att det måste

räcka att regeringen gör klart - för

riksdagen och för allmänheten - vilka

jävsregler den anser sig böra tillämpa i

regeringsarbetet. I sista hand blir det,

påpekar kommittén, en fråga för

riksdagens konstitutionsutskott och för

riksdagen själv att i samband med

granskningen av regeringens arbete ta

ställning till om de av regeringens

medlemmar tillämpade jävsreglerna är

godtagbara.

I promemorian uppmärksammas särskilt -

förutom intressejävet - det s.k.

delikatessjävet. Sådant jäv kan

föreligga när det finns någon särskild

omständighet som är ägnad att rubba

förtroendet till ett statsråds

opartiskhet i regeringsärende. Så kan

enligt Etikkommittén vara fallet, om

ärendet gäller ett företag hos vilket

statsrådet har varit anställd eller en

organisation vari statsrådet är medlem.

Utskottets bedömning

Anders Sundström har deltagit i

regeringens beslut i ett ärende som rört

en ekonomisk förening där han före sitt

inträde i regeringen varit

styrelseledamot och även under en tid

ordförande i styrelsen. Han hade därför

inte bort delta i beslutet, vilket också

nu är hans egen bedömning.

Anders Sundström har uppgivit att han

inte uppmärksammade att ärendet var uppe

på regeringssammanträdet den 30 mars

1995, och utskottet ifrågasätter inte

den uppgiften. För enskilda statsråd är

det förenat med stora svårigheter att i

jävshänseende bevaka samtliga

regeringsärenden.

Utskottet vill dock understryka att det

yttersta ansvaret för att jäv anmäls då

detta bör ske ligger och bör ligga på

vederbörande statsråd. Anders Sundström

bär således ansvaret för att han kom att

delta i regeringens beslut, trots att

han bort avstå från det.

På grund av svårigheterna för enskilda

statsråd att på egen hand bevaka

eventuella jäv i regeringsärenden krävs

hjälp av rutiner och system inom

regeringskansliet. Sådana rutiner borde

ha funnits.

Enligt vad Anders Sundström uppgivit

vid utfrågningen har regeringen

diskuterat åtgärder för att eventuella

jävssituationer skall uppmärksammas, och

överenskommelse har träffats om att

anteckningarna hos Statsrådsberedningen,

utom aktuella uppdrag och

rörelseinnehav, skall avse även tidigare

uppdrag.

Behovet av åtgärder för att

uppmärksamma eventuella jävssituationer

har således noterats inom regeringen,

och arbete pågår enligt vad utskottet

erfarit inom regeringskansliet i detta

hänseende.

Vad beträffar Jan Nygrens befattning

med ärendet anser utskottet inte att

omständigheterna är sådana att han bort

avstå från att delta i regeringens

beslut. Frågan om jäv hade emellertid

bort uppmärksammas även såvitt gäller

honom före regeringssammanträdet, och

detta aktualiserar behovet av sådana

åtgärder för att jävsfrågor inte skall

förbises.

13. Förhållandet mellan regeringen och

de statliga bolagen

13.1 Inledning

Utskottet behandlar i detta avsnitt två

granskningsärenden som i olika

hänseenden avser regeringens förhållande

till statliga bolag. Det ena ärendet

gäller ett uttalande av statsrådet Sten

Heckscher med anledning av ett yttrande

av chefen för Vattenfall AB. Det andra

drendet gäller hur staten utövat sitt

ägande i Apoteksbolaget AB.

Regeringens styrning av statliga

myndigheter och bolag

Statliga bolags ledning

Statliga aktiebolag är liksom privata

underkastade aktiebolagslagens

(1995:1385) regelsystem. Detta innebär

att även ett statligt bolag är en

självständig juridisk person, där det

högsta beslutande organet är

bolagsstämman. Ägaren - staten - utövar

sin rätt att besluta i bolagets

angelägenheter på bolagsstämman (9 kap.

1 § aktiebolagslagen). Bolagsstämman

utser styrelsen (8 kap. 1 §) och

styrelsen kan i sin tur utse en

verkställande direktör (8 kap. 3 §). I

det fall aktiekapitalet eller

maximikapitalet uppgår till minst en

miljon kronor skall en verkställande

direktör utses. Styrelsen svarar för

bolagets organisation och förvaltningen

av bolagets angelägenheter.

Verkställande direktören handhar den

löpande förvaltningen, dvs. driften av

bolagets rörelse, förvaltningen av dess

medel och bokföringen.

I aktiebolagslagen finns vidare

särskilda bestämmelser om styrelsens och

verkställande direktörens befogenheter

och skyldigheter. Bl.a. sägs i 8 kap. 13

§ att styrelsen eller annan företrädare

för bolaget inte får företa

rättshandling eller annan åtgärd som är

ägnad att bereda otillbörlig fördel åt

aktieägare eller annan till nackdel för

bolaget eller annan aktieägare.

Ställföreträdare får inte heller

efterkomma föreskrift av bolagsstämman

eller annat bolagsorgan, om föreskriften

inte är gällande därför att den står i

strid mot aktiebolagslagens bestämmelser

eller vad som stadgas i bolagsordningen.

Regeringens styrning av myndigheter och

bolag

Den föreliggande granskningen

aktualiserar en från konstitutionell

synpunkt intressant fråga av principiell

art, nämligen frågan om regeringens

styrning av de statliga myndigheterna

och bolagen.

Vad gäller det formella förhållandet

mellan regeringen och de statliga

myndigheterna finns en reglering i

regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 6 §

styr regeringen riket och är ansvarig

inför riksdagen. Vidare sägs i 11 kap. 6

§ att statliga myndigheter, bortsett

från riksdagens myndigheter, lyder under

regeringen. Bestämmelsen innebär enligt

grundlagspropositionen (prop. 1973:90

s. 397) att myndigheterna i princip har

att följa de föreskrifter av allmän

natur eller direktiv för särskilda fall

som regeringen meddelar. Regeringens

rätt att meddela direktiv är dock

begränsad. Den främsta begränsningen

ligger i den i 1 kap. 1 § RF fastlagda

principen att den offentliga makten

utövas under lagarna. En annan

begränsning ligger i bestämmelsen i 11

kap. 7 § RF som stadgar att ingen

myndighet, ej heller riksdagen eller

kommuns beslutande organ, får bestämma

hur förvaltningsmyndighet skall i

särskilt fall besluta i ärende som rör

myndighetsutövning mot enskild eller mot

kommun eller rör tillämpning av lag.

I verksledningspropositionen (prop.

1986/87:99) diskuterades innebörden av

regeringens styrande funktion.

Föredragande statsrådets slutsats blev

att RF:s regler utgör en fullt

tillräcklig grund för regeringen att

styra sina myndigheter precis så bestämt

och i den omfattning som regeringen

finner lämpligt i varje särskild

situation (s. 27). Vid sin behandling av

propositionen gjorde

konstitutionsutskottet ingen annan

bedömning (KU 1986/87:29 s. 13). I

verksledningspropositionen diskuterades

också frågan om informella kontakter

mellan regeringskansliet och

myndigheterna. Sammanfattningsvis angav

föredragande statsrådet att enligt hans

bedömning utgör informella kontakter

mellan regeringen och myndigheterna ett

viktigt, naturligt och oundgängligt

komplement till regeringens formella

styrning av myndigheterna. I sådana

enskilda ärenden som ligger inom ramen

för 11 kap. 7 § RF måste regeringen via

sina tjänstemän iaktta mycket stor

försiktighet i sina kontakter med

myndighetens tjänstemän.

Konstitutionsutskottet konstaterade (KU

1986/87:29 s. 13 f.) att det är svårt

att tänka sig en smidigt och väl

fungerande förvaltningsapparat utan

informella kontakter av olika slag.

Enligt utskottets mening finns det

emellertid problem förknippade med dessa

kontakter. Den tudelning mellan

regeringskansli och myndigheter som är

karakteristisk för den svenska

statsförvaltningen innebär att

offentlighetsprincipen blir tillämplig

på den dokumenterade kommunikation som

sker mellan regering och myndigheter.

Denna princip får inte urholkas genom

att viktig information förmedlas via

muntliga, icke-offentliga kanaler.

Utskottet konstaterade vidare att

regeringsbesluten fattas av regeringen

som kollektiv, inte av de enskilda

regeringsledamöterna. Därför bör dessa

kontakter vara mer inriktade på

information än på styrning. Utskottet

anförde därutöver att de informella

kontakterna på det område som omfattas

av 11 kap. 7 § RF bör i särskilt hög

grad avse informationsutbyte.

Regeringen beslutade den 21 juni 1995

att tillsätta en kommission om den

statliga förvaltningens uppgifter och

organisation. I kommissionens direktiv

(dir. 1995:93) anges sammanfattningsvis

att kommissionen skall göra en analys av

om nuvarande former för organisation och

styrning av statlig förvaltning och

verksamhet är ändamålsenliga i

förhållande till de uppgifter och mål

som fastlagts av regering och riksdag

samt lämna synpunkter på hur det

långsiktiga arbetet med

strukturförändringar i den statliga

förvaltningen bör bedrivas. I direktiven

påpekar regeringen vidare att

användningen av bolags- och

stiftelseformer i statlig verksamhet

förutsätter att staten inte frånhänder

sig ansvaret för och möjligheterna till

styrning och kontroll av verksamheten.

En tydlig ägarpolicy och effektiva

styrnings- och kontrollsystem är därför

nödvändiga. På detta område krävs enligt

regeringen ökad tydlighet. Kommissionen

skall avsluta sitt arbete senast den 31

december 1996.

Som redovisats i det föregående

regleras förhållandet mellan regeringen

och statliga bolag i aktiebolagslagen

(1975:1385). Någon särskild reglering i

regeringsformen finns inte. Regeringen,

i egenskap av företrädare för det

statliga ägandet, omfattas således av

samma regelsystem som privata

bolagsägare.

Utskottet har vid några tillfällen

granskat frågor rörande den statliga

affärsverksamheten. Vid riksmötet

1982/83 granskade utskottet regeringens

befattning med frågor rörande ledningen

för ett antal statliga bolag (bet. KU

1982/83:30). I samband med denna

granskning gjorde utskottet några

principiella uttalanden (s. 30 f.).

Bl.a. konstaterade utskottet att den

formella styrningen av de bolag där

staten helt eller delvis äger aktierna

endast kan utövas på bolagsstämman.

Genom bl.a. valet av styrelse och

möjligheten att i bolagsordningen föra

in särskilda bestämmelser om exempelvis

bolagets målsättning kan statens

representanter på bolagsstämman påverka

inriktningen av bolagets verksamhet.

Vidare, i den mån ekonomiska anslag

beslutats för bolagets verksamhet, kan

styrning utövas genom att särskilda

villkor föreskrivs för anslagets

användande. Utskottet konstaterade att

några andra formella styrmedel än de

angivna inte finns. Utskottet erinrade

dock om att staten kan sluta avtal med

bolaget, varigenom bolaget frivilligt

går med på att inskränka sin

handlingsfrihet på det sätt som staten

önskar (jfr. t.ex. avtalen mellan staten

och programföretagen inom radio och TV).

Ett bolag kan också gå med på att skriva

in bestämmelser i bolagsordningen om att

vissa av bolagets beslut skall

underställas regeringen eller annan

statlig myndighet. Utskottet

konstaterade härefter att nu återgivna

regelsystem självfallet inte betyder att

underhandskontakter mellan ägare och den

direkta bolagsledningen inte får

förekomma. Enligt utskottets mening låg

det i sakens natur att särskilt i bolag

med endast en eller ett fåtal aktieägare

är sådana kontakter angelägna för att

undvika konflikter mellan bolagsledning

och ägare. Det gäller i särskilt hög

grad när staten är ende aktieägaren.

Utskottet konstaterade att eftersom det

direkta ägaransvaret här utövas av

regeringen är det nödvändigt med ett

förtroendefullt förhållande mellan det

ansvariga statsrådet och respektive

bolagsledning. Härvid påpekade utskottet

att det bör hållas i minnet att

regeringen har ett politiskt ansvar även

i fråga om den statliga

företagsverksamheten oberoende av i

vilken form den bedrivs.

Under föregående riksmöte granskade

utskottet regeringens utövande av

statens ägande i Nordbanken (bet.

1994/95:KU30). I samband med denna

granskning framhöll utskottet att det är

angeläget att en tydlig policy utvecklas

för hur ägandet skall utövas i statligt

ägda företag (s. 96). Utskottet angav

vidare att från de utgångspunkter som

utskottet har att beakta är det av

betydelse att skriftliga riktlinjer

utformas för hur ägandet skall utövas av

statråden och övriga företrädare för

regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas

som gör det möjligt att följa viktigare

händelseförlopp och granska vilka

kontakter som förevarit mellan

bolagsledningar och berörda departement

i frågor av större betydelse. Utskottet

underströk härvid vikten av att

ställningstaganden i ärenden som

behandlas på bolagsstämmor och i andra

viktigare frågor dokumenteras. Vidare

erinrade utskottet om vad det uttalat i

ett tidigare granskningsärende, som

gällde ombildandet av styrelsen i

Nordbanken (bet. 1991/92:KU30 s. 70),

nämligen att det är önskvärt med mera

uttryckliga direktiv och dokumentation i

frågor som avser statens företrädare på

bolagsstämmor eller i andra sammanhang .

Utskottet anförde därutöver att inom

ramen för ägarpolicyn bör ingå att

staten skall ha en aktiv och initierande

roll i fråga om val av

styrelseledamöter.

13.2 Visst uttalande av näringsminister

Sten Heckscher

Ärendet

I en granskningsanmälan (bilaga A 10.1)

har till konstitutionsutskottets

granskning anmälts statsrådet Sten

Heckschers uttalande med anledning av

VD:n i Vattenfall AB Carl-Erik Nyquists

yttrande i energifrågor. I anmälan anges

att Carl-Erik Nyquist i ett anförande på

Vattenfallssymposiet sagt att de

svenska kärnkraftverken borde köras så

länge de uppfyller kraven om säkerhet,

miljö och ekonomi, förutsatt att

Vattenfall inte bryter mot vad riksdagen

beslutat. Enligt anmälaren har

statsrådet Sten Heckscher i en artikel i

Dagens Nyheter den 8 mars 1995 riktat

kritik mot detta och uttalat att

allmänt är det klart att Vattenfalls

ledning inte skall delta i den

energipolitiska debatten. Vattenfall är

helägt av staten och då menar jag att

bolaget inte heller har några andra

åsikter än staten . I anmälan hemställs

att konstitutionsutskottet särskilt bör

granska om statsrådet sökt begränsa

eller hindra Carl-Erik Nyquist i dennes

rätt att yttra sig. Utskottet bör även

granska om statsrådet på ett

otillbörligt sätt försökt påverka

information från Carl-Erik Nyquist

rörande de olika energislagen.

Utskottet har inhämtat den i anmälan

åberopade tidningsartikeln i Dagens

Nyheter från den 8 mars 1995.

Från Statsrådsberedningen har inhämtats

en promemoria, upprättad inom

Näringsdepartementet, bilaga A 10.2. I

ärendet har vidare hållits en offentlig

utfrågning med näringsminister Sten

Heckscher, bilaga B 1. Till grund för

granskningen har bl.a. därutöver

upprättats en kanslipromemoria, bilaga A

10. 3.

Promemoria från Näringsdepartementet

Näringsdepartementet anför i sin

promemoria den 21 april 1995 att en

journalist från Dagens Nyheter

kontaktade Sten Heckscher per telefon

några dagar innan den aktuella artikelns

införande den 8 mars 1995. Journalisten

bad om en kommentar till det anförande

som Vattenfalls VD Carl-Erik Nyquist

hållit vid konferensen

Vattenfallssymposiet den 16 februari

1995. Sten Heckscher svarade honom

direkt att han inte kunde kommentera vad

Carl-Erik Nyquist yttrat vid det

aktuella tillfället, eftersom han inte

hört eller på annat sätt tagit del av

det. Däremot förklarade sig Sten

Heckscher på journalistens begäran

beredd att lämna några allmänna

synpunkter på rollfördelningen mellan

ägarföreträdare och företagsledningar i

statligt ägda företag, utan någon

anknytning till det aktuella fallet som

han inte kände till.

Enligt departementet återspeglar den

aktuella artikeln, trots den ovannämnda

bakgrunden, inte alls korrekt Sten

Heckschers uttalanden. Rubriken

Minister kritiserar Vattenfall är

felaktig och saknar stöd av uttalandena.

Tvärtom hade Sten Heckscher, som nämnts,

uttryckligen förklarat att han inte

kunde kommentera det enskilda fallet.

Vidare påpekar departementet att vissa

avsnitt av artikeln ger intryck av att

Sten Heckscher skulle ha reagerat på

Carl-Erik Nyquists uttalanden i det

aktuella fallet och tagit initiativ till

att uttala sig vilket, som framgått, är

felaktigt.

I promemorian lämnar

Näringsdepartementet därutöver vissa

principiella synpunkter i sakfrågan.

Bland annat påpekar departementet att

såväl privat som offentligt ägda bolag

naturligtvis har att följa lagar och

förordningar grundade på beslut av

riksdag och regering. I fråga om

offentligt ägda bolag förekommer också

att ägaren svarar för utformningen av

den politik och de spelregler som

påverkar egna och andra bolags

verksamhet. Så är t.ex. fallet

beträffande energipolitiken och

Vattenfall. Enligt departementet är det

i sådana situationer praxis och närmast

självklart att bolagets styrelse och VD

stöder eller i vart fall inte offentligt

polemiserar mot statsmakternas politik

och beslut. Däremot skall statligt ägda

bolag, liksom privata bolag och

enskilda, givetvis ha möjlighet att

sprida information om sin verksamhet,

liksom om hur den påverkas av samhällets

regelverk. I fallet med statligt ägda

bolag är det enligt departementet

särskilt angeläget att sådan relevant

information framförs i den löpande

dialogen med ägarens företrädare. Vidare

påpekar departementet att det är

angeläget att Vattenfall i egenskap av

landets största och mest erfarna

energiproducent lämnar sakligt underlag

och information till den pågående

debatten och utredningen om

energipolitiken. Enligt departementet

finns det anledning att erinra om -

vilket Sten Heckscher gjorde som svar på

Dagens Nyheters förfrågan - att det

skulle vara olämpligt och inte förenligt

med rollfördelningen gentemot ägaren, om

bolaget offentligt skulle ifrågasätta

dagens energipolitik eller på egen hand

ta ställning till utformningen av den

framtida energipolitiken.

Rollfördelningen i detta avseende

skiljer sig knappast från den som råder

mellan privata ägare och deras bolag när

det gäller förutsättningarna för

bolagens verksamhet.

Utskottets utfrågning av Sten Heckscher

Vid utskottets utfrågning av Sten

Heckscher uppgav denne att han vid det

aktuella tillfället varken hade hört

eller läst vad VD:n i Vattenfall AB Carl-

Erik Nyquist hade yttrat vid

Vattenfallssymposiet . Till

journalisten vid Dagens Nyheter hade han

därför uttryckligen sagt att han inte

kunde uttala sig om den konkreta

händelsen. Sten Heckscher uppgav vidare

att man nu kan konstatera att Carl-Erik

Nyquist inte kan anses ha yttrat något

som var att betrakta som förgripligt och

därför borde ha föranlett ett ingripande

från regeringens sida.

Vad gäller den principiella frågan om

var gränserna går för det spelutrymme

som generaldirektörer och andra personer

i motsvarande funktion kan anses ha i

förhållande till den politiska makten

anförde Sten Heckscher bl.a. följande.

Enligt hans uppfattning är utrymmet

starkt begränsat för dessa personer att

i egenskap av privatpersoner uttala sig

om frågor som hör till det egna

ansvarsområdet. En sådan person

uppfattas självklart som företrädare för

den funktion som denne har om ett sådant

uttalande görs. Sten Heckscher hänvisade

vidare till det s.k.

verksledningsbeslutet från år 1987. Han

påpekade att man i detta beslut starkt

har strukit under att regeringen har

långtgående möjligheter att beordra

förvaltningen vad den skall göra. Det är

i detta perspektiv som man enligt hans

uppfattning måste se den nu aktuella

principiella frågan. Detta kan dock i

och för sig inte anses inskränka

individers grundlagsfästa

yttrandefrihet. Exakt var gränsen skall

anses gå är enligt hans mening i stor

utsträckning en lämplighetsfråga. Frågan

om en myndighets eller ett statligt

bolags möjlighet att genom faktiskt

handlande driva en fråga handlar dock

inte i någon större utsträckning om

yttrandefrihet utan om hur staten skall

hänga ihop .

Vidare konstaterade Sten Heckscher

att enligt verksförordningen har

myndigheter en skyldighet att peka på

saker som de menar att regeringen skall

göra något åt. Han anförde vidare att

myndigheter härvid har en skyldighet att

använda sig av de vägar och kanaler som

är anvisade. Detta innebär i sig att vad

myndigheten skriver till regeringen med

all säkerhet blir såväl en allmän som en

offentlig handling, vilket gör den

åtkomlig. Enligt Sten Heckscher kan man

dock alltid diskutera vilken väg en

myndighetschef skall välja för att föra

dialogen med regeringen. Det är

angeläget att regeringen och dess

företrädare har en nära dialog med

myndighetscheferna. Man kan inte säga

att det är förbjudet för en

myndighetschef att till en journalist

framföra kritik mot ett statsråd. För

att dialogen mellan regeringen och

myndighetscheferna skall fungera i

längden måste man dock värna om ett gott

och förtroendefullt förhållande mellan

de inblandade. Detta behöver inte gå

förlorat för att det framförs kritik.

