Bet. 1995/96:KU34

Konstitutionsutskottets betänkande

1995/96:KU34

Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Innehållsförteckning

1995/96

KU34

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition

1995/96:167 Kommunal uppdragsverksamhet

avseende kollektivtrafik, m.m. jämte tre

motioner som väckts med anledning av

propositionen. Vidare behandlas fyra

motioner från den allmänna motionstiden

1995 som rör bl.a. kommunal

uppdragsverksamhet.

I propositionen läggs fram förslag till

bl.a. en ny lag om försöksverksamhet med

rätt för kommunala aktiebolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan

trafik som avses i lagen (1985:449) om

rätt att driva viss linjetrafik.

Förslaget innebär att kommunala

aktiebolag ges rätt att, under vissa

förutsättningar, bedriva försök med

uppdragsverksamhet i andra kommuner

eller landsting inom området för

kollektivtrafik. Försöksverksamheten

föreslås bedrivas till utgången av år

2002. Vidare föreslås att kommuner och

landsting ges möjlighet att anlita en

annan kommun för att ombesörja vissa

uppgifter och lämna uppdrag till

anställd i en annan kommun att besluta

på kommunens vägnar.

Utskottet tillstyrker propositionens

förslag och avstyrker samtliga motions

yrkanden. Till betänkandet har fogats en

reservation (m, fp).

Propositionen

I proposition 1995/96:167 yrkas att att

riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om försöksverksamhet med rätt

för kommunala aktiebolag att bedri-

va uppdragsverksamhet inom sådan trafik

som avses i lagen (1985:449) om rätt att

driva viss linjetrafik,

2. lag om ändring i miljöskyddslagen

(1969:387),

3. lag om ändring i renhållningslagen

(1979:596),

4. lag om ändring i hälsoskyddslagen

(1982:1080),

5. lag om ändring i lagen (1985:426) om

kemiska produkter.

Lagförslagen återfinns som bilaga till

betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av

propositionen

1995/96:K33 av förste vice talman Anders

Björck m.fl. (m), vari yrkas att

riksdagen avslår regeringens proposition

1995/96:167, Kommunal uppdragsverksamhet

avseende kollektivtrafik, m.m. i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1995/96:K34 av Mats Odell m.fl. (kds),

vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens förslag om en

försöksverksamhet med vidgad kompetens

på området för kollektivtrafik.

1995/96:K35 av Birgit Friggebo m.fl.

(fp), vari yrkas att riksdagen avslår

proposition 1995/96:167 i den del som

rör kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik.

Motioner väckta under den allmänna

motionstiden 1995

1994/95:K602 av Hans Stenberg m.fl. (s),

vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär en lagändring som innebär att de

kommunala trafikföretag som drivs enligt

affärsmässiga principer tillåts

konkurrera utanför den egna kommunen.

1994/95:K605 av Bo Bernhardsson och

Bengt Silfverstrand (båda s), vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om att skyndsamt igångsätta

arbetet med sikte på en ändrad

lagstiftning om kommunal

uppdragsverksamhet.

1994/95:K617 av Lars G Linder (s), vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om förändringar i kommunallagen

och berörda specialförfattningar för

kommunal verksamhet vad avser

lokaliseringsprincipen.

1994/95:K625 av Arne Kjörnsberg m.fl.

(s), vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär en lagändring som

innebär att de kommunala trafikföretag

som drivs enligt affärsmässiga principer

tillåts konkurrera utanför den egna

kommunen.

Utskottet

Kommunal verksamhet

Bakgrund

Kommunal verksamhet har länge omgärdats

av ett antal rättsliga grundprinciper.

De flesta har vuxit fram genom

rättspraxis. En del av dessa har under

årens lopp kommit att lagfästas och då

framför allt i kommunallagen. De

principer som är av särskilt intresse

för möjligheterna att vidga kommunernas

och landstingens möjligheter att köpa

och sälja tjänster över kommun-

respektive landstingsgränserna är

lokaliserings-, likställighets- och

självkostnadsprincipen.

Lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §

kommunallagen) innebär att den

verksamhet som en kommun eller ett

landsting bedriver skall ha en

anknytning till det egna geografiska

området eller till de egna

kommunmedlemmarna. Principen ställer upp

vissa hinder både mot att kommuner och

landsting säljer tjänster till varandra

och mot att de samverkar och erbjuder

varandra sin kompetens i fråga om

myndighetsutövning. I rättspraxis har

lokaliseringsprincipen försetts med

viktiga modifikationer som hänger samman

med dels befolkningens rörlighet, dels

ofullkomligheter i kommunindelningen.

