Bet. 1995/96:KU5

Konstitutionsutskottets betänkande

1995/96:KU05

Statlig förvaltning

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1995/96

KU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlas fem motioner som väckts under allmänna mo-

tionstiden 1995 och som har anknytning till statlig och annan offentlig

förvaltning. Under olika rubriker behandlas de offentliga ombudsmännen,

kvalitetsprogram inom den offentliga sektorn, statliga myndigheters sam-

verkan med organisationer och frågan om alkoholfri representation inom

staten och kommunerna. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till rege-

ringen såvitt avser myndigheters samverkan med näringslivs- och intresse-

organisationer. I övriga delar avstyrker utskottet föreliggande motioner.

Reservationer har avgivits av m-ledamöterna såvitt avser myndigheters

samverkan med organisationer och av mp-ledamoten såvitt avser frågan

om alkoholfri representation.

Motionerna

1994/95:K308 av Tuve Skånberg (kds) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri

representation för statlig förvaltning och riksdagen.

1994/95:K319 av Göte Jonsson och Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om över-

syn av ombudsmannaverksamheten.

1994/95:K502 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättande

av en rättighetsombudsmannainstitution (RO).

1994/95:K504 av Dan Ericsson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvalitetspro-

gram för den offentliga sektorn.

1994/95:K506 av Elisa Abascal Reyes och Eva Goës (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att olika statliga myndigheters samarbete med näringslivsorga-

nisationer och lobbyorganisationer skall utredas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att icke tillåta statliga myndigheters aktiva deltagande, t.ex. i

form av medlemskap, i en lobbyorganisation och att Vägverket därmed

inte bör få vara medlem av Svenska vägföreningen.

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att ge klara normer för de statliga myndigheternas befogenheter

i lobbyverksamheten och att klargöra att statliga myndigheter icke bör

syssla med lobbying.

Utskottet

Ombudsmannaverksamheten

Gällande ordning

Bland de offentliga ombudsmännen intar Riksdagens ombudsmän (justitie-

ombudsmännen, JO) en särställning. JO-institutionen tillkom redan år

1809 och har blivit förebild för en lång rad likartade granskningsorgan i

andra länder.

JO kontrollerar enligt 12 kap. 6 § regeringsformen tillämpningen i of-

fentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynsverksamheten

utövas av fyra av riksdagen för fyra år i sänder valda ombudsmän: en

chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän.

Verksamheten regleras i lagen (1986:765) med instruktion för riksda-

gens ombudsmän. Det åligger ombudsmännen särskilt att övervaka efter-

levnaden av regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och om

iakttagande av medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. En om-

budsman bör främst ingripa när en enskilds rättssäkerhet kränkts eller satts

i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån

eller grov försummelse.

JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter, tjänste-

män och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt annan som

innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt

avser denna verksamhet.

Ärenden kommer under prövning hos JO främst genom klagomål från

allmänheten men även genom JO:s egna iakttagelser vid inspektioner hos

domstolar och myndigheter eller i andra sammanhang.

Ombudsmännen har närvarorätt vid domstols eller förvaltnings-

myndighets överläggningar och tillgång till myndighets protokoll och

handlingar och rätt att vid misstanke om brott i tjänsten själv eller genom

annan föra talan mot den som misstänks för sådant brott. Domstolar och

förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller en kommun skall

bistå ombudsmännen med begärda upplysningar och yttranden.

Utöver riksdagens ombudsmän finns andra organ som fått beteckningen

ombudsman, såsom Konsumentombudsmannen (KO), Jämställdhetsom-

budsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO),

Barnombudsmannen och Handikappombudsmannen. Dessa organ lyder

under regeringen.

Konsumentombudsmannens (KO) uppgifter avser enligt lagen

(1970:417) om marknadsdomstol m.m. frågor om marknadsföring, frågor

om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och frågor om produktsäkerhet.

Det är Konsumentverkets generaldirektör som är Konsumentombudsman,

och ett KO-sekretariat skall finnas inom verket för att biträda KO.