Enligt hans uppfattning är det

emellertid svårt att ange exakt var

gränsen går. Sten Heckscher konstaterade

vidare att det är skillnad på den

situationen då ett beslut är fattat och

den då en fråga fortfarande är öppen.

Vad gäller statliga bolag

konstaterade Sten Heckscher att det

finns en formell sida av dialogen mellan

regeringen och bolagsledningen, nämligen

bolagsstämmobeslut respektive formellt

fattade beslut av hela regeringen.

Enligt hans uppfattning kan dialogen

dock inte varje gång föras på detta

sätt. En stor del av dialogen måste

kunna föras informellt, t.ex. mellan

ansvarigt statsråd och en myndighetschef

eller en bolagsledning. Det blir

orimligt tungrott om man skall fatta ett

formellt regeringsbeslut varje gång som

man skall samtala med en myndighetschef

eller en bolagsledning. Men som statsråd

eller som företrädare för

regeringskansliet måste man vara mycket

försiktig, så att man inte ger uttryck

för andra uppfattningar än man känner

sig övertygad om att man faktiskt kan få

ett formellt beslut om. Vad gäller

Vattenfall AB har han ganska ofta haft

informella samtal med bolagets ledning.

I regel är det styrelsens ordförande som

är den direkta länken, men också den

verkställande direktören. Det råder inga

delade meningar mellan honom och

bolagsledningen om vilken roll

Vattenfall AB spelar i energidebatten.

Utskottets bedömning

Som framgått av Näringsdepartementets

promemoria och utfrågningen med Sten

Heckscher har statsrådet Heckscher inte

gjort något särskilt uttalande i den här

aktuella frågan av den innebörd som

anges i Dagens Nyheter den 8 mars 1995.

Vid utfrågningen har Heckscher tvärtom

uppgivit att Nyquists uttalande inte

varit förgripligt och att det därför

saknats grund för ett ingripande från

regeringens sida. Utskottet finner mot

den här angivna bakgrunden inget skäl

till uttalande i denna fråga.

Vad gäller frågan om en myndighets

eller ett statligt bolags frihet att

yttra sig offentligt i frågor som berör

den egna myndighetens eller bolagets

verksamhet vill utskottet anföra

följande.

Myndigheterna är enligt regeringsformen

underställda regeringen och förväntas på

denna grund lojalt följa den av

regeringen och riksdagen fastlagda

politiken på det aktuella

verksamhetsområdet. Regeringen har

enligt verksledningsbeslutet långtgående

möjligheter att styra förvaltningen.

Myndigheterna har å sin sida enligt

verksförordningen en skyldighet att inom

sitt ansvarsområde föra fram sådana

förhållanden till regeringen som kan

motivera någon åtgärd från regeringens

sida. Den dialog som förs mellan

regering och myndigheter bör enligt

utskottets mening bygga på ett

ömsesidigt förtroende, vilket inte

utesluter att olika uppfattningar kan

uttalas.

När det gäller särskilt förhållandet

mellan regeringen och de statliga

bolagens ledningar anser utskottet att

bolagsstyrelsen och den verkställande

ledningen inte skall motarbeta

statsmakternas politik och beslut på det

aktuella verksamhetsområdet.

När det gäller spelutrymmet i den

offentliga debatten för en verkschef

eller en VD i ett statligt bolag anser

utskottet att personer i dessa

ställningar självfallet har rätt att

delta i samhällsdebatten som alla andra

medborgare. Denna rättighet måste

emellertid när dessa befattningshavare

uttalar sig utövas i medvetande om att

de i sådana situationer på goda grunder

uppfattas som företrädare för den

verksamhet de är ansvariga för.

Granskningen föranleder i övrigt inget

uttalande av utskottet.

13.3 Utövandet av statens ägande i

Apoteksbolaget AB

Ärendet

I en granskningsanmälan (bilaga A 11.1)

har utövandet av statens ägande i

Apoteksbolaget AB tagits upp. Med

hänvisning till bl.a. i medierna

uppmärksammade beslut om lönevillkor och

s.k. fallskärmsavtal för den tidigare

verkställande direktören och

direktionen/ledningsgruppen och att

delar av styrelsen inte alltid hållits

informerad om vissa beslut och

överväganden finns det enligt anmälaren

anledning ställa frågor om rekryteringen

av styrelse och vilken information som

getts till staten som ägare, liksom

utövandet av det statliga ägandet.

Granskningen bör enligt anmälan inriktas

på styrelsens kompetens och kriterier

efter vilka styrelseledamöter

rekryterats, vidare departementets

direktiv till bolaget samt kontakter och

informationsutbyte mellan bolaget och

departementet.

Utskottet har med anledning av anmälan

tagit del av en promemoria angående

Apoteksbolaget AB, upprättad inom

Socialdepartementet (bilaga A 11.2) och

en utredningsrapport författad av

advokat Per-Olof Hemmar (bilaga A 11.3).

Härutöver har utskottet ställt

skriftliga frågor till förutvarande

statssekreteraren Göran Rådö och

statssekreterare Lars Rekke, numera

verksam i Försvarsdepartementet, som

lämnat skriftliga svar på frågorna

(bilaga A 11.4 och A 11.5).

Ägandeförhållanden m.m.

Apoteksbolaget AB ombildades 1970 enligt

riksdagens beslut. Genom lagen

(1970:209) om detaljhandel med läkemedel

infördes ensamrätt för staten att driva

detaljhandel med läkemedel. Genom avtal

mellan staten och Apoteksbolaget upplåts

till Apoteksbolaget denna ensamrätt med

undantag för den rätt som tillkommer

vissa institutioner. Avtalet som ingicks

den 30 juli 1985 gäller för en tid av

fem år och förlängs automatiskt fem år

åt gången, om ingen av parterna önskar

säga upp avtalet. Staten innehar 2/3 av

aktierna och Apoteksbolagets

pensionsstiftelse 1/3 av aktierna. I

proposition 1995/96:141 föreslås att

ägarstrukturen i Apoteksbolaget ändras

så att samtliga aktier ägs direkt av

staten. Sedan 1988 ingår

Giftinformationscentralen i

Apoteksbolaget AB. Även denna verksamhet

regleras genom avtal mellan staten och

Apoteksbolaget.

Styrelsens sammansättning 1991-1996

I bilaga A 11.6 återfinns en redovisning

av samtliga personer som innehaft eller

innehar uppdrag som ledamöter av

Apoteksbolagets styrelse sedan 1991.

Av redovisningen framgår bl.a. att

Bertil Danielsson, VD i PKbanken 1975-88

och därefter VD i Fjärde AP-fonden,

varit styrelsens ordförande under

perioden 1977-94. Under en

övergångsperiod från hösten 1994 till

början av 1995 var först

statssekreterare Göran Rådö och därefter

chefsekonom Jan Bröms

styrelseordförande.

Efter regeringsskiftet 1991

representerades staten främst av

statssekreterarna Göran Rådö,

Socialdepartementet, och Kjell-Åke

Henstrand, Finansdepartementet. Rådö,

som satt hela perioden 1991-94, var vice

ordförande i styrelsen och medlem av det

informella arbetsutskottet under

styrelsen. Under en övergångsperiod

hösten 1994, efter Bertil Danielssons

avgång, var Rådö ordförande. Både Rådö

och Henstrand, som satt i styrelsen

perioden 1992-94, avgick efter

regeringsskiftet hösten 1994. Därefter

har inte regeringen haft några

företrädare i styrelsen. Staten

representeras dock av riksdagsledamoten

Lars-Erik Lövdén (s), vice ordförande i

justitieutskottet, som valdes in i

styrelsen vid en extra bolagsstämma i

januari 1995, och en tjänsteman från

Socialdepartementet, som bekläder en

suppleantplats.

Under hela den aktuella perioden har

det i styrelsen funnits representanter

för apoteksprofessionen i form av

apotekschefer och

apotekstekniker/receptarier. Dessa har i

vissa fall varit personalföreträdare.

Under hela perioden fram till 1996

har det direkt eller indirekt funnits en

representant för sjukvårdshuvudmännen.

Landstingsförbundets förre direktör

Walter Slunge, som valdes in i styrelsen

1983, ersattes 1992 av nuvarande VD i

förbundet Monica Sundström, som fick

lämna styrelsen vid ombildningen 1996.

Näringslivet har sedan 1992 varit

representerat genom Grossistförbundets

VD Sture Lindmark (1992-96), Barbro

Fischerström, VD i

Tidningsutgivareföreningen och

ordförande i styrelsen sedan 1995, f.d.

direktören i Södra skogsägarna Rune

Brandinger och chefen för Svenska

McDonald´s Mats Lederhausen. De båda

sistnämnda valdes in vid den extra

bolagsstämman 1996.

Chefsekonom Jan Bröms, SACO, som satt

perioden 1993-96 och som varit vice

ordförande och övergångsvis även

ordförande, valdes in i styrelsen som

representant för bolagets

pensionsstiftelse. Ingemar Lindberg, som

satt i styrelsen fram till 1992, och

Anders Lönnberg, chef för

Arbetslivsfondens kansli i Stockholms

län och ledamot 1989-91, hade blivit

invalda i styrelsen då de var

statssekreterare i Socialdepartementet.

Socialdepartementets promemoria

I en promemoria som upprättats inom

Socialdepartementet daterad 1996-01-09

(bilaga A 11.2) redovisas bl.a.

styrelsens i Apoteksbolaget AB

befattning med den verkställande

direktörens anställningsvillkor från

februari 1984, då styrelsen beslöt

anställa Åke Hallman som verkställande

direktör, till och med den 20 december

1995, då beslut togs om att entlediga

Hallman.

När det gäller detaljerna beträffande

anställningsvillkoren hänvisas till den

bilagda promemorian. Här koncentreras

intresset på hur regeringen och enskilda

regeringsföreträdare agerat i olika

sammanhang gentemot Apoteksbolaget under

perioden 1993-1995 och vilka kontakter

som förevarit mellan Socialdepartementet

och Apoteksbolaget under samma tid.

Statssekreteraren Peter Egardt

begärde i juni 1993 uppgifter från

samtliga departement om

anställningsvillkor för verkställande

direktörer m.fl. inom departementens

ansvarsområde. Till Egardts begäran var

fogat ett brev från statsrådet Bo

Lundgren till styrelseordförandena inom

Lundgrens ansvarsområde, i vilket

Lundgren hänvisade till en promemoria,

upprättad inom Finansdepartementet,

rörande anställningsvillkor för

ledningen i statligt ägda

kreditinstitut. Enligt Lundgren borde

motsvarande villkor gälla även sådana

bolag som inte var bank- eller

kreditbolag. Lön skulle bestämmas med

beaktande av bl.a. avsaknaden av

anställningstrygghet, och den

sammanlagda tiden av uppsägningstid och

tid för avgångsvederlag skulle inte

överstiga två år. Ingångna avtal som

uppenbart gick utöver vad som angavs i

promemorian skulle omförhandlas.

Socialdepartementet redovisade i

augusti 1993 till Egardt bl.a. Hallmans

anställningsvillkor, enligt vilka han

hade rätt till avgångsvederlag med tre

årslöner för den händelse han inte

skulle få förnyat förordnande i juni

1995.

Statssekreteraren Göran Rådö i

Socialdepartementet, som inträtt i

styrelsen i december 1991 och fungerade

som vice ordförande, begärde hösten 1993

en redovisning av styrelsens dåvarande

ordförande Bertil Danielsson rörande

Hallmans anställningsvillkor. Inom det

informella arbetsutskottet, i vilket

förutom Danielsson och Rådö även ingick

en tjänsteman vid Socialdepartementet,

lämnades en sådan redovisning.

I februari 1994 antog regeringen

riktlinjer rörande anställningsvillkor

för personer i företagsledande eller

därmed jämförlig ställning. Av

riktlinjerna framgick bl.a. att

sammanlagd tid för uppsägning och

avgångsvederlag inte skulle överstiga 24

månader. Avtal om avgångsvederlag som

uppenbart gick utöver vad som nyss

nämnts borde omförhandlas. I

riktlinjerna angavs också bl.a. att

årsredovisningen skulle innehålla

uppgifter om anställningsvillkoren för

verkställande direktören.

Rådö fick vid ett möte med det

informella arbetsutskottet i mars 1994

en redovisning av Hallmans

anställningsvillkor. Av redogörelsen

framgick bl.a. att avgångsvederlaget

hade ändrats från tre till två årslöner

och att lönen hade höjts från 140 000

kr/månad till 225 000 kr/månad.

Vid styrelsens sammanträde i april

1994, då såväl Rådö som statssekreterare

Kjell-Åke Henstrand var närvarande,

godkändes förvaltningsberättelsen och

bokslutet. Av årsredovisningen framgick

Hallmans ersättning och andra förmåner,

bl.a. att han hade möjlighet att gå i

pension vid 60 års ålder med

bibehållande av 75 % av slutlönen vid

pensionstillfället samt att han vid

uppsägning från företagets sida hade lön

och övriga förmåner under två från

uppsägningstiden.

Med anledning av att styrelsens

ordförande Bertil Danielsson under våren

1994 gjort ett tillägg rörande

tjänstebostad till Hallmans avtal och

för bolagets räkning köpt en lägenhet

vilken hade hyrts ut till Hallman

kallades till extra styrelsesammanträde

i september 1994. Danielsson hade sedan

lägenhetsaffären blivit känd i augusti

avgått på egen begäran. Göran Rådö

utsågs till ordförande i styrelsen. Även

Henstrand var närvarande vid

sammanträdet, vid vilket verkställande

direktörens förmåner m.m. genomgicks.

Till protokollet antecknades bl.a. att

storleken av verkställande direktörens

förmåner fastlagts av styrelsens

ordförande, en ordning som gällt under

bolagets hela verksamhetsperiod.

Styrelsen tillmötesgick Hallmans begäran

att lägenhetsaffären skulle gå tillbaka

alternativt att Hallman skulle köpa

lägenheten. Styrelsen konstaterade att

tidigare praxis skulle brytas i den

meningen att förändringar av

verkställande direktörens förmåner

skulle bli föremål för

behandling av styrelsen och inte som

dittills vara en angelägenhet mellan

styrelseordföranden och verkställande

direktören. Styrelsen uttalade också

sitt fulla förtroende för Hallman.

Till Rådös efterträdare i

Socialdepartementet, Lars Rekke,

framfördes vid en uppvaktning i november

1994 av Farmacevtförbundet att en ny

styrelseordförande borde utses. Efter

regeringsskiftet hade de båda

statssekreterarna lämnat styrelsen, och

tidigare vice ordförande Jan Bröms hade

inträtt som tillförordnad ordförande.

Förbundets representanter framförde

också synpunkter på styrelsens

sammansättning bl.a. ur jävssynpunkt.

Från riksdagsledamoten Margit Gennser,

som hade regeringens uppdrag att utreda

Apoteksbolagets framtida verksamhet,

fick socialminister Ingela Thalén i

samma månad synpunkter rörande

komplettering av styrelsen.

Vid en extra bolagsstämma i januari

1995 utsågs Barbro Fischerström till ny

ordförande, och som nya ordinarie

styrelseledamöter invaldes

riksdagsledamoten Lars-Erik Lövdén och

landshövding Anita Bråkenhielm.

Styrelsens sammansättning ändrades

ytterligare vid den ordinarie

bolagsstämman i juni 1995.

Till Socialdepartementet hade

framförts synpunkter enligt vilka det

skulle ha uppstått en förtroendeklyfta

mellan bolagets ledning och övriga

anställda i bolaget. Med anledning härav

förde statssekreterare Rekke med början

våren 1995 på statsrådet Thaléns uppdrag

diskussioner med styrelsens ordförande

om bl.a. ledningsfrågorna i bolaget,

inklusive frågan om Hallmans ställning.

I månadsskiftet oktober/november

bedömdes att det allvarligt kunde

ifrågasättas om Hallman hade ett sådant

förtroende inom bolaget att han kunde

behålla sin tjänst.

Ledningsfrågan var uppe till

diskussion både vid ett extra

styrelsesammanträde i november och ett

ordinarie sammanträde i början av

december 1995. Två konsulter, som på

styrelsens uppdrag sett över lednings-

och styrelsefunktionen, bekräftade

bristen på förtroende inom bolaget för

Hallman. Rekke underrättades om detta

och att styrelsens ordförande och vice

ordförande kommit överens med Hallman om

att denne skulle lämna sin tjänst,

förutsatt styrelsens godkännande.

Styrelsen beslöt den 19 december 1995

att Hallman skulle lämna sin befattning

med omedelbar verkan och att förslaget

till överenskommelse med Hallman om

avgångsvederlag skulle godkännas.

Per-Olof Hemmars utredning

Advokat Per-Olof Hemmar har på

regeringens uppdrag utrett huruvida de

beslut som fattats om lön och andra

anställningsvillkor för förre VD Åke

Hallman varit i överenstämmelse med

regeringens riktlinjer och i övrigt

motsvarat de krav som kan ställas på

styrelsen i ett aktiebolag när det

gäller beslut av förevarande karaktär.

Rapporten, som är daterad den 1 mars

1996, biläggs (bilaga A 11.3). På samma

sätt som i föregående avsnitt

koncentreras framställningen här på de

delar av rapporten som har relevans för

styrelsens och/eller

regeringsföreträdares agerande. När det

gäller detaljer i de enskilda

sakfrågorna hänvisas till bilagan.

Av rapporten framgår bl.a. följande.

Av aktiebolagslagen 8 kap. 3 § jämförd

med 6 och 11 §§ framgår att uppgiften

att träffa avtal med verkställande

direktören i ett aktiebolag är en

angelägenhet för styrelsen.

Handläggningen av avtal med VD tillgår

normalt så att styrelsen antingen först

diskuterar frågan och därefter

bemyndigar t.ex. styrelsens ordförande

att förhandla med vederbörande inom

vissa ramar och kanske också att inom

dessa ramar ingå avtal med personen i

fråga eller också så att t.ex.

styrelseordföranden får i uppdrag att

förhandla fram ett avtal som för sin

giltighet fordrar styrelsens

godkännande. En sådan korrekt

styrelsebehandling redovisas enligt

Hemmars mening i ett betänkande av KU

(bet. 1994/95:KU30).

Enligt rapporten har det på senare år

blivit vanligt att frågor rörande

ändring av anställningsvillkor handläggs

av ordföranden ensam och att ordföranden

också undertecknar ett skriftligt

anställningsavtal. Denna s.k. tysta

delegation började tillämpas mera

allmänt i samband med att de anställdas

representanter år 1973 fick plats i de

stora bolagens styrelse. Det ansågs

olämpligt att dessa representanter

skulle få kännedom om VD:s lön och

övriga villkor. Det hävdades bl.a. att

de anställdas representanter skulle

kunna betraktas som jäviga då frågor om

anställningsvillkor behandlades i

styrelsen.

Styrelseordföranden har i princip

inte någon särställning enligt svensk

aktiebolagsrätt. Varje enskild

styrelseledamot är skyldig att tillse

att erforderlig information rörande

förhållandena i bolaget kommer styrelsen

till handa. Det åligger

styrelseordföranden att relevant

information, inklusive VD:s

anställningsvillkor, kommer styrelsen

till handa. Styrelsen kan inte genom

tyst delegation frånsäga sig

skyldigheten att besluta om VD:s

anställningsvillkor. Det förhållandet

att en praxis utbildats som inte är

förenlig med lagstiftningen medför inte

att man med hänvisning till denna praxis

kan freda sig från ansvar.

De rättshandlingar som

styrelseordföranden Bertil Danielsson

vidtog vid omförhandlingen av Hallmans

villkor i december 1993 band inte

bolaget omedelbart enligt rapporten.

Omförhandlingen föranleddes av

statsrådet Bo Lundgrens meddelande om

att riktlinjerna för anställningsvillkor

i andra statliga bolag än kreditbolag

skulle tillämpas på samma sätt som i

kreditbolagen. Den överenskommelse som

träffades vid omförhandlingen hade

enligt rapporten sannolikt kunnat rivas

upp av styrelsen i samband med att

arbetsutskottet på statssekreterare

Rådös initiativ fick del av de nya

villkoren i mars 1994.

Rådö och den övriga styrelsen förhöll

sig emellertid passiva såväl vid

styrelsens behandling av förslaget till

förvaltningsberättelse för 1993 som vid

styrelsemötet i september 1994. Av detta

kan enligt rapporten slutsatsen dras att

styrelsen ansåg att resultatet av

Danielssons omförhandling kunde

godkännas eller åtminstone att

Danielssons handlande inte föranledde

något ingripande av styrelsen.

Ägarens direktiv eller riktlinjer kan

med rättslig verkan endast ges genom

beslut eller uttalande på bolagsstämma.

Enligt rapporten har bolagsstämman i

Apoteksbolaget inte fattat andra beslut

på ordinarie bolagsstämma än de som

skall beslutas enligt bolagsordningen.

Några ägardirektiv har inte förekommit i

den formen.

Enligt rapporten finns ingen

skyldighet för styrelserna i statliga

bolag att följa ägarnas riktlinjer i den

form som Bo Lundgrens och regeringens

skrivelser gavs i maj 1993 respektive i

februari 1994 rörande

anställningsförhållandena för personer i

företagsledande eller liknande ställning

i statliga bolag. Ägarens möjligheter

att reagera mot dålig följsamhet med

givna riktlinjer är enligt rapporten att

visa missnöje genom att byta ut

styrelseledamöterna på bolagsstämman.

Någon annan sanktion finns inte att

tillgå.

Hemmars bedömning är att varken Bo

Lundgerns eller regeringens riktlinjer

bort föranleda omförhandling av Hallmans

villkor, även om styrelsen funnit det

angeläget att så långt det är möjligt

följa riktlinjerna. Det synes enligt

Hemmar uppenbart att riktlinjerna avsåg

avtal som var möjliga att omförhandla

och inte, som i det aktuella fallet,

avtal som i praktiken tillförsäkrade den

anställde ersättning under livstiden.

Enligt rapporten synes det ha varit

mera i enlighet med riktlinjerna att

låta anställningsvillkoren vara

oförändrade eller möjligen att vädja

till Hallman att gå med på att justera

villkoren så att de bättre stämde

överens med riktlinjerna genom att

förkorta uppsägningstiden från tre till

två år utan lönekompensation. En kraftig

löneökning var inte motiverad av

följsamhet till riktlinjerna.

När det gäller frågan om VD:s

anställningsvillkor tycks enligt

rapporten vissa styrelseledamöter ha

förutsatt att Danielsson ensam eller

tillsammans med statssekreteraren i

Socialdepartementet förankrade sina

beslut hos ägaren, dvs. i praktiken hos

det ansvariga statsrådet. Det förefaller

enligt rapporten som om

styrelseledamöterna genomgående

betraktat frågan om VD:s

anställningsvillkor som en ägarfråga och

inte som en styrelsefråga.

Orsaken till att handläggningen av VD:s

anställningsvillkor blivit felaktig

ligger enligt rapporten sannolikt i

bl.a. en missuppfattning av

styrelserollen och en i kommersiella

frågor, med undantag för Danielsson,

relativt svag styrelse.

Styrelseledamöterna ville inte

ifrågasätta vad de betraktade som de

professionella aktörernas handlingssätt.

Den övriga styrelsen hade begränsad

erfarenhet av styrelseuppdrag, och

fackkunskaper förefaller enligt

rapporten ha prioriterats av ägaren vid

val av styrelseledamöter framför

erfarenheter av företagsledande arbete

eller styrelsearbete i näringslivet.

Sammanfattningsvis konstateras i

rapporten att styrelseordföranden Bertil

Danielsson handlade utan fullmakt när

han förhandlade fram och avtalade med

Hallman om dennes lön och andra villkor

både inför Hallmans anställning 1984 och

vid omförhandlingen i december 1993. Han

hade emellertid stöd för sitt handlande

genom tyst delegation och i annan

styrelsepraxis. Danielsson förbisåg sin

skyldighet att tillse att de här

aktuella ärendena behandlades i

styrelsen eller att i efterhand anmäla

till styrelsen vilka åtgärder han

vidtagit.

Var och en av styrelsens ledamöter

under perioden 1984-94 måste klandras

för att de inte begärde att Hallmans

anställningsvillkor togs upp som ärende

i styrelsen. Styrelseledamoten Göran

Rådö bör kritiseras för att han inte

omedelbart efter det han fick vetskap om

att ett nytt avtal träffats med Hallman

inkallade hela styrelsen för behandling

av frågan. Rådö tycks felaktigt ha

förutsatt att det omförhandlade avtalet

var omöjligt att rygga. Sannolikt har de

avtal Danielsson ingått med Hallman

blivit giltiga mot Apoteksbolaget genom

styrelsens efterföljande passivitet,

eftersom det enligt Hemmar fanns fog för

att ifrågasätta giltigheten av de avtal

som träffades efter omförhandlingen i

december 1993.

Skriftliga svar från statssekreterarna

Göran Rådö och Lars Rekke

Till statssekreterarna Göran Rådö och

Lars Rekke, som under den borgerliga

regeringen 1991-94 respektive under den

socialdemokratiska regeringen, perioden

oktober 1994-januari 1996, i

Socialdepartementet haft ansvaret för

frågor med anknytning till

Apoteksbolaget AB, har utskottet ställt

vissa skriftliga frågor om styrelsens

kompetens m.m. och åtgärder som

departementet vidtagit med anledning av

Åke Hallmans anställningsförhållanden.

Svaren i sin helhet framgår av bilagorna

A 11.4 och A 11.5.

Av Rådös svar framgår att Rådös inval

i styrelsen grundats på befattningen

som statssekreterare i

Socialdepartementet, en praxis som

enligt Rådö följts även tidigare. Två

tidigare statssekreterare, Ingemar

Lindberg och Anders Lönnberg, som valts

in i styrelsen på denna grund, satt med

i styrelsen 1991. Rådö själv är

tingsmeriterad jurist med erfarenhet

från ledande befattningar inom

sjukvården i Stockholms läns landsting.

Han har också varit ordförande i

landstingets läkemedelsnämnd och i

samarbetsorganet mellan landstinget och

Apoteksbolaget rörande sjukhusapoteken.

Apoteksbolaget har genom att det funnits

en ledamot och en suppleant i styrelsen

från departementet på ett naturligt sätt

fått tillgång till information om och

kunnat beakta planerade förändringar och

utvecklingstendenser inom sjukvården.

Även på andra sätt har det varit till

fördel för departementet att det funnits

insyn i bolaget.

Departementet har inför varje

bolagsstämma övervägt vilka förändringar

i styrelsens sammansättning det funnits

skäl att göra för att få en så kompetent

styrelse som möjligt. Enligt Rådö är det

viktigt att betona att samtliga

ledamöter representerar ägarna, dvs.

staten och pensionsstiftelsen.

Bland enskilda styrelseledamöter

nämns Sture Lindmark, vars kompetens

område är grossist- och detaljhandeln,

vidare Monica Sundström, vars inval

motiverades av hennes kunskaper om

landstingsvärlden, och Jan Bröms som

ansågs kunna tillföra bl.a. ekonomisk

kompetens. Någon diskussion om att t.ex.

byta ut dåvarande ordföranden Bertil

Danielsson fanns inte. Danielsson har

erfarenhet från uppdrag i en rad

statliga och privata företag. Hans

kunskaper från bank- och finansvärlden

bedömdes som värdefulla inte minst med

tanke på förvaltningen av

pensionsstiftelsens tillgångar.

När det gäller frågan om åtgärder med

anledning av Åke Hallmans

anställningsförmåner hänvisar Rådö till

ett bilagt brev från honom och dåvarande

biträdande socialminister Bo Könberg

till Ingela Thalén daterat 1996-03-20

innehållande synpunkter på Per-Olof

Hemmars utredning.

Enligt Könberg och Rådö saknas vissa

uppgifter i Hemmars utredning. Det

gäller dels att Danielsson och Hallman i

slutet av mars 1994 informerats om att

inga ändringar i Hallmans

anställningsvillkor fick ske utan att

frågan först behandlats i styrelsen och

att Danielsson och Hallman förklarat sig

införstådda med detta, dels att

Danielsson och Hallman vid månadsskiftet

augusti-september 1994 fick besked av

Rådö att en affär med en inköpt

tjänstebostad till Hallman inte kunde

accepteras. Det senare ledde till

Danielssons frivilliga avgång från

posten som styrelsens ordförande. Vid

ett extra styrelsesammanträde framkom

att styrelsen delade uppfattningen att

affären inte kunde godkännas.

Enligt Könberg och Rådö torde också

alla som deltog i det nämnda

styrelsesammanträdet ha utgått från att

avtalet från december 1993 var juridiskt

bindande. Enligt Rådös bedömning var det

en allmän uppfattning i styrelsen att

Hallman inte skulle varit beredd att

omförhandla avtalet. I det läget hade

det inte varit till företagets bästa att

säga upp Hallman och därmed utlösa

avgångsvederlaget.

Könberg och Rådö gör på en central

punkt en annan bedömning än Hemmar. Det

gäller frågan om det avtal som

Danielsson och Hallman ingick i december

1993 var juridiskt bindande omedelbart

eller om det skulle kunnat hävas av

styrelsen i mars 1994. Enligt Könberg

och Rådö är det fel av Hemmar att

kategoriskt hävda i sammanfattningen att

det var felaktigt av Rådö att anse att

avtalet var omöjligt att rygga, eftersom

han i den föregående texten är mindre

kategorisk på denna punkt.

Könberg och Rådö anser att det är

svårt att förstå varför Hemmar anser att

den praxis som gällt i Apoteksbolaget i

15 år, nämligen att anställningsvillkor

för VD handlagts av ordföranden och att

anställningsavtal undertecknats av

denne, inte skulle gälla vid

omförhandlingen i december 1993. Även om

man skulle anse att Danielsson inte hade

delegation att träffa avtal med VD, är

avtalet ändå enligt Könberg och Rådö

bindande, om man inte kan visa att

Hallman insåg eller bort inse att

Danielsson inte hade rätt att ingå

avtalet. Om styrelsen i mars 1994

gentemot Hallman hade hävdat att avtalet

var ogiltigt, hade risken enligt Könberg

och Rådö varit uppenbar att företaget

förlorat en rättslig prövning.

Enligt Lars Rekke har styrelsen

sammansatts i enlighet med de allmänna

krav på kompetens och duglighet som

ställs på styrelseledamöter i ett

aktiebolag. Bland dessa kompetenser

nämner Rekke erfarenhet och kunnande om

det svenska välfärdssystemets

uppbyggnad, läkemedelsområdet och

kommersiell erfarenhet. Det förutsätts i

förarbetena till avtalet mellan staten

och bolaget att sjukvårdshuvudmännen är

representerade i styrelsen.

Enligt Rekke har inga direktiv eller

instruktioner fastställts för bolaget

när det gäller VD:s

anställningsförhållanden.

Departementet har under den nuvarande

regeringens tid företrätts av en

tjänsteman, som i sin egenskap av

suppleant fått den information som

lämnats till styrelsen. Denna

information har vad gäller Hallmans

anställningsförhållanden lämnats vidare

till Rekke. Någon särskild information

eller kontakt mellan departementet och

bolaget rörande Hallmans

anställningsförhållanden har inte ägt

rum. Med början våren 1995 hade Rekke

med styrelseordföranden Barbro

Fischerström diskussioner vid 3-4

tillfällen under våren och försommaren

och vid några tillfällen i slutet av

sommaren samt i månadsskiftet

oktober/november om ledningsfrågorna i

bolaget, däribland Hallmans ställning.

Rekke underrättades av ordförande

Fischerström i december 1995 om att

överenskommelse träffats med Hallman om

dennes avgång. Dessa kontakter har inte

dokumenterats.

Sammanfattning

När det gäller frågan om rekrytering

till styrelsen har den förutvarande

borgerliga och den nuvarande

socialdemokratiska regeringen använt sig

av olika strategier i fråga om inslaget

av politiska företrädare representerande

regeringen i styrelsen. Den borgerliga

regeringen följde tidigare praxis genom

att placera statssekreteraren i

Socialdepartementet i styrelsen. Denne

besatte posten som vice ordförande i

styrelsen. Den socialdemokratiska

regeringen har frångått praxis och

avstått från att placera någon

statssekreterare i styrelsen. I stället

har man utnämnt en riksdagspolitiker

till styrelseledamot. Den borgerliga

regeringen lät sig också representeras i

styrelsen av en statssekreterare i

Finansdepartementet.

I övrigt har under den period som

utskottet granskat till styrelsen

rekryterats bl.a. representanter för

apoteksprofessionen,

sjukvårdshuvudmännen och näringslivet.

Näringslivsföreträdarna har fått en

starkare ställning då styrelsen

ombildats under de senaste åren.

Enligt uppgift från statssekreterare

Rådö i den borgerliga regeringen har

departementet inför varje bolagsstämma

övervägt förändringar i styrelsens

sammansättning i syfte att få en så

kompetent styrelse som möjligt.

Statssekreterare Rekke i den nuvarande

regeringen har meddelat att styrelsen

sammansatts i enlighet med de allmänna

krav på kompetens och duglighet som

ställs på styrelseledamöter i

aktiebolag. Bland dessa kompetenser

nämner han erfarenhet och kunnande om

det svenska välfärdssystemets

uppbyggnad, läkemedelsområdet och

kommersiell erfarenhet.

Sjukvårdshuvudmännen förutsätts

representerade i styrelsen till följd av

avtalet mellan staten och bolaget.

Kontakterna mellan bolaget och

departementet synes under den borgerliga

regeringen ha skett på det sättet att

statssekreterare Rådö i sin egenskap av

vice ordförande varit medlem av det

informella arbetsutskottet, där mera

detaljerad information givits. Den

socialdemokratiska regeringen

representeras i styrelsen av en

tjänsteman i departementet som fått den

information som lämnats till styrelsen

och som vidarebefordrat denna till

statssekreteraren. Denne har vid flera

tillfällen under 1995 konfererat

företrädesvis med styrelsens ordförande

främst beträffande bolagets

ledningsfunktion. Någon särskild

information eller kontakt mellan

departementet och bolaget rörande VD:s

anställningsförhållanden har enligt

Rekke inte ägt rum.

När det gäller utövandet av ägandet kan

konstateras att det saknats

företagsspecifika direktiv eller

instruktioner beträffande VD:s

anställningsvillkor. Däremot har bolaget

på samma sätt som andra statliga bolag

berörts av de riktlinjer som regeringen

utfärdade i februari 1994 avseende

anställningssförhållanden för personer i

företagsledande eller därmed jämförlig

ställning. Vidare har Apoteksbolaget i

fråga om VD:s anställningsvillkor

väsentligen hållit sig till den praxis

som tillämpas inom näringslivet, dvs.

att styrelsens ordförande på uttalad

eller tyst delegation från styrelsen

handlägger dessa frågor. I denna del har

styrelsens ordförande, envar av

styrelsens ledamöter och ledamoten Rådö

klandrats i den särskilda juridiska

utredningen. Styrelsens ordförande borde

enligt utredningen ha sett till att de

ifrågavarande ärendena behandlades i

styrelsen eller att det i efterhand

anmälts vilka åtgärder som vidtagits.

Styrelsens enskilda ledamöter klandras

för att de inte begärt att VD:s

anställningsvillkor togs upp som ett

ärende i styrelsen. Statssekreterare

Rådö borde enligt utredningen i sin

egenskap av vice ordförande i styrelsen

ha inkallat styrelsen för behandling av

det nya avtal som träffats mellan

styrelsens ordförande och VD. Till denna

beskrivning har Rådö lagt att han våren

1994 meddelat styrelsens ordförande och

VD att ändringar i VD:s

anställningsvillkor inte längre fick ske

utan föregående styrelsebehandling samt

senare samma år att bostadsaffären inte

kunde accepteras.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis erinra om

sina tidigare uttalanden i samband med

granskningen av statens ägande i

Nordbanken (bet. 1994/95:KU 30).

Utskottet framhöll i detta sammanhang

bl.a. angelägenheten av att en tydlig

policy och skriftliga riktlinjer

utvecklas för ägandet i statliga bolag.

Utskottet ansåg också att rutiner bör

utvecklas för att följa viktigare

händelser, däribland kontakterna mellan

bolagens ledningar och departementen,

samt att ställningstaganden vid

bolagsstämmor och i andra viktigare

ärenden dokumenteras. Därutöver anförde

utskottet att staten i fråga om val av

styrelseledamöter bör ha en aktiv och

initierande roll.

När det gäller särskilt frågan om

Apoteksbolaget konstaterar utskottet att

beträffande rekryteringen av

styrelseledamöter och styrelsens

kompetens m.m. har departementet arbetat

aktivt för att rekrytera i huvudsak

personer med kännedom om

läkemedelsbranschen,

sjukvårdshuvudmännen och näringslivet.

Mot detta förfarande finner utskottet

ingen anledning att erinra. Utskottet

noterar som en positiv förändring att

personer med näringslivserfarenhet har

ökat sin numerär i styrelsen under de

senaste åren. Detta bör tillföra

styrelsen en bredare kompetens om hur

affärsverksamhet bedrivs, ett område där

den särskilda juridiska utredningen fann

brister.

När det gäller kontakterna mellan

bolaget och departementet konstaterar

utskottet att den borgerliga och den

socialdemokratiska regeringen agerat

olika beträffande sättet att låta sig

representeras i styrelsen. Enligt

utskottets mening är den viktiga frågan

att regeringen/departementet skaffar sig

tillräcklig insyn i verksamheten snarare

än sättet på vilket detta sker.

Utskottet har inga erinringar mot

departementets faktiska agerande

härvidlag under den granskade perioden.

När det slutligen gäller utövandet av

statens ägande, finner utskottet att det

saknats särskilda direktiv eller

instruktioner beträffande handläggningen

av VD:s anställningsvillkor. Bolaget har

i avsaknad därav följt näringslivets

praxis på området, innebärande att

handläggningen av dessa frågor

delegerats till styrelsens ordförande.

Detta har bl.a. medfört att styrelsen

inte till alla delar varit informerad om

de förändringar som genomförts av

styrelsens ordförande. Utskottet finner

det otillfredsställande att det rått

osäkerhet beträffande vilka regler som

gällt, hur kompetensfördelningen varit

mellan styrelsen och dess ordförande och

vilka kontrollmöjligheter styrelsen haft

i de här aktuella frågorna. I den mån

förhållandena i andra statliga bolag är

likartade, finns enligt utskottets

mening anledning att efterlysa en

skärpning generellt vad gäller formerna

för hur den verkställande ledningens

anställningsvillkor bereds och beslutas.

Granskningen föranleder i övrigt inget

uttalande.

14. Regeringen Ingvar Carlssons

utnämningspolitik

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 12.1,

har till utskottets granskning anmälts

regeringen Ingvar Carlssons

utnämningspolitik utifrån bestämmelsen i

11 kap. 9 § regeringsformen. Enligt

denna bestämmelse skall vid tillsättning

av statlig tjänst avseende endast fästas

vid sakliga grunder, såsom förtjänst och

skicklighet. Enligt anmälaren har

tolkningen av denna bestämmelse lämnats

till sittande regering, vilket tidvis

inneburit en stark partipolitisering.

Partipolitiska sympatier har enligt

anmälaren vägt tyngre än förtjänst och

skicklighet.

I anmälan föreslås också införande av

ett nytt system för utnämning av

statliga chefstjänster. Reglerna i 11

kap. 9 § RF skulle ändras så att en

sittande regering fritt fick förfoga

över statliga chefstjänster utan att ta

hänsyn till förtjänst och skicklighet .

I likhet med vad som i dag gäller för

statssekreterare skulle dock

chefsförordnandena upphöra när

regeringen avgår.

Tidigare granskning

Utskottet har vid ett flertal tidigare

tillfällen granskat regeringens

utnämningar till statliga chefstjänster.

De senaste mer omfattande granskningarna

ägde rum 1989, 1990 och 1991

(1988/89:KU30 s. 73, 1989/90:KU30 s. 79,

1990/91:KU30 s. 77).

Bakgrund

Enligt 11 kap. 9 § RF tillsätts tjänst

vid förvaltningsmyndighet som lyder

under regeringen av regeringen eller av

myndighet som regeringen bestämmer.

Beträffande verkschefer sker

tillsättning enligt de instruktioner som

gäller för verken av regeringen. Vid

tillsättning av statlig tjänst skall

avseende endast fästas vid sakliga

grunder, såsom förtjänst och

skicklighet.

Anställningsförordningen (1965:601,

upphävd 1 juli 1994) ändrades den 1 juli

1985 (1985:334) då en ny 7 a § infördes

med innebörd att tillsättning skall ske

främst på grundval av skicklighet för

arbetsuppgifterna i tjänsten, om det

inte finns särskilda skäl för något

annat. Konstitutionsutskottet, som

hösten 1985 yttrade sig om den statliga

personalpolitiken till

arbetsmarknadsutskottet, uttalade som

sin mening att 11 kap. 9 § RF inte

formellt hindrar att man i framtiden

lägger större vikt än tidigare vid

kriteriet skicklighet. Utskottet ansåg

dock att en sådan ändring borde komma

till uttryck i lagen (1976:600, upphävd

den 1 juli 1994) om offentlig

anställning (LOA). Mot bakgrund av detta

uttalande genomfördes en ändring av 4

kap. 3 § LOA med innebörd att bland de

sakliga grunderna skall skickligheten

sättas främst om det inte finns

särskilda skäl för något annat (prop.

1985/86:116, 1985/86:AU17).

Frågor rörande tillsättning av

verkschefer behandlades även i

proposition 1986/87:99 om ledningen av

den statliga förvaltningen. Förslagen

grundade sig på verksledningskommitténs

betänkande (SOU 1985:40) Regeringen,

myndigheterna och myndigheternas

ledning. Regeringens förslag innebar

bl.a. att verkschefer borde sökas i en

bredare rekryteringsbas än tidigare.

Enligt civilministern borde regeringen

utnyttja statsförvaltningens hela

chefspotential som underlag men

därutöver sträva efter att också se

verksamheten utanför statsförvaltningen

som möjligt rekryteringsområde.

Verkschefer föreslogs kunna omflyttas

under förordnandetiden till annan

tjänst. Propositionen godtogs på denna

punkt av riksdagen (KU 1986/87:29, rskr.

226).

I proposition 1993/94:65 lade

regeringen fram förslag till en ny lag

om offentlig anställning (LOA). I

propositionen påpekades att i 11 kap. 9

§ RF anges förtjänst och skicklighet

bara som exempel; även andra sakliga

grunder kan vägas in vid bedömningen.