Rättspraxis har godtagit att undantag

från denna princip skett på så sätt att

kommuner och landsting får sälja

tillfällig överskottskapacitet på

marknaden. Inom vissa sektorer har det i

lag tillskapats möjligheter för kommuner

och landsting att t.ex. sluta avtal om

visst samarbete över kommungränserna. I

vissa lagar, t.ex. skollagen (1985:1100)

och hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763), förutsätts dessutom att

sådant samarbete sker.

Likställighetsprincipen (2 kap. 2 §

kommunallagen) innebär att det inte är

tillåtet för kommunerna och landstingen

att särbehandla vissa medlemmar eller

grupper av medlemmar annat än på

objektiv grund. Principen har stor

betydelse när det gäller att fastställa

avgifter och taxor.

Enligt självkostnadsprincipen får en

kommun eller ett landsting inte ta ut

högre avgifter än som svarar mot

kostnaden för de tjänster eller

nyttigheter som kommunen eller

landstinget tillhandahåller (8 kap. 3 b

§ kommunallagen).

Kommuner och landsting får enligt 2

kap. 7 § kommunallagen driva

näringsverksamhet om den drivs utan

vinstsyfte och går ut på att

tillhandahålla allmännyttiga

anläggningar eller tjänster åt

medlemmarna i kommunen eller i

landstinget.

Utredningsarbete m.m.

Lokaldemokratikommittén fick genom

tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) i

september 1992 i uppdrag att lämna

förslag till utformning av en begränsad

försöksverksamhet med kommunal

uppdragsverksamhet. I direktiven

hänvisades till Konkurrenskommittén som

i sitt betänkande Konkurrens inom den

kommunala sektorn (SOU 1991:104)

föreslagit att kommuner och landsting

skall tillåtas att bedriva

uppdragsverksamhet i andra kommuner och

landsting under förutsättning att

motsvarande verksamhet upphandlas i

konkurrens i den egna kommunen eller det

egna landstinget. Till följd av

svårigheter att överblicka

konsekvenserna av en lagstiftning med

den inriktning som Konkurrenskommittén

föreslagit borde enligt direktiven

frågan om uppdragsverksamhet övervägas

och belysas ytterligare i ljuset av den

utveckling som sker och med beaktande av

vilka effekter en kommunal

uppdragsverksamhet kan ha på marknaden.

Lokaldemokratikommittén lämnade i

november 1992 delbetänkandet Kommunal

uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). I

betänkandet föreslog kommittén att en

försöksverksamhet skulle ledas av

regeringen med en särskild utredare som

beredande instans. Kommuner och

landsting som var intresserade av att

delta i försöksverksamheten skulle hos

regeringen få ansöka om tillstånd för

sina myndigheter och företag att få

bedriva uppdragsverksamhet. Förslaget

syftade enligt kommittén till att ge så

breda erfarenheter som möjligt av

kommunal uppdragsverksamhet. Kommuner,

landsting och kommunala företag skulle

enligt kommittén bedriva sin

uppdragsverksamhet på affärsmässiga

grunder. Vid prissättningen av de i

uppdragsverksamheten ingående tjänsterna

skulle kommunerna, landstingen och

företagen inte vara bundna av den

kommunala självkostnadsprincipen.

Av propositionen om lokal demokrati

(prop. 1993/94:188) framgick att

regeringen inte var beredd att lägga

fram förslag i dessa delar. Frågorna

skulle emellertid komma att beredas

vidare.

Regeringen tillsatte i juli 1994 en

arbetsgrupp med uppgift att närmare

analysera behovet av att ge kommuner och

landsting dels vidgade möjligheter att

bedriva uppdragsverksamhet åt varandra,

dels möjligheter att använda varandras

personal för vissa myndighetsuppgifter.

Arbetsgruppen lämnade i mars 1995 en

slutrapport, Kommunal uppdragsverksamhet

och kommunal samverkan om

myndighetsutövning (Ds 1995:13).