Jämställdhetsombudsmannen inrättades år 1979. JämO:s verksamhet

regleras av jämställdhetslagen (1991:433) och förordningen (1991:1438)

med instruktion för jämställdhetsombudsmannen. JämO:s uppgift är i

korthet att se till att jämställdhetslagen efterlevs. JämO får föra talan vid

Arbetsdomstolen i tvister om könsdiskriminering i arbetslivet. JämO kan

också i vissa fall förelägga en arbetsgivare vite.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades år 1986. DO:s

verksamhet regleras i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering och

förordningen (1988:895) med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk

diskriminering. DO har till uppgift att verka för att etnisk diskriminering

inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. DO

skall medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till

vara sina rättigheter. DO skall vidare ta initiativ till åtgärder mot etnisk

diskriminering. DO skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för

etnisk diskriminering samt främja ett gott förhållande mellan olika etniska

grupper i arbetslivet. DO får också föra talan vid Arbetsdomstolen i tvister

om otillbörlig särbehandling av arbetssökande och arbetstagare. En förut-

sättning för en sådan talan är att ombudsmannen finner att en dom i tvisten

är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl

för det.

De senast tillkomna ombudsmännen - Barnombudsmannen och Handi-

kappombudsmannen - ligger inom Socialdepartementets ansvarsområde.

Barnombudsmannen (BO) inrättades år 1993 och har till uppgift att be-

vaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO

skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras

tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt FN:s konven-

tion om barnets rättigheter. En bakgrund till BO:s tillkomst var att riksda-

gen i april 1990 hade beslutat ge regeringen till känna att frågan om inrät-

tande av en tjänst som barnombudsman borde utredas (1989/90:SoU17,

rskr. 172). BO:s verksamhet regleras i lagen (1993:335) om Barnombuds-

man och förordningen (1993:710) med instruktion för Barnombudsman-

nen.

Handikappombudsmannen (HO) inrättades år 1994. HO ersatte i viss

mån Statens handikappråd och har till uppgift att bevaka frågor som angår

funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Verksamheten skall

i första hand avse uppföljning och utvärdering i dessa frågor. HO skall

verka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer med

funktionshinder avhjälps. HO skall vidare när det behövs ta initiativ till

överläggningar med myndigheter, företag, organisationer och andra i syfte

att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis

eller kränkande behandling på grund av funktionshinder samt genom in-

formationsverksamhet och på annat liknande sätt verka för att ingen miss-

gynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på

grund av funktionshinder. HO:s verksamhet regleras i lagen (1994:749)

om Handikappombudsmannen och i förordningen (1994:949) med in-

struktion för Handikappombudsmannen.

Varken Barnombudsmannen eller Handikappombudsmannen har rätt att

ingripa i enskilda fall. I regeringsförslaget om Handikappombudsmannen

uttalades att ombudsmannens verksamhet bör ses över och utvärderas efter

en treårsperiod och att i det sammanhanget får prövas vilken betydelse

ombudsmannen haft och om funktionen bör förändras i ett eller flera avse-

enden. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget uttalade riksdagen att rege-

ringen borde belysa förutsättningarna för att ge ombudsmannen en pro-

cessförande roll och ange de lagändringar ett sådant beslut skulle föranleda

samt återkomma till riksdagen (prop. 1993/94:219, SoU27, rskr. 397).

I propositionen om Barnombudsmannen redovisade regeringen att det i

diskussionen framförts farhågor för att ombudsmannafunktionen tunnas ut

om allt fler medborgargrupper får sin egen ombudsman. I syfte att bl.a.

diskutera denna fråga hade föredragande statsrådet låtit kalla till en hearing

i Socialdepartementet hösten 1991 med JO, JämO och tidigare diskrimine-

ringsombudsmannen Peter Nobel, företrädare för de större barn- och ung-

domsorganisationerna m.fl. Att man bör vara återhållsam med att inrätta

ombudsmän var de flesta eniga om. Dock ansågs i allmänhet barnen vara

den grupp i samhället som genom sin utsatthet och sårbarhet i första hand

borde få en egen ombudsman. Om detta rådde också enligt remissvaren

stor enighet.

Frågan om uttunning av ombudsmannafunktionen togs också upp vid

inrättandet av Handikappombudsmannen. I propositionen diskuterade

regeringen med anledning av remissynpunkter frågan om inrättandet av en

handikappombudsman skulle kunna göra att ombudsmannafunktionen

kunde tunnas ut och bli mindre verkningsfull om allt fler medborgargrup-

per får sin egen ombudsman. Regeringen betonade att Handikappom-

budsmannen främst skulle arbeta med generella åtgärder för att främja

funktionshindrade personers möjligheter att utnyttja allmän och enskild

verksamhet på bästa sätt. Ombudsmannen skulle alltså inte arbeta med

enskilda ärenden på annat sätt än genom allmän rådgivning och vägled-

ning. I motsats till JämO, som riktar sin verksamhet i huvudsak till arbets-

givare, skulle Handikappombudsmannen arbeta över alla samhällsområ-

den. Handikappombudsmannen skulle inte ha tillsyn över eller granska

myndigheters arbete. Handikappombudsmannen skulle inte heller inkräkta

på myndigheters reguljära ansvar för tillsyn, bevakning, utvärdering m.m.

av insatserna för funktionshindrade inom det egna ansvarsområdet eller

överta uppgifter som åvilar landsting och kommuner.

Utöver de nu nämnda ombudsmännen finns både kommunala och privata

organ som benämns ombudsman.

Motioner

Två motioner rör de offentliga ombudsmännen.

I motion 1994/95:K319 av Göte Jonsson och Ulf Melin (båda m) begärs

ett tillkännagivande om att en översyn bör göras av ombudsmannaverk-

samheten. Motionärerna anser att ett alternativ är att Justitieombudsman-

nen kvarstår som självständig ombudsmannainstitution men övriga om-

budsmäns uppgifter införlivas med de statliga verk som ligger närmast till

vad gäller ansvarsområde. Barnombudsmannens uppgifter skulle t.ex.

kunna läggas under Socialstyrelsen. En sådan samordning skulle enligt

motionärerna underlätta för såväl allmänheten som för den ansvariga

myndigheten genom högre effektivitet och ett samlat ansvar med klara

uppgifter.

I motion 1994/95:K502 av Bengt Harding Olson (fp) begärs ett till-

kännagivande om inrättande av en rättighetsombudsman - RO. Organet

skulle ersätta samtliga existerande ombudsmannaorgan och omfatta även

sådana organ som planeras. Motionären anser att det har uppkommit en

olämplig splittring av ombudsmannaverksamheten och att helhetsperspek-

tivet lätt förloras. Flera medborgargrupper som inte fått en ombudsman för

den egna gruppen känner sig diskriminerade. Små ombudsmannaorgan blir

ineffektiva. JO anses enligt motionären av många ha för liten kapacitet,

DO anses ha haft svårigheter att genomföra sitt uppdrag och JämO har

anklagats för passivitet beträffande rättsprövning av jämställdhetsfall.

Motionären anser att en samlad organisation för de medborgerliga fri- och

rättigheterna är nödvändig. Ett sådant organ - en rättighetsombudsman,

RO - skulle arbeta snabbt och effektivt och täcka både den offentliga och

privata sidan. Organet skulle ha granskande, rådgivande och processande

uppgifter, och det skulle därmed också få en opinionsbildande funktion.

Verksamheten skulle bedrivas med en lokal förankring, som saknas för de

nuvarande organen. På lokal nivå skulle samverkan kunna ske med kom-

munerna genom en lokal rättighetsombudsman som en funktion i kommu-

nala medborgarkontor.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade frågan om tillskapandet av en rättig-

hetsombudsman i sitt av riksdagen godkända betänkande 1992/93:KU2.