Hänsyn kan exempelvis tas till

strävandena efter jämställdhet mellan

könen på arbetsplatsen och intresset av

att bereda arbetshandikappade

sysselsättning. Enligt regeringen

innebar inte detta i sak någon ändring.

Propositionens lagförslag bifölls på

denna punkt av riksdagen (1993/94:AU16,

rskr. 257). I 4 § lagen (1994:260) om

offentlig anställning anges sålunda att

vid anställning skall avseende fästas

bara vid sakliga grunder, såsom

förtjänst och skicklighet. Skickligheten

skall sättas främst, om det inte finns

särskilda skäl för något annat.

En ny anställningsförordning (1994:373)

trädde i kraft samma dag som den nya

LOA, dvs. den 1 juli 1994. I

anställningsförordningen (4 § ) anges

att vid anställning skall myndigheten

utöver skickligheten och förtjänsten

också beakta sådana sakliga grunder som

stämmer överens med allmänna

arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-

och sysselsättningspolitiska mål.

I verksledningspropositionen (prop.

1986/87:99) framhölls att verkschefs

karriären borde framöver i normalfallet

kunna inrymma perioder av chefskap för

olika verksamheter, åtföljda eller

avbrutna av kvalificerade uppdrag eller

tjänstgöring på andra poster i

förvaltningen. Denna rörlighet borde

enligt propositionen ske på frivillig

väg och grundas på överenskommelser med

berörda verkschefer. Trots att de

eftersträvade omplaceringarna i de helt

övervägande fallen förutsattes kunna

genomföras efter överenskommelse kunde

man enligt propositionen inte bortse

från att det kunde finnas skäl för att

också mot en verkschefs vilja förflytta

honom eller henne under löpande

förordnandetid.

Den situationen kunde exempelvis uppstå

att regeringen finner det önskvärt att

bryta ett i och för sig väl fungerande

chefskap för att av en övergripande

orsak kunna genomföra en

omstrukturering, som berör flera verk

och verkschefer, alltså fall där en

förflyttning påkallas av organisatoriska

skäl. Ett annat skäl är att en chef

visat sig mindre lämplig för sin uppgift

och att regeringen av den anledningen

vill förflytta honom eller henne till en

annan tjänst. Enligt propositionen kan

det givetvis även uppkomma andra fall

där det finns fullgoda skäl att

förflytta en verkschef. Det avgörande

borde enligt statsrådet vara vad som är

nödvändigt med hänsyn till myndighetens

bästa.

Myndighetschefer och vissa andra chefer

tillsätts normalt för en bestämd tid, i

allmänhet sex år första gången och

därefter tre år per period. Enligt 33 §

i den nya lagen (1994:260) om offentlig

anställning får chefen för ett statligt

affärsverk eller för Statens

arbetsgivarverk - om denne är anställd

för bestämd tid - skiljas från sin

anställning före utgången av denna tid,

om det är nödvändigt av hänsyn till

verkets bästa. Är chefen för någon annan

förvaltningsmyndighet som lyder

omedelbart under regeringen anställd för

bestämd tid, får han förflyttas till en

annan statlig anställning som tillsätts

på samma sätt, om det är påkallat av

organisatoriska skäl eller annars är

nödvändigt med hänsyn till myndighetens

bästa. Liknande bestämmelser infördes

ursprungligen den 1 juli 1987 på förslag

från regeringen i

verksledningspropositionen. De flyttades

sedan till den nya lagen om offentlig

anställning.

Möjlighet att tidsbegränsa en

verksledande tjänst finns enligt

anställningsförordningen (1994:373).

Inhämtade uppgifter

Utskottet har inhämtat uppgifter om hur

regeringen Carlsson III organiserat sitt

arbete i chefstillsättningsfrågor.

Utskottet har från regeringskansliet

bl.a. erhållit dels broschyren Statligt

ledarskap där regeringens chefspolicy

presenteras, dels ett avsnitt ur

Statsrådsberedningens PM 1996:1

Samrådsformer i regeringskansliet om

riktlinjer för beredningen av

utnämningsfrågor. Vidare har utskottet

erhållit en lista från regeringskansliet

över vilka generaldirektörer och andra

myndighetschefer som regeringen Carlsson

utnämnt sedan sitt tillträde i oktober

1994, bilaga A 12.2. Från

regeringskansliet har även inhämtats en

lista över utnämnda ambassadörer,

pressråd, pressattachéer, kulturråd samt

kulturattachéer under samma tidsperiod,

bilaga A 12.3.

Av materialet framgår bl.a. att i

regeringen Carlsson har

samordningsminister Jan Nygren haft ett

särskilt ansvar för beredningen av

utnämningsfrågor. När en myndighetschef

skall tillsättas ombesörjs

rekryteringsarbetet av respektive

fackdepartement. Gemensam beredning före

regeringsbeslut sker alltid med

Statsrådsberedningen och

Finansdepartementet. Sedan sitt

tillträde i oktober 1994 till februari

1996 förordnade regeringen Ingvar

Carlsson 63 personer som generaldirektör

eller annan myndighetschef. Vidare

utnämndes 26 ambassadörer.

Utskottet har hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med f.

statsministern Ingvar Carlsson och f.

statsrådet Jan Nygren, bilaga B 9.

Vid utfrågningen framhöll Carlsson och

Nygren att regeringens utnämningar ej

skett på politiska grunder utan följt

reglerna om förtjänst och skicklighet.

Carlsson hävdade att det är oerhört

viktigt, inte minst för den som är

anhängare av en vital och stark

offentlig sektor, att man har mycket bra

ledare för denna. Carlsson trodde att

det skulle vara en mycket dålig politik,

inte minst för en socialdemokratisk

regering, att tillsätta personer som

inte var kompetenta därför att de har

partibok. Carlsson konstaterade att han

som tidigare statsminister inte visste

vad de allra flesta av dem som utnämnts

av hans regering hade för politisk

uppfattning.

Vidare påpekade Carlsson att man måste

räkna med att man kan satsa på fel

person. Det händer ju också i privata

företag. Men det har inte med ett

missbruk av utnämningsmakten att göra,

utan det beror möjligen på brister i

utnämningssystemet.

Carlsson framhöll att när det gäller

det praktiska hanterandet är det viktigt

att man blir skicklig på att hitta de

rätta personerna och att man tar sig den

tid som behövs för att verkligen

undersöka var de bästa kandidaterna

finns.

Carlsson menade att man inte skall

stänga UD-banan för politiker. De

exempel som nämndes på personer med

partipolitisk anknytning, t.ex. Anders

Thunborg och Anders Ferm, menade

Carlsson var utomordentligt högt

kvalificerade personer. De är mycket väl

skickade att företräda Sverige.

Beträffande utnämningen av dåvarande

statsrådet Sten Heckscher till

rikspolischef menade Jan Nygren att det

i och för sig inte fanns några hinder

för utnämningar av den typen, men Nygren

underströk att det krävs att man

uppfyller en del andra krav som är att

hänföra just till skicklighet och

förtjänst. I Heckschers fall uppfylls de

kraven i första hand naturligtvis

beroende på de erfarenheter som han

skaffat sig i sin juridiska bana.

När det gäller viktningen mellan

förtjänst- och skicklighetskriterierna

sade Jan Nygren att det är en fråga som

det egentligen är omöjligt att svara på.

Lång erfarenhet kan också leda till att

man konstaterar att personen är

skicklig.

Enligt Carlsson är ett s.k. spoil

system inte förenligt med nuvarande

bestämmelser eftersom reglerna om

förtjänst och skicklighet måste följas.

Vidare sade Carlsson att det finns vissa

argument för ett s.k. spoil system, men

det finns också mycket stora nackdelar.

Carlsson ansåg att man bör betänka dem

innan man går över till ett sådant

system. Man tappar ju i kontinuitet. Man

förlorar erfarenhet. Man gör sig av med

kompetens och kunnande.

Nygren framhöll att han personligen är

fanatisk motståndare till s.k. spoil

system. Nygren upplever den svenska

tjänstemannandan som oerhört viktig,

dvs. oavsett vilken politisk uppfattning

man har i botten, fullgör man den

uppgift som riksdag och regering ålagt

myndigheten. Carlssons erfarenhet är att

ämbetsmännen, från landshövdingar till

ämbetsmän i lägre befattningar, strävar

efter att vara lojala mot den sittande

regeringen och att förverkliga de beslut

som fattas i riksdagen.

Utskottets bedömning

Utskottet, som också under tidigare

granskningar berört utnämningspolitiken,

konstaterar att de utnämningar som

regeringen Carlsson III gjort är

förenliga med föreskriften i

regeringsformen att endast sakliga

grunder såsom förtjänst och skicklighet

skall vara tillämpliga vid tillsättning

av statlig tjänst. Att vissa personer

har en öppet deklarerad politisk

ståndpunkt kan inte få hindra regeringen

från att utnämna dem. Utskottet vill

också framhålla att politisk erfarenhet

ofta kan vara en viktig erfarenhet när

det gäller att leda offentliga

verksamheter.

Granskningen föranleder inget

ytterligare uttalande från utskottet.

15. Regeringens handläggning av

krigsmaterielexportfrågor

15.1 Inledning

Tre anmälningar med anknytning till

Krigsmaterielinspektionen (KMI), numera

Inspektionen för strategiska produkter

(ISP), och det till inspektionen knutna

rådgivande organet (rådgivande nämnden,

numera exportkontrollrådet) har inkommit

till utskottet våren 1995 respektive

våren 1996.

Härutöver har anmälningar inlämnats

dels beträffande godkännande av

licenstillverkningsavtal, samarbetsavtal

och komponentleveranser under tiden

1990-1995, dels beträffande tillstånd

till krigsmaterielexport till Oman.

15.2 Organisationen av

tillståndsgivningen

Krigsmaterielinspektionens/Inspektionens

för strategiska produkter uppgifter,

organisation m.m.

Krigsmaterielinspektionen inrättades

under 1930-talet som en följd av

nedrustningsförhandlingarna i Genève som

Nationernas förbund initierade.

Kontrollmyndigheten förlades till

dåvarande Handelsdepartementet. Vid

departementsreformen 1982/83 överfördes

KMI till UD:s handelsavdelning. KMI

utgjorde dels en departementsenhet för

beredning av tillståndsärenden, dels en

myndighet som utövade kontroll över

tillverkningen av krigsmateriel.

KMI:s organisatoriska ställning var

föremål för utredning 1987. I den

efterföljande propositionen (prop.

1987/88:154) förordades dels att KMI

även fortsättningsvis skulle handlägga

ärenden enligt såväl tillverkningslagen

som utförsellagen och svara för

beredning och tillsyn, dels att KMI:s

organisatoriska ställning inte skulle

förändras.

KMI ombildades den 1 februari 1996 till

en ny myndighet för kontroll över

krigsmateriel och andra strategiskt

känsliga produkter, benämnd Inspektionen

för strategiska produkter (prop.

1995/96:31, bet. UU3). Uppgifterna för

inspektionen är att pröva merparten av

de ärenden om kontroll över

krigsmateriel och andra strategiskt

känsliga produkter som regeringen eller

ett enskilt statsråd tidigare hade till

uppgift att pröva. Regeringen prövar

dock även fortsättningsvis ärenden som

har principiell betydelse eller annars

är av särskild vikt, men ordningen att

ett enskilt statsråd avgör

tillståndsärenden har upphört.

Verksamheten regleras i förordningen

(1995:1680) med instruktion för

Inspektionen för strategiska produkter.

Rådgivande nämnden/Exportkontrollrådet

Regeringen beslöt i februari 1985 att

inrätta en rådgivande nämnd för

krigsmaterielexportfrågor. Beslutet hade

föregåtts av ett förslag från en

arbetsgrupp inom UD:s handelsavdelning,

som i juni 1984 föreslog att en från

riksdagen fristående, av regeringen

tillsatt parlamentariskt sammansatt

nämnd med rådgivande funktioner inom

krigsmaterielexportområdet skulle

tillsättas. Det föreslogs att

ledamöterna skulle utses efter förslag

från de partier som är företrädda i

utrikesnämnden.

Den rådgivande nämndens uppgift borde

enligt propositionen 1984/85:82 vara att

lämna råd i enskilda exportärenden.

Ledamöterna i den rådgivande nämnden

borde enligt propositionen besitta

erforderlig sakkunskap på det aktuella

området. Mot bakgrund av att kunskap om

utrikes- och säkerhetspolitik finns

företrädd inom utrikes- och

försvarsutskotten förordades i

propositionen en på parlamentarisk grund

tillsatt nämnd. En rådgivande nämnd

borde tillsättas efter förslag från de

partier som är företrädda i

Utrikesnämnden. En viss anknytning till

Utrikesnämndens ledamöter skulle kunna

vara naturlig. Enligt propositionen

borde ledamöterna utses för en tid av

tre år och antalet ledamöter borde uppgå

till högst sex.

Samrådet borde enligt propositionen

ske, förutom i frågor om länderval, om

samarbetsavtal med andra länder och om

större export- och licensärenden.

Samrådet borde ske före föredragningen

av det ansvariga statsrådet och därmed i

förekommande fall före överläggningarna

med Utrikesnämnden. Samråd borde enligt

propositionen ske inte bara i fall då

beredningen talade för ett positivt

beslut utan även i fall där t.ex. en

ansökan borde avslås.

Nämnden bestod under perioden fram till

omvandlingen av myndigheten den 1

februari 1996 av sex ledamöter som

förordnades av regeringen för högst tre

år.

Inrättandet av Rådet för

exportkontrollfrågor m.m.

I propositionen 1995/96:31 om ny

myndighet för kontroll över

krigsmateriel och andra strategiskt

känsliga produkter föreslog regeringen

att dåvarande Rådgivande nämnden för

krigsmaterielexportfrågor skulle

ombildas till ett råd för samråd i

exportkontrollfrågor hos den nya

myndigheten.

Enligt propositionen skall arbetet i

rådet ta sikte inte bara på samråd. Det

skall också tillföra myndigheten

sakkunskap och kontinuerlig inblick i

relevanta utrikes-, säkerhets- och

försvarspolitiska frågor. Rådets

sammansättning och arbetsformer bör

enligt propositionen avpassas för de

funktioner som det skall ha. Lekmän bör

ingå i rådet. Dessa ledamöter bör

regeringen utse efter förslag från de

partier som är företrädda i

Utrikesnämnden.

I ett yttrande till utrikesutskottet

med anledning av propositionen anförde

konstitutionsutskottet (1995/96:KU4y)

bl.a. att utskottet inte hade några

invändningar mot förslaget att ombilda

den rådgivande nämnden till ett råd för

samråd med myndigheten med delvis nya

och utvidgade uppgifter. Utskottet

utgick från att det arbetssätt som

utvecklats under de cirka tio år som

rådgivande nämnden funnits kommer att

fortsätta och att det faktum att en

större krets av partier kommer att vara

med inte kommer att utgöra något hinder

för ett smidigt arbetssätt.

Utrikesutskottet tillstyrkte för sin

del också förslaget i denna del i sitt

betänkande (bet. 1995/96:UU3).

Den aktuella lagstiftningen, 6-9 §§

förordningen (1995:1680) med instruktion

för Inspektionen för strategiska

produkter, trädde i kraft den 1 februari

1996. Enligt 6 § skall rådet bestå av

krigsmaterielinspektören och högst 10

andra ledamöter.

Krigsmaterielinspektören är rådets

ordförande.

15.3 Utnämningen av ny

krigsmaterielinspektör

Ärendet

I en anmälan (bilaga A 13.1), som

inlämnats våren 1995, hemställs att

utskottet granskar skälen till den långa

vakansen vad gäller posten som

krigsmaterielinspektör. Utskottet har

med anledning av anmälan inhämtat en

promemoria från Statsrådsberedningen,

upprättad inom Krigsmaterielinspektionen

(bilaga A 13.2).

Promemoria från KMI

Då förre krigsmaterielinspektören Gunnar

Lund den 8 oktober 1994 lämnade sin

tjänst för att tillträda en tjänst som

statssekreterare i Utrikesdepartementets

handelsavdelning, förordnades Dennis

Harlin att vikariera på tjänsten till

dess en ny befattningshavare förordnats.

En ny ordinarie krigsmaterielinspektör

utsågs av regeringen den 11 maj 1995 med

tillträde den 1 juli 1995.

Enligt promemorian påbörjades arbetet

med att söka en ny

krigsmaterielinspektör så snart tjänsten

blev vakant. Under senhösten 1994

uppdrogs åt en grupp statssekreterare

att se över

krigsmaterielexportpolitiken. Det

klargjordes tidigt att det kunde bli

aktuellt med organisatoriska

förändringar med anledning av översynen.

Med hänsyn till att det bedömdes som

mindre lämpligt att tillsätta en ny

krigsmaterielinspektör innan besked

kunde ges om inspektionens framtid

bedrevs rekryteringsarbetet under den

period översynen pågick mindre

intensivt. I månadsskiftet april/maj

1995, då det stod klart att en ny

myndighet skulle komma att upprättas,

intensifierades rekryteringsprocessen

som senare resulterade i att ambassadör

Staffan Sohlman utnämndes till ny

krigsmaterielinspektör.

Enligt promemorian har befattningen

under mellantiden upprätthållits av en

erfaren person som redan arbetade vid

inspektionen och därför hade goda

förutsättningar att svara för

verksamheten på ett fullgott sätt. En

ordinarie krigsmaterielinspektör utsågs

enligt promemorian så tidigt som möjligt

med hänsyn de planerade organisatoriska

förändringarna.

Utskottets bedömning

När det gäller utnämningen av ny

krigsmaterielinspektör med anledning av

den vakans som uppstod i oktober 1994

och som varade i ett drygt halvår, vill

utskottet anföra följande.

Som framgår av KMI:s redovisning var

orsaken till tidsutdräkten främst den

översyn av KMI och dess verksamhet som

inleddes ungefär samtidigt med att

befattningen som krigsmaterielinspektör

blev vakant hösten 1994. KMI framhåller

det mindre lämpliga i att tillsätta en

ny befattningshavare, innan besked kunde

ges om inspektionens framtid.

Rekryteringsarbetet intensifierades

sedan klarhet vunnits våren 1995 om att

en ny myndighet skulle komma att

inrättas, varefter en ny

krigsmaterielinspektör utsågs.

Befattningen upprätthölls enligt KMI

under tiden av en person med förmåga att

svara för verksamheten på ett fullgott

sätt.

Som utskottet tidigare uttalat i annat

sammanhang bör vakanser på befattningar

som verkschefer eller motsvarande fyllas

så snabbt som möjligt. Särskilda

omständigheter, som har att göra med

t.ex. nära förestående förändringar av

verksamhetens grundläggande

förutsättningar, kan enligt utskottets

mening motivera avsteg från den nämnda

huvudprincipen. Det är en fördel att det

finns en ny chef som tillträder före en

omorganisation och leder

förändringsarbetet.

Utskottet finner ingen anledning att i

övrigt göra något uttalande med

anledning av granskningen i denna del.

15.4 Utseende av nya ledamöter i

dåvarande nämnden för

krigsmaterielexportfrågor

Ärendet

I en anmälan (bilaga A 13.1) hemställs

att utskottet undersöker varför

utnämningen av ledamöter i den

rådgivande nämnden tagit orimligt lång

tid och hur beredningen av ärendet

handlagts vad avser kontakterna med de

politiska partierna. I en annan anmälan

(bilaga A 13.3) ställs frågan varför

inte alla riksdagspartier anmodats att

föreslå kandidater till den rådgivande

nämnden och om statsrådet Hellström, då

ansvarig för krigsmaterielfrågor, brutit

mot etablerade parlamentariska principer

då han underlåtit att involvera alla

partier i nomineringssammanhang.

Utskottet har med anledning av

anmälningarna inhämtat en promemoria

från Statsrådsberedningen, upprättad

inom Krigsmaterielinspektionen (bilaga A

13.2).

Promemoria från KMI

Förordnandena för de ledamöter i

rådgivande nämnden som utsetts 1991 gick

ut den 31 december 1994. Enligt

promemorian började arbetet med att

förbereda utseendet av nya ledamöter i

början av december 1994. Mot bakgrund av

bl.a. den pågående översynen av

krigsmaterielexportfrågorna instruerades

KMI i mitten av december att förbereda

det kommande regeringsbeslutet under

förutsättningen att den rådgivande

nämnden skulle ha samma partipolitiska

sammansättning som tidigare. Därigenom

kunde undvikas att riksdagen skulle

behöva behandla samma fråga vid två

tillfällen med kort tidsmellanrum. En

samlad presentation av alla frågor med

anknytning till den kommande

omorganisationen skulle sålunda kunna

föreläggas riksdagen.

Av de kandidater som partierna

nominerat i slutet av januari 1995 var

fem män och en kvinna. En sammansättning

av nämnden på denna grund skulle inte

motsvara målsättningen i proposition

1987/88:105 om att andelen kvinnliga

ledamöter i statliga styrelser skulle

uppgå till 40 % år 1995. Därför sändes

en ny skriftlig förfrågan till partierna

den 13 mars 1995, varvid ytterligare en

kvinna nominerades. Ytterligare

underhandskontakter ledde inte till att

någon ytterligare kvinnlig ledamot

nominerades, varför regeringen den 1

juni 1995 beslöt förordna två kvinnor

och fyra män till den rådgivande

nämnden.

Enligt promemorian får tidsutdräkten

ses mot bakgrund av regeringens strävan

att uppfylla det mål för jämställdhet

mellan könen som riksdagen lagt fast.

Utskottets bedömning

Vad gäller utseende av nya ledamöter i

dåvarande Rådgivande nämnden i

krigsmaterielexportfrågor finns två

anmälningar, av vilka den ena gäller

tidsutdräkten och den andra

sammansättningen av nämnden.

Utskottet konstaterar i fråga om

tidsutdräkten att det våren 1995 uppstod

en vakans under en period av fem

månader. Utskottet anser detta vara en

alltför lång tid. Av KMI:s promemoria

framgår att vakansen hade samband med

regeringens strävan efter att i det

aktuella ärendet uppnå målet att andelen

kvinnliga ledamöter, i enlighet med

riksdagens principbeslut, skulle uppgå

till minst 40 %. De nomineringar som de

politiska partierna inkom med uppfyllde

inte kravet på könsmässig fördelning

enligt den nämnda principen, varför nya

förfrågningar gjordes och nya

underhandskontakter togs. Regeringen

fick slutligen nöja sig med en något

lägre andel kvinnliga ledamöter än

avsett.

En konsekvens av tidsutdräkten var

bl.a. att någon behandling i Rådgivande

nämnden av de exportärenden som normalt

skulle ha beretts där under våren 1995

inte kunde komma till stånd. Det kan

inte uteslutas att detta förhållande kan

ha medfört vissa olägenheter för

regeringens och KMI:s handläggning av

vissa krigsmaterielexportärenden. Andra

möjligheter stod emellertid till buds

för dialogen med de politiska partierna,

främst muntliga underhandskontakter i

viktigare ärenden. Denna metod användes

bl.a. inför regeringens beslut om ett

förhandsbesked i en fråga om viss export

till Oman, som utskottet granskar i

särskild ordning (se nedan avsnitt

15.7). Utskottet redovisar i det

sammanhanget sin bedömning av vilka

effekter den uteblivna behandlingen av

rådgivande nämnden kan ha fått på det

aktuella ärendet.

Granskningen i denna del av

utnämningsärendet föranleder inget

ytterligare uttalande från utskottet.

När det gäller frågan om vilka partier

som gavs möjlighet att lämna förslag

till ledamöter i den rådgivande nämnden,

har det i den andra anmälan ifrågasatts

om regeringen bröt mot etablerade

parlamentariska principer, då inte alla

partier med representation i

Utrikesnämnden kom i fråga.

Som framgått ovan instruerades KMI av

regeringen i början av december 1994 att

förbereda det kommande regeringsbeslutet

om att utse nya ledamöter i Rådgivande

nämnden från den 1 januari 1995 med den

utgångspunkten att nämnden skulle ha

samma partipolitiska sammansättning som

tidigare. Denna princip kom i viss

motsatsställning till den tidigare

tillämpade principen att ledamöterna

skulle hämtas från de partier som är

representerade i Utrikesnämnden.

Utrikesnämndens sammansättning hade

efter valet 1994 ändrats så att alla

riksdagspartierna var företrädda och

således också Vänsterpartiet, som

erhållit en ordinarie plats, samt

Miljöpartiet och Kristdemokratiska

samhällspartiet, som erhållit var sin

suppleantplats. Representationen för de

nämnda partierna tillsammans med en

ordinarie plats för Folkpartiet

liberalerna var resultatet av att

Socialdemokraterna avstod dessa platser

för att åstadkomma representation för de

fyra nämnda partierna. Vid en

mandatfördelning enligt d´Hondts metod

skulle samtliga nämnda partier blivit

helt utan representation.

Skälet till att regeringen ville ha

samma partirepresentation i Rådgivande

nämnden som tidigare var enligt KMI:s

promemoria den pågående översynen av KMI

och regeringens strävan att kunna

förelägga riksdagen en samlad

presentation av alla frågor som berörde

den kommande organisationen, inklusive

den partipolitiska sammansättningen av

efterföljaren till Rådgivande nämnden.

Utskottet finner ingen anledning till

kritik av regeringens förfarande att för

en övergångsperiod, i avvaktan på

riksdagens beslut om en ny organisation

m.m. på krigsmaterielexportområdet, utse

ledamöter i rådgivande nämnden enligt

tidigare ordning.

15.5 Tillsättningen av ledamöter i

Exportkontrollrådet

Ärendet

I en anmälan (bilaga A 13.4) hemställs

att utskottet granskar regeringens och

statsrådet Jan Nygrens handläggning,

uttalanden och beslut angående

tillsättning av ledamöter i

Exportkontrollrådet, som är knutet till

Inspektionen för strategiska produkter.

Utskottet bör enligt anmälan undersöka

om hanteringen av frågan står i

överensstämmelse med riksdagens beslut

om inrättande av den nya myndigheten.

Med anledning av denna anmälan har

utskottet från Utrikesdesdepartementets

handelsavdelning inhämtat de

beslutshandlingar som upprättats i

samband med förordnandet av ledamöter i

det rådgivande organet (bilaga A 13.5).

Från KMI har inhämtats den skriftväxling

mellan myndigheten och de politiska

partierna som förevarit inför beslutet

att förordna ledamöter i

Exportkontrollrådet (bilaga A 13.6). I

denna del har utskottet även genomfört

en utfrågning med dåvarande statsrådet

Jan Nygren (bilaga B 8).

Ledamöter i myndigheternas styrelser

I regeringens proposition (prop.

1986/87:99) med anledning av

Verksledningskommitténs förslag fanns

inga detaljerade uttalanden om

ledamöterna i myndigheternas styrelse.

Det framhölls t.ex. att tillskott av

områdeskunskap och professionellt

kunnande är viktigt i många myndigheter.

I den mån en myndighet riktar sin

verksamhet direkt mot medborgarna bör

representanter för det allmänna

medborgerliga omdömet ingå, vilket bäst

representeras av folkvalda i riksdag,

landsting och kommuner. Sammansättningen

av styrelserna bör enligt propositionen

inte regleras, men antalet ledamöter bör

framgå av respektive myndighets

instruktion.

Konstitutionsutskottet (bet.

1986/87:29) anförde med anledning av

propositionen i denna del att

lekmannastyrelsernas sammansättning

måste bestämmas av regeringen från fall

till fall med beaktande av de uppgifter

som myndigheten har.

När det gäller sammansättningen av

styrelserna har riksdagen med anledning

av propositionen 1987/88:105 ställt sig

bakom målformuleringen att andelen

kvinnliga ledamöter i statliga styrelser

på central och regional nivå skall uppgå

till 40 % år 1995.

Utnämningar till statliga myndigheters

styrelser är väsentligen oreglerade.

Exempel på undantag från denna ordning

är bestämmelserna om styrelsen i AP-

fondernas reglementen. Enligt uppgift

från Statsrådsberedningen är det inte

ovanligt att det förekommer en dialog

mellan departementen om de kandidater

som olika organisationer föreslagit

beträffande lämpligheten i olika

avseenden. Det är enligt samma källa

inte ovanligt att det på de departement

som har ansvar för många myndigheter

finns särskilda handläggare för

kontakterna med dessa myndigheter

inklusive frågor om rekrytering till

styrelserna.

Ledamöternas anknytning till riksdagen

1985-1995

Utskottet har utifrån en genomgång av

samtliga regeringsbeslut sedan 1985

avseende tillsättning av av ledamöter i

Rådgivande nämnden funnit att praxis

beträffande utnämningar har varit att

utse riksdagsledamöter eller f.d.

riksdagsledamöter. (Den dåvarande

landshövdingen Bertil Löfberg, som

utnämndes 1987, hade perioden 1971-1976

varit ledamot av riksdagen).

Partinomineringar till

Exportkontrollrådet och regeringens

beslut med anledning härav

Enligt den brevväxling mellan KMI och de

politiska partierna som redovisas i

bilaga A 13.6 har de partier, som inte

tidigare varit representerade i det

rådgivande organet, nominerat ledamöter

enligt följande.

Miljöpartiet har nominerat

vapenexportforskaren Henrik Westander,

Svenska Freds, som ledamot i rådet.

Vänsterpartiet har nominerat prästen och

fredsaktivisten Elisabeth Gerle och en

annan icke-parlamentariker, ombudsman

Örjan Svedberg, som

förstahandskandidater. Som alternativ

till dessa nominerades riksdagsledamoten

Eva Zetterberg och f.d.

riksdagsledamoten C. H. Hermansson.

Kristdemokratiska samhällspartiet

nominerade från början två icke-

parlamentariker, förre statssekreteraren

Kurt Hedman och informationssekreteraren

Ingrid Strömbom. Sedan statssekreterare

Gunnar Lund vid Utrikesdepartementets

handelsavdelning meddelat partiets

gruppledare i riksdagen att regeringen

krävde att kandidaterna skulle vara

parlamentariker nominerades i stället

riksdagsledamöterna Dan Ericsson och

Ingrid Näslund.

Regeringen utnämnde den 8 februari

följande personer till ledamöter av

Rådet för exportkontrollfrågor: Iréne

Vestlund, Nils T Svensson och Birgitta

Johansson, alla (s), Anders Björck och

Karin Falkmer, båda (m), Anders Svärd

(c), Ylva Annerstedt (fp), Dan Ericsson

(kds), Eva Zetterberg (v). Alla utom

Ylva Annerstedt är riksdagsledamöter.

Annerstedt har förut varit ledamot av

riksdagen. Beslutet innebär att den

plats till vilken Miljöpartiet nominerat

en kandidat inte besatts.

Motiveringen till regeringsbeslutet

Vid frågestunden i riksdagen den 8

februari frågade Birger Schlaug (mp) Jan

Nygren om vilket skälet var till att

regeringen vägrat att acceptera

Miljöpartiets nominering av Henrik

Westander.

Enligt Jan Nygren är regeringen i sin

fulla rätt att slutgiltigt ta ställning

till vilka ledamöter som skall ingå i

rådet. Det huvudsakliga skälet till

regeringens beslut är att Westander inte

har någon parlamentarisk anknytning och

att han representerar ett särintresse

genom sin anknytning till Svenska Freds.

Enligt Nygren har kravet på en

parlamentarisk anknytning framgått av

propositionen angående inrättandet av

den nya myndigheten. Regeringens önskan

har också redovisats i muntliga

överläggningar med partikanslierna.

Utfrågning av Jan Nygren

Enligt Nygren var regeringen i sin fulla

rätt att kräva att ledamöterna i

Exportkontrollrådet skulle ha en

parlamentarisk förankring. För denna

ståndpunkt finns det enligt Nygren stöd

i förarbetena till inrättandet av den

förutvarande rådgivande nämnden och det

nya rådet. I muntliga kontakter med

partierna hade dessutom Nygren och

representanter för Inspektionen för

strategiska produkter gjort klart att

det var personer med parlamentarisk

förankring som efterfrågades. Nygren

hävdade också att det finns en

principiell skillnad mellan att utse

representanter i ett råd och att utse

representanter i t.ex. parlamentariska

kommittéer. Exportkontrollrådets uppgift

är att ge råd till myndigheten inom

ramen för det existerande regelverket,

medan en parlamentarisk utredning oftast

har till uppgift att se över regelverk,

komma med nya idéer och lämna förslag

till förändringar. Därför är det enligt

Nygren rimligt att regeringen har ett

större inflytande över vilka

partirepresentanter som utses när det

gäller rådgivande organ än när det

gäller kommittéerna.

Nygren hade uppfattat Miljöpartiets

nominering av Henrik Westander, som

saknade parlamentarisk förankring, som

en provokation. Det var enligt Nygren

bekant att Westander inte var medlem i

partiet vid den aktuella tidpunkten.

Dessutom hade han ganska nyligen haft en

batalj med ett företag som tillverkar

krigsmateriel. Miljöpartiets förslag

svarade av sakliga och praktiska skäl

inte mot vad regeringen önskade.

Eftersom Westander inte representerar

någon annan uppfattning än den som

Miljöpartiets parlamentariker

representerar, borde partiet enligt

Nygrens mening kunna acceptera de

principer som gällde för dem som skulle

sitta i rådet. Dessutom representerade

Westander genom sin tillhörighet till

Svenska Freds ett särintresse, inte i

den meningen att freden skulle vara ett

särintresse utan att Svenska Freds utgör

ett sådant. De riksdagsledamöter som är

medlemmar i Svenska Freds eller någon

annan fredsorganisation representerar

däremot inte ett särintresse enligt

Nygren.

Kravet på parlamentarisk anknytning

ifrågasattes vid utfrågningen. Nygren

framhöll att det av propositionen om

inrättande av Inspektionen för

strategiska produkter m.m. framgår att

den tidigare till KMI knutna rådgivande

nämnden skulle ombildas till ett råd för

den nya myndigheten. Texterna i

propositionen och utskottsbetänkandet

samt KU:s yttrande kunde under inga

omständigheter misstolkas enligt Nygren.

Denna uppfattning hade också stöd hos

flertalet av partierna. När regeringen

fattade sitt beslut den 8 februari om

att utse ledamöter i det nya rådet, hade

diskussionen pågått i nästan en månad,

varför man från partiernas sida inte kan

ha svävat i okunnighet om vad regeringen

önskade.

Enligt Nygren var det inte Westanders

kunskaper och långvariga arbete som låg

honom och Miljöpartiet i fatet. Nygren

menade att Westander genom sina

aktiviteter gjort att nomineringen av

hans namn blev komplicerad. Enligt

Nygren har de personer som sitter i

rådet genom sin parlamentariska

förankring ett allmänt förtroende i

samhället. Hanteringen av

vapenexportfrågorna bygger enligt Nygren

på att det finns ett slags förtroende

mellan de intressen som möts, som

innebär att man vet att ärendena

hanteras med utgångspunkt i regelverken

och att man har förankring i riksdagen.

Detta gör att rådet blir mindre sårbart

än om det skulle ha en annan

sammansättning.

Utskottets bedömning

När det gäller tillsättningen av

ledamöter i det nybildade

Exportkontrollrådet i början av 1996,

har utskottet funnit att regeringen

inför sitt beslut förfarit enligt

etablerad praxis på området i den

meningen att de berörda politiska

partierna ombetts att lämna förslag till

ledamöter i det nya rådet på samma sätt

som tidigare förfarits beträffande den

rådgivande nämnden. Enligt den

information utskottet inhämtat har en

dialog förts mellan regeringen och de

berörda partierna om vissa enskilda

förslag, varvid regeringen i ett fall,

beträffande Kristdemokratiska

samhällspartiets förslag, fått till

stånd en ny nominering och accepterat

denna. I ett annat fall har regeringen

inte accepterat en nominering från

Miljöpartiet med hänvisning till att den

föreslagna personen inte hade

parlamentarisk anknytning samt att

vederbörande representerade ett

särintresse.

Principiellt vill utskottet anföra

följande beträffande regeringens

utnämningsmakt. Som framgått ovan är

regeringens utseende av ledamöter i

myndigheternas styrelser väsentligen ett

oreglerat område, vilket innebär att

regeringen utan inskränkningar har rätt

att utse vem eller vilka den vill som

ledamot eller ledamöter i myndigheternas

styrelser och liknande. Denna rätt

faller tillbaka på att regeringen har

det grundläggande ansvaret för hur

myndigheterna sköter sina uppgifter och

därmed också vilka som ingår i dess

ledning. Mot denna bakgrund är det

naturligt att regeringen sakligt bedömer

förmågan att i olika hänseenden kunna

sköta ett visst uppdrag hos en person

som föreslagits till detta uppdrag.

Till detta skall läggas att regeringen

enligt praxis för en dialog med de

politiska partierna i de fall där

politiska företrädare skall utses.

Innebörden av denna praxis är att

partierna lämnar förslag, att regeringen

ibland kan återförvisa enskilda förslag

till partierna och att regeringen till

slut utser den eller de personer som

bäst svarar mot de krav som ställts upp.

Utskottet finner emellertid skäl att

betona att regeringens frihet inte får

innebära att regeringen vänder sig

direkt till enskilda personer, med

förbigående av partiorganisationerna, i

samband med rekryteringar av

partiföreträdare till olika uppdrag.

Enligt utskottet förväntas regeringen i

sin utnämningspolitik undvika en

likriktning av sammansättningen av en

styrelse eller ett råd. Sättet på vilket

ledamöterna utses utgör i sig en viss

garanti för mångfald.

Utskottet finner mot den angivna

bakgrunden att regeringen handlat

formellt korrekt och i överensstämmelse

med etablerad praxis i det här aktuella

utnämningsärendet.

Granskningen föranleder i övrigt inget

ytterligare uttalande.

15.6 Godkännande av

licenstillverkningsavtal, samarbetsavtal

och komponentleveranser

Ärendet

Frågan om vidareexport av

licenstillverkad krigsmateriel,

samarbetsavtal samt deklarationer om

egen tillverkning har anmälts till

utskottets granskning (bilaga A 14.1).

Enligt anmälan tenderar den direkta

krigsmaterielexporten att minska och det

internationella samarbetet att öka.

Gemensam utveckling och tillverkning

liksom överlåtelser av

tillverkningsrätter m.m. spelar enligt

anmälan en stor roll i sammanhanget.

Frågan ställs i anmälan om denna

utveckling kan innebära att svensk

krigsmateriel hamnar i stater som vi

inte godkänner som mottagare av svensk

krigsmateriel.

I anmälan begärs följande:

1. Utskottet bör dels begära in och

granska samtliga avtal om försäljning av

tillverkningsrättigheter, som medger

reexport av den licenstillverkade

materielen och som är godkända av

regeringen och berörda

utrikeshandelsministrar mellan 1990 och

1995, dels pröva om godkännandet av

dessa överensstämt med intentionerna i

riksdagens beslut 1981/82 respektive

1991/92.

2. Utskottet bör dels begära in och

granska samtliga samarbetsavtal som

medger reexport av den samtillverkade

materielen och som är godkända mellan

1990 och 1995, dels pröva om

godkännandet av avtalen stämt överens

med riksdagens beslut enligt 1 ovan.

3. Utskottet bör dels begära in

statistiska uppgifter över hur stor del

av den totala krigsmaterielexporten som

sker med stöd av deklarationer om egen

tillverkning (OPD), dels pröva om

komponentexporten stämmer överens med

den uppfattning som kom till uttryck i

riksdagens beslut 1982 om strävan efter

att förhindra att svensk krigsmateriel

"vidareförs till länder till vilka vi

inte skulle tillåta direktexport".

En kanslipromemoria (bilaga A 14.2) har

upprättats med anledning av anmälan.

Dessutom har utskottet inhämtat en

promemoria från Statsrådsberedningen

upprättad inom KMI (bilaga A 14.3).

Bestämmelser om upplåtelse eller

överlåtelse av tillverkningsrätt,

samarbetsavtal och slutanvändarintyg

Den redovisning som lämnas här gäller

bestämmelserna före den 1 februari 1996,

då tillståndsgivningen överflyttades

från regeringen till den nyinrättade

myndigheten Inspektionen för strategiska

produkter och Krigsmaterielinspektionen

upphörde.

Upplåtelse eller överlåtelse av

tillverkningsrätt m.m.

I lagen (1992:1300) om krigsmateriel

regleras frågan om avtal om

tillverkningsrätt m.m. i 7-9 §§.

Enligt 7 § får avtal som innebär

upplåtelse eller överlåtelse av

tillverkningsrätt till någon i utlandet

inte ingås här i landet utan tillstånd

av regeringen. Vidare får svenska

myndigheter, svenska företag och den som

är bosatt eller stadigvarande vistas här

inte heller utom landet ingå sådant

avtal utan tillstånd av regeringen.

Inte heller får, enligt 8 §, avtal med

någon utom landet om att gemensamt med

denne eller för dennes räkning utveckla

krigsmateriel eller metod för

framställning av sådan materiel eller om

att gemensamt tillverka krigsmateriel

ingås här i landet utan tillstånd av

regeringen. På samma sätt som stadgas i

7 § får svenska myndigheter eller

företag och den som är bosatt eller

stadigvarande vistas här inte heller

utom landet ingå sådant avtal utan

tillstånd av regeringen.

Även avtal om tillägg till eller

ändring av avtal av det slag som kräver

tillstånd av regeringen enligt 7 och 8

§§ kräver enligt 9 § tillstånd av

regeringen i vissa fall. Det gäller om

tillägget eller ändringen avser den

materiel som omfattas av avtalet,

vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse

av rätt enligt avtalet, rätt att

tillhandahålla krigsmateriel till

mottagare som inte angivits tidigare,

förlängning av avtalets giltighetstid

eller bestämmelser om sekretess.

Slutanvändarintyg och deklaration om

egen tillverkning

Enligt 6 § krigsmateriellagen är all

utförsel av krigsmateriel utan tillstånd

förbjuden. Ansökningar om utförsel

prövas normalt av regeringen. Ärenden

som inte avser utförsel i större

omfattning eller som inte i övrigt anses

vara av större vikt prövas av ansvarigt

statsråd. Meddelade tillstånd

undertecknas av

krigsmaterielinspektören. Vilka

uppgifter som skall lämnas i en ansökan

om utförseltillstånd framgår av 8 §

krigsmaterielförordningen.

Vid handläggningen av en

utförselansökan kräver inspektionen

normalt antingen ett slutanvändarintyg

eller ett intyg om egen tillverkning.

Slutanvändarintyg (Declaration of End

User, DEU) och deklaration om egen

produktion (Own Production Declaration,

OPD) ingår i ett hierarkiskt regelsystem

som tillämpas vid tillståndsgivningen.

Slutanvändarintyget skall enligt KMI:s

regelverk användas dels vid leveranser

av krigsmateriel för strid, oavsett

mottagarland, dels vid leveranser av

övrig krigsmateriel till militär eller

statlig myndighet i andra stater än OECD-

stater.

