Bet. 1995/96:NU24

Näringsutskottets betänkande

1995/96:NU24

En sjätte AP-fondstyrelse m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1995/96

NU24

Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition

1995/96:171 om en sjätte AP-fondstyrelse

m.m. och tre motioner som väckts med

anledning av propositionen.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens

förslag om inrättande av en ny

fondstyrelse inom AP-fonden för

ytterligare förvärv av aktier i svenska

företag. Nuvarande avvecklingsstyrelsen

(Fond 92-94) permanentas inom AP-fonden

och byter namn till sjätte

fondstyrelsen. Till denna fondstyrelse

överförs 10 miljarder kronor från

första-tredje fondstyrelserna. Förslaget

om en sjätte fondstyrelse avstyrks i en

reservation (m, fp, kds), där det sägs

att regeringens förslag är ett utslag av

samma socialistiska idéer som låg bakom

löntagarfonderna.

Härutöver tillstyrker utskottet förslag

i propositionen om vissa ändringar av

placeringsbestämmelserna för

första-tredje fondstyrelserna.

Beträffande regeringens förslag om en

tidigareläggning av avlämnandet av

fondstyrelsernas årsredovisningar

föreslår utskottet en smärre justering;

enligt utskottets uppfattning bör

avlämnandet ske senast den 15 februari.

Propositionen

I proposition 1995/96:171 föreslås att

riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i lagen (1983:1092) med

reglemente för Allmänna pensionsfonden.

Lagförslaget återges i bilaga.

Motionerna

De motioner som väckts med anledning av

propositionen är följande:

1995/96:N36 av Carl Bildt m.fl. (m) vari

yrkas att riksdagen avslår regeringens

förslag att inrätta en sjätte

fondstyrelse i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1995/96:N37 av Göran Hägglund m.fl.

(kds) vari yrkas att riksdagen

1. avslår regeringens förslag om att

inrätta en sjätte fondstyrelse,

2. upphäver det tidigare beslutet om

att 10 miljarder kronor av AP-fondens

medel skall omfördelas till

aktieplaceringar,

3. som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om

hushållssparande och ägarspridning.

1995/96:N38 av tredje vice talman

Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas

att riksdagen avslår regeringens förslag

att inrätta en sjätte fondstyrelse.

Utskottet

En sjätte fondstyrelse

Hösten 1995 aviserade regeringen i den

s.k. tillväxtpropositionen (prop.

1995/96:25) att den senare avsåg att

lägga fram förslag om att Allmänna

pensionsfonden (AP-fonden) skulle ges

möjlighet att förvärva aktier för

ytterligare 10 miljarder kronor. Enligt

regeringen kommer en sådan omfördelning

att gynna den svenska ekonomins

utveckling och tillväxt genom att

näringslivet får tillgång till mer

riskvilligt kapital, både för

börsnoterade bolag och för onoterade

företag. Ett annat syfte med

omfördelningen är att bättre kunna

uppfylla kravet på god riskspridning och

därmed bidra till en ökad avkastning på

fondens kapital, angavs det. Vid

behandlingen av propositionen hade såväl

näringsutskottet i sitt yttrande till

finansutskottet (1995/96:NU3y) som

finansutskottet (bet. 1995/96:FiU1)

inget att erinra mot regeringens planer.

En motsatt uppfattning redovisades av

företrädarna för Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna

och Kristdemokraterna i respektive

utskott.

I proposition 1995/96:171 framläggs det

tidigare aviserade förslaget. Regeringen

föreslår att den nuvarande

avvecklingsstyrelsen (Fond 92-94), som

bildades år 1992 i samband med

avvecklingen av löntagarfondstyrelserna,

skall permanentas inom ramen för AP-

fonden och byta namn till sjätte

fondstyrelsen. Denna fondstyrelse skall

enligt förslaget förvalta 10 miljarder

kronor som skall omfördelas inom AP-

fonden. Förvaltade medel skall placeras

i huvudsak enligt de regler som gäller

för avvecklingsstyrelsen. För styrelsens

organisation och verksamhet skall också

gälla väsentligen samma regler som nu

gäller för avvecklingsstyrelsen. Det

betonas att fondstyrelsen skall beakta

miljöaspekter i sin verksamhet.

För fjärde och femte fondstyrelsernas

aktieinnehav gäller enligt lagen

(1983:1092) med reglemente för Allmänna

pensionsfonden (det s.k. AP-

fondsreglementet) att innehavet får

uppgå till motsvarande högst 10 % av

rösterna i respektive bolag. I likhet

med vad som nu gäller för

avvecklingsstyrelsen skall enligt

förslaget i propositionen

röstbegränsningsregeln för sjätte

fondstyrelsen sättas till 30 %. Enligt

regeringen får därmed fondstyrelsen

bättre förutsättningar att äga andelar i

mindre bolag. Den föreslagna regeln sägs

vidare möjliggöra att små och medelstora

företag i större utsträckning kan få del

av det riskkapital som AP-fonden förser

marknaden med. I syfte att uppmuntra

investeringar i svenska riskkapitalbolag

skall vidare sjätte fondstyrelsen kunna

förvärva - utan någon röstbegränsning -

börsregistrerade aktier i ett svenskt

riskkapitalbolag. Härigenom, sägs det i

propositionen, skapas möjligheter för

såväl nytillkommande som redan

existerande riskkapitalbolag att

förvalta det kapital som med det nu

aktuella förslaget ställs till

riskkapitalmarknadens förfogande.

Med anledning av propositionen har det

väckts tre motioner. I alla motionerna

avvisas regeringens förslag.

Vidgad rätt för AP-fonden att köpa

aktier ger varken bättre

riskkapitalförsörjning för näringslivet

eller ökad avkastning och större

riskspridning för pensionskapitalet,

sägs det i motion 1995/96:N36 (m).

Syftet med förslag av detta slag har

alltid varit att ytterligare

kollektivisera ägandet av

företagsamheten i Sverige, anför

motionärerna. De menar att

marknadsekonomin och

riskkapitalförsörjningen bör stärkas

genom att ägandet av företag sprids

bland enskilda människor samt att

pensionssparandet bör ges en individuell

anknytning, bl.a. genom de

premiereserver som byggs upp inom ramen

för det reformerade ATP-systemet.

Förslaget om inrättande av en sjätte AP-

fond är bara ett i raden av

företagsfientliga och icke

tillväxtfrämjande regeringsförslag,

heter det i motion 1995/96:N38 (fp).

Tillgången på riskkapital avgörs av den

förväntade avkastningen på sparandet och

inte genom ett eventuellt tillskott via

AP-fonden, sägs det. För att garantera

riskkapitalförsörjningen behövs bra

villkor för sparande och ökat

företagande. Motionärerna påpekar vidare

att det institutionella ägandet redan är

ett dominerande och växande inslag i

näringslivet. Också därför borde inte

medel från kollektivt sparande ställas

till förfogande för köp av andelar i

börsföretag eller för uppköp av mindre

företag. I stället vill motionärerna

uppmuntra privat sparande i aktier och

ett mer spritt ägande av det svenska

näringslivet.

Även i motion 1995/96:N37 (kds) hävdas

att det privata sparandet måste gynnas.

Motionärerna säger sig var allvarligt

oroade över den politik som långsiktigt

och fortlöpande utarmat

hushållssparandet i Sverige. Genom att

metodiskt skattemässigt missgynna privat

sparande har Socialdemokraterna minskat

det riskvilliga kapital som står till

förfogande för näringslivet, anförs det

vidare. Ett stort sparