Bet. 1995/96:KU6

Konstitutionsutskottets betänkande

1995/96:KU06

Grundlagsfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1995/96

KU6

Sammanfattning

I betänkandet behandlas 18 motioner från den allmänna motionstiden

1995. Motionerna rör i huvudsak frågor som regleras i regeringsformen.

Utskottet behandlar i olika avsnitt valfrågor, dvs. frågor om rösträtt, ge-

mensam eller skilda valdagar, småpartispärren och könskvotering i beslu-

tande församlingar. Vidare behandlas frågan om statsskicket, frågor om

beredning av riksdagsbeslut, frågor om folkomröstningsinstitutet, allmänna

frågor om demokrati och medborgarnas inflytande, frågan om författ-

ningsdomstol och om särbehandling av kvinnor. Utskottet föreslår att

riksdagen med anledning av en motion upprepar det tillkännagivande om

behovet av en översyn av folkomröstningsinstitutet som riksdagen gjorde

våren 1994. Övriga motioner avstyrks.

Till betänkandet är fogat nio reservationer och två särskilda yttranden.

Motionerna

1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i rege-

ringsformen att skilda valår införs för riksdags- och kommunalvalen,

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av författ-

ningsdomstol i Sverige,

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att folkomröstningar

skall genomföras lokalt, regionalt och i riket som helhet när 10 % av de

röstberättigade medborgarna angett att de så önskar,

8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av regerings-

formen för ökade möjligheter till beslutande folkomröstningar, både lokalt,

regionalt och i riket som helhet,

9. att riksdagen hos regeringen begär förslag om reformering av folkom-

röstningsinstitutet för att bl.a. skapa mer likvärdiga ekonomiska villkor för

de deltagande sidorna under omröstningskampanjer.

1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ett stärkt minoritetsskydd,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet.

1994/95:K207 av Marie Wilén (c) vari yrkas att riksdagen beslutar om

sådan ändring i 3 kap. 2 § regeringsformen att rösträttsåldern sänks till 16

år.

1994/95:K208 av Ewa Larsson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att könskvote-

ring skall gälla till alla politiskt beslutande församlingar.

1994/95:K209 av Kenneth Kvist m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i

grundlagarna som möjliggör en övergång till republik.

1994/95:K210 av Lars G Linder (s) vari yrkas att riksdagen som sin me-

ning ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i

successionsordningen.

1994/95:K211 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en

utredning i syfte att stärka demokratin i vårt land.

1994/95:K212 av Ronny Korsberg m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kooperationens betydelse för demokratisk och ekonomisk

utveckling,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att anvisa särskilda me-

del för att informera om ny-kooperativa exempel som ett sätt att utveckla

demokratin.

1994/95:K215 av Inger Davidson och Rose-Marie Frebran (kds) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att subsidiaritetsprincipen bör skrivas in i svensk grundlag.

1994/95:K317 av Margit Gennser och Stig Rindborg (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inrättandet av ett råd, som skall ikläda sig vissa av de uppgifter

som riksdagens första kammare en gång tillgodosåg,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att tillsätta en utredning med de uppgifter som framgår ovan.

1994/95:K709 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär att ett förslag om rösträtt för invandrare i riksdagsval,

utifrån de regler som gäller för rösträtt vid kommunalval, snarast föreläggs

riksdagen.

1994/95:K712 av Peter Eriksson (mp) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att spärrarna

till riksdagen bör sänkas.

1994/95:K713 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rösträttsål-

dern bör sänkas till 16 år.

1994/95:Fi417 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om demokrati och inflytande,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att förändra politikers formuleringsval.

1994/95:Sf621 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om rösträtt.

1994/95:Sf630 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att invandra-

re/flyktingar bör få rösträtt även i riksdagsval utan att vara svenska med-

borgare enligt vad som anförts i motionen.

1994/95:Sf636 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att invandrare och flyktingar skall ha rösträtt till riksdags-

val och folkomröstningar efter tre år i Sverige.

1994/95:Ub41 av Christel Anderberg m.fl. (m) vari yrkas

5. att riksdagen hos regeringen begär en översyn

av regeringsformen i enlighet med vad som an-

förts i motionen.

Utskottet

Inledning

Sverige har i dag fyra grundlagar, nämligen regeringsformen, successions-

ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

De centrala bestämmelserna om landets styrelse finns i regeringsformen,

som trädde i kraft år 1974. De grundläggande principerna kommer till

uttryck i regeringsformens första kapitel, som handlar om statsskickets

grunder. I dess första paragraf anges att all offentlig makt utgår från folket.

Folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.

Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick

och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under

lagarna. Regeringsformen innehåller vidare i skilda kapitel bestämmelser

om grundläggande fri- och rättigheter, om riksdagen, om riksdagsarbetet,

om statschefen, om regeringen, om regeringsarbetet, om lagar och andra

föreskrifter, om finansmakten, om förhållandet till andra stater, om rätt-

skipning och förvaltning och om kontrollmakten. Därutöver finns ett kapi-

tel om vad som skall gälla vid krig och krigsfara. I övergångsbestämmel-

serna finns föreskrifter om Svenska kyrkan.

Bestämmelser om riksdagens arbete finns också i riksdagsordningen.

Vissa bestämmelser om statschefen - kung eller regerande drottning -

finns i successionsordningen.

Grundlag stiftas enligt 8 kap. 15 § regeringsformen genom

två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän

det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela

riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagsord-

ningens huvudbestämmelser beslutas antingen på samma sätt

som grundlagsbestämmelser eller med kvalificerad majoritet.

Val till riksdag m.m.

Rösträtt

Gällande bestämmelser m.m.

Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Förutsättningarna för

rösträtt i dessa val anges i 3 kap. 2 § regeringsformen. För rösträtt krävs

svenskt medborgarskap och en uppnådd ålder av 18 år.

Den som har rösträtt vid val till riksdagen har också rösträtt vid folkom-

röstning. I fråga om beslutande folkomröstning regleras detta i regerings-

formen och i fråga om rådgivande folkomröstning i folkomröstningslagen

(1979:369).

För rösträtt i kommunalval krävs enligt 4 kap. 2 § kommunallagen

(1991:900) förutom en ålder av 18 år att man är folkbokförd i kommunen.

Den som inte är svensk medborgare måste också vara folkbokförd här

sedan minst tre år. Enligt Maastrichtfördraget skall också unionsmedborga-

re ha rösträtt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborga-

ren är bosatt på samma villkor som statens egna medborgare.

Beträffande rösträtt till Europaparlamentet förutsätts i Romfördraget att

EU:s medlemsländer tillerkänner unionsmedborgare rösträtt på samma

villkor som gäller för de egna medborgarna, och bestämmelser om detta

finns i valrättsakten och i rådets direktiv 93/109/EG.

Rösträttsåldern sänktes, liksom den civilrättsliga myndighetsåldern, från

21 till 20 år 1969. Genom 1974 års regeringsform sänktes rösträttsåldern

ytterligare till nuvarande 18 år. Som skäl framhölls bl.a. (prop. 1973:90 s.

162 f.) att samhällsutvecklingen fört med sig att ungdomen i allmänhet

hade större insikter i sociala, politiska och ekonomiska frågor än tidigare

och att en sänkning av rösträttsåldern borde kunna medverka till att rikta

ungdomens intresse i samhällsfrågor till den politiska aktivitet som hade

den representativa demokratin och dess olika organ som bas. Det ansågs

samtidigt värdefullt att bevara sambandet mellan rösträttsåldern och myn-

dighetsåldern, som sänktes till 18 år genom en ändring i föräldrabalken

1974.

Motioner

Två motioner - 1994/95:K207 av Marie Wilén (c) och 1994/95:K713 av

Yvonne Ruwaida (mp) - gäller frågan om sänkning av rösträttsåldern till

16 år. I motion K207 yrkas beslut om sådan ändring i 3 kap. 2 § regerings-

formen, medan i motion K713 begärs ett tillkännagivande till regeringen

om behovet av sådan ändring.

Fyra motioner rör frågan om svenskt medborgarskap som förutsättning för

rösträtt.

Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkar i motion 1994/95:K709 att riksdagen

hos regeringen begär att ett förslag om rösträtt för invandrare i riksdagsval,

utifrån de regler som gäller för rösträtt vid kommunalval, snarast föreläggs

riksdagen. Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkar i motion 1994/95:Sf630

(yrkande 9) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

invandrare/flyktingar bör få rösträtt även i riksdagsval utan att vara svens-

ka medborgare efter tre års oavbruten mantalsskrivning här. Samma yrkan-

de framställs i motion 1994/95:Sf636 (yrkande 15) av Yvonne Ruwaida

m.fl. (mp). I den motionen anges att rösträtten även skall gälla folkom-

röstningar.

I motion 1994/95:Sf621 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna att någon ändring inte bör ske i

det förhållandet att det krävs medborgarskap för att rösta i riksdagsval

(yrkande 2). Detsamma bör enligt motionärerna gälla för nationella folk-

omröstningar och val till Europaparlamentet.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade en motion om sänkning av rösträttsåldern till 16 år i

sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44. Utskottet ansåg

inte att det fanns skäl att sänka rösträttsåldern under den ålder som nu

gäller för rösträtt och i civilrättsligt avseende.

I fråga om medborgarskapskravet hänvisade utskottet i samma betänkande

till tidigare behandling av frågor om rösträtt för invandrare, då utskottet

erinrade om bl.a. följande. 1983 års rösträttskommittés i betänkandet Röst-

rätt och medborgarskap (SOU 1984:11) framlagda förslag om rösträtt i

riksdagsval för medborgare i övriga nordiska länder efter tre års kyrkobok-

föring föranledde ingen åtgärd, då någon överenskommelse med andra

länder avseende dubbel rösträtt inte kunde ingås. Ett i Nordiska rådet

diskuterat förslag om rösträtt men inte valbarhet vid val till det nationella

parlamentet för de medborgare som flyttat till ett nordiskt grannland har

inte förts vidare. - Medborgarbestämmelser och politiska rättigheter är

under omprövning i flera länder, bl.a. som en följd av internationalisering

och den europeiska integrationen. - Motionsyrkanden i frågan hade tidiga-

re avstyrkts med hänvisning till Medborgarskapskommittén, som under-

sökte sambandet mellan rösträtt och medborgarskap. Kommitténs arbete

avslutades år 1988. Utskottet noterade att utredningar om sambandet mel-

lan medborgarskap och rösträtt inte föranlett någon åtgärd, att rösträtt vid

val till riksdagen tillkommer svensk medborgare och att möjlighet för

invandrare att erhålla medborgarskap successivt underlättats genom lag-

stiftningen om naturalisation. Utskottet avstyrkte med hänvisning till detta

det föreliggande motionsyrkandet.

Utskottet noterade också vid sin senaste behandling av frågan (bet.

1993/94:KU44) att utredningar om sambandet mellan medborgarskap och

rösträtt inte föranlett någon åtgärd från regeringen. Utskottet noterade

vidare att rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare och

att möjligheten för invandrare att erhålla svenskt medborgarskap succes-

sivt underlättats genom lagstiftningen om naturalisation. Utskottet vidhöll

således sin tidigare uppfattning i denna fråga och avstyrkte föreliggande

motioner. Riksdagen följde utskottet.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin bedömning i fråga om rösträttsåldern och avstyrker

motionerna 1994/95:K207 och 1994/95:K713.

Utskottet vidhåller också sin bedömning i frågan om medborgarskap som

krav för rösträtt vid riksdagsval. Utskottet, som erinrar om att frågan om

rösträtt vid rådgivande folkomröstning kan aktualiseras om och när ett

lagförslag om sådan omröstning behandlas, anser inte heller att det finns

anledning att nu föreslå någon ändring i folkomröstningslagens generella

regler om rösträtt. Utskottet erinrar vidare om Sveriges förpliktelse att låta

även andra unionsmedborgare än svenska medborgare, som är bosatta här,

rösta i val till Europaparlamentet.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1994/95:K709,

1994/95:Sf621 yrkande 2, 1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636

yrkande 15.

Den gemensamma valdagen

Gällande bestämmelser

Ordinarie val till riksdagen förrättas enligt 3 kap. 3 § regeringsformen i

dess lydelse fr.o.m. 1995 vart fjärde år. I riksdagsordningen (1 kap. 1 §)

föreskrivs att sådana val hålls i september. Närmare bestämmelser om

tidpunkten finns i vallagen (1972:620). Enligt 1 kap. 3 § denna lag skall

ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och

kommunfullmäktige förrättas samma dag. Valdag är tredje söndagen i

september.

Motion

I motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i regeringsformen

att skilda valår införs för riksdags- och kommunalvalen (yrkande 5).

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade ett motionsyrkande om skilda valdagar vid val till

riksdagen respektive regionala och lokala församlingar senast i sitt av

riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44. Utskottet hänvisade till

att vid överläggningar mellan företrädare för riksdagspartierna överens-

kommelse träffats om förlängning av valperioderna för riksdag, landsting

och kommuner utan förändringar i fråga om den gemensamma valdagen.

Mot den bakgrunden avstyrkte utskottet motionsyrkandet.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion 1994/95:

K205 yrkande 5.

Småpartispärren

Gällande bestämmelser

Landet är för val till riksdagen indelat i valkretsar. För riksdagsvalet finns

310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat. Det riksproportionella

valsystem som tillämpades första gången vid 1970 års riksdagsval innebär

bl.a. att, sedan de fasta valkretsmandaten fördelats, avvikelser från ett

proportionellt rättvisande resultat korrigeras med hjälp av utjämningsman-

dat. Principen om riksproportionalitet genombryts dock av den s.k. små-

partispärren, som innebär att endast partier som har fått minst 4 % av

rösterna i hela riket deltar i fördelningen av mandaten. Därutöver kan ett

parti få mandat i en valkrets där partiet har fått minst 12 % av rösterna. Vid

fördelningen används den s.k. jämkade uddatalsmetoden, dvs. ett partis

röstetal divideras med 1,4 innan partiet har tagit sitt första mandat.

Bakgrunden till bestämmelsen om småpartispärren är att motarbeta små-

partier och hindra partisplittring. I förslaget till partiell författningsrefor

(prop. 1968:27) uttalades följande.

Problemen vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger

till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande som varje

proportionell metod är uttryck för så långt att andra värden i det politiska

livet kommer i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentatio-

nen får inte köpas till priset av ett valsystem, som uppmuntrar till par-

tisplittring och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de

demokratiska institutionerna. Demokratins arbetsduglighet är inte mindre

viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet är hur man skall kunna förse

ett proportionellt valsystem med lämpligt utformade spärrar mot småparti-

er.

Motion

I motion 1994/95:K712 av Peter Eriksson (mp) yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att spärrarna

till riksdagen bör sänkas. Motionären anser att 4-procentsspärren bör sän-

kas till 2 % och 12-procentsspärren till 6 %.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om småpartispärren vid riksdagsval behandlade utskottet senast i

sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:KU12. Utskottet hänvisa-

de därvid till vad Grundlagberedningen (SOU 1967:26 s. 149) och Folk-

styrelsekommittén (SOU 1987:6 s. 125) anfört.

Grundlagberedningen anförde i sitt förslag till partiell författningsreform

att det var nödvändigt att liksom i det tidigare valsystemet ha vissa spärrar

som utestängde mycket små partier från representation i riksdagen. Det

skulle kunna äventyra det parlamentariska styrelseskicket, om man vid

valen till enkammarriksdagen tillämpade ett valsystem som gjorde det lätt

för småpartier att erövra mandat. Utländska erfarenheter visade, enligt

beredningen, att förekomsten i folkrepresentationen av många små parti-

grupper i vissa lägen kunde försvåra lösningen av regeringsfrågan och

minska möjligheterna att få en handlingskraftig parlamentsmajoritet.

Folkstyrelsekommittén föreslog ingen ändring av spärreglerna. Erfaren-

heterna från andra länder visade enligt kommittén att det för demokratins

funktionsduglighet var väsentligt att valsätten inte ledde till långtgående

partisplittring i parlamentet.

Utskottet hänvisade vidare till att det vid ett stort antal tillfällen avslagit

yrkanden om slopande av 4-procentsspärren och att det då delade Folksty-

relsekommitténs uppfattning i spärrfrågan. Utskottet gjorde samma be-

dömning som tidigare.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion 1994/95:

K712.

Könskvotering i beslutande församlingar

Motion

I motion 1994/95:K208 av Ewa Larsson m.fl. (mp) begär motionärerna att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att könskvotering skall gälla till alla politiskt beslutande församlingar.

Motionärerna anser att en lagstiftning i Sverige skall omfatta alla politiskt

beslutande församlingar, även internationella sådana dit Sverige sänder

deltagare.

Bakgrund

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt är enligt 3 kap. 10 § rege-

ringsformen valbar till riksdagen. Nomineringsrätten till partiernas listor

inför valen är i princip fri.

År 1922, efter det att allmän och lika rösträtt och valbarhet för kvinnor

införts, tog fem kvinnor plats i riksdagen. Kvinnorepresentationen ökade

långsamt de följande åren. År 1968, efter det sista andrakammarvalet

under tvåkammartiden, var andelen kvinnor inte mer än något över 14 % i

hela riksdagen. Under senare tid har den totala andelen kvinnor i riksdagen

varierat mellan 38 % efter 1988 års val, 34 % efter 1991 års val och 40 %

efter 1994 års val. Andelen varierar mellan partigrupperna.

Andelen kvinnor i landstings- och kommunfullmäktige utgjorde efter

1991 års val 34 % i kommun- och 43 % i landstingsfullmäktige. Efter

1994 års val utgjorde andelen kvinnor 41 % i kommun- och 48 % i lands-

tingsfullmäktige.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att ansträngningar har gjorts inom partierna för att ge be-

slutande församlingar en jämnare könsrepresentation. Som framgår av

utskottets betänkande 1995/96:KU7, vari behandlas kvinnors deltagande i

kommittéer och utredningar, utgår utskottet från att det från de politiska

partiernas och andra nominerande instansers sida finns ett intresse av att

nominera kandidater till kommittéer och utredningar så att dessa ges en så

allsidig och kompetent sammansättning som möjligt.

Någon inskränkning i partiernas nomineringsrätt eller - än mindre - i

väljarnas fria val för att åstadkomma viss önskad sammansättning av poli-

tiskt beslutande församlingar är enligt utskottets mening utesluten. Motion

1994/95:K208 avstyrks.

Statsskicket

Gällande ordning

Bestämmelser om statsskicket och om statschefen finns i 5 kap. regerings-

formen. Bestämmelser om statschefens uppgifter finns även i andra kapitel

i regeringsformen och i riksdagsordningen. Successionsordningen reglerar

den ordning i vilken den nuvarande kungens efterkommande har tillträde

till tronen. Kungen, eller drottning som enligt successionsordningen inne-

har Sveriges tron, är rikets statschef.

Statschefens uppgifter inskränktes genom nuvarande regeringsform och

riksdagsordning till att avse följande funktioner. Statschefen deltar i två

ceremonier. Han eller hon skall dels förklara riksmötet öppnat, dels delta i

konselj i samband med regeringsskifte. I övrigt bestäms statschefens repre-

sentativa uppgifter till stor del genom sedvana. Av särskilt intresse anses

rollen vara som rikets främste företrädare i förhållande till andra länder.