Alternativa slutanvändarintyg är

Declaration of Use, DoU, som kan

användas vid leveranser av övrig

krigsmateriel till militära och civila

myndigheter i land inom OECD, vidare

Certificate of End User, CEU, som kan

användas vid leverans av övrig

krigsmateriel för civilt bruk till

utländska privata och offentliga

rättssubjekt, samt Company Certificate

of Intent and Use, CIU. Det sistnämnda

intyget kan användas i de fall ett

företag köper övrig krigsmateriel från

Sverige för att användas vid t.ex.

licenstillverkning eller vid renovering

eller uppgradering av krigsmateriel som

hör till statlig inhemsk

försvarsmyndighet men där det av någon

anledning skulle vara mindre lämpligt

att kräva slutanvändarintyg från

försvarsmyndigheten.

Intyg om egen tillverkning, Own

Production Declaration, OPD, används

normalt vid utförsel till företag av

produkter för användning i köparens egen

produktion eller vidarebearbetning av

stapelvaror som krut och sprängämnen och

av komponenter som saknar egen

identitet.

Intyget skall utfärdas av det köpande

företaget på företagets brevpapper och

vara undertecknat av behörig företrädare

för köparen och vara försett med

köparföretagets stämpel. Köparen eller

slutmottagaren sänder intyget till det

svenska exporterande företaget, som

inger det till KMI tillsammans med

ansökan om utförseltillstånd.

Förutsättningarna för att tillstånd

skall ges till vidareexport är att

exporten sker till ett land som åtnjuter

Sveriges förtroende och att produkten

inte har en svensk identitet.

Tillämpningen av regelverket

Inledning

Konstitutionsutskottet har sedan mitten

av 1980-talet vid ett flertal tillfällen

granskat frågor om vidareexport av

krigsmateriel m.m. Granskningen har

avsett två huvudtyper av vidareexport:

AB Bofors export av bl.a. robot 70 via

Singapore och FFV:s s.k. Englandsavtal

avseende vidareexport av bl.a.

granatgeväret Carl Gustaf och ammunition

m.m. till detta vapensystem. En tredje

kategori, mindre omfattande än de nyss

nämnda, är Nobelkruts export av krut och

sprängmedel till bl.a. Iran via

Österrike, Italien och Jugoslavien med

företag i dåvarande DDR som ytterligare

mellanhand.

Medborgarkommissionens rapport om

svensk vapenexport (SOU 1988:15) och

konstitutionsutskottets

granskningsbetänkanden under tiden

1985/86- 1993/94 är de viktigaste

källorna för denna genomgång. En

fullständig redovisning återfinns i

bilaga A 14.2. Här återges resultatet av

genomgången i sammanfattning.

Olaglig vidareexport av svensk

krigsmateriel har förekommit sedan

mitten av 1960-talet och avsett

huvudsakligen robot 70, kanoner eller

kanondelar, granatgevärssystemet Carl

Gustaf samt krut och sprängämnen.

Inblandade företag har varit AB Bofors,

affärsverket FFV och Nobelkrut.

Mottagare av vidareexporten har varit

ett tiotal länder, som inte ingått i

kretsen av länder till vilka export av

svensk krigsmateriel varit tillåten.

Bofors vidareexport via Singapore har

gällt robot 70, kanoner eller kanondelar

och ammunition. Nobelindustrier, till

vilken koncern AB Bofors hör, har

medgett export av drygt 300 robot 70 via

Singapore till Bahrein och Dubai under

tiden 1977-1981 och

ammunitionsleveranser till Oman 1985. De

vid Bofors ansvariga dömdes för grov

varusmuggling. Bofors

kontraktsarrangemang var enligt

Medborgarkommissionen avsedda att

vilseleda myndigheterna i både Sverige

och Singapore. Några belägg för att

krigsmaterielinspektören, regeringen

eller enskilda statsråd medverkat i

eller haft kunskap om den olagliga

exporten har Medborgarkommissionen inte

funnit. Kommissionen fann det dock

anmärkningsvärt att KMI inte reagerade i

tid på upprepade indikationer på

vidareexport från Singapore.

Vidareexport av kanoner eller

kanondelar har förekommit i flera fall:

till Filippinerna, Oman, Sydkorea,

Taiwan och Thailand. Något åtal med

anledning härav har inte väckts.

Reexport av ammunition från Bofors utan

tillstånd har förekommit till Argentina,

Bahrein, Dubai och Kuwait via bl.a.

Italien, Singapore och Storbritannien.

Medborgarkommissionen fann inte några

tecken på att KMI eller

regeringstjänstemän uttryckligen känt

till att olaglig export av ammunition

förekom, däremot att KMI känt till

risken att licenstillverkad ammunition

kunde säljas till länder runt Persiska

viken.

FFV:s s.k. Englandsavtal har avsett

export/licenstillverkning av

granatgevär samt delar och ammunition

till dessa. En stor del av denna

försäljning har under en femtonårsperiod

vidareexporterats. Avtalen som ingicks

ursprungligen 1963 avvecklades 20 år

senare då kraven på slutanvändarintyg

skärptes.

Åtal har i flera fall väckts i slutet

av 1980-talet angående olaglig

vidareexport av granatgevärssystemet

Carl Gustaf till bl.a. Saudiarabien via

Storbritannien och ammunition till Dubai

via Singapore. Åtalen ogillades i

samtliga fall på grund av bl.a. brister

i bevisföringen och oklarheter

beträffande ansvarsförhållandena inom

FFV. Justitiekanslerns utredning 1989

slog fast att FFV:s Englandsavtal var

kända av regeringsmedlemmar vid tiden

för avtalens tillkomst men att de inte

kunnat sluta sig till hur avtalen skulle

komma att tillämpas.

Medborgarkommissionen fann att FFV

medvetet kringgått bestämmelserna i

några fall, däribland en affär med

Singapore angående ett komplett

granatgevärssystem. Olika regeringar

efter 1965 har enligt kommissionen inte

hållits underrättade om FFV:s avtal.

Nobelkruts affärer med krut och

sprängämnen har blivit föremål för

rättslig prövning i vissa fall. Det

gäller vidareexport via Österrike,

Italien och Jugoslavien till bl.a.

Östtyskland och Iran. Åtalet mot tre

personer inom Nobelkrut ogillades av

såväl tingsrätten som hovrätten. Enligt

hovrätten hade det inte kunnat visas att

den huvudåtalade varit medveten om att

vidareförsäljning planerades.

Underlåtenheten i vissa fall att lämna

upplysning om vidareförsäljning ansågs

inte vilseledande i den meningen att det

kunde medföra straffrättsligt ansvar. I

en senare utkommen bok har det gjorts

gällande att den huvudåtalade skulle ha

fällts till ansvar, om viss

dokumentation ur den östtyska

säkerhetspolisens arkiv varit

tillgänglig vid domstolens prövning av

åtalet. Detta är också åklagarens

uppfattning. Denne har till hovrätten

ingivit en resningsansökan i målet mot

Lundberg och Nobelkrut. Hovrätten

planerar att avgöra målet före sommaren

1996.

Medborgarkommissionen fann att

Nobelkrut i flera fall olagligt fört ut

krut och sprängämnen till Burma,

Egypten, Iran, Sydafrika och Syrien via

företag i Belgien, Italien, Jugoslavien,

Västtyskland, Österrike och Östtyskland.

Tekniken har i flera fall varit att en

laglig leverans omdirigerats vid gränsen

till det mottagande landet och via ett

annat land förts till ett tredje land

som inte varit godkänt som mottagare av

svensk krigsmateriel.

Medborgarkommissionen fann inget belägg

för att KMI eller någon annan inom

förvaltning eller regering skulle ha

medverkat i eller känt till Nobelkruts

olagliga affärer. Nobelkruts företrädare

förefaller ha handlat efter en egen

tolkning av reglerna som inte haft stöd

i regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet har i sin

granskning av vidareexporten via

Singapore bl.a. uttalat att det inte

kunnat beläggas att några

regeringsledamöter känt till

oegentligheterna. Regeringarna borde

enligt utskottet dock på ett tidigare

stadium ha misstänkt att allt inte stod

rätt till. Utskottet fann det nödvändigt

att tillstånds- och kontrollfunktionen

blev föremål för en grundlig översyn.

Dessa kritiska synpunkter har utskottet

i samband med senare granskningar funnit

anledning upprepa och i viss mån skärpa.

När det gäller FFV:s Englandsavtal har

utskottet uttalat att avtalen felaktigt

hade uppfattats som licensavtal i

stället för leveransavtal av de olika

för krigsmaterielexporten ansvariga

statsråden. Detta har enligt utskottet

varit orsaken till att regeringarna

under 1970-talet inte ingrep trots att

vidareexportreglerna skärpts.

KMI:s promemoria

I en promemoria 1995-09-11 (bilaga A

14.3) har Krigsmaterielinspektionen

(KMI) redovisat följande:

1. tillstånd till upplåtelse eller

överlåtelse av tillverkningsrätt enligt

7 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel

under tiden 1990-95,

2. tillstånd enligt 8 § lagen

(1992:1300) om krigsmateriel till

utveckling för annans räkning under

tiden 1990-95,

3. tillstånd enligt 8 § lagen

(1992:1300) om krigsmateriel till

gemensam utveckling eller produktion

under perioden 1993-95,

4. bruket av s.k. OPD-intyg i samband

med export av krigsmateriel under första

halvåret 1992 respektive 1995.

Antalet tillstånd enligt 7 §

krigsmateriellagen avseende upplåtelse

eller överlåtelse av tillverkningsrätter

uppgick under tiden den 1 januari

1990-den 13 juli 1995 till 32, varav 12

avsåg upplåtelse avseende

samarbetslandet och 2 avsåg tillverkning

med svensk slutanvändning. Resterande 18

fall avsåg möjlig tredjelandsexport. De

materieltyper som tillstånden avser är

följande:

- modifieringssats till 40 mm

luftvärnskanon

- lysammunition

- lasersikte till pansarvärnsystem

- elektroniskt ledningssystem till

krigsfartyg

- fäste för kulspruta

- flygsikte för robot

- pansarskott

- 9 mm s.k. High Performance-ammunition

- 5.56/7.62 mm pansarbrytande ammunition

- komponent till datorlänk för

luftstridsrobot

- pansarskott

- tvärperforering av krut

- övningsstörsändare

- stridsfordonssikte

- bandvagn 206.

Antalet länder som kan bli möjliga

mottagare av tredjelandsexport uppgår

totalt till ett sextiotal länder i

Europa, Asien, Afrika och Australien. I

ett fall har kretsen av möjliga

mottagarländer definierats som samtliga

NATO-länder och länder som ej är föremål

för FN-embargo.

För de 18 redovisade fallen gäller att

i 11 fall var avtalet i kraft men någon

tillverkning pågick ej vid årsskiftet

1994/95. I 6 fall var avtalet i kraft

och tillverkning pågick. I ett fall hade

avtalet ännu ej trätt i kraft.

Av promemorian framgår att som grund

för bedömningen av tänkta

tredjelanddestinationer ligger den

landbedömning som kunnat göras vid

tidpunkten för ärendets prövning. Om

situationen i det godkända tredjelandet

försämras, sker ingen återkallelse av

det givna tillståndet för det landet.

I två av de redovisade fallen har

reexport medgivits enligt

samarbetslandets utförselregler utan att

någon förklaring direkt framgår av

redovisningen. Det är i dessa fall fråga

om för Sverige generellt sett viktiga

samarbetsländer, för vilkas

exportpolitik det föreligger ett starkt

förtroende. Detta är också fallet

beträffande två länder som betraktas som

viktiga långsiktiga samarbetspartner för

Sverige. Det utländska företaget har i

det kommersiella avtalet angett en

omfattande länderlista som önskemål.

Detta skall enligt KMI inte tolkas som

en bekräftelse på att landets regering

är beredd att tillstyrka export till

samtliga. Listan bygger på de

samverkande företagens egna bedömningar

av både kommersiell och annan art. Ett

ärende gäller ett beslut att utvidga en

tidigare beviljad landlista. Tillägget

utgörs i första hand av länder i

Gulfområdet. Regeringen gjorde vid den

aktuella tidpunkten bedömningen att

export av övrig krigsmateriel till dessa

länder var möjlig.

Antalet tillstånd enligt 8 § lagen om

krigsmateriel avseende utveckling för

annans räkning för perioden den 1

januari 1990-den 13 juli 1995 var 6.

Hälften av dessa avsåg ett bestämt

mottagarland utan möjlighet till

vidareexport eller vidareexport endast

med den svenska regeringens tillstånd.

Resterande tre avsåg samtliga

krigsmateriel för strid. De aktuella

materielslagen är komponenter till

stridsvagnsmina som tillverkas i

samarbetslandet, reaktiveringssats till

stridsvagnsmina samt en s.k.

stridsvagnsbärgare. Avtalsländerna är

två europeiska länder. Tredjelandsexport

är i två fall möjlig enligt

samarbetslandets egna regler. I ett fall

gäller vidareexporten ett europeiskt

land. Av de tre avtalen var två i kraft

men ingen tillverkning förekom. I ett

fall hade inget avtal ingåtts.

23 tillstånd enligt 8 §

krigsmateriellagen redovisas avseende

avtal om gemensam utveckling eller

tillverkning. Av dessa avser 10 Sverige

som slutkund, i vissa fall med möjlighet

till vidareexport med den svenska

regeringens tillstånd i varje enskilt

fall. I fyra fall avses samarbete enbart

mellan Sverige och samarbetslandet som

slutkunder. I ett fall avser samarbetet

enbart samarbetslandet som slutkund. I

ytterligare ett fall avser samarbetet

samarbetslandet som slutkund med

möjlighet till vidareexport med den

svenska regeringens tillstånd i varje

enskilt fall. I två fall avser

samarbetet endast utvecklingsarbete, där

tillståndsplikt föreligger för

eventuellt senare avtal om produktion

och handel.

Resterande fem fall gäller samtliga

krigsmateriel för strid och avser en

bombkapsel, ett artillerizonrör, ett

ledningssystem för stridsvagnar,

stridsfordon 90 och artilleriammunition.

Avtalsländerna är två europeiska länder

och ett land i Sydostasien. Möjlig

tredjelandsexport gäller i ett fall 21

länder och i två fall 6 länder, medan

för övriga fall gäller att

tredjelandsexport är möjlig enligt både

Sveriges och samarbetslandets regler. I

tre fall var avtalet i kraft och

tillverkning förekom vid årsskiftet

1994/95. I två fall fanns inget avtal i

kraft vid den nämnda tidpunkten.

Enligt KMI:s kommentarer rör två fall

samarbete vars resultat prioriteras högt

av det svenska försvaret. I båda fallen

har möjligheten att frångå riktlinjernas

huvudregel för behandling av

tredjelandsexport utnyttjats med

hänvisning till att det föreligger ett

starkt försvarspolitiskt intresse av att

ett samarbete kommer till stånd.

Beträffande bruket av OPD-intyg vid

export av krigsmateriel har KMI lämnat

en redovisning för första halvåret 1992

respektive 1995.

Under den förstnämnda perioden, då det

totala värdet av samtliga beviljade

utförseltillstånd uppgick till 1 095

miljoner kronor, var andelen av de

beviljade utförseltillstånden 48 %,

vilket enligt KMI med god marginal

överstiger normalvärdet. Orsaken står

enligt KMI att finna i två tillstånd med

mycket högt värde avseende stora

delsystem som anses besitta svensk

identitet. Anledningen till att utförsel

medgavs var att slutanvändaråtaganden

för den färdiga produkten redan

erhållits i samband med ett övergripande

avtal; att kräva in dubbla åtaganden

bedömdes inte vara meningsfullt. Antalet

utförseltillstånd som medgivits mot OPD-

intyg var 121, och det sammanlagda

värdet uppgick till 529 miljoner kronor.

Huvuddelen av tillstånden, 74, avsåg

insatsvaror i produktion, dvs. krut och

sprängmedel, och 47 tillstånd avsåg

komponentexport.

Under den andra perioden uppgick

antalet tillstånd till 116, och värdet

av samtliga beviljade tillstånd uppgick

till 6 350 miljoner kronor. OPD-

tillståndens andel av samtliga beviljade

utförseltillstånd svarade mot endast

3 %, vilket var en följd av det kraftigt

höjda värdet av alla utförseltillstånd

på grund av en enstaka större

exportaffär. 51 av tillstånden avsåg

insatsvaror och 65 avsåg komponenter.

Utskottets undersökningar

Tillverkningsrätter

Kansliet har genomfört en granskning av

materialet i flera steg enligt

anvisningar som lämnats av utskottet.

I en första omgång studerades 10 av de

32 ärenden som redovisats översiktligt

ovan. Efter redovisningen för utskottet

av innehållet i dessa ärenden valdes

fyra ärenden ut för detaljstudium,

innebärande en genomgång av samtliga

dokument i de aktuella akterna hos KMI.

Samverkan har i dessa fall avsett

svenska företag och i två fall ett

australiskt företag och i lika många

fall brittiska företag. Aktuella

materielslag har varit

moderniseringssats till luftvärnspjäser,

lysammunition, flygvapensikten och

pansarskott.

Ett av de ärenden som specialstuderats

behandlades vid sex tillfällen av

Rådgivande nämnden, varvid nämnden

invände mot två av de föreslagna länder

som skulle kunna bli mottagare av

vidareexport. Samarbetslandets regering

vägrade gå med på en sådan inskränkning,

och Utrikesnämnden godkände slutligt

länderlistan som omfattar 20 länder.

Ett annat ärende avsåg en produkt där

den svenska andelen skulle utgöra drygt

40 % av värdet. Både det svenska och det

utländska företaget presenterade listor

över länder som avsågs bli mottagare av

vidareexport av den färdiga produkten.

Som mest omfattade listan 41 länder.

Alla länder i Mellersta östern ströks på

KMI:s initiativ från listan. Kvar fanns

ett mindre antal länder som Sverige inte

exporterade krigsmateriel till.

KMI gav i brev till det svenska

företaget ett positivt förhandsbesked i

slutet av 1988. Samarbetet godkändes

beträffande försäljning till

försvarsmakten i samarbetslandet mot

slutanvändarintyg. Fri exporträtt mot

bearbetningsintyg godkändes inte på

grund av att den svenska andelen var så

stor som ca 40 %. Däremot accepterades

en överenskommelse, där det utländska

samarbetsföretaget gavs rätt att

exportera produkten tillsammans med

andra, besläktade produkter till länder

som angavs i en bilaga till avtalet.

Krav på intyg om att leveranserna var

avsedda just för ett visst land krävdes

också. I bilaga till brevet redovisades

två listor som omfattade 34 godkända och

18 icke godkända länder.

Den länderlista som regeringen slutligt

fastställde hösten 1990 omfattar de

tidigare godkända länderna samt två

europeiska och ett asiatiskt land.

Enligt KMI är de godkända länderna OECD-

länder samt vissa utomeuropeiska länder

till vilka direktexport skulle ha

tillåtits.

Senare, våren 1993, ville det svenska

företaget utöka listan med 9 länder.

Enligt KMI borde förslaget prövas enligt

samma princip som gällde för den

ursprungliga listan, nämligen om

länderna kunde godkännas för motsvarande

export enligt svenska riktlinjer. Fem av

länderna hade redan godkänts som

mottagare av övrig krigsmateriel.

Rådgivande nämnden godkände dessa fem

men inte övriga fyra. Regeringen följde

rådgivande nämndens förslag vid sitt

beslut i juni 1993.

Ingen tillverkning och inga leveranser

har förekommit eller förekommer enligt

KMI. Offerter utan följande order har

dock förekommit.

Sammanfattningvis kan sägas att några

fel eller brister i hanteringen av de

fyra granskade ärendena har inte kunnat

konstateras. Dokumentationen har gett

ett intryck av god ordning och reda.

Rådgivande nämnden synes ha varit

involverad i betydande omfattning, och i

tre av ärendena har nämnden tillfrågats

i varje viktigt steg av handläggningen.

I regeringsbesluten har noggrant angetts

vilka krav som ställs på de samverkande

företagen vad gäller garantier för att

eventuell vidareexport genomförs på ett

korrekt sätt. Principen för godkännande

av vidareexport har i ett fall

redovisats explicit, nämligen de regler

som gäller för direktexport från

Sverige. Processen från start fram till

ett regeringsbeslut har varit möjlig att

rekonstruera och belägga. Av dokumenten

framgår tydligt den förhandlingsprocess

både på regerings- och företagsnivå som

föregår ett beslut om avtalsavslut och

ett regeringsbeslut.

Av granskningen har också framgått att

i vissa lägen kan affärsmässigheten hos

en utländsk samarbetspartner stå i

motsatsställning till de svenska

reglerna för godkännande av enskilda

länder. I ett fall har det kunnat

beläggas att den svenska ståndpunkten i

fråga om listan över möjliga mottagare

av vidareexport fått vika, vilket

innebär att export via samarbetslandet

kan komma till stånd till länder som

inte skulle godkännas för direktexport

från Sverige.

Utveckling för annans räkning/gemensam

utveckling eller tillverkning

Antalet ärenden som sorterar under 8 §

avseende utveckling för annans räkning

avser i samtliga fall krigsmateriel för

strid: komponent respektive

reaktiveringssats till stridsvagnsminor

samt stridsvagnsbärgare.

Samarbetsländerna är två EU-länder.

Tredjelandexport är möjlig enligt

samarbetslandets regler i två fall. I

ett fall gäller det ett EU-land.

De ärenden som gäller gemensam

tillverkning eller utveckling är till

antalet fem. De gäller samtliga

krigsmateriel för strid bestående av en

bombkapsel, ett artillerizonrör, ett

ledningssystem för stridsvagn,

stridsfordon 90 och artilleriammunition.

Avtalsländerna är två EU-länder med

vardera två avtal och materieltyper och

ett asiatiskt land.

Något anmärkningsvärt har inte

framkommit vid granskningen av dessa

ärenden.

Export med OPD-intyg

Granskningen har här varit av

sticksprovskaraktär, dvs. vissa ärenden

har valts ut och studerats närmare.

Undersökningen har gett vid handen bl.a.

att europeiska länder som Norge,

Finland, Storbritannien, Österrike,

Finland och Danmark samt utomeuropeiska

som USA och Singapore spelar en relativt

framträdande roll som mottagare av

export från Sverige under första

halvåret 1992 respektive 1995. Som

framgått av redovsningen ovan finns en

viss övervikt för insatsvaror (krut och

sprängmedel), om man ser till det totala

antalet beviljade tillstånd (74 + 51),

medan antalet tillstånd avseende

komponentexport var något lägre (47 +

65).

Vid granskningen av dessa tillstånd har

inget anmärkningsvärt framkommit.

Utskottets bedömning

Utskottet har genomfört en

förhållandevis ingående administrativ

granskning av tillstånd till upplåtelse

eller överlåtelse av

tillverkningsrätter, till utveckling för

annans räkning och till gemensam

utveckling eller tillverkning samt

bruket av intyg om egen tillverkning.

Dessa delar av krigsmaterielexporten

blir normalt inte föremål för någon

större uppmärksamhet men spelar en allt

viktigare roll i takt med den

tilltagande internationaliseringen av

krigsmaterielbranschen.

Den granskning utskottet företagit har

avsett regeringens/KMI:s handhavande av

dessa krigsmaterielfrågor vad avser dels

överensstämmelsen med intentionerna i

riksdagens beslut 1981/82 respektive

1991/92 med anledning av regeringens

riktlinjer för krigsmaterielexporten,

dels riksdagens beslut 1982 om strävan

efter att beträffande komponentexporten

förhindra att svensk krigsmateriel går

vidare till länder till vilka vi inte

tillåter direktexport, dels också

omfattningen av den export som baseras

på intyg om egen tillverkning (OPD).

Resultatet av granskningen i detalj

framgår av redovisningarna i det

föregående. Vid den särskilda granskning

av upplåtelse och överlåtelse av

tillverkningsrätter som utskottet

genomfört har det varit möjligt att

rekonstruera och belägga processen från

start fram till ett regeringsbeslut,

inklusive den förhandlingsprocess på

såväl regeringsnivå som företagsnivå som

föregår avtalsavslut och regeringens

senare beslut. Denna genomgång har gett

värdefulla kunskaper om regeringens

handläggning av denna typ av ärenden.

Några fel eller brister i hanteringen av

dessa ärenden har inte kunnat

konstateras, och dokumentationen har

gett ett intryck av god ordning och

reda. Samma omdöme gäller beträffande

ärenden avseende utveckling för annans

räkning, gemensam utveckling eller

tillverkning och export med OPD-intyg.

Regeringen/KMI har såvitt utskottet

kunnat finna följt intentionerna i de

nämnda riksdagsbesluten.

Granskningen föranleder i övrigt inget

särskilt uttalande av utskottet.

15.7 Tillstånd till krigsmaterielexport

till Oman

Ärendet

I en granskningsanmälan (bilaga A 15.1)

har begärts att utskottet skall granska

regeringens handläggning av ett

krigsmaterielärende avseende export av

det marina ledningssystemet 9 LV till

Oman. I anmälan hemställs att utskottet

granskar den aktuella exporten utifrån

ett antal i anmälan angivna

frågeställningar bl.a. huruvida

utrikeshandelsministern följt gällande

lagar och förordningar.

Anmälan sönderfaller sakmässigt i två

delar. Den första delen avser om

utrikeshandelsministern lämnat en

korrekt och icke vilseledande

information vid Utrikesnämndens

sammanträde den 7 juni 1995 vad avser

det nämnda krigsmaterielärendet. I denna

del ställs fem frågor gällande

innehållet i den information som

utrikeshandelsministern lämnade.

Utskottet har bedömt att dessa frågor

har en mera påtaglig koppling till

regeringens underlag och bedömningar

inför sitt ställningstagande till

förhandsbesked i det aktuella ärendet

vilket föregick behandlingen i

Utrikesnämnden. Innehållet i den

information som gavs i Utrikesnämnden

framstår i detta perspektiv som en

sekundär fråga och behandlas därför inte

explicit i denna granskning. Den andra

delen gäller om regeringens politik i

det här aktuella avseendet varit

förenlig med ett uttalande av

utrikesutskottet hösten 1994 beträffande

situationen för mänskliga rättigheter i

de s.k. Gulfstaterna. Den generella

problemställningen är enligt utskottets

mening om regeringen följt de allmänna

anvisningarna i riktlinjerna för

tillståndsgivningen vad avser mänskliga

rättigheter i Oman vid den aktuella

tidpunkten.

Utskottet har från dessa utgångspunkter

inhämtat en promemoria från

Statsrådsberedningen, i vilken

utskottets frågor besvarats av dåvarande

Krigsmaterielinspektionen (bilaga A

15.2). Härutöver har utfrågningar

genomförts med dåvarande

utrikeshandelsminister Mats Hellström

(bilaga B 5) och dåvarande statsrådet

Jan Nygren (bilaga B 8).

Allmän bakgrund

Ärendets handläggning

Den ursprungliga underhandsförfrågan

inkom den 8 februari 1994 från företaget

Celsius Tech Systems (CTS). Den

föredrogs i rådgivande nämnden den 13

april och i allmän beredning den 11 maj.

Rådgivande nämnden hänvisade förfrågan

till Utrikesnämnden. Efter informella

kontakter med den dåvarande oppositionen

valde ansvarigt statsråd,

utrikeshandelsminister Ulf Dinkenspiel,

att inte genomföra föredragningen i

Utrikesnämnden. Något definitivt besked

lämnades inte till CTS.

En ny underhandsförfrågan inkom i

december 1994. Den 20 februari 1995

föredrogs ärendet av KMI för

utrikeshandelsminister Mats Hellström.

Regeringen tog vid allmän beredning den

16 mars ställning för att export var

förenlig med riktlinjernas krav. Det

bedömdes som önskvärt att förankra detta

ställningstagande i Utrikesnämnden. Det

visade sig dock inte möjligt att få till

ett möte med nämnden. Därför togs i

stället kontakter med partiledarna

individuellt för att behandla ärendet.

Den ställning regeringen hade tagit till

ärendet låg till grund för det positiva

förhandsbeskedet som KMI lämnade den 5

april. Den 7 juni lämnade Mats Hellström

en redovisning av ärendet i

Utrikesnämnden.

Av ett brev till svenska Amnesty

daterat den 7 augusti 1995 från

Folkpartiet liberalernas ordförande

Maria Leissner framgår att partiet

motsatt sig vapenexportaffären till Oman

både vid de underhandskontakter som

regeringen tog under våren och vid det

utrikesnämndssammanträde där frågan

formellt togs upp med oppositionen . Som

skäl för partiets hållning angavs dels

betänkligheter mot att öppna

vapenexportmöjligheter till det

instabila Gulfområdet, dels att Oman är

en i raden av diktatoriskt styrda stater

i området.

Vid utfrågningen av statsrådet Jan

Nygren har en muntlig redovisning som

baseras på ett skriftligt dokument

(bilaga A 15.3) lämnats av utskottets

ordförande avseende vad Folkpartiet

liberalernas partisekreterare Torbjörn

Pettersson sagt vid de muntliga

kontakter som ersatte behandlingen i

Utrikesnämnden. Enligt redovisningen

hade Pettersson framfört till

statssekreterare Gunnar Lund att partiet

inte var berett att vid det aktuella

tillfället tillstyrka affären, eftersom

ett positivt besked kunde ändra Sveriges

inställning till export i området.

Beskedet innebar enligt Pettersson inte

ett definitivt nej utan i stället att

ett beslut måste avvakta en diskussion

om export till Persiska viken och

Mellanöstern generellt. Enligt

Pettersson var det helt klart att

partiet ansåg att regeringen vid det

aktuella tillfället inte borde fatta

beslut i ärendet.

Den 26 oktober 1995 beslöt regeringen

medge tillstånd till utförsel av 3

stycken elektroniksystem 9 LV 207 Mk 3

med funktioner för ledning och

eldledning, innehållande maskinvara, bas-

och applikationsprogramvara samt

reservdelar till ett sammanlagt värde av

110 miljoner kronor. Utförseltillståndet

gäller tills vidare t.o.m. den 31

december 1997. Skälet till tidsutdräkten

mellan förhandsbeskedet och beslutet om

utförsel har enligt KMI varit praktiska

svårigheter med att få fram ett

slutanvändarintyg.

Förhandsbesked till exportföretagen

Enligt en promemoria upprättad vid UD:s

handelsavdelning 1995-09-11 är

rådgivande nämnden inte involverad i

bedömningar av ärenden där det

föreligger konkreta utförselansökningar.

I stället gäller ärendena som behandlas

i nämnden marknadsföringsinsatser som

företagen planerat eller ibland

diskussioner med potentiella kunder

eller samarbetspartner som företagen

redan påbörjat. Nämndens verksamhet är

med andra ord intimt förknippad med de

förhandsbesked som meddelas företagen.

Syftet med förhandsbeskeden är att

företagen ges en rimlig möjlighet att

planera sin exportverksamhet inom ramen

för gällande riktlinjer. Företagen skall

enligt UD:s promemoria inte behöva

befara några oväntade avslag på senare

utförselansökningar. Regeringen uppnår

enligt promemorian önskad kontroll över

exportverksamheten genom systemet med

förhandsbesked.

Reglerna om krigsmaterielexport,

särskilt frågan om hänsynstagande till

mänskliga rättigheter

De riktlinjer för krigsmaterielexport

som gäller sedan den 1 januari 1993

framgår av regeringens proposition

1991/92:174. Av riktlinjerna framgår

bl.a. följande.

Tillstånd till utförsel av

krigsmateriel eller till annan samverkan

med någon i utlandet bör medges endast

om det bedöms som erforderligt för att

tillgodose det svenska försvarets behov

av materiel eller kunnande eller i

övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt

samt inte står i strid med Sveriges

utrikespolitik. Regeringen bör göra en

totalbedömning av alla för ärendet

betydelsefulla omständigheter vid

prövningen av ett tillståndsärende.

Ovillkorliga hinder för tillstånd till

utförsel eller samverkan är att det

skulle strida mot internationell

överenskommelse som Sverige biträtt, mot

beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot

folkrättsliga regler om export från

neutral stat under krig.

Respekt för mänskliga rättigheter är

ett centralt villkor för att tillstånd

skall beviljas. Tillstånd bör inte

beviljas om det avser en stat där

omfattande och grova kränkningar av

mänskliga rättigheter förekommer. Den

närmare innebörden av denna riktlinje

har redovisats dels i den nämnda

propositionen, dels i utrikesutskottets

betänkande (1992/93:UU1) med anledning

av propositionen.

Enligt propositionen är främjandet av

mänskliga rättigheter inte enbart

humanitärt betingat utan det har också

säkerhetspolitiska bevekelsegrunder.

Sambandet mellan respekt för mänskliga

rättigheter och en fredlig utveckling

erkänns numera allmänt. I propositionen

refereras till vilken roll mänskliga

rättigheter spelar i den europeiska

säkerhetskonferensens (ESK, numera OSSE)

och FN:s säkerhetsråds agerande. Detta

är enligt propositionen ett uttryck för

insikten att omfattande och grova

kränkningar av mänskliga rättigheter kan

utgöra ett hot mot stabiliteten såväl

inom ett land som i dess omgivning.

Utrikesutskottet (bet. 1992/93:UU1)

anförde bl.a. att kravet på respekt för

mänskliga rättigheter är ett centralt

villkor för att tillstånd för svensk

krigsmaterielexport skall beviljas.

Enligt utskottet innebar propositionens

förslag snarast en skärpning av kravet

på respekt för mänskliga rättigheter i

förhållande till tidigare riktlinjer,

innebärande att all materiel skulle

omfattas. Utskottet utgick från att stor

vikt bör fästas vid kriteriet mänskliga

rättigheter då regeringen tar ställning

i de enskilda exportärendena.

Riktlinjernas bestämmelser angående

följdleveranser

Enligt riktlinjerna för

krigsmaterielexport och annan

utlandssamverkan (prop. 1991/92:174,

bet. 1992/93:UU1, rskr. 61) bör

tillstånd ges till utförsel av

reservdelar till tidigare, med

vederbörligt tillstånd exporterad

krigsmateriel, om inte ovillkorligt

hinder möter. Detsamma gäller andra

leveranser, t.ex. ammunition, som har

samband med tidigare utförsel eller där

det annars vore oskäligt att inte ge

tillstånd. Med ovillkorliga hinder avses

(prop. s. 41) att tillstånd inte skall

beviljas om det strider mot

internationell överenskommelse som

Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s

säkerhetsråd eller mot folkrättsliga

regler om export från neutral stat under

krig.

Av förarbetena till riktlinjerna

framgår bl.a. följande.

I den utredning som låg till grund för

förslagen i den nämnda propositionen,

Krigsmaterielutredningens betänkande

(SOU 1989:102), anförs bl.a. följande

(s. 142):

Undantagsvis kan en situation uppstå där

det, som en följd av tidigare leveranser

eller av andra skäl, vore obilligt att

inte medge begränsade engagemang även om

helt nya åtaganden inte kan komma i

fråga. Utredningen ställer sig därför

bakom vad som sägs i de gällande

riktlinjerna om leverans av reservdelar

och vill därutöver särskilt nämna

ammunition. Detsamma gäller i många fall

beträffande dels s.k. följdleveranser,

dels utrustning för att modernisera och

förbättra äldre materiel som tidigare

har exporterats från Sverige. I samtliga

fall måste här som annars de

ovillkorliga exporthindren hävdas. När

det i särskilda fall finns starka skäl

för leveransgarantier på längre sikt bör

de regelmässigt tas upp i utrikesnämnden

och de båda regeringarna emellan i en

särskild överenskommelse.

Proposition 1991/92:174 återger (s. 57)

med instämmande dessa synpunkter.

Härutöver anförs i propositionen med

referens till proposition 1971:146 bl.a.

följande beträffande reservdelar till

tidigare levererad krigsmateriel:

Med en sträng restriktivitet för urvalet

av de stater till vilka

krigsmaterielexport skall medges är det

osannolikt, framhölls i propositionen,

att tveksamhet uppstår i fråga om export

av reservdelar till materiel, för vilken

licens en gång lämnats. Skulle detta

ändå inträffa, bör enligt dåvarande

departementschefens mening avgörande

vikt fästas vid att reservdelarna är ett

komplement till materiel, som

exporterats med vederbörligt tillstånd.

Jag delar denna bedömning. För att

svensk krigsmaterielindustri skall kunna

verka på exportmarknaden inom de ramar

som jag har angivit är det angeläget att

köparna har goda garantier för att få

reservdelar till inköpt materiel.

Följdleveranser av reservdelar m.m. till

tidigare inköpt materiel bör därför få

ske oavsett förhållanden som jag

tidigare har angivit som hinder för

export med undantag för - - - de

ovillkorliga hindren. Återkallelse av

ett givet tillstånd till export av

reservdelar m.m. bör ske endast om

ovillkorliga hinder uppträder.

Beträffande ammunition sägs i

propositionen (s. 58) bl.a. att

regeringen i praktiken bedömt utförsel

av ammunition till tidigare utförda

pjäser m.m. på motsvarande sätt som

reservdelar. Sådana leveranser bör

enligt propositionen jämställas med

reservdelsleveranser, vilket inte

innebär en liberalisering utan en

bekräftelse av rådande praxis sedan lång

tid tillbaka. Enligt propositionen vore

det oskäligt att inte medge rimliga

leveranser av såväl reservdelar som

ammunition i sådana fall som angetts i

propositionen, även om förhållandena i

övrigt skulle innebära hinder för annan

utförsel.

Uttolkning av regelverket och tidigare

export

Enligt ett beslut den 30 juni 1977

klassades det aktuella systemet som

helhet som krigsmateriel. Systemet

exklusive sensorer (sök- och

följeradarantenner) klassades som icke-

krigsmateriel till följd av att 95 % av

systemet även kunde användas för civilt

bruk. Sedan den 1 januari 1993 klassas

systemet som helhet som krigsmateriel

för strid (5a).

På grundval av den tidigare redovisade

klassningen av systemet kunde dåvarande

Philips Elekronik AB (PEAB) i samarbete

med systerföretaget i Tyskland, Philips

Sondertechnik (PST), marknadsföra

systemet i länder som inte kom i fråga

för svensk krigsmaterielexport. PEAB

levererade de som icke-krigsmateriel

klassade delarna av systemet till PST.

PST tillverkade på en tidigare lämnad

licens, som inte krävde svenskt

tillstånd för vidareexport, sök- och

följeradarantennerna och levererade de

kompletta systemen till tyska och

brittiska varv. Den export som kom till

stånd på denna grund under en

tioårsperiod hade ett värde av totalt

920 miljoner kronor. Sedan 1989 har

ytterligare leveranser främst avseende

reservdelar till ett värde av 90

miljoner kronor ägt rum. Den 1 januari

1993 fanns utestående offerter värda ca

90 miljoner kronor, avseende ytterligare

reservdelar och uppgraderingsarbeten.

I mars 1988 föredrogs PEAB:s

exportförfarande för dåvarande

utrikeshandelsminister Anita Gradin och

den rådgivande nämnden. Bedömningen blev

att försäljningen inte var

tillståndspliktig i formell mening mot

bakgrund av klassningsbeslutet och det

licensavtal med tyska PST som inte

krävde tillstånd för vidareexport. Det

förutsågs dock att ny lagstiftning i ett

senare skede skulle komma att utformas

så att kontroll över denna export blev

möjlig. Så skedde också genom de

förändringar i lagstiftningen som

inträdde från den 1 januari 1993.

Förändringarna innebar en restriktivare

syn dels på uppdelningen av system i

komponenter med olika klassning, dels på

klassningen av komponenter med både

civila och militära användningsområden.

KMI:s bedömning beträffande Oman har

varit att det inte föreligger någon

konkret konflikt av någon betydelse ur

riktlinjesynpunkt .

Som framgått ovan får utförseltillstånd

beviljas för följdleveranser till

tidigare, med vederbörligt tillstånd,

exporterade system under alla

betingelser utom vid ovillkorliga

hinder. Följdleveranserna omfattar inte

bara reservdelar utan även andra

leveranser t.ex. av ammunition som har

samband med tidigare utförsel eller där

det annars vore oskäligt att inte ge

tillstånd . Skrivningen i riktlinjerna

speglar enligt KMI den praxisutveckling

som skett beträffande vad som kan kallas

kompletteringsleveranser. Principen om

kompletteringsleveranser har enligt KMI

legat till grund för regeringsbeslut

1986 och 1991 avseende viss export av

materiel till Boforskanoner och

luftvärnsrobotar.

Enligt KMI:s bedömning kan

Gulfländernas hittills mycket

konsekventa val av 9 LV som

ledningssystem för marina fartyg ligga

till grund för bedömningen att det i

riktlinjernas mening vore obilligt att

inte bevilja kompletteringsleveranser

till Oman. Härtill kommer enligt KMI:s

mening att den aktuella materielen är

avsedd för patrullbåtar och korvetter

med i första hand defensiva uppgifter.

Utskottets tidigare granskning av

krigsmaterielexport till Västra

Gulfstaterna

Utskottet har i sin granskning av

krigsmaterielexporten, avseende 1993,

behandlat bl.a. exporten till Västra

Gulfstaterna (1993/94:KU30 s. 133 f.).

Av redovisningen framgår bl.a. att

regeringen under år 1993 beviljade sex

och utrikeshandelsministern fyra

utförseltillstånd gällande Oman. Fyra av

tillstånden avsåg regelrätt

exportförsäljning och sex utförsel för

övriga ändamål (reparation,

demonstrationsmateriel etc.). Tre av

exporttillstånden avsåg reservdelar m.m.

till materiel som före 1993 inte

klassades som krigsmateriel. Återstående

tillstånd avsåg materiel som tidigare

klassades som krigsmateriel, nu som

övrig krigsmateriel. Värdet av

exporttillstånden uppgick till 10,7

miljoner kronor. Beloppet avsåg i sin

helhet övrig krigsmateriel.

Vid utfrågningen av

krigsmaterielinspektören våren 1994

framkom bl.a. att alla beslut under 1993

gällande Västra Gulfstaterna hade avsett

reservdelar som utgjorde övrig

krigsmateriel. Den materiel som tidigare

klassificerades som civil och som

exporterats till Gulfstaterna hade

främst varit elektroniska

eldledningssystem för fartyg, 9LV. Detta

system hade tidigare till 95 % ej

klassats som krigsmateriel. På den

grunden hade det sålts för

patrullfartyg, som byggts i Tyskland,

Frankrike och England. Sammanlagt ett

trettital system hade sålts under en

tjugoårsperiod. Vissa delar av systemet

var krigsmateriel, men de tillverkades i

Tyskland och monterades vid bl.a. tyska

varv.