Utskottet redogjorde för en skrivelse av den första diskrimineringsom-

budsmannen, Peter Nobel, till regeringen i samband med att han 1991

lämnade ämbetet. Han föreslog där att det skulle inrättas en ombudsman

för mänskliga rättigheter (RO) för att bl.a. ersätta DO och JämO samt

bevaka barnens rätt enligt FN:s barnkonvention. Enligt skrivelsen borde

man föredra en förstärkt ombudsmannafunktion framför ett stort antal

försvagade sådana. I sitt remissvar över betänkandet Tio år med jämställd-

hetslagen (SOU 1990:41) hade han tidigare förordat att JämO:s och DO:s

funktioner skulle slås samman.

Utskottet förutsatte i sitt betänkande att frågorna om samordning av re-

gelsystem och ombudsmannafunktioner blev föremål för övervägande i

samband med beredningen av de betänkanden som lagts fram av bl.a.

Utredningen om barnombudsman och Handikapputredningen. Utskottet

ansåg att det mot denna bakgrund saknades anledning för riksdagen att

vidta någon åtgärd med anledning av bl.a. en motion om inrättande av en

rättighetsombudsman.

Utskottets bedömning

Utskottet vill till en början framhålla den särställning som Riksdagens

ombudsmän, JO, har. Någon anledning att ifrågasätta JO:s ställning och

verksamhet anser utskottet inte att det finns. Däremot kan det finnas an-

ledning att diskutera de ombudsmannaorgan som är underställda regering-

en.

Dessa frågor har som framgår ovan diskuterats tidigare. Utskottet har

förståelse för de farhågor som framförts om att ombudsmannafunktionen

kan tunnas ut, om alltför många olika ombudsmän inrättas, och att alltför

många specialiserade ombudsmän medför risk att vissa grupper kan falla

emellan de olika ombudsmännens verksamheter. Utskottet utgår från att

regeringen är medveten om dessa synpunkter och fortlöpande prövar or-

ganisationen av den verksamhet som de regeringen underställda ombuds-

männen bedriver. Utskottet utgår också från att regeringen vid denna

prövning beaktar Barnombudsmannens särskilda ställning och risken för

att frågor om barns ställning och om FN:s barnkonvention försummas om

de inte bevakas av ett särskilt organ.

Som också framgår ovan uttalades vid beslutet att inrätta Handikappom-

budsmannen avsikten att utvärdera verksamheten efter en viss tid. Samti-

digt ansåg riksdagen att regeringen borde belysa förutsättningarna för att

ge Handikappombudsmannen också en processförande roll. Utskottet utgår

från att regeringen vid denna belysning också beaktar vad utskottet anfört

ovan.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna K319 och K502.

Kvalitetsprogram inom den offentliga sektorn

Motion

Dan Ericsson (kds) begär i motion 1994/95:K504 ett tillkännagivande om

behovet av kvalitetsprogram för den offentliga sektorn. Motionären hänvi-

sar till det kvalitetsutvecklingsarbete som drivits inom svenskt näringsliv.

Han anser att en tillämpning av en ISO-standard som håller på att utveck-

las och som går under beteckningen Total Quality Management bör över-

vägas. En redovisning bör enligt motionären göras av pågående kvalitets-

utvecklingsprogram inom offentlig sektor. Hela denna sektor bör genom-

syras av ett kvalitetstänkande för att på så sätt garantera de enskilda med-

borgarna den service som de är berättigade till. Motionären önskar att

motionen behandlas mer seriöst än motsvarande motion tidigare behand-

lats.

Pågående arbete och utredningar

Statlig verksamhet

Ett samlat grepp på strukturfrågorna i fråga om förvaltningsmyndigheterna

togs år 1991. Riksdagen fattade då beslut om ett program för omställning

och minskning av den statliga administrationen (prop. 1990/91:150 del II,

bet. FiU37, rskr. 390), det s.k. Administrationsprogrammet. Programmet

sågs som ett uttryck för inledningen till ett långsiktigt och kontinuerligt

förnyelsearbete inom staten. Statskontoret gjorde på regeringens uppdrag

en uppföljning av viktigare organisations- och strukturförändringar inom

statsförvaltningen med utgångspunkt i administrationsprogrammet.

I förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags-

framställning finns föreskrifter med innebörden att myndigheterna inom

ramen för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall

redovisa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Förordningen

gäller för statliga myndigheter under regeringen som tilldelats anslag eller

redovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget. Förord-

ningen gäller dock inte för affärsverken.

I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 12 f.) redogjor-

des för inriktningen av det fortsatta arbetet för effektivisering och utveck-

ling av den offentliga förvaltningen. Avsikten var att ge Statskontoret

ytterligare uppdrag angående organisationsförändringarna i staten.

Statskontorets insatser borde enligt propositionen bl.a. avse att medver-

ka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringar

och att ställa samman erfarenheterna av arbetet med att genomföra om-

ställningar och nedskärningar av den statliga förvaltningen samt vidare att

pröva i vilka former som kunskaper om statsförvaltningens utveckling mer

kontinuerligt borde samlas in och spridas samt medverka till systematiska

produktivitetsjämförelser. Beträffande systematiska produktivitetsjämfö-

relser framhölls i propositionen att i och med att de nationella regelsyste-

men blev alltmer likartade i Europa ökade förutsättningarna väsentligt att

jämföra produktiviteten hos likartade verksamheter och marknader i olika

länder. I detta perspektiv var det enligt propositionen angeläget att det i

Sverige bedrevs metodutveckling som gjorde det möjligt att göra sådana

jämförelser och att insamlingen av underlag fick fasta former och kontinui-

tet. Möjligheter till mera systematiska produktivitetsjämförelser borde

undersökas. En i fastare former organiserad verksamhet borde enligt pro-

positionen ha till syfte att initiera metodutveckling inom Sverige, följa

produktivitetsutvecklingen i Sverige och utomlands och verka för ett utby-

te av erfarenheter samt utarbeta nyckeltal och annat underlag som belyser

produktivitetsutvecklingen.

Härefter har interdepartemental arbetsgrupp i februari 1995 lämnat för-

slag för att utveckla och stärka genomförandet av resultatstyrning av stat-

ligt finansierad verksamhet. Förslagen läggs fram i departementsprome-

morian ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6).

Arbetsgruppen har därvid haft tillgång till rapporter från Riksrevisionsver-

ket och Statskontoret. Dessa rapporter, dvs. Den statliga budgetprocessen

och resultatstyrningen (RRV 1994:32), Resultatstyrning i stat-kommun-

perspektivet (Statskontoret), Resultatstyrning i ett stat-kommunperspektiv

- den nationella uppföljningen och utvärderingen (Statskontoret) och

Resultatstyrning - Statsförvaltningens struktur och myndigheternas inre

organisation (Statskontoret), har också bilagts arbetsgruppens promemoria.

Regeringen har vidare i juni 1995 beslutat att tillkalla en kommission

om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltnings-

politiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens upp-

drag är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav

följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ

- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning

av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till

de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt

- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturföränd-

ringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Syftet med kommissionens arbete är enligt direktiven att ge underlag för

den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångs-

punkten för kommissionens arbete skall vara de grundläggande krav på

demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och

tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvalt-

ningen. Kravet på effektivitet innebär dels att förvaltningen skall åstad-

komma avsedda resultat och uppnå de mål som satts, dels att det sker med

en rimlig resursåtgång.

Kommunal verksamhet

I proposition 1993/94:188 Lokal demokrati anförde regeringen i ett inle-

dande avsnitt bl.a. att det var angeläget att kommuner och landsting fort-

satte att utveckla och förbättra formerna för kontroll av kvaliteten på sina

tjänster och att informationen sammanställdes för att kunna användas i den

egna utvärderingen men också för informationen till allmänheten. Det var

enligt regeringens mening viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av

de olika verksamheterna gavs en framträdande roll i det pågående utveck-

lingsarbetet. Datatekniken hade gjort det möjligt att utveckla metoder för

att ta fram allt fler nyckeltal även inom serviceproduktionen i kommuner

och landsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten fick enligt

propositionen en ökad betydelse i en situation som präglades av snabba

förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisationen.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade riksda-

gen (bet. 1993/94:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering borde

göras av de omfattande förändringar och reformer som hade genomförts

inom den kommunala verksamheten. I årets budgetproposition (prop.