Vidare fullgör statschefen inrikes representationsuppgifter av mer eller

mindre officiell karaktär på skilda områden i samhällslivet. För att kunna

fullgöra sina representativa uppgifter måste statschefen vara väl orienterad

om rikets in- och utrikespolitiska angelägenheter. Därför skall sammanträ-

de av informationskaraktär - konselj - äga rum mellan statschefen och

regeringen när det behövs. Som ordförande i konselj skall statschefen vara

formellt sammankallande. Vidare skall han eller hon vara ordförande i

Utrikesnämnden.

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och

har fyllt 18 år. Därutöver ställs krav på viss trosbekännelse. - Om kungen

av sjukdom, utrikes resa eller någon annan orsak är hindrad att fullgöra

sina uppgifter inträder enligt gällande tronföljd en medlem av kungahuset

att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter. Finns det

ingen behörig medlem av kungahuset, kan statschefens funktioner utövas

av en av riksdagen utsedd person. Om ingen annan behörig kan tjänstgöra

som statschef, tjänstgör efter regeringens förordnande talmannen som

tillfällig riksföreståndare.

Om kungen dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 18 år, ut-

ser riksdagen en riksföreståndare som får fullgöra statschefens uppgifter

tills vidare. Vid uppnådd behörighetsålder kommer den nya kungen eller

drottningen automatiskt att överta uppgiften som statschef.

Motioner

Statsskicket tas upp i två motioner.

Kenneth Kvist m.fl. (v) anser i motion 1994/95:K209 yrkande 1 att re-

geringen bör lägga fram förslag till sådana ändringar i grundlagarna som

möjliggör en övergång till republik. Motionärerna anför att det är en kvar-

leva från feodaltiden att statschefens ämbete går i arv inom en familj och

att denna kvarleva strider mot demokratiska principer. Även om monarkin,

som den ser ut nu, saknar politisk makt, står kungligheter och hov enligt

motionärerna för en livsstil och åskådning som har starkt ideologiskt infly-

tande och förstärker klassamhällets attityder. En annan aspekt är enligt

motionärerna att det inskränker individens frihet att ett barn uppfostras

utifrån den absoluta premissen att barnet en dag skall bli statschef.

Lars G Linder (s) anser i motion 1994/95:K210 att riksdagen som sin

mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om föränd-

ringar i successionsordningen. Motionären anser att rikets statschef bör

kunna utses av riksdagen och att mandattiden bör vara förhållandevis lång,

åtta till tolv år.

Tidigare riksdagsbehandling

Riksdagen har tidigare vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsyrkan-

den om övergång till republik. Senast gjordes detta under våren 1994, då

utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44, liksom

tidigare, hänvisade till att sådana motionsyrkanden avstyrkts under erinran

om den ståndpunkt angående statsformen som intogs vid 1974 års författ-

ningsreform.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motionerna

1994/95:K209 yrkande 1 och 1994/95:K210.

Beredning av riksdagsbeslut

Skydd för utskottsminoriteter

Gällande bestämmelser

Förslagsrätt i riksdagen

Bestämmelser om förslagsrätt i riksdagen finns i riksdagsordningen. Sådan

förslagsrätt tillkommer i första hand regeringen genom propositioner och

riksdagsledamöter genom motioner. Även vissa riksdagsorgan får väcka

förslag inom sina ansvarsområden. Utskott får väcka förslag hos riksdagen

i ämne som hör till dess handläggning (3 kap. 7 §).

Förslag som läggs fram av utskott medför till skillnad från förslag från

andra förslagsberättigade inte någon motionsmöjlighet.

Minoritetsskydd i visst fall

För ändring i grundlag gäller särskilda regler. Sådan lag stiftas genom två

likalydande beslut, och det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter de

första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda

riksdagen har samlats.

Härutöver gäller att ett förslag till grundlagsändring skall läggas fram i

sådan tid att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ären-

det första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Från denna

niomånadersregel kan konstitutionsutskottet medge undantag genom beslut

varom minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig. Regeln

hindrar inte att ett förslag som väcks senare än nio månader före ett val och

inte uppnår erforderlig majoritet för undantag ändå läggs till grund för

beslut att anta ett grundlagsförslag som vilande. Förslaget kan dock inte

antas slutligt under den närmast följande valperioden utan först under den

därpå följande.

Motion

I motion 1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)

begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om stärkt skydd för utskottsminori-

teter. Det finns enligt motionärerna anledning att se över utskottens initia-

tivrätt och därvid överväga bl.a. om initiativ i utskotten bör fordra sådan

fem sjättedels majoritet som redan nu krävs för att konstitutionsutskottet

skall kunna medge undantag från niomånadersregeln i grundlagsärenden.

Motivuttalanden

Utskottens initiativrätt

I proposition 1970:40 med förslag till ändring i regeringsformen, m.m.,

som bl.a. upptog utskottens initiativrätt, hänvisade regeringen till att

Grundlagberedningen (GLB) i sitt betänkande Ny utskottsorganisation

(SOU 1969:62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagen

och därvid ansett att övervägande skäl talade för att införa en i princip

generell förslagsrätt för utskotten. GLB förordade att de regler om initia-

tivrätt som var knutna till vissa av utskotten i den dåvarande organisatio-

nen, vid en reform av utskottsväsendet skulle ersättas av en generell regel

om rätt för de ständiga utskotten att, vart och ett inom sitt kompetensom-

råde, lägga fram förslag till riksdagen, även om förslaget inte hade sam-

band med något ärende som remitterats till utskottet.

Vid riksdagsbehandlingen av frågan uttalade konstitutionsutskottet följan-

de (se bet. KU1970:27 s. 7).

En principiellt viktig nyhet i förslaget är att utskotten skall få självständig

initiativrätt. Denna reform framstår som ägnad att förbättra riksdagens

arbetsmöjligheter. Utskottet förutsätter emellertid, att de nya befogenhe-

terna skall begagnas med samma varsamhet, som iakttagits av de utskott

som har självständig initiativrätt enligt nuvarande ordning. Ärenden bör

framdeles liksom hittills normalt väckas genom proposition eller motion,

och politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga.

I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning

(SOU 1972:15) ställde sig GLB avvisande till förslag att införa självstän-

dig initiativrätt för utskottsreservanter vid sidan om motionsrätten och att

medge motionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. GLB framhöll att

reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigt

förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i riksdagen. I viss

utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna enligt GLB under

handläggningens gång kunna få ställa "nya" yrkanden i ärendet och sådana

"osjälvständiga" förslag kunde tillföras ett redan väckt ärende på tre sätt: i

följdmotion, under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överlägg-

ningen i kammaren.

Allmänt sett ville GLB hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett an-

hängigt ärende bör vara mera vidsträckt om yrkandena förs fram i

följdmotioner än enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst om

de ställs först i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdags-

förslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i utskotten

talade enligt GLB för att följdförslag i görligaste mån bör läggas fram

redan i motioner och inte först vid utskottsbordet via partirepresentanterna.

Beträffande yrkanden som ges till känna först under kammaröverläggning-

en tillkommer den betydelsefulla faktorn att de inte har blivit utskottsbe-

redda.

GLB framhöll också att regleringen av utskottsinitiativet inte borde bli

sådan att den kan tänkas inbjuda riksdagsmajoriteten till aktioner via ut-

skotten i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.

Tidsfristen för förslag om grundlagsändringar

Rättighetsskyddsutredningen framhöll i sitt betänkande Förstärkt skydd för

fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att det ligger ett betydande värde i att

proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar

blir noga övervägda och att tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga

den nödvändiga betänketiden har skäl för sig. Det var också enligt utred-

ningen angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk

räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen när-

mast före valet. En tidsfrist före valet kunde enligt utredningen utföras på

skilda sätt. Det förslag som hade övervägts 1976 innebar att en viss tid -

sex månader - skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan

ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring

forcerades, och de gynnsamma effekter man strävade efter genom en före-

skrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss

minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kun-

de man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och

för en omfattande offentlig debatt.

Huvudsyftet med en tidsfrist var enligt Rättighetsskyddsutredningen att

säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undan-

tagsvis kunde det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd

i samband med ett instundande val, även om frågan kom upp först efter

tidsfristens utgång. Utredningen ansåg det olyckligt att genom en undan-

tagslös regel hindra något sådant, utan en möjlighet att slutföra ett senare

väckt grundlagsärende borde finnas. Undantagsregeln borde emellertid

enligt utredningen utformas så att man inte träder intresset av en omsorgs-

full utskottsberedning för när. Det borde ligga i konstitutionsutskottets

hand att pröva frågor om undantag, och en förutsättning för undantag

borde vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet - fem sjättedelar

- förenade sig därom.

Utskottets bedömning

Utskottet, som uppfattar att motionsyrkandet gäller utskottens

"självständiga" eller "obegränsade" initiativrätt, delar den bedömning som

gjordes i denna fråga av Grundlagberedningen och av utskottet då en sådan

rätt infördes för alla utskott. Utskottet anser således att det stärker riksda-

gens ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter. Därutöver minskar

behovet av att göra den svåra gränsdragningen mellan begränsade och

obegränsade initiativ. Utskottet utgår från att befogenheterna även fort-

sättningsvis begagnas med varsamhet och att politisk enighet eftersträvas i

de fall där initiativ kommer i fråga. Utskottet utgår vidare från att utskotten

också fortsättningsvis kommer att vara restriktiva med att själva arbeta

fram mera omfattande lagförslag utan beredning inom regeringskansliet.