Den materiel för vilken exporttillstånd

beviljats hade i stor utsträckning varit

reservdelar till existerande marina

eldledningssystem. Enstaka reservdelar

klassades som övrig krigsmateriel, men

hela elektronikpaketet till

eldledningssystemet klassades som

krigsmateriel för strid. De reservdelar

och reparationer som varit aktuella för

Gulfstaterna under 1993 hade inte gällt

sådan materiel som kommit till dessa

länder genom otillåten vidareexport.

Utskottet konstaterade i sin bedömning

av exporttillstånden till Gulfländerna

att dessa länder enligt regeringens

prövning uppfyllt riktlinjernas villkor

avseende utförsel av övrig

krigsmateriel. Det hade framgått av

redovisningen att alla beslut hade

avsett tillstånd för utförsel av övrig

krigsmateriel eller tillfällig utförsel

av prov- eller demonstrationsmateriel.

Utskottet ansåg sammanfattningsvis att

regeringen tillämpat riktlinjerna på ett

korrekt sätt. Regeringen syntes ha följt

den rådgivande nämndens

rekommendationer.

Beträffande respekten för mänskliga

rättigheter i riktlinjerna för

krigsmaterielexport uttalade utskottet

att det är av största vikt att

regeringen i sin bedömning av

situationen i ett land som kan bli

mottagare av krigsmaterielexport fäster

stor vikt vikt vid respekten för de

mänskliga rättigheterna och att den

rådgivande nämnden har en viktig roll i

denna bedömning.

Utrikesutskottets uttalande hösten 1994

om situationen för mänskliga rättigheter

i Gulfstaterna

I utrikesutskottets betänkande hösten

1994 (bet. 1994/95:UU1) redovisades en

av utskottet utförd fördjupad

undersökning av förhållandena för de

mänskliga rättigheterna i Indonesien,

Turkiet och Gulfstaterna. Utskottet hade

därvid funnit att situationen i de

berörda länderna alltjämt gav anledning

till betydande oro. Utskottet utgick

från att regeringen delade denna

bedömning och fäste stor vikt vid detta

i samband med eventuella nya ansökningar

om krigsmaterielexport.

Statsrådet Jan Nygrens svar på skriftlig

fråga om vapenexport till Oman

Lena Klevenås (s) har i en skriftlig

fråga (1994/95:1128) till statsrådet Jan

Nygren den 24 augusti 1995 frågat vilka

åtgärder statsrådet tänker vidta för att

inte svenska vapen skall exporteras till

Oman. Frågeställaren hänvisar bl.a. till

Amnestys årsrapport 1994, enligt vilken

grova kränkningar av mänskliga

rättigheter skall ha ägt rum i Oman.

Statsrådet Nygren anför i sitt svar den

12 september bl.a. att i bedömningen av

läget för mänskliga rättigheter i ett

land är den långsiktiga tendensen,

snarare än enstaka händelser, av stor

vikt. Enligt tillgängliga uppgifter är

Oman inte ett land där omfattande och

grova kränkningar i denna bemärkelse

förekommer, anför Nygren vidare.

Av svaret framgår att bedömningen

bygger på uppgifter från en rad källor,

bl.a. rapporter från svenska

utlandsmyndigheter, amerikanska UD:s

årsrapport och Amnesty Internationals

sammanställningar. I bedömningen beaktas

även uppgifterna om arresteringar av ca

200 muslimska fundamentalister sommaren

1994, av vilka 131 kvarhölls och

åtalades för omstörtande verksamhet.

Fängelsestraff utdömdes på mellan en

månad och 15 år. Två dödsdomar

avkunnades, vilka sedermera omvandlades

till fängelsestraff.

Avslutningsvis anför statsrådet Nygren:

Mot bakgrund av de debattinlägg om Oman

som förekommit i massmedier under

sommaren vill jag betona att bedömningen

av MR-situationen i landet visserligen

är central, som ovan nämnts, men inte

utgör den enda grunden för beslut om

export av svensk krigsmateriel. En

helhetsbedömning måste göras i varje

enskilt fall. I denna måste en rad andra

kriterier också vägas in, både de som

finns i riktlinjerna och andra som kan

vara specifika för ett visst tillfälle.

Jag vill särskilt understryka att export

av krigsmateriel från Sverige inte är

ett självändamål. Ett grundkrav i

riktlinjerna är att sådan export skall

syfta till att säkerställa det svenska

försvarets behov av materiel eller

kunnande.

MR-frågor

Amerikanska utrikesdepartementets

rapport för 1994

Det amerikanska utrikesdepartementet,

State Department, redovisar årligen för

senatens och representanthusets

kommittéer om internationella relationer

en rapport om hur olika länder hanterar

mänskliga rättigheter. Den rapport, som

utkom i februari 1995, behandlar vad

som hänt på MR-området under 1994.

Om Oman rapporteras bl.a. att det finns

obekräftade uppgifter om att

säkerhetspolisen utsatt ett obestämt

antal arresterade personer, misstänkta

för subversiv verksamhet, för fysisk

misshandel. Det rapporteras vidare att

säkerhetspolisen i maj, juni och

september skulle ha arresterat minst 200

personer och förhört ytterligare minst

ett hundratal misstänkta för att

tillhöra en subversiv grupp. Senare

ställdes de arresterade inför rätta

anklagade för att undergräva den

nationella enigheten och säkerheten och

för att oriktigt ha utövat (misuse)

islam. Myndigheterna hade förklarat att

polisen hade genomfört arresteringarna

på grund av arresteringsorder från

domstolen och att de formella

anklagelserna hade redovisats så snart

sig lät göra. På grund av bristen på

offentlig information om fallen kan det

enligt rapporten ifrågasättas om

arresteringarna varit godtyckliga och

att rättegångarna varit rättvisa (fair).

I december hade myndigheterna, som

tidigare inte tillåtit besök i

fängelset, meddelat att familjemedlemmar

och vänner fått besöka fångarna.

Regeringen hade enligt rapporten ställt

131 personer, anklagade för hemlig,

subversiv verksamhet, inför den statliga

säkerhetsdomstolen, som meddelade sina

domar i november. Två av de åtalade

dömdes till döden och de övriga till

mellan 3 och 15 års fängelse.

Statschefen, sultanen, omvandlade senare

dödsstraffen till fängelsestraff. De

åtalade fick enligt rapporten ingen

rättvis rättegång enligt internationella

normer.

Enligt rapporten är det inte känt att

det skulle finnas politiska fångar i

landet. Sekretessen kring rättegångarna

angående misstänkt subversiv verksamhet

utgör ett hinder för en säker

uppskattning angående regeringens

försäkran att de åtalade faktiskt hade

befunnits skyldiga till att ha utfört

handlingar ägnade att destabilisera

landet.

Amnesty Internationals rapport för 1994

Amnesty Internationals årsrapport för

1994 utkom i sin internationella och

svenska version i början av juli 1995.

Amnestys redovisning av tillståndet i

Oman stämmer i stort sett överens med

State Departments rapport. Tillkommande

information är att de som arresterades i

maj och juni 1994 hade delat ut flygblad

som kritiserade myndigheterna för att de

anordnat en konferens där även

israeliska delegater var närvarande.

Enligt Amnesty hade många av de som

arresterats släppts i slutet av augusti

men cirka 160 personer hölls fångna i

fängelset al-Ramis i Muscat. Amnestys

beskrivning av domstolens behandling av

fallen stämmer väl överens med State

Departments beskrivning. Enligt

rapporten hade Amnesty vid flera

tillfällen tillskrivit den omanska

regeringen och bett om information om

händelserna respektive framfört kritik

mot rättegången. I slutet av året hade

inget svar erhållits.

I ett brev till ledande svenska

politiker, bl.a. Pierre Schori, daterat

den 31 juli 1995, framförde svenska

sektionen av Amnesty kritik för att

regeringen refererat till Amnestys

årsrapport 1994 som avser år 1993 i

samband med beredningen av Oman-ärendet.

Organisationen framhåller att 1995 års

rapport förelåg några veckor efter att

regeringen lämnat sitt besked till CTS.

Denna rapport vittnar enligt Amnesty om

att det under 1994 förekom omfattande

och grova kränkningar av mänskliga

rättigheter i Oman.

Utskottet har vid kontakter med svenska

Amnesty International erfarit att det

varit möjligt för regeringen att under

hand under våren 1995 få besked om

innehållet i den kommande rapporten.

Human Rights Watch World Report

Oman behandlas inte i denna rapport, som

avser händelser år 1994.

KMI:s/regeringens allmänna överväganden

I en föredragningspromemoria 1994-05-09,

som upprättats inom KMI inför allmän

beredning den 11 maj 1994, är KMI:s

slutsatser inför regeringens avgörande

bl.a. följande:

KMI anser att mycket starka

försvarspolitiska och

försvarsindustriella skäl talar för en

tillstyrkan av försäljningen av Celsius

Techs marina ledningssystem till

Gulfstaterna. Regelverkets uppfattning

medger en positiv behandling av

följdleveranser, vilka bör medges där

det annars vore oskäligt att inte ge

tillstånd och förutsatt att ovillkorliga

exporthinder (dvs. FN-embargo) inte

föreligger.

I en föredragningspromemoria 1995-02-17

upprättad vid KMI inför veckoberedningen

med statsrådet Mats Hellström redovisas

skälen för KMI:s sammanfattande

bedömning att export till Oman bör kunna

övervägas:

1. Starka försvarspolitiska skäl

föreligger för en fortsatt export av 9

LV-systemet till Gulfområdet.

2. Företagets (CTS) betydelse för det

svenska försvaret.

3. Befarade negativa konsekvenser av ett

avbrutet 9 LV-samarbete med Oman och

andra Golfländer och förmodade

försumbara negativa konsekvenser för

Sveriges utrikespolitiska trovärdighet.

4. Ett medgivande skulle inte strida mot

riktlinjerna för krigsmaterielexport.

Följdleveranser får medges även om

utförsel av hela system inte kan

tillåtas.

5. Systemet har defensiv karaktär.

I en senare promemoria 1995-03-14

upprättad vid KMI inför allmän beredning

1995-03-16 då regeringen definitivt tog

ställning i frågan om förhandsbesked

till CTS upprepas i stort sett skälen

som enligt den föregående promemorian

talade för export. I den nya promemorian

redovisas särskilt överväganden som

talar mot export:

1. Utrustningen klassas som

krigsmateriel för strid.

2. Att systemet tidigare levererats till

Oman innebär i sig ingen utfästelse från

svensk sida att leverera ytterligare

enheter. Följdleveranser har

traditionellt avsett reservdelar till

tidigare levererad materiel.

3. Att bevilja den nu aktuella affären

skulle strida mot tidigare

socialdemokratiska uttalanden i frågan

både före och efter regeringsskiftet.

KMI:s promemoria

Av KMI:s promemoria till utskottet

framgår följande, när det gäller frågan

om vilket bedömningsunderlag, särskilt

avseende mänskliga rättigheter,

regeringen hade då den tog ställning

till det aktuella ärendet.

Inför allmän beredning den 16 mars 1995

upprättades en promemoria vid UD:s

handelsavdelning som presenterade det

aktuella ärendet, regelverkets

bestämmelser och deras uttolkning i

detta fall samt överväganden för och

emot en export. Till promemorian var

fogad en bilaga som mer detaljerat

redovisade ärendets tidigare

handläggning, materielens klassning,

företagets situation, de

försvarspolitiska motiven för en

eventuell export, tidigare leveranser av

det aktuella systemet i Gulfregionen

samt regelverkets uttolkning. Ansvarigt

statsråd hade dessutom tillgång till en

mer omfattande promemoria upprättad den

17 februari 1995 med 9 bilagor, i vilka

redovisas bl.a. PM inför allmän

beredning i maj 1994, en landbedömning

upprättad vid UD:s politiska avdelning i

februari 1995 samt redovisningar från UD

beträffande svenska exportintressen i

Gulfregionen, från Försvarsdepartementet

angående den försvarspolitiska

betydelsen av de aktuella systmenen samt

från Försvarsmakten angående

prioritering av inhemsk kompetens på det

aktuella området.

På frågan vilket avseende regeringen

fäste vid utrikesutskottets uttalande

hösten 1994 om situationen för de

mänskliga rättigheterna i bl.a. Oman har

KMI svarat bl.a. följande.

Utskottets uttalande refererades i en

promemoria som upprättades vid UD:s

handelsavdelning i november 1994 och som

delgavs bl.a. ansvarigt statsråd, UD:s

politiska avdelning samt

Försvarsdepartementet. Utskottets

uttalandet överensstämmer enligt KMI med

regeringens egen syn på vikten av

riktlinjernas krav beträffande de

mänskliga rättigheterna, såväl vad avser

de omnämnda länderna som generellt.

Fortsättningsvis anförs i promemorian:

En noggrann prövning av förhållandena i

Oman gjordes i samband med det aktuella

ärendet. Särskild uppmärksamhet ägnades

åt MR-förhållandena i landet. Den

islamistiska samordnade aktion -

anklagelsen gällde sammansvärjning mot

landets ledning - som under sommaren

1994 ledde till omfattande arresteringar

i landet var känd, bl.a. genom löpande

rapportering från svensk

utlandsmyndighet med början i september

1994. Bedömningen var att denna händelse

inte förändrade den generella slutsatsen

att det i Oman inte förelåg grova och

omfattande brott mot de mänskliga

rättigheterna. Varken under normala

förhållanden eller som en reaktion på

aktionen hade de omanska myndigheterna

gjort sig skyldiga till utomrättsliga

avrättningar, försvinnanden, politiska

mord eller systematisk tortyr. De

omfattande arresteringarna hade lett

till rättegångar. Fängelsestraff hade

utdömts samt en dödsdom som sedermera

omvandlades till fängelsestraff.

Bedömningen gjordes att omfattande

arresteringar som förekom sommaren 1994

inte utgjorde ett normalt inslag i den

omanska regeringens maktutövning utan

var reaktion på en enstaka händelse. Med

den bedömningen som grund gavs inte den

islamska aktionen någon framträdande

plats i beredningsunderlaget eller

föredragningar i ärendet. Arresteringen

av islamska aktivister upptogs inte i

det skrivna underlaget. Andra aspekter

fordrade en mer detaljerad redovisning

för att ärendets riktlinjeimplikationer

skulle vara adekvat belysta.

Beträffande vilka praktiska möjligheter

att behandla frågan i Utrikesnämnden som

förelåg våren 1995 anförs följande i

promemorian.

Utrikesnämnden sammanträdde tre gånger

våren 1995. Det andra sammanträdet ägde

rum den 8 mars, dvs. före regeringens

behandling av Oman-ärendet den 16 mars,

då regeringen tog ställning för export.

Det bedömdes önskvärt att förankra detta

i Utrikesnämnden. På grund av att

ärendet varit föremål för prövning under

exceptionellt lång tid och eftersom de

omanska myndigheterna stod i begrepp att

teckna kontrakt med varv i Europa,

bedömdes det som nödvändigt att lämna

besked i ärendet till månadsskiftet

mars/april 1995. Det visade sig inte

möjligt att få till stånd ett möte med

Utrikesnämnden. I stället togs kontakter

med partiledare individuellt. De

partiledare som kontaktades var ledarna

för Moderata samlingspartiet,

Folkpartiet liberalerna och

Centerpartiet, dvs. de partier som

förutom Socialdemokraterna var

representerade i den rådgivande nämnden.

Vid Utrikesnämndens tredje sammanträde

för säsongen, den 7 juni, anmäldes

ärendet av statsrådet Mats Hellström.

Beredningen i övrigt inför regeringens

ställningstagande den 16 mars 1995

bestod enligt promemorian av att ärendet

föredrogs för ansvarigt statsråd den 20

februari 1995 med det underlag som

redovisats i det föregående.

Föredragningen föregicks av en intern

beredningsprocess i regeringskansliet

där olika berörda departement gav sin

syn på ärendet.

Utfrågning av Mats Hellström

En framträdande fråga vid utfrågningen

med dåvarande utrikeshandelsminister

Mats Hellström gällde vilken roll

situationen för mänskliga rättigheter i

Oman spelat för regeringens bedömningar.

Mats Hellström beskrev inledningsvis

innehållet i de tre promemorier som han

haft tillgång till och som behandlade

detta ämne. Av dessa framgick bl.a. att

Oman var ett av de få länder i världen

som Amnesty International inte hade

något att anmärka mot, att inre väpnade

oroligheter inte förekom och att det

under 1994 förekommit en islamistisk

komplott riktad mot regimen som lösts

upp av säkerhetspolisen på kort tid.

Enligt Hellström hade det inte berörts i

underlagsmaterialet att det förekommit

massarresteringar i samband med

komplottens upplösning. Hellström hade

därför inte nämnt något om detta i sina

föredragningar för regeringen eller

Utrikesnämnden. Det hade inte framgått

av promemorierna att den svenska

ambassaden i regionen rapporterat om

arresteringarna, och det fanns inga

direkta referenser till State

Departments årsrapport.

Den rapport från Amnesty International

som åberopats var från 1994 och avsåg

förhållandena 1993. På frågan varför han

inte bemödat sig om att skaffa den

information som fanns i den

Amnestyrapport, som höll på att

sammanställas under våren 1995 svarade

Hellström att han några dagar före

föredragningen i Utrikesnämnden i början

av juni fick uppdaterad information om

situationen vad gällde mänskliga

rättigheter i Oman. Däri ingick inte

Amnestys redovisning, utan denna läste

Hellström i ett senare skede. Hellström

sade sig övertygad om att han inför

Utrikesnämnden skulle ha nämnt

arresteringarna, om han känt till dem,

men att han skulle ha sagt att de inte

påverkade regeringens bedömning.

När frågan bedömdes under hösten 1995

inför det slutliga beslutet i oktober,

hade man tillgång till Amnestys rapport

och värderade då vad som sades om

arresteringarna i Oman 1994. Denna

värdering gav enligt Hellström inte

anledning för regeringen att ändra sin

uppfattning. Arresteringarna var inte av

den arten att de svarade mot kriteriet

omfattande och grova kränkningar av

mänskliga rättigheter.

En annan framträdande fråga gällde

riktlinjernas bestämmelser om kränkning

av mänskliga rättigheter. Hellström

erinrade om den skärpning av

riktlinjerna som skedde vid revisionen

1993 innebärande att frågan om mänskliga

rättigheter skulle bedömas i sin helhet

oberoende av om materielen användes för

att förtrycka det egna landets

medborgare eller ej. Grova och

omfattande kränkningar av mänskliga

rättigheter har av olika regeringar

ansetts som liktydiga med utomrättsliga

avrättningar, systematisk tortyr,

politiska mord och försvinnanden. Denna

tolkning har inte kritiserats av

riksdagen. Bedömningen av tillståndet

för mänskliga rättigheter måste göras

för varje fall för sig.

När det gäller grunderna för

regeringens bedömning i Omanärendet sade

Hellström att det var två principer som

stod mot varandra. Den ena principen var

att vi inte bör exportera krigsmateriel

för strid till länder i Gulfområdet. Den

andra principen var att ett avbrytande

av den tidigare exporten till Oman

skulle innebära ett väsentligt avbräck

från försvarspolitiska utgångspunkter.

Det skulle verka negativt på svenska

försvarsintressen i den meningen att

leveranserna av motsvarande materiel

skulle äventyras, om Omanordern inte

skulle beviljas av regeringen. Vid

bedömningen av Omanärendet bör man också

ta hänsyn till att den aktuella

materielen finns i Gulfområdet sedan 20

år tillbaka i stor omfattning och att

den inte verkar destabiliserande,

eftersom det rör sig om defensiv

materiel.

Beträffande klassifikationssystemet för

den aktuella materielen sade Hellström

bl.a. att på 1970-talet klassades den

aktuella typen av ledningssystem som

krigsmateriel för strid och förbjöds

därför för export till vissa länder. Det

var däremot tillåtet att dela upp

systemet i olika komponenter och

produktioner. Systemet tillverkades i

Sverige och klassades som civil

materiel, varefter radarantenner

tillfördes systemet i Tyskland. Detta

var ett fullt lagligt förfarande.

Antennerna tillverkades på licens,

vilket innebar att det inte fanns något

krav på kontroll från svensk sida. Från

Tyskland såldes sedan hela paketet

vidare, till bl.a. Oman.

I anslutning till klassifikationsfrågan

behandlades frågan om exporten av

systemet kan betraktas som en s.k.

följdleverans eller en s.k.

kompletteringsleverans. Hellström sade

att han inte ville betrakta

materielexporten som en följdleverans.

Däremot ansåg han att det var fråga om

en komplettering i den meningen att fr.

o. m. 1982 har de fyra nya patrullbåtar

som då levererades till Oman utrustats

med det svenska systemet. Därmed fanns

det i Oman ett visst systemberoende

varför nya patrullbåtar med samma

elektroniksystem kan kallas en

komplettering i den meningen. Men det

finns ingen automatik i

kompletteringsleveranser av detta slag.

I riktlinjerna finns det utrymme för

hänsynstagande till det som annars

skulle vara oskäligt. Det finns

ingenting i regelverket som tvingar

Sverige att exportera till Oman, oavsett

vilka begrepp som används. När man

använder begreppet

kompletteringsleverans är man enligt

Hellström friare att säga nej än om man

använder begreppet följdleverans.

Sammantaget är det dock frågan om en mer

restriktiv praxis än tidigare, dvs. före

1993.