1994/95:100 bilaga 8 s. 32 f) anger regeringen att den i syfte att ge under-

lag för ett fortsatt arbete med att förnya och effektivisera den kommunala

verksamheten har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning för att

göra en samlad uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattan-

de förändringar som har skett i kommunernas organisation och verksam-

hetsformer. Utredningen skall också lämna förslag till åtgärder som ökar

medborgarnas möjligheter att utöva ett inflytande över det fortsatta förny-

elsearbetet.

Den nämnda kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1994:151) särskilt

- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya

verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,

fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konse-

kvenser, samt

- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas

möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommu-

nal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 juli 1996.

Ett viktigt utvecklingsområde för gemensamma statliga och kommunala

insatser är vidare enligt budgetpropositionen användningen av informa-

tionsteknologins möjligheter inom såväl administration, vård, utbildning

som samhällsinformation och demokratisk dialog. Enligt regeringens be-

dömning finns stora möjligheter att göra den kommunala verksamheten

både bättre och billigare genom ett offensivt arbete med informationstek-

nologi.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 1992/93 behandlades en motion om att regeringen borde

initiera ett omfattande arbete med syfte att införa ett kvalificerat kvali-

tetstänkande inom hela den statliga förvaltningen. Finansutskottet (bet.

1992/93:FiU19 s. 9) hade ingen annan mening än motionärerna när det

gällde kvalitetsfrågornas betydelse och anförde att ett arbete med denna

inriktning pågick inom statsförvaltningen på initiativ av regeringen. Av

stor betydelse i sammanhanget angavs vara att myndigheterna inom ramen

för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall redo-

visa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Vidare anförde ut-

skottet att det inom ett antal sektorer hade tagits initiativ inom kvalitetsom-

rådet. Bl.a. hade Socialdepartementet utgett en studie med goda exempel

på kvalitetsarbete i kommuner och landsting inom områdena vård och

omsorg. Utskottet anförde också att de statliga myndigheterna på många

håll bedriver ett ambitiöst arbete med kvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisats

i rapporter från Statskontoret om resultatmått och serviceundersökningar.

Med det anförda avstyrktes motionen. Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 1994/95 en motion

motsvarande den nu aktuella. Utskottet ansåg i sitt av riksdagen godkända

betänkande 1994/95:KU12 att det av lämnad redovisning framgått att det

pågår ett arbete för att effektivisera och utveckla den offentliga förvalt-

ningen och att detta gällde inom såväl statlig som kommunal verksamhet.

En viktig del i detta arbete var förbättring av kvalitet och service. Mot den

bakgrunden ansåg utskottet att det inte fanns skäl för riksdagen att vidta

någon åtgärd med anledning av motionen.

Utskottets bedömning

Redovisningen av pågående arbete och utredningar om verksamheten inom

den offentliga sektorn visar enligt utskottets uppfattning att frågorna om

verksamhetens kvalitet ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet vidhåller med

det anförda sin tidigare bedömning och avstyrker motion K504.

Statliga myndigheters samverkan med organisationer m.m.

Gällande ordning

Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den of-

fentliga förvaltningen skall enligt regeringsformen (1 kap. 9 §) i sin verk-

samhet iaktta saklighet och opartiskhet.

De centrala förvaltningsmyndigheternas uppgifter anges normalt i in-

struktioner som meddelas av regeringen genom förordning. Regeringens

förordningsmakt omfattar dock inte myndigheter under riksdagen eller

kyrkomötet.