Som GLB påpekade kan redan avsaknaden av den utredningsapparat som

krävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag att verka hämmande

i detta avseende.

Utskottets bedömning av initiativrätten omfattar även grundlagsärenden.

Med det anförda avstyrks motion 1994/95:K206 yrkande 1.

Lagrådsgranskning

Gällande bestämmelser

Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avge

yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas över vissa uppräknade

typer av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten och motsvarande frihet

att yttra sig i andra medier, civillag, lag som begränsar någon av de grund-

läggande fri- och rättigheterna samt offentligrättslig lag som gäller ålig-

ganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller

ekonomiska förhållanden (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommu-

nal skatt), om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Un-

dantag gäller om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av

frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling

så att avsevärt men skulle uppkomma.

Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till grundla-

garna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig

till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om för-

slaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, samt

vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (1979:368) om Lagrå-

det.

Motion

I motion 1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)

begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om utökad skyldighet att inhämta

yttrande från Lagrådet. Motionärerna anser att det är en egendomlighet i de

nuvarande bestämmelserna om Lagrådet att rådet normalt sett inte behöver

höras över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknan-

de. Det finns enligt motionärerna ingen anledning att koppla bort den

lagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs.

sådana ärenden som rör grundlagarna. Det bör enligt motionärerna an-

komma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om lagråds-

granskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och kunnande

utnyttjas även i lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.

Motivuttalanden

Frågan om lagrådsgranskningen behandlades utförligt i Rättighetsskydds-

utredningens betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU

1978:34). Principen bakom det förslag om Lagrådets granskningsområde

som Rättighetsskyddsutredningen lade fram sammanföll till stor del med

de som åberopats bl.a. vid 1970-71 års reform: Lagrådets kapacitet skulle

utnyttjas så väl som möjligt, man skulle så långt möjligt söka åstadkomma

att Lagrådet ägnade sig åt de förslag som behövde dess granskning och

inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Under utredningens

arbete hade ansetts att bland de lagar som i första hand borde granskas av

Lagrådet borde nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämn-

des allmän civillag och kriminallag. Vissa andra grupper av föreskrifter

hade inte heller orsakat nämnvärda diskussioner, nämligen grundlag om

tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna hand-

lingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande

fri- och rättigheterna. Detsamma gällde rättegångsbalken, förvaltningspro-

cesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemännens rättsställ-

ning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha

formen av lag. De mest betydande svårigheterna torde de återstående lag-

förslagen bereda, nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag

som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas

personliga eller ekonomiska förhållanden, bortsett från "allmän kriminal-

lag".

Utskottets bedömning

Utskottet, som vill erinra om att något hinder inte föreligger att inhämta

Lagrådets yttrande över andra förslag än de som nämns i 8 kap. 18 § rege-

ringsformen, anser inte att det finns anledning att föreskriva någon skyl-

dighet att höra Lagrådet över grundlagsförslag i vidare utsträckning än vad

som redan gäller. Utskottet vill däremot framhålla vikten av att förslag om

ändringar framför allt i regeringsformen är väl genomarbetade och ge-

nomdiskuterade. Härtill syftar också de särskilda reglerna i 8 kap. 15 §

regeringsformen om när förslag till grundlagsändringar senast får väckas i

riksdagen för att kunna behandlas i samband med ett förestående riksdags-

val.

Utskottet avstyrker med det anförda motion 1994/95:K206 yrkande 2.

Folkomröstningsinstitutet

Gällande bestämmelser

Bestämmelser om folkomröstning finns både i regeringsformen (8 kap.)

och i riksdagsordningen. Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas

genom lag. Förutsättningarna för att folkomröstning om vilande grundlags-

förslag skall anordnas anges i 8 kap. 15 § regeringsformen, liksom före-

skrifter om folkomröstningen. För att sådan omröstning skall anordnas,

krävs bl.a. att minst en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar för sådan

omröstning. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med val till riksda-

gen. Vid omröstningen får de delta som har rösträtt vid valet. Förslaget

faller, om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslaget

och de är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riks-

dagsvalet. Om förslaget inte faller, tar riksdagen upp det till slutlig pröv-

ning.

I 10 kap. regeringsformen, som gäller förhållandet till andra stater, hän-

visas i olika paragrafer till bestämmelserna om ändring av grundlag, vilket

innefattar möjlighet till s.k. beslutande folkomröstning.

Enligt 10 kap. 2 § får regeringen inte ingå en för riket bindande interna-

tionell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt den, om överens-

kommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas

eller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Om

särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall

samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Ett inter-

nationellt fördrag, som i sig förutsätter ändringar i grundlag, måste alltså,

om inte grundlagen hunnit bli ändrad innan godkännande skall ske, god-

kännas i samma form som gäller för grundlagsändring. Det innebär att, om

en tredjedel av riksdagen så beslutar, kan i denna situation också ett inter-

nationellt fördrag som sådant bli föremål för beslutande folkomröstning.

10 kap. 5 § gäller överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemen-

skaperna och i annat fall till mellanfolklig organisation.

Överlåtelse till EG kan ske så länge som EG har ett fri- och rättighets-

skydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom

beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Överlåtelse i annat fall av beslutanderätt förutsätter beslut enligt de reg-

ler som gäller för ändring av grundlag. Dock kan, om beslut i denna ord-

ning inte kan avvaktas, riksdagen besluta om överlåtelse om minst fem

sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar

sig därom.

I båda dessa fall av överlåtelse kan, om den kvalificerade majoriteten för

ett beslut inte uppnås, besluten således fattas i samma ordning som gäller

för ändring av grundlag, varvid folkomröstning kan komma i fråga.

Bestämmelser om folkomröstning finns vidare i folkomröstningslagen

(1979:369). Inför rådgivande folkomröstning skall den fråga som skall

ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen anges i en särskild lag.

Beträffande folkomröstningar i kommuner och landsting finns bestäm-

melser i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1994:692) om kommuna-

la folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige

som ett led i beredningen av ett ärende inhämta synpunkter från kommun-

medlemmarna genom folkomröstning, opinionsundersökning eller liknan-

de förfarande. Ett ärende om folkomröstning i en viss fråga kan också

numera enligt 5 kap. 23 § kommunallagen väckas genom kommunmed-

lemmarna. För detta krävs att minst 5 % av de röstberättigade skriftligt tar

ett sådant initiativ.

Motion

Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:K205 att riksda-

gen hos regeringen begär förslag om dels att folkomröstningar skall ge-

nomföras lokalt, regionalt och i riket som helhet när 10 % av de röstberät-

tigade medborgarna angett att de så önskar (yrkande 7), dels ändring av

regeringsformen för ökade möjligheter till beslutande folkomröstningar,

både lokalt, regionalt och i riket som helhet (yrkande 8). Därutöver begär

de förslag om reformering av folkomröstningsinstitutet för att bl.a. skapa

mer likvärdiga ekonomiska villkor för de deltagande sidorna under om-

röstningskampanjer (yrkande 9).

Utredningsbetänkanden och tidigare riksdagsbehandling

Frågan om en utbyggnad av folkomröstningsinstitutet diskuterades i Folk-

styrelsekommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6).

Kommittén, som ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning

i vår demokrati och ansåg att partiernas ansvar inför väljarna så småning-

om skulle urholkas om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt

styrelseskick, föreslog inga ändringar i gällande regler.

I Lokaldemokratikommitténs betänkande Lokal demokrati i utveckling

(SOU 1993:90), som föregick beslutet att ge kommuninvånarna möjlighet

att påkalla kommunala folkomröstningar, gavs en översikt över regler om

lokala folkomröstningar i andra länder i Europa. - Vid riksdagsbehand-

lingen av frågan om kommunmedlemmarnas rätt att väcka frågan om

kommunal folkomröstning (prop. 1993/94:188, bet. KU40, rskr. 379)

ansåg utskottet i likhet med regeringen att möjligheterna till ett mer fre-

kvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar borde utvecklas. Ut-

skottet ansåg att regeringens förslag om en möjlighet till ett folkinitiativ

var ett lämpligt sätt att åstadkomma en utveckling i denna riktning, och

mot bakgrund av kommunernas varierande storlek fann utskottet att den av

regeringen föreslagna nivån om 5 % av de röstberättigade var en rimlig

nivå. Det förhållandet att det är fullmäktige som skall ta ställning i frågan

huruvida och när det skall hållas folkomröstning utgjorde enligt utskottets

mening en bra form för att folkomröstningar genomförs i sådana frågor

som kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.

Utskottet behandlade motioner om förstärkning av folkomröstningsinsti-

tutet i sitt betänkande 1993/94:KU44. Utskottet (majoriteten bestående av

m-, fp-, c-, kds- och nyd-ledamöterna) ansåg att det finns brister i nuva-

rande folkomröstningsinstitut. En sådan brist var enligt utskottet att möj-

ligheten att göra omröstningar formellt beslutande är begränsad. Genom att

flera alternativ än två kan förekomma vid en omröstning kan resultatet bli

att inget alternativ får absolut majoritet, och tvister kan då uppstå om hur

resultatet skall tolkas. Det fanns enligt utskottets uppfattning anledning att

sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och

i andra länder. Sammanställningen borde ligga till grund för en översyn av

gällande regler och ett övervägande av behovet av nya regler. Övervägan-

dena borde innefatta frågan hur nära bestämmelserna bör anknyta till de

regler som nu gäller för folkomröstningar i grundlagsfrågor och frågan om

vilket minoritetsskydd som behövs. - Riksdagen följde utskottet och gav

som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört.

Någon åtgärd med anledning av riksdagens tillkännagivande har enligt

uppgift från regeringskansliet hittills inte vidtagits av regeringen.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin bedömning från 1993/94 års riksmöte i fråga om en

översyn av folkomröstningsinstitutet. Inriktningen av denna översyn har

framgått ovan. I fråga om kommunala folkomröstningar vidhåller utskottet

också sin bedömning från 1993/94 års riksmöte och anser att ytterligare

erfarenheter av bestämmelserna bör avvaktas innan förändringar aktualise-

ras. Som framgår ovan har regeringen ännu inte vidtagit någon åtgärd med

anledning av riksdagens tidigare tillkännagivande i frågan. Utskottet före-

slår därför att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkande-

na 7 och 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet nu an-

fört.

Såvitt gäller yrkande 9 i motionen vill utskottet framhålla att frågan om

anslag av statliga medel för partiers och organisationers kampanjer vid

folkomröstningar får behandlas i samband med att folkomröstning beslu-

tas. Utskottet anser inte att något tillkännagivande är påkallat med anled-

ning av motion 1994/95:K205 yrkande 9.

Andra demokratifrågor

Medborgarinflytande m.m.

Motioner

I motion 1994/95:K211 av Bo Holmberg m.fl. (s) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av

en utredning i syfte att stärka demokratin i vårt land. Det gäller både den

kommunala demokratin och folkstyret på nationell nivå, och bakgrunden

är de nya organisationsformer som prövats ute i kommuner och landsting

och de iakttagelser som gjorts om försvagat förtroendemannainflytande.

Vidare har på den statliga nivån nya organisationsformer introducerats i

både affärsverk och i förvaltningsmyndigheter. Det är också angeläget att

med Sveriges medlemskap i EU åstadkomma en nationell identitet i

svenskt samhällsliv som grund för EU-samarbetet.

Den översyn av det kommunala förändringsarbetet som riksdagen be-

ställde i juni 1994 med anledning av propositionen om lokal demokrati bör

vidgas och ges en demokratisk utgångspunkt. Den utredning som föreslås

bör därför pröva och värdera olika statliga styrformer av myndigheter och

affärsverk. De demokratiska faktorerna måste då uppvärderas och ges

större respekt. Det går att kombinera effektivitet och demokrati i affärs-

verksformen. Bolagsformen tillgodoser inte automatiskt den demokratiska

faktorn. Utredningen bör belysa riksdagens roll i EU-samarbetet, men

också diskutera regeringens förhållande till riksdagen och hur offentlig-

hetsprincipen kommer att klaras. - Det finns anledning att fördjupat disku-

tera demokratins innebörd. Den viktiga frågan om samhället skall byggas

ensidigt för medborgarna eller brett genom medborgarna bör belysas av

utredningen.

Utveckling av demokratin tas också upp i motion 1994/95:K212 av

Ronny Korsberg m.fl. (mp). I motionen yrkas att riksdagen som sin me-

ning ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kooperationens

betydelse för demokratisk och ekonomisk utveckling (yrkande 1) samt att

riksdagen hos regeringen begär förslag om att anvisa särskilda medel för

att informera om ny-kooperativa exempel som ett sätt att utveckla demo-

kratin (yrkande 2). Motionärerna anför att en förutsättning för ett demo-

kratiskt samhälle är engagerade och delaktiga medborgare. Att arbeta

tillsammans i ett kooperativ förutsätter kommunikation mellan deltagarna,

horisontell organisation och gemensamt ledarskap. Unika erfarenheter av

lokal utveckling, demokratiska processer och hur människor växer till-

sammans finns hos landets 20 lokala kooperativa utvecklingscentra. De

senaste åren har många kooperativa föreningar och företag skapats inom

olika samhällsområden. Dessa borde tas till vara, redovisas och kopplas till

forskningsresultat av svenska och utländska kooperationsforskare, till ett

spännande offentligt samtal om kooperationens roll i en levande och ut-

vecklande demokrati.

I motion 1994/95:Fi417 av Yvonne Ruwaida (mp) yrkas dels att riksda-

gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

demokrati och inflytande (yrkande 4), dels att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att förändra

politikers formuleringsval (yrkande 5). Motionären anför att politik måste

göras attraktiv för unga människor genom att förnya demokratins former.

Ungdomar måste få komma till tals i debatten. Dels skall man uppmuntra

ungdomar att engagera sig i politiken och samhällsdebatten genom att låta

dem delta, dels måste man vara villig att förändra och anpassa det politiska

systemet så att ungdomar bättre passar in. Ungdomar bör vara med där

olika beslut fattas, på lika villkor. Vilket formuleringssätt som många

politiker använder sig av är viktigt för att öka respekten för demokrati och

politiker. Formuleringssättet präglas ofta av brist på tydliga besked med

mycket mumlande.

Utredningsbetänkanden och pågående utredningar

År 1990 avlämnade Maktutredningen sitt huvudbetänkande Demokrati och

makt i Sverige (SOU 1990:44). Utredningen hade haft i uppdrag att analy-

sera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden av det

svenska samhället. Utredningen var sammansatt av forskare från olika

discipliner och hade till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenska

demokratins villkor, om medborgarnas möjligheter att påverka sina lev-

nadsvillkor och om de faktorer som skapar makt att forma morgondagens

Sverige.

Som berörs i motion K211 har en översyn av det kommunala förändrings-

arbetet initierats. Regeringen har i december 1994 beslutat tillkalla en

parlamentarisk kommitté, Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02).

Kommittén har i uppdrag (dir. 1994:151) att göra en samlad utvärdering av

de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och

landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder

som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta för-

nyelsearbetet.

Kommittén skall särskilt

- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verk-

samhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,

fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska kon-

sekvenser, samt

- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas

möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kom-

munal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Kommittén skall besvara följande övergripande frågeställningar.

- Hur har förändringarna påverkat medborgarnas möjligheter till insyn,

deltagande och påverkan?

- Hur har de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksam-

heten påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem?

Hur har balansen mellan förtroendevalda och anställda påverkats?

- Vilka konsekvenser har förändringarna haft för kostnaderna att bedriva

den kommunala verksamheten? Har effektiviteten ökat eller minskat?

Har kvaliteten i verksamheten kunnat behållas i de fall verksamheten

bedrivs till lägre kostnad? Har rättssäkerheten för de enskilda påverkats?

- Har förändringarna i organisations- och verksamhetsformer påverkat

fördelningen av kommunala nyttigheter? Särskild uppmärksamhet bör

ägnas åt att utvärdera konsekvenserna av olika individuella valmöjlighe-

ter som har införts, t.ex. skolpengen.

- Hur har den kommunala verksamheten utvecklats i olika delar av landet?

Har överföringen av uppgifter till kommunerna och avregleringen lett till

ökade eller minskade skillnader i servicenivå och kvalitet mellan olika

kommuner?

- Hur följer staten upp den kommunala verksamheten och hur har statens

möjligheter att följa upp verksamheten påverkats av förändringsarbetet?

- Vilka samhällsekonomiska konsekvenser har förändringarna medfört?

Hur kan decentralisering och nya verksamhetsformer antas påverka ut-

vecklingen av de totala offentliga utgifterna på längre sikt?

- Vilka hinder finns för fortsatt strukturomvandling inom den kommunala

verksamheten?

Kommittén är oförhindrad att även uppmärksamma andra väsentliga kon-

sekvenser av det kommunala förnyelsearbetet.

Kommittén har senare genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) även fått i

uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas

arbetsförutsättningar förbättras samt överväga om det behövs ytterligare

åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala

förtroendeuppdrag. I tilläggsdirektiven framhålls att en vital demokrati

förutsätter att det finns människor från olika befolkningsgrupper som är

beredda att ta på sig kommunala uppdrag. Det har blivit allt svårare att

rekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete, och det är där-

för enligt direktiven viktigt att det finns goda arbetsförutsättningar för de

förtroendevalda så att de kommunala förtroendeuppdragen upplevs som

stimulerande och utvecklande.

Regeringen har också i juni 1995 beslutat att tillkalla en kommission om

den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspoli-

tiska kommissionen (Fi 1995:13). Kommissionens uppdrag (dir. 1995:93)

är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande

uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ

- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de

uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt

- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar

i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-

formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för arbetet

skall vara de grundläggande krav på demokratisk styrning, insyn och kon-

troll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på och

tillgodoses av den statliga förvaltningen.

Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodo-

ses och balanseras mot varandra i det fortsatta förändringsarbetet.

Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare

och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur

dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen

i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av

offentlig verksamhet.

För den verksamhet som bör bedrivas i myndighetsform bör kommissio-

nen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturen

på central, regional och lokal nivå så att den bättre svarar mot de nya förut-

sättningarna.

En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-

spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig

fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av

styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot

myndigheterna. Kommissionen skall lämna synpunkter på hur det långsik-

tiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be-

drivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt

lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska

frågor för olika typer av statlig verksamhet.

Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum av alternativa ut-

vecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete

är att lyfta fram möjligheter och alternativ som därefter i ett senare skede

får bli föremål för en närmare bedömning från politiska och praktiska

utgångspunkter. Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forsk-

ningen inom relevanta områden som med praktiskt verksamma i förvalt-

ningen och andra som berörs av den statliga verksamheten. Kommissionen

bör i sitt arbete också ha kontakt med annat förvaltningspolitiskt utred-

nings- och beredningsarbete.

Regeringen har vidare i april 1995 beslutat tillkalla en kommitté för att

utreda medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen,

(C 1995:05). Kommittén har i uppdrag (dir. 1995:56) att utreda och föreslå

åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delak-

tighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demo-

kratisk utveckling.