Arbetsgruppen behandlade områdena

kollektivtrafik och kommunalteknik samt

det sociala området. Arbetsgruppens

bedömning var att behovet av vidgade

möjligheter att bedriva

uppdragsverksamhet är störst inom

kollektivtrafikområdet och att vidgade

möjligheter inom detta område kan ge

värdefulla erfarenheter som kan ligga

till grund för fortsatta överväganden av

behovet och utformningen av en vidgad

kompetens inom andra områden.

Arbetsgruppen föreslog därför att

kommuner och landsting skall få bedriva

kollektivtrafik utanför sina geografiska

områden. När det gäller det

kommunaltekniska området (till vilket

hör bl.a. gatukontorets skötsel av

vägnät, drift och underhåll av el-,

vatten- och avloppsnäten samt

renhållning) gjorde arbetsgruppen

bedömningen att de möjligheter som

enligt rättspraxis för närvarande finns

att sälja tillfällig överskottskapacitet

är tillräckliga. Beträffande det sociala

området konstaterade arbetsgruppen att

Socialtjänstkommittén i sitt

huvudbetänkande (SOU 1994:139) lämnat

ett förslag till en ny socialtjänstlag

och där föreslagit en bestämmelse som

enligt kommittén skall öka möjligheterna

för en kommun att överlämna

arbetsuppgifter till en annan kommun.

Arbetsgruppen anförde att det från

kommunalt håll hävdats att det finns ett

behov av att kunna ta vara på och

använda den kompetens som finns i andra

kommuner. Många kommuner ser stora

ekonomiska svårigheter när det gäller

att kunna täcka alla specialområden där

ärendefrekvensen är låg. En utgångspunkt

för arbetsgruppen har varit att finna en

modell som bygger på att varje kommun

eller landsting behåller det politiska

och rättsliga ansvaret för den

verksamhet de enligt lag har att sköta

även om de anlitar en person som är

anställd i en annan kommun respektive

inom annat landsting. Arbetsgruppen

föreslog en ändring i kommunallagen

innebärande att en nämnd skall, efter

överenskommelse med en annan kommun

eller ett annat landsting, få uppdra åt

en anställd i den kommunen eller i det

landstinget att fatta beslut på nämndens

vägnar.

Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal

och regional kollektivtrafik

Propositionen

Allmänt

Den lokala och regionala kollektiva

persontrafiken med buss i Sverige

bedrivs i dag med ca 7 000 bussar

fördelade på totalt ca 350 privata och

kommunala företag. År 1993 uppgick

kostnaderna för denna trafik inklusive

lokal och regional spårtrafik till ca

13,6 miljarder kronor. Kostnaderna

uppgick 1994 till ca 14,5 miljarder

kronor. Självfinansieringsgraden - i

huvudsak biljettintäkter - uppgick 1993

till ca 47 %. Resten utgjordes av bidrag

från kommuner, landsting och staten.

Självfinansieringsgraden har under

senare år ökat beroende bl.a. på

ikraftträdandet av lagen (1991:1528) om

offentlig upphandling och på höjda taxor

för kollektivtrafiken.

Marknaden domineras i dag, förutom av

de kommunala bussföretagen, av Swebus AB

och Linjebuss AB. De kommunala

bussföretagen (27 stycken) hade 1994

sammanlagt ca 39 % av marknaden för

bussar för lokal och regional

kollektivtrafik varav Storstockholms

Lokaltrafik (SL) ca 14 %. Swebus AB hade

ca 29 % och Linjebuss AB ca 16 % av

marknaden. Övriga 16 % delades av övriga

i huvudsak privata mindre bussföretag.

Sedan år 1989 har Swebus AB och

Linjebuss AB stärkt sina

marknadspositioner genom att dels vinna

kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp

kommunala bussföretag. Linjebuss AB har

under åren 1989-1994 ökat sin

marknadsandel från ca 5 till ca 16 %. De

kommunala företagen inkl. SL har under

motsvarande period tappat

marknadsandelar från ca 51 till ca 39 %.

De privata mindre företagens

marknadsandelar har legat i stort sett

stilla.

En stor del av kollektivtrafiken

upphandlas i dag i konkurrens.

Bussföretagen har dock sinsemellan inte

samma förutsättningar att agera på en

konkurrensutsatt marknad. De kommunala

företagen är till skillnad mot de

övriga, av hänsyn till den

kommunalrättsliga

lokaliseringsprincipen, förhindrade att

erbjuda sina tjänster utanför sitt eget

geografiska område. En annan skillnad

mot privat företagsverksamhet är att de

kommunala företagen inte får ha som

syfte att bedriva sin verksamhet med

vinst.