Motion

Elisa Abascal Reyes och Eva Goës (båda mp) tar i motion 1994/95:K506

upp frågor om statliga myndigheter och lobbyism. Motionärerna påpekar

att samarbete mellan statliga myndigheter och organisationer och närings-

livet är ofrånkomligt, men att man måste ha i åtanke att ett statligt verk

representerar ett samhällsintresse och inte ett enskilt intresse som en viss

industrigren. Vägverket bör således inte ha som uppgift att främja biltrafi-

ken och därmed bilindustrin, utan Vägverkets uppgift bör vara att verka i

linje med den trafikpolitik som beslutats i demokratisk ordning. Ett nära

samarbete mellan Vägverket och bilindustrin måste, liksom Vägverkets

medlemskap i Svenska vägföreningen, som ägnar sig åt lobbying, enligt

motionärerna ifrågasättas. Motionärerna begär tillkännagivanden om att

olika statliga myndigheters samarbete med näringslivsorganisationer och

lobbyorganisationer skall utredas (yrkande 1), om att statliga myndigheters

aktiva deltagande, t.ex. i form av medlemskap, i en lobbyorganisation inte

bör tillåtas (yrkande 2) samt att klara normer bör ges för de statliga myn-

digheternas befogenheter i lobbyverksamheten och att det bör klargöras att

statliga myndigheter inte bör syssla med lobbying (yrkande 3). Tillkänna-

givandet enligt yrkande 2 bör enligt motionärerna innefatta att Vägverket

inte bör få vara medlem av Svenska vägföreningen.

Pågående utredning

Som framgår ovan har regeringen beslutat att tillkalla en kommission om

den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspolitis-

ka kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens uppdrag är

att göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de

uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt lämna syn-

punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den stat-

liga förvaltningen bör bedrivas.

Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-

formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för kom-

missionens arbete skall vara de grundläggande krav på demokratisk styr-

ning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som

måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen.

Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvaltningen har ut-

vecklats och organiserats under efterkrigstiden. På grundval av denna

redovisning bör kommissionen göra en analys av vilka kriterier som varit

styrande för hur statliga åtaganden organiserats och genomförts, och i den

utsträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta belysas.

Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvud-

principer som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på

hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på

frågor som

- val av verksamhetsform,

- ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala statliga förvaltnings-

myndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå,

- principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kon-

troll, och

- val av produktionsformer för offentliga tjänster.

En avgörande utgångspunkt bör vara de grundläggande kraven på demo-

kratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgäng-

lighet.

Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare

och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur

dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen

i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av

offentlig verksamhet.

En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-

spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig

fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av

styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot

myndigheterna. Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det

långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen

bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner

lämpligt lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltnings-

politiska frågor för olika typer av statlig verksamhet.

Tidigare riksdagsbehandling av frågor om lobbyism

Riksdagen behandlade en motion om bl.a. utredning av formerna för lob-

byism under 1991/92 års riksmöte. I sitt av riksdagen godkända betänkan-

de 1991/92:KU12 redogjorde utskottet för sin behandling under 1982/83

års riksmöte av motioner om granskning och begränsning av eller förbud

mot lobbyföretag. Vid den behandlingen erinrade utskottet om det omfat-

tande arbete som i etapper bedrivits för att reformera och stärka de demo-

kratiska fri- och rättigheterna samt tryckfrihetsförordningens regler om rätt

för enskild att ta del av allmänna handlingar hos myndighet. Ytterligare

erfarenheter av dessa reformer borde avvaktas. Särskilt framhölls beträf-

fande tanken på förbud mot lobbyföretag att i ett samhälle som det svenska

-- med dess tradition av en fri och öppen debatt -- borde risken med ett

lobbysystem inte överdrivas. De dittillsvarande erfarenheterna gav inte

anledning att överväga åtgärder från statsmakternas sida. Utskottet redo-

gjorde i 1991/92 års betänkande vidare för Maktutredningens diskussion

av lobbyfrågor i sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU

1990:44).

Utskottet fann vid sin bedömning 1991/92 inte skäl till någon riksdagens

åtgärd beträffande lobbyism.