Kommittén skall särskilt

- belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera

förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess,

- föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces-

sen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,

- föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före-

ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat

medborgarengagemang,

- ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och

myndigheter kan underlättas.

För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytande

behövs enligt direktiven en samlad överblick av de olika organisationsfor-

mer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att

använda sig av när de agerar i en fråga, samlas kring en idé eller utför

frivilligt arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspå-

verkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för

ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade

organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demo-

kratisk förnyelseprocess.

I direktiven påpekas att många människor utför olika former av frivilligt

arbete och att detta arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av

personer som - utan att tillhöra någon förening - vill göra en samhällsin-

sats. Här finns allt från de traditionella folkrörelserna som organiserat sig

enligt gamla demokratiska principer till olika former av lokal entrepre-

nörsverksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar

stiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa for-

men som särskilt under senare år har dominerat som verksamhetsform i

glesbygden. En ny form för frivilligt arbete har också vuxit fram genom

tillkomsten av s.k. frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som byg-

ger på samverkan mellan föreningar, kommuner och enskilda personer.

I samband med frågan om samverkan mellan medborgare, organisationer

och myndigheter är det enligt direktiven också angeläget att tydliggöra var

gränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden.

Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns

på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skill-

nader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.

I fråga om arbetets bedrivande sägs i direktiven att kommittén skall ta

del av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området,

beakta det arbete som utförts av Ideella beredningen (C 1993:A) samt ta

del av påbörjat utvecklingsarbete som rör den ideella sektorns samhälls-

ekonomiska betydelse samt samråda med kommittén Utvärdering och

vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet.

Den nämnda Ideella beredningen har under 1994 gett ut ett antal prome-

morior om olika former av frivilligt, bl.a. kooperativt, arbete.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att den lämnade redogörelsen visar att frågor om demokrati

och inflytande, liksom frågor om nya organisations- och samverkansmöns-

ter, ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet anser därför att några tillkänna-

givanden inte behövs med anledning av motionerna 1994/95:K211,

1994/95:K212 och 1994/95:Fi417 yrkande 4. I fråga om politikers språk

anser utskottet att det är viktigt att även politiker försöker uttrycka sig så

klart och tydligt som möjligt. Utskottet lämnar i sitt betänkande

1995/96:KU7 en redogörelse för de riktlinjer som finns för språket i lagar

m.m., såsom myndigheternas språk. Möjligheterna att därutöver genom ett

tillkännagivande till regeringen påverka enskilda politikers språkbruk är

enligt utskottets uppfattning begränsade. Motion 1994/95:Fi417 yrkande 5

avstyrks.

Subsidiaritetsprincipen

Motion

I motion 1994/95:K215 av Inger Davidson och Rose-Marie Frebran (kds)

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att subsidiaritetsprincipen bör skrivas in i svensk grundlag.

Subsidiaritetsprincipen är enligt motionen en betydande maktfördelning-

sprincip; helt enkelt rätt makt på rätt plats. Om så många beslut som möj-

ligt kan fattas nära medborgarna kommer det att vitalisera demokratin. Det

finns flera områden där subsidiaritetsprincipen som grundläggande norm

skulle vara betydelsefull i det svenska samhället. Den borde vara en viktig

utgångspunkt för all lagstiftning. Subsidiaritetsprincipen bör därför inför-

livas som en viktig grund för den nationella svenska rätten. Det sker lämp-

ligen genom att den införs i regeringsformen som en av grunderna för

statsskicket. Eftersom grundlagsförändringar vanligen genomförs i brett

samförstånd mellan partier, bör regeringen enligt motionärerna ges i upp-

drag att förankra en sådan grundlagsförändring och därefter framföra för-

slaget för riksdagen.

Bakgrund

Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati

(SOU 1994:12). Däri påpekas att när uttrycket subsidiaritet används om

politiska maktförhållanden åsyftas att den högre nivån skall vara ett stöd

för de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon

entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera

såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i

det enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgör

vems ansvar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två

dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och de

politiska nivårelationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras på

lägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan det

offentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civila

samhället och marknadsekonomin), där utgångspunkten är att det skall

finnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt.

I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns en

dragkamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner på

olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I Sverige har det ständigt

förts en diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statliga

centralmakten och den kommunala självstyrelsen. Den statliga Länsbe-

redningen gjorde 1974 ett försök att sammanfatta de vägledande principer-

na för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn, och i det sam-

manhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägledning för poli-

tiska nivårelationer i vårt land så att en uppgift inte bör ligga på högre

beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.

Utskottets bedömning

Utskottet anser inte att det finns någon anledning att grundlagsfästa subsi-

diaritetsprincipen, och utskottet avstyrker motion 1994/95:K215.

Ett riksdagsanknutet råd

Motion

I motion 1994/95:K317 av Margit Gennser och Stig Rindborg (m) tas upp

frågan om att inrätta ett särskilt råd i riksdagen. Motionärerna begär dels

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inrättandet av ett råd, som skall ikläda sig vissa av de uppgifter

som riksdagens första kammare en gång tillgodosåg (yrkande 1), dels att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att tillsätta en utredning med de uppgifter som framgår av motionen

(yrkande 2). Den kompetens och den inriktning som brukar känneteckna

en första kammare/senat har enligt motionärerna successivt försvunnit från

svenskt politiskt liv genom 1970 års riksdagsreform. Ett mer långtgående

steg än tillfälliga kommissioner vore att tillsätta ett råd på kanske 30 per-

soner som kännetecknas av djupgående kunskaper från många olika vikti-

ga samhällsområden. Rådet skulle åtminstone i initialskedet ha till syfte att

arbeta med och föra ut en god och fördjupad analys av de svåra problem

av ekonomisk och finansiell men också av social, kulturell, arbetsmark-

nads- och näringslivsnatur som regering och riksdag måste finna lösningar

på. Rådet skulle verka genom debatter, skrifter och förslag till riksdagsle-

damöter och regeringen. Genom att rådets verksamhet förläggs till riksda-

gen skulle täta kontakter kunna knytas över partigränserna och impulser

skulle förmedlas till ledamöter av olika partier. Rådets åligganden bör inte

fastställas mer precist utan vara en uppgift som rådsmedlemmarna själva

bör utveckla. Följande krav bör enligt motionärerna ställas på det föreslag-

na rådet, nämligen

- att de personer som ingår i rådet kan verka partipolitiskt obundet och stå

självständiga mot organisationer som företräder viktiga särintressen som

fackföreningsrörelsen, arbetsgivarorganisationer, företagarorganisationer

etc.

- att de personer som ingår i rådet är kända för självständigt tänkande, är

analytiskt intresserade och har en bred erfarenhet från olika delar av

samhällslivet.

Mandattiden för rådets medlemmar bör enligt motionen vara förhållande-

vis lång, vilket innebär att restriktioner för omval kan införas, och det vore

önskvärt att rådet förnyas successivt. Motionärerna framhåller att känsliga

avvägningar krävs för hur rådet skall väljas, och regeringen bör inte ensi-

digt få tillsätta det. Valkooperationen kunde i stället ges den sammansätt-

ning som Utrikesnämnden har. Utnämningsprocessen bör också känne-

tecknas av strävan efter konsensus.

Utskottets bedömning

Utskottet delar inte uppfattningen att något permanent råd av det slag som

skisserats i motionen bör knytas till riksdagen utan hänvisar till sedvanligt

utredningsväsende med remissförfarande och till partiers och ledamöters

möjligheter att även utanför riksdagen ha kontakter med personer som har

djupgående kunskaper från viktiga samhällsområden. Motion 1994/95:

K317 avstyrks.

Författningsdomstol

Motion

I motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av författningsdom-

stol i Sverige (yrkande 6).

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade i samband med frågan om lagprövningsrätten frågan

om att inrätta en författningsdomstol senast i sitt av riksdagen godkända

betänkande 1993/94:KU24.

Utskottet hänvisade till Fri- och rättighetskommitténs överväganden i

betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i sin be-

dömning av två motioner (nyd) att ett huvudproblem med inrättandet av en

författningsdomstol som Fri- och rättighetskommittén anför är att ett så-

dant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får

innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor en

författningsdomstol skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på ett helt

annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har.

Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära

gör enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk "styrning" av

den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spän-

ningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anför att

det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan

domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess

ledamöter.

Utskottet delade den uppfattningen och ansåg i likhet med kommittén att

man inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad

politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar i vårt land.

Vad som nu anförts utgjorde enligt utskottets mening tungt vägande skäl

mot införandet av författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrkte med

det anförda föreliggande motioner.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K205.

Positiv särbehandling av kvinnor

Gällande bestämmelser

För tillsättning av statliga tjänster finns föreskrifter i regeringsformen och

lag. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vid tillsättning av sådan tjänst

avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-

het. Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade förtrogenheten

med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts vanligen i tjänstgörings-

tid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på allmänna och speciella insikter av

betydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter,

samt lämpligheten för befattningen.

Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 16 § regeringsformen inte in-

nebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte

föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan

män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid anställning av-

seende skall fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-

het, och skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl

för något annat. I jämställdhetslagen (1991:433) anges bl.a. att otillåten

könsdiskriminering skall anses föreligga, när en arbetsgivare vid anställ-

ning eller befordran eller utbildning för befordran utser någon framför

någon annan av motsatt kön, fastän den som förbigås har bättre sakliga

förutsättningar för arbetet eller utbildningen. Ett undantag är dock om

arbetsgivaren kan visa att beslutet är ett led i strävanden att främja jäm-

ställdhet i arbetslivet.