Efter den 1 januari 1994, när lagen

(1991:1528) om offentlig upphandling

trädde i kraft, kan kommunerna och

landstingen inte anlita sina egna

företag direkt utan upphandling för att

bedriva kollektivtrafik. Detta

förhållande har lett till att när de

kommunala bussföretagen förlorar i en

anbudstävling som trafikhuvudmannen,

kommunen eller landstinget anordnat har

de inte någon rättslig möjlighet att

kompensera sig genom att söka sig till

andra marknader.

Regeringen gör bedömningen att

kollektivtrafiken i dag agerar på en

konkurrensmarknad. De största aktörerna

blir dock allt större. Det finns en

uppenbar risk för att de kommunala

trafikföretag som i dag finns kvar på

marknaden och som även framöver skulle

kunna utgöra reella konkurrenter

antingen köps upp eller tvingas

samarbeta med varandra i större bolag

för att på så sätt öka möjligheterna att

stanna kvar på marknaden. De kommunala

företagens framtida möjligheter att

agera har förändrats i och med

ikraftträdandet av lagen om offentlig

upphandling. Med hänsyn till hur

marknadssituationen hittills förändrats

finns det dock en risk för att branschen

inom en snar framtid kan komma att

karakteriseras av bristande konkurrens.

De kommunala bolagen bör enligt

regeringen tillåtas att delta i

upphandlingar som anordnas av andra

kommuner och landsting.

Den kommunala verksamheten har som

främsta mål att tillgodose de egna

medlemmarnas behov. Detta mål bör inte

förändras även om de kommunala bolagen

ges vidgade möjligheter att sälja

trafiktjänster till andra kommuner och

landsting. Den verksamhet man åtar sig

att utföra åt andra måste vara

kompetensenlig i den egna kommunen eller

i det egna landstinget. Det handlar om

att sälja tjänster som i sig är

kommunala angelägenheter i den säljande

kommunen.

Försöksverksamhet

Enligt regeringens mening finns det skäl

att vidga den kommunala kompetensen på

området för kollektivtrafik på

försöksbasis under en period om drygt

sex år. Förslaget om försöksverksamhet

syftar till att ge erfarenhet av

kommunal uppdragsverksamhet. Regeringen

avser att efter tre år göra en

uppföljning av hur försöket har

utfallit. Denna uppföljning får sedan

ligga till grund för en bedömning av om

den kommunala kompetensen permanent

skall utvidgas på området för

kollektivtrafik.

För deltagande i försöksverksamheten

krävs enligt regeringens förslag att

uppdragsverksamheten bedrivs av ett

kommunalt aktiebolag, särredovisas,

kalkyleras, bedrivs affärsmässigt och

inte stöds på ett sätt som hämmar

konkurrensen. Av bolagets redovisning

skall framgå vilka borgensförbindelser

och övriga ansvarsförbindelser som

kommunen eller landstinget ingått för

bolaget. Kommunal uppdragsverksamhet bör

enligt regeringen inte stödjas - vare

sig ekonomiskt eller på annat sätt - så

att den fria konkurrensen hämmas. De

villkor som ställs upp skall enligt

regeringen syfta till att åstadkomma så

lika villkor för konkurrens som möjligt

och förhindra att ett företag expanderar

sin verksamhet över kommungränserna på

ett sådant sätt att det leder till icke

önskvärda negativa effekter på marknaden

eller för de egna skattebetalarna.

Regeringen anser att flera skäl talar

för att den kommunala trafikverksamhet

som skall konkurrera på marknaden endast

skall få göra det om verksamheten drivs

i bolagsform. Verksamheten skall vara

rättsligt och organisatoriskt skild från

annan kommunal verksamhet. Ett skäl för

detta är att en sådan ordning får till

följd att trafikverksamheten enligt

lagen om offentlig upphandling måste

upphandlas. Kommunerna och landstingen

får då inte automatiskt köpa direkt från

sina egna företag. De egna företagen och

de privata konkurrenterna ges därigenom

likvärdiga spelregler.