Utskottets bedömning

Den ovan nämnda Förvaltningspolitiska kommissionen har till uppgift att

göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de

uppgifter och mål som lagts fast av regering och riksdag samt lämna syn-

punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den stat-

liga förvaltningen bör bedrivas. En avgörande utgångspunkt bör enligt

kommissionens direktiv vara de grundläggande kraven på bl.a. demokra-

tisk styrning, insyn och kontroll. Kommissionen bör också analysera de

olika relationer som medborgare och företag har till den statliga förvalt-

ningen. Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och

hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande till medborgare

respektive företag skiljer sig i olika typer av offentlig verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning ligger en belysning av och överväganden

om statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intresseorgani-

sationer väl i linje med kommissionens uppdrag. Utskottet anser det värde-

fullt att en sådan belysning och sådana överväganden kommer till stånd

och föreslår att riksdagen med anledning av motion K506 som sin mening

ger regeringen detta till känna.

Alkoholfri representation

Motion

Tuve Skånberg (kds) anser i motion 1994/95:K308 att en alkoholfri repre-

sentation inom stat och kommun i det svåra ekonomiska läget, där ange-

lägna ändamål får stå tillbaka, har ett stort symbolvärde. Det skulle enligt

motionären öka Sveriges trovärdighet i fråga om hälsopolitiska mål för

alkoholpolitiken, om vi hade alkoholfria drycker vid representation.

Tidigare riksdagsbehandling

Socialutskottet har tidigare avstyrkt motioner (mp) med krav på att all

offentlig representation skall vara alkoholfri (bet. 1990/91:SoU23). Soci-

alutskottets uppfattning var att stat och kommun bör visa återhållsamhet

med alkoholservering vid offentlig representation. Utskottet utgick från att

så skedde utan att riksdagen tog något initiativ i saken, varför motionerna

avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottet avstyrkte hösten 1992 (bet. 1992/93:KU3), våren

1993 (bet. 1992/93:KU18) och senast hösten 1994 (bet. 1994/95:KU12)

liknande motioner, varvid utskottet inte fann anledning att frångå riksda-

gens tidigare ställningstagande.

Utskottets bedömning

Utskottet finner inte anledning för riksdagen att frångå sitt tidigare ställ-

ningstagande i frågan. Motion K308 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ombudsmannaverksamheten

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K319 och 1994/95:K502,

2. beträffande kvalitetsutveckling

att riksdagen avslår motion 1994/95:K504,

3. beträffande myndigheters samverkan med organisationer

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K506 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 1 (m)

4. beträffande alkoholfri representation

att riksdagen avslår motion 1994/95:K308.

res.2 (mp)

Stockholm den 26 oktober 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Kurt Ove Johansson

I beslutet har deltagit: Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård

(m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),

Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel

Sahlberg (s), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m), Lars Leijonborg (fp) och Elisa

Abascal Reyes (mp).

Reservationer

1. Myndigheters samverkan med organisationer (mom. 3)

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Nils Fredrik Aurelius

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Enligt

utskottets" och slutar med "till känna." bort ha följande lydelse:

Frågan om statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intres-

seorganisationer ligger enligt utskottets uppfattning inom ramen för

kommissionens uppdrag. Någon utredning utöver vad som ligger inom

denna ram eller några andra åtgärder av det slag som begärs i motion K506

anser utskottet inte påkallade.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande myndigheters samverkan med organisationer

att riksdagen avslår motion 1994/95:K506,

2. Alkoholfri representation (mom. 4)

Elisa Abascal Reyes (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "Utskottet

finner" och slutar med "K308 avstyrks." bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning är de exempel som sätts upp av stat och

kommun i fråga om representation av stor betydelse. För att visa allvaret i

de mål som satts upp för alkoholpolitiken anser därför utskottet att repre-

sentationen bör vara alkoholfri. Detta skulle öka Sveriges trovärdighet i

fråga om hälsopolitiska mål.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande alkoholfri representation

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K308 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995