Motion

I motion 1994/95:Ub41 av Christel Anderberg m.fl. (m) yrkas att riksda-

gen hos regeringen begär en översyn av regeringsformen i enlighet med

vad som anförts i motionen (yrkande 5). Motionen väcktes med anledning

av regeringens proposition 1994/95:164 om jämställdhet mellan kvinnor

och män inom utbildningsområdet. I propositionen, som har behandlats av

riksdagen (bet. 1994/95:UbU18, rskr. 405), föreslogs bl.a. att det vid till-

sättning av professorer och andra högre tjänster inom universitets- och

högskolevärlden skall tillämpas s.k. positiv särbehandling, varmed avses

att en tjänst tillsätts med en sökande av underrepresenterat kön, även om

vederbörande är mindre kvalificerad än medsökande av det andra könet.

Motionärerna ifrågasatte om regeringens förslag stod i överensstämmelse

med 11 kap. 9 § regeringsformen. Den möjlighet som ges i 2 kap. 16 §

regeringsformen att missgynna en medborgare på grund av hans kön, om

lag eller annan föreskrift utgör led i strävanden att åstadkomma jämställd-

het mellan män och kvinnor, utgör enligt motionärerna grund för en dis-

kriminering som inte borde finnas bland de konstitutionella fri- och rättig-

heterna i ett rättssamhälle, och motionärerna anser att regeringsformens

bestämmelser av rättssäkerhetsskäl bör ses över.

EG-direktiv m.m.

Inom EU finns ett direktiv (Rådets direktiv 76/207/EEG) om genomföran-

det av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång

till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. Direkti-

vet har till syfte att i medlemsstaterna realisera likabehandlingsprincipen.

Enligt artikel 2 skall principen innebära att det inte får förekomma någon

som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt,

särskilt med hänvisning till äktenskaplig status eller familjestatus. Direkti-

vet skall inte hindra medlemsstaterna att utesluta från dess tillämpnings-

område den yrkesverksamhet och i förekommande fall den utbildning som

leder till denna, för vilken arbetstagarnas kön är avgörande på grund av

verksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs. Direktivet skall

inte hindra åtgärder som främjar lika möjligheter för kvinnor och män, i

synnerhet när det gäller att avlägsna befintliga ojämlikheter som påverkar

kvinnors möjligheter i fråga om tillgång till anställning och social trygghet.

Domstolen har i en nyligen meddelad dom lämnat förhandsbesked i en

tjänstetillsättningstvist mellan en man och Bremens stad (domstolens dom

den 17 oktober 1995 i mål C-450/93). Förhandsbeskedet avsåg huruvida

artikel 2.1 och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhet

med delstaten Bremens lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i

offentlig tjänst - när kandidater till en befordran har lika meriter och är av

olika kön - automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områden

där kvinnor är underrepresenterade, och där underrepresentation anses

föreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olika

rang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsamma

gäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.

Domstolen konstaterade inledningsvis bl.a. att principen om likabe-

handling enligt artikel 2.1 i direktivet innebär att det inte får förekomma

någon som helst diskriminering på grund av kön och att en nationell före-

skrift vari föreskrivs att kvinnor som har meriter som är likvärdiga med

dem som deras manliga konkurrenter har vid befordran automatiskt skall

ha företräde inom de områden där de är underrepresenterade emellertid

medför en diskriminering på grund av kön. Domstolen konstaterade dock

vidare att en sådan nationell föreskrift kan vara tillåten enligt artikel 2.4,

eftersom direktivet inte skall hindra åtgärder som främjar lika möjligheter

för kvinnor och män, i synnerhet när det gäller att avlägsna befintliga

ojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter, och att nationella åtgär-

der inom området sålunda tillåts som speciellt gynnar kvinnor och har till

syfte att förbättra deras möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden och

göra karriär på samma villkor som män. Domstolen ansåg att artikel 2.4

såsom undantag till en i direktivet fastställd rättighet för enskilda skall

tolkas restriktivt och att en nationell reglering som undantagslöst och

ovillkorligt garanterar ett företräde för kvinnor vid tillsättning eller beford

ran går längre än att bara främja lika möjligheter till en befordran och

överskrider gränsen för undantaget i artikeln.

Domstolens svar till den nationella domstolen blev således att artikel 2.1

och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhet med den i

förevarande fall, när kandidater till en befordran har lika meriter och är av

olika kön, automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områden

där kvinnor är underrepresenterade, varvid underrepresentation anses

föreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olika

rang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsamma

gäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.

Inom kommissionen föranledde domstolens dom kommissionären med

ansvar för jämställdhetsfrågor att göra ett uttalande. Padraig Flynn påpeka-

de att kommissionen i sitt yttrande till domstolen betonat begränsningen i

delstaten Bremens föreskrift, t.ex. att ingen bättre kvalificerad man kunde

missgynnas och att åtgärden skulle bestå endast till dess kvinnor nådde

jämställdhet med män inom den aktuella befordringsgraden samt att

kommissionen därför intog ståndpunkten att en medlemsstats myndighet

med rätta kunde vidta en sådan åtgärd för att söka uppnå syftet att öka

kvinnors deltagande i särskilda befordringsgrader och/eller sektorer.

Padraig Flynn redogjorde också för domen vid en diskussion under

parlamentets session i Strasbourg den 23-27 oktober. Han sade därvid att

han var djupt oroad över konsekvenserna av domstolens avgörande men

varnade samtidigt för förhastade åtgärder och upplyste att eventuella åt-

gärder skulle diskuteras på kommande kommissionsmöte.

I sin regeringsförklaring vid öppnandet av 1995/96 års riksmöte framhöll

statsminister Ingvar Carlsson i fråga om samarbetet inom EU, bl.a. inför

1996 års regeringskonferens, att Sverige aktivt kommer att driva kraven för

ökad jämställdhet.

Utskottets bedömning

Utskottet anser inte att någon sådan utredning som begärs i motion

1994/95:Ub41 yrkande 5 är påkallad. Motionsyrkandet avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande rösträttsåldern

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K207 och 1994/95:K713,

res. 1 (mp)

2. beträffande medborgarskap som krav för rösträtt

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K709, 1994/95:Sf621 yrkande

2, 1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636 yrkande 15,

res. 2 (v, mp)

3. beträffande skilda valdagar

att riksdagen avslår motion 1994/95:K205 yrkande 5,

res. 3 (mp)

4. beträffande småpartispärren

att riksdagen avslår motion 1994/95:K712,

res. 4 (v, mp)

5. beträffande könskvotering i beslutande församlingar

att riksdagen avslår motion 1994/95:K208,

6. beträffande statsskicket

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K209 yrkande 1 och 1994/95:

K210,

res. 5 (v)

7. beträffande skydd för utskottsminoriteter

att riksdagen avslår motion 1994/95:K206 yrkande 1,

res. 6 (m)

8. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag

att riksdagen avslår motion 1994/95:K206 yrkande 2,

res. 7 (m)

9. beträffande folkomröstningsinstitutet

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkandena 7 och

8 samt med avslag på motion 1994/95:K205 yrkande 9 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 8 (mp)

10. beträffande medborgarinflytande m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K211, 1994/95:K212 och

1994/95:Fi417 yrkande 4,

11. beträffande politikers formuleringsval

att riksdagen avslår motion 1994/95:Fi417 yrkande 5,

12. beträffande subsidiaritetsprincipen

att riksdagen avslår motion 1994/95:K215,

13. beträffande riksdagsanknutet råd

att riksdagen avslår motion 1994/95:K317,

14. beträffande författningsdomstol

att riksdagen avslår motion 1994/95:K205 yrkande 6,

15. beträffande positiv särbehandling

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub41 yrkande 5.

res. 9 (m)

Stockholm den 9 november 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt

Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård

(m), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),

Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s),

Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger

René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg

(fp), Nils-Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik

Aurelius (m).

Reservationer

1. Rösträttsåldern (mom. 1)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet

vidhåller sin" och slutar med "1994/95:K713." bort ha följande lydelse:

Om det politiska systemet skall kunna fungera på sikt är det viktigt att

människor intresserar sig för politik och anser politik vara viktig. Det

politiska intresset bland ungdomar kan enligt utskottets uppfattning stimu-

leras genom en sänkt rösträttsålder, eftersom det känns mer meningsfullt

att engagera sig i politik om rätten att rösta inte ligger alltför långt fram i

tiden. Politiska beslut påverkar dessutom i många fall direkt unga männi-

skors situation, t.ex. beslut som rör skolan.

Tiden mellan ordinarie val har nu förlängts till fyra år. Detta innebär att

genomsnittsåldern för förstagångsväljare höjs till 20 år. Många kommer

inte att få möjlighet att rösta förrän efter fyllda 21.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att rösträttsåldern bör sänkas

till 16 år. Regeringen bör utreda detta och lägga fram förslag till riksdagen

om detta.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande rösträttsåldern

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K713 och med anled-

ning av motion 1994/95:K207 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört,

2. Medborgarskap som krav för rösträtt (mom. 2)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet

vidhåller också" och slutar med "yrkande 15." bort ha följande lydelse:

Kopplingen mellan medborgarskap och rösträtt härstammar från en tid

då stora omflyttningar mellan olika länder var ovanliga. Med en mer en-

hetlig och medborgarmässigt homogen befolkningssammansättning i olika

länder framstod inte sambandet mellan rösträtt och medborgarskap som ett

problem för demokratin, eftersom de som bodde och arbetade i ett land

också normalt var medborgare i det landet. Knytningen mellan rösträtten

och medborgarskapet utestängde därmed inte en del invånare från att på-

verka det politiska skeendet och samhällslivet i landet.