För att se till att

konkurrensneutralitet råder och att

kommuner och landsting inte med

skattemedel subventionerar en verksamhet

som bedrivs åt annan, bör det

säkerställas att den verksamhet som

bedrivs åt en annan ges en sådan

utformning att det går att utläsa

resultat samt de kostnader och intäkter

som hänför sig till

uppdragsverksamheten.

Uppdragsverksamheten skall därför

särredovisas i bolagets räkenskaper. En

särredovisning torde även behövas för

att kunna upprätta och följa upp de

ekonomiska kalkyler som skall göras.

Genom särredovisning av

uppdragsverksamheten säkerställs

medborgarnas insynsmöjligheter i

verksamheten. Dessutom skall

borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser till företaget

redovisas. Regeringen har inte varit

beredd att lägga fram förslag som

förbjuder kommunal borgen. Däremot anser

regeringen det vara rimligt att kommunen

eller landstinget tar ut en

borgensavgift av bolaget.

Regeringen föreslår en lag om

försöksverksamhet med rätt för kommunala

aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom sådan trafik som

avses i lagen (1985:449) om rätt att

driva viss linjetrafik. Lagen föreslås

träda i kraft den 1 juli 1996 och gälla

till utgången av år 2002.

Motionerna

I motion K33 yrkar Anders Björck m.fl.

(m) att riksdagen avslår propositionen.

Motionärerna anför bl.a.: Den kommunala

näringsverksamheten inger oro. För det

första är näringsverksamhet ingen

naturlig kommunal uppgift, utan i

princip oförenlig med kommunal

verksamhet. För det andra snedvrider

offentlig näringsverksamhet

konkurrensen. Ytterst beror detta på att

offentliga aktörer har tillgång till

skattemedel. Propositionens förslag om

försöksverksamhet med kommunal

uppdragsverksamhet innebär en utvidgning

av den kommunala kompetensen inom den

s.k. kollektivtrafiken och går därför i

fel riktning. Det utgår dessutom från

den felaktiga tanken att konkurrensen

inom olika sektorer av näringslivet

förbättras om kommunerna eller andra

offentliga organ kliver in på arenan. I

stället snedvrider och försvagar detta

konkurrensen.

I motion K34 yrkar Mats Odell m.fl.

(kds) att riksdagen avslår regeringens

förslag om en försöksverksamhet med

vidgad kompetens på området för

kollektivtrafik. Enligt motionärernas

synsätt bör konkurrensutsatt

näringsverksamhet i princip bedrivas av

privata intressenter. En i sammanhanget

relevant begränsning är att kommuner och

landsting bara får driva sådan

näringsverksamhet som drivs utan

vinstsyfte och som går ut på att

tillhandahålla allmännyttiga

anläggningar eller tjänster åt

medlemmarna i den egna kommunen eller i

det egna landstinget.

Även i motion K35 av Birgit Friggebo

m.fl. (fp) yrkas att riksdagen avslår

propositionen i den del som rör kommunal

uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik. Motionärerna tror inte

att en marknad gynnas av att

kommunalägda företag agerar på den. Det

är inte en central uppgift att vidga

kommunal bolagsverksamhet på bekostnad

av privat serviceföretagande.

Lokaliseringsprincipen hindrar kommunen

att bedriva verksamhet utanför

kommungränsen, och

självkostnadsprincipen innebär att

kommuner inte får driva

näringsverksamhet i vinstsyfte.

Regeringens förslag innebär avsteg från

dessa två principer. Kommuner och

företag varken kan eller bör jämföras.

De kommunala organisationerna är skapade

för beslut om gemensamma angelägenheter

och beslutsprocessen kännetecknas av

lång handläggningstid, stor öppenhet och

demokratisk debatt. Företag och deras

verksamhet karakteriseras av snabba

beslut, liten insyn, risktaganden och

vinstmaximering. Därför skall, enligt

motionärerna, dessa olika verksamheter i

största möjliga utsträckning verka var

för sig och styras av olika regler och

lagar. Det föreligger inte likvärdiga

konkurrensvillkor när det kommunala

alternativet finansieras med hjälp av

skattemedel och det privata alternativet

finansierar sin verksamhet genom kapital

från frivilliga aktieägare.

I motion K602 yrkar Hans Stenberg m.fl.

(s) och i motion K625 yrkar Arne

Kjörnsberg m.fl. (s) att riksdagen hos

regeringen begär en lagändring som

innebär att de kommunala trafikföretag

som drivs enligt affärsmässiga principer

tillåts konkurrera utanför den egna

kommunen. Kommunala företag som bedriver

sin verksamhet på helt affärsmässiga

grunder bör enligt motionärerna ha

möjlighet att lägga anbud på

verksamheter även utanför den egna

kommunen, under förutsättning att den

aktuella verksamheten är

konkurrensutsatt i den egna kommunen.

I motion K605 yrkar Bo Bernhardsson och

Bengt Silfverstrand (s) att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att skyndsamt

igångsätta arbetet med sikte på en

ändrad lagstiftning om kommunal

uppdragsverksamhet. Som praxis

utvecklats finns det ingen riktigt

tydlig gräns mellan den kommunala

sektorn och näringslivet. Kommunerna

driver således affärsverksamhet på t.ex.

områdena kommunikationer, energi,

bostadsförsörjning, vatten och avlopp

och renhållning. Kraven på ett effektivt

resursutnyttjande inom kommunsektorn har

kraftfullt strukits under som ett

resultat av såväl den allmänna

ekonomiska utvecklingen som av statliga

beslut som rör kommunsektorn. För att en

effektiv hushållning med skattemedel

skall bli möjlig är det förstås

nödvändigt att fullt ut utnyttja

kapitalinvesteringar och överkapacitet i

den kommunala sektorn. Det kräver ökade

möjligheter att bedriva interkommunal

verksamhet på t.ex. nämnda områden.

I motion K617 yrkar Lars G Linder (s)

att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om förändringar i kommunallagen

och berörda specialförfattningar för

kommunal verksamhet vad avser

lokaliseringsprincipen. Kommunallagen

och berörda specialförfattningar inom

det kommunala kompetensområdet bör

enligt motionären ändras så att

mellankommunalt samarbete också kan ske

genom att en kommun formellt ansvarar

för verksamhet som säljs till annan

kommun.

Utskottets bedömning

En stor del av kollektivtrafiken

upphandlas i dag i konkurrens. De

kommunala företagen är till skillnad

från de övriga, av hänsyn till den

kommunalrättsliga

lokaliseringsprincipen, förhindrade att

erbjuda sina tjänster utanför sitt

geografiska område. En annan skillnad är

att de kommunala företagen inte får ha

som syfte att bedriva sin verksamhet med

vinst. I likhet med regeringen anser

utskottet att de kommunala bolagen, när

det gäller kollektivtrafiken, bör

tillåtas att delta i upphandlingar som

anordnas av andra kommuner och

landsting. Kommunala aktiebolag bör ges

rätt att under vissa förutsättningar

bedriva uppdragsverksamhet i andra

kommuner eller landsting inom sådan

trafik som avses i lagen (1985:449) om

rätt att driva viss linjetrafik.

Förslaget om vidgad kommunal kompetens

bör i enlighet med vad som anförs i

propositionen införas på försöksbasis.

Uppföljningen av hur försöket utfallit

skall sedan ligga till grund för en

bedömning av om den kommunala

kompetensen permanent skall utvidgas på

området för kollektivtrafik. Mot

bakgrund av det anförda tillstyrker

utskottet propositionens förslag i denna

del och avstyrker motionerna

1995/96:K33, 1995/96:K34 och

1995/96:K35. Motionerna 1994/95:K602,

1994/95:K605, 1994/95:K617 och 1994/95:

K625 får anses tillgodosedda och

avstyrks.

Kommunal samverkan om myndighetsutövning

Propositionen

En stor del av den kommunala

verksamheten innefattar

myndighetsutövning. Myndighetsutövning

kan vara av skiftande karaktär och

svårighetsgrad. Den frekvens med vilken

olika ärenden hanteras skiftar också

mycket från kommun till kommun och från

tid till annan. Många kommuner har av

ekonomiska och praktiska skäl svårt att

täcka alla specialområden med egen

expertis och man har bl.a. av detta skäl

hävdat att det finns ett behov av att

använda den kompetens som finns i andra

kommuner. När det gäller

myndighetsutövning måste varje kommun

och landsting bygga upp en egen

kompetens och avsätta egna resurser för

att hantera vissa frågor. Många gånger

torde det mest rationella alternativet

vara att kunna nyttja befintlig kunskap

hos t.ex. grannkommunen.

Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen

får kommuner och landsting själva ha

hand om sådana angelägenheter av allmänt

intresse som har anknytning till

kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar och som inte skall

handhas enbart av staten, en annan

kommun, ett annat landsting eller någon

annan.

Kommuner får, enligt 3 kap. 16 §

kommunallagen, efter beslut av

fullmäktige lämna över vården av en

kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag, ett handelsbolag, en

ekonomisk förening, en ideell förening,

en stiftelse eller en enskild individ.

Dock får vården av en kommunal

angelägenhet som innefattar

myndighetsutövning, enligt 11 kap. 6 §

regeringsformen, överlämnas endast om

det finns stöd för det i lag.

En kommunal nämnd är, oavsett om det är

fråga om myndighetsutövning eller inte,

förhindrad att uppdra åt någon utanför

den kommunala organisationen att besluta

på nämndens vägnar i ett visst ärende

eller en viss grupp av ärenden. I

kommunallagen ställs ett krav på att

personen skall vara anställd av kommunen

(6 kap. 33 §).

I propositionen föreslår regeringen att

kommuner ges möjlighet att lämna uppdrag

till anställd i en annan kommun för att

besluta på kommunens vägnar. Frågan om

delegering skall enligt regeringen

regleras i speciallag. En utgångspunkt

för förslaget är att varje enskild

kommun skall behålla det politiska och

rättsliga ansvaret för den verksamhet de

enligt lag har att sköta även om den

anlitar en person som är anställd i en

annan kommun. Det handlar således inte

om att flytta över det lagstadgade

ansvaret från t.ex. en kommun till en

annan. Syftet är i stället att anställda

i andra kommuner vid behov skall kunna

handlägga vissa ärenden eller

ärendetyper och fatta de nödvändiga

besluten i den delegerande kommunens

namn. Regeringen har inte bedömt att det

skulle finnas något särskilt behov av

att kunna delegera till andra personer

utanför kommunen än kommunalt anställda.

En kommunalt anställd person har god

kännedom inte bara om de

specialbestämmelser som gäller för det

område som vederbörande arbetar inom

utan har också kunskap om de regler som

gäller för kommunal verksamhet i övrigt.

I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav

på anmälan av de av delegaten fattade

besluten till den delegerande nämnden.

Detta krav bör enligt regeringen även

gälla när nämnden delegerar till

anställd i annan kommun. En ändring av

delegeringsreglerna medför också att

jävsreglerna i 6 kap. 24-27 §§ behöver

göras tillämpliga på delegat från annan

kommun.

Regeringen anser att möjlighet även bör

tillskapas för kommuner att, utan att

delegera själva beslutsfattandet, anlita

en annan kommun för utförande av vissa

kommunala uppgifter. Det kan röra sig om

tillsyn, utredningsarbete m.m. Denna

form ger främst mindre kommuner med ett

begränsat antal ärenden möjlighet att

anlita en annan kommun främst för

tillsynsuppgifter och mera komplicerade

tillståndsutredningar eller andra

liknande utredningar. Det skall dock

enligt regeringen röra sig om sådana

områden där det är fråga om

myndighetsutövning.

Regeringen anser att områdena för miljö-

och hälsoskydd och renhållning framstår

som lämpliga för reglering och föreslår

därför ändringar i miljöskyddslagen

(1969:387), renhållningslagen

(1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080)

och lagen (1985:426) om kemiska

produkter. Ändringarna föreslås träda i

kraft den 1 juli 1996.

Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker regeringens

förslag i denna del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommunal

uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik

att riksdagen med bifall till

propositionen och med avslag på

motionerna 1995/96:K33, 1995/96:K34,

1995/96:K35, 1994/95:K602,

1994/95:K605, 1994/95:K617 och

1994/95:K625 antar regeringens

förslag till lag om försöksverksamhet

med rätt för kommunala aktiebolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan

trafik som avses i lagen (1985:449)

om rätt att driva viss linjetrafik,

res. (m, fp)

2. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i miljöskyddslagen

(1969:387), lag om ändring i

renhållningslagen (1979:596), lag om

ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)

samt lag om ändring i lagen (1985:426)

om kemiska produkter.

Stockholm den 25 april 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo

(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Axel Andersson (s), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),

Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry

Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats

Berglind (s), Inger René (m), Peter

Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-

Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Barbro Andersson (s).

Reservation

Kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik (mom. 1)

Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger

(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp)

och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 8 börjar med En stor del och

på s. 9 slutar med och avstyrks. bort

ha följande lydelse:

För näringsverksamhet finns en särskild

regel (2 kap. 7 § kommunallagen) som

tillåter kommunen att driva sådan bara

om den drivs utan vinstsyfte och syftar

till att tillhandahålla allmännyttiga

anläggningar eller tjänster åt

medlemmarna. All annan näringsverksamhet

ligger utanför den kommunala kompetensen

och strider mot kommunallagen, dock med

undantag för sådan näringsverksamhet som

kommunerna enligt speciallagstiftning

kan ha rätt att driva. Kommunernas

kompetens inom detta område är sålunda

starkt beskuren. Affärsverksamhet har av

tradition ansetts främmande för

kommunerna, som är skyldiga att varsamt

förvalta medlemmarnas tillgångar.

Kommuner och företag varken kan eller

bör jämföras. De kommunala

organisationerna är skapade för beslut

om gemensamma angelägenheter.

Beslutsprocessen kännetecknas av lång

handläggningstid, stor öppenhet och

demokratisk debatt. Företag och deras

affärsverksamhet karakteriseras av

snabba beslut, liten insyn, risktagande

och vinstmaximering. Därför skall dessa

olika verksamheter i största möjliga

utsträckning verka var för sig och

styras av olika regler och lagar.

Den ökade kommunala näringsverksamheten

inger oro. För det första är

näringsverksamhet ingen naturlig

kommunal uppgift, utan i princip

oförenlig med kommunal verksamhet. Ett

ökat kommunalt engagemang på detta

område kan dessutom dra till sig

resurser som borde användas för den

kommunala kärnverksamheten, t.ex.

utbildning och omsorg. För det andra

snedvrider offentlig näringsverksamhet

konkurrensen. Ytterst beror detta på att

offentliga aktörer har tillgång till

skattemedel. Eftersom affärsverksamhet i

grunden är främmande för kommunerna

finns det all anledning att befara att

andra hänsyn än de affärsmässiga kommer

att styra bolagens sätt att bedriva

verksamheten. Den av regeringen

föreslagna försöksverksamheten bryter nu

definitivt igenom de grundläggande

reglerna om den kommunala kompetensen i

kommunallagen. Detta principiella

genombrott kan få oöverstigliga

konsekvenser för framtiden.

dels att utskottets hemställan under 1

bort ha följande lydelse:

1. beträffande kommunal

uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:K33, 1995/96: K34 och

1995/96:K35 avslår proposition

1995/96:167 samt motionerna

1994/95:K602, 1994/95:K605, 1994/95:K617

och 1994/95:K625,

1. Förslag till lag om försöksverksamhet

med rätt för kommunala aktiebolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan

trafik som avses i lagen (1985:449) om

rätt att driva viss linjetrafik

2. Förslag till lag om ändring i

miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom föreskrivs att det i

miljöskyddslagen (1969:387) skall

införas en ny bestämmelse, 39 b §, av

följande lydelse.

3. Förslag till lag om ändring i

renhållningslagen (1979:596)

Härigenom föreskrivs att det i

renhållningslagen (1979:596) skall

införas en ny bestämmelse, 21 a §, av

följande lydelse.

4. Förslag till lag om ändring i

hälsoskyddslagen (1982:1080)

Härigenom föreskrivs att det i

hälsoskyddslagen (1982:1080) skall

införas en ny bestämmelse, 2 a §, av

följande lydelse.

5. Förslag till lag om ändring i lagen

(1985:426) om kemiska produkter

Härigenom föreskrivs att det i lagen

(1985:426) om kemiska produkter skall

införas en ny bestämmelse, 14 a §, av

följande lydelse.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 2

Utskottet 2

Hemställan 10

Reservation 11

Kommunal uppdragsverksamhet

avseende kollektivtrafik (mom. 1) 11

Bilaga

1. Förslag till lag om

försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom sådan

trafik som avses i lagen (1985:449)

om rätt att driva viss linjetrafik 13

2. Förslag till lag om ändring i

miljöskyddslagen (1969:387) 14

3. Förslag till lag om ändring i

renhållningslagen (1979:596) 15

4. Förslag till lag om ändring i

hälsoskyddslagen (1982:1080) 16

5. Förslag till lag om ändring i lagen

(1985:426) om kemiska produkter 17