Rösträtt för invandrare i riksdagsval är enligt utskottets mening en viktig

demokratisk och politisk fråga. Svenskar och invandrare arbetar på samma

arbetsplats och har gemensamma sociala och ekonomiska intressen. De

som inte är svenska medborgare är utestängda från möjligheten att politiskt

påverka dessa intressen på riksplanet.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att riksdagen bör begära att

regeringen snarast förelägger riksdagen ett förslag om rösträtt för invand-

rare i riksdagsval enligt samma regler som gäller för rösträtt vid kommuna-

la val.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande medborgarskap som krav för rösträtt

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K709,

1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636 yrkande 15 och med

avslag på motion 1994/95:Sf621 yrkande 2 som sin mening ger re-

geringen till känna vad utskottet anfört,

3. Skilda valdagar (mom. 3)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Utskottet

vidhåller sin" och slutar med "yrkande 5." bort ha följande lydelse:

Vid de allmänna valen dominerar riksdagsvalet helt över både lands-

tingsvalen och kommunalvalen. Detta innebär enligt utskottets uppfattning

mycket stora negativa effekter för den kommunala demokratin. Lokala

frågor blir inte avgörande för lokala val.

Kommunvalen har under senare år blivit allt viktigare, medan riksdags-

valen minskat i betydelse. Sverige har överlämnat betydande beslutskom-

petens till EU, medan kommunernas ansvarsområde har ökat genom att

viktiga delar av offentlig service har decentraliserats. Kommunernas

självständighet har dessutom ökat genom att de specialdestinerade statsbi-

dragen ersatts med en s.k. påse.

Enligt utskottets uppfattning är det avgörande för att stärka och återupp-

rätta det demokratiska styrelseskicket och skapa ett samhälle där männi-

skor i betydligt större utsträckning deltar i beslutsprocessen och tar ansvar

för det gemensamma att kommunalvalen inte står på undantag. De viktiga

lokala frågorna måste ges större tyngd, och utskottet anser att ett viktigt

steg på en sådan väg är att skilja kommunalvalen från riksdagsvalen. Infö-

randet av fyraåriga valperioder ger också nya möjligheter att återinföra ett

system med skilda valår för riksdagsval och kommunalval.

Regeringen bör lägga fram ett förslag för riksdagen som tillgodoser de

anförda synpunkterna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande skilda valdagar

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkande 5

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Småpartispärren (mom. 4)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet

vidhåller" och slutar med "1994/95:K712." bort ha följande lydelse:

En utgångspunkt för ett demokratiskt system är att valsystemet skall ge

rimliga möjligheter för nya partier och opinioner att bli representerade i

beslutande organ. Det är t.ex. svårt att se att det svenska systemet skulle

vara effektivare och mer handlingskraftigt än det danska. Utskottet anser

inte att valsystemet skall användas som ett skydd mot nya partier. En så

hög spärr som 4 % gör att nya idéer bromsas och inte får samma chans att

delta och utvecklas i den fria debatten. Spärren bör enligt utskottets upp-

fattning sänkas till 2 %. Detta skulle underlätta för nya opinioner att kana-

liseras och utvecklas utan att menligt minska effektiviteten i folkstyret. I

konsekvens med sänkningen av 4-procentsspärren till 2 % bör också den

nuvarande 12-procentsspärren sänkas till 6 %.

Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande småpartispärren

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K712 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Statsskicket (mom. 6)

Kenneth Kvist (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet

vidhåller"och slutar med "1994/95:K210." bort ha följande lydelse:

I formell mening kan enligt utskottets mening sägas att monarkin som

den nu ser ut saknar politisk makt. Samtidigt står kungligheter och hov för

en livsstil och åskådning som har starkt ideologiskt inflytande. Kungamak-

ten ger glans åt och förstärker överklassens makt och livsideal. Genom att

den är en institution som bidrar till att prägla överhetens livsstil som

normgivande förstärker monarkin klassamhällets attityder.

Vidare är det enligt utskottets mening en inskränkning av individens fri-

het redan från början att uppfostra ett barn utifrån den absoluta premissen

att barnet en dag skall bli statschef. Det står också helt i strid med en mo-

dern syn på barnuppfostran.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att riksdagen bör uppdra åt

regeringen att under mandatperioden lägga fram förslag till ändring av

regeringsformen och successionsordningen som möjliggör övergång till

republik.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande statsskicket

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K209 yrkande 1 och

med anledning av motion 1994/95:K210 som sin mening ger rege-

ringen till känna vad utskottet anfört,

6. Skydd för utskottsminoriteter (mom. 7)

Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla

m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Utskottet,

som" och slutar med "yrkande 1." bort ha följande lydelse:

En "självständig" eller "obegränsad" initiativrätt för utskotten kan vis-

serligen, som uttalades i förarbetena, stärka riksdagens ställning och under-

lätta dess arbetsmöjligheter. En sådan rätt kan emellertid, som också berörs

i förarbetena, inbjuda en riksdagsmajoritet till aktioner i syfte att hindra

oppositionen att presentera alternativförslag. Vidare finns en risk att för-

slag som läggs fram av utskotten utan underliggande förslag från regering-

en eller annan kan vara otillräckligt beredda. Denna risk blir särskilt på-

taglig i fråga om initiativ i grundlagsfrågor.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att frågan om skyddet för ut-

skottsminoriteter bör ses över, och detta bör med bifall till motion

1994/95:K206 yrkande 1 ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse:

7. beträffande skydd för utskottsminoriteter

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K206 yrkande 1 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

7. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 8)

Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla

m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Utskottet,

som" och slutar med "yrkande 2." bort ha följande lydelse:

Utskottet anser liksom motionärerna att det är egendomligt att Lagrådet

inte normalt sett behöver höras även över andra grundlagsändringar än

sådana som gäller tryckfriheten och liknande. Ärenden som rör ändringar i

grundlag måste anses höra till de allra viktigaste lagstiftningsärendena, där

det är särskilt viktigt att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas.

Regeringen bör med hänsyn till det anförda se över bestämmelserna om

lagrådsgranskning.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K206 yrkande 2 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

8. Folkomröstningsinstitutet (mom. 9)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med "Utskottet

vidhåller" och på s. 19 slutar med "yrkande 9." bort ha följande lydelse:

Utskottet anser i likhet med motionärerna att regeringen bör lägga fram

förslag om dels att folkomröstningar skall genomföras lokalt, regionalt och

i riket som helhet när 10 % av de röstberättigade medborgarna har angett

att de önskar det, dels att regeringsformen bör ändras så att möjligheterna

ökar att genomföra beslutande folkomröstningar lokalt, regionalt och i

riket som helhet. Motion 1994/95:K205 yrkandena 7 och 8 bör således

bifallas. Vidare bör folkomröstningsinstitutet reformeras på sådant sätt att

mer likvärdiga ekonomiska villkor för de deltagande sidorna skapas under

omröstningskampanjerna. Regeringen bör utreda hur detta bör ske och,

som begärs i motionens yrkande 9, lägga fram förslag om detta till riksda-

gen.

dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande folkomröstningsinstitutet

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K205 yrkandena 7, 8

och 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

9. Positiv särbehandling (mom. 15)

Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla

m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 30 börjar med "Utskottet

anser" och slutar med "Motionsyrkandet avstyrks." bort ha följande lydel-

se:

Utskottet anser att möjligheten att missgynna en medborgare på grund

av hans kön, även om det utgör ett led i strävanden att åstadkomma jäm-

ställdhet mellan män och kvinnor, inte kan godtas i ett rättssamhälle, där

diskriminering i övrigt inte godtas. Denna inställning vinner också stöd av

EG-domstolens ovan nämnda dom.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda i likhet med motionärerna i

motion 1994/95:Ub41 yrkande 5 att bestämmelsen i 2 kap. 16 § regerings-

formen bör ses över, och utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen det

till känna som sin mening.

dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse:

15. beträffande positiv särbehandling

att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub41

yrkande 5 som sin mening ger regeringen till kän-

na vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Skilda valdagar (mom. 3)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry

Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik

Aurelius (m) anför:

Moderata samlingspartiet, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna har

tidigare drivit frågan om skilda valdagar för riksdags- respektive kommu-

nalval. Valperioderna har nu förlängts till fyra år för riksdag och kommu-

nala beslutande församlingar, och den gemensamma valdagen för dessa val

innebär att det går lång tid mellan tillfällena för väljarna att ge uttryck för

sina åsikter i val. Vi anser, liksom tidigare, att skilda valdagar bort vara en

förutsättning för förlängningen av valperioden så att väljarna får tillfälle

att ge uttryck för sina åsikter i val vartannat år samt att skilda valdagar

därtill skulle öka intresset för de kommunala frågorna och medverka till att

vitalisera den kommunala debatten.

Vid de överläggningar som hölls mellan riksdagspartierna inför 1994 års

grundlagsändringar träffades emellertid en överenskommelse om att för-

längningen av valperioderna skulle genomföras utan förändringar i fråga

om den gemensamma valdagen. Vi har därför inte nu något yrkande i

denna fråga.

2. Författningsdomstol (mom. 14)

Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla

m) anför:

Fri- och rättighetskommitténs betänkande utgjorde resultatet av en uppgö-

relse mellan företrädarna för Socialdemokraterna, Moderata samlingspar-

tiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet, och ledamöterna från dessa

partier avgav därför inte några reservationer.

Vi anser dock att kommittén bort fullfölja sitt

uppdrag att överväga inrättandet av en författ-

ningsdomstol i stället för att i summariska ordalag

avvisa tanken, och vi skulle önska att frågan blev

föremål för en ordentlig utredning. Eftersom vi

respekterar den ingångna uppgörelsen har vi

emellertid inte nu något yrkande i saken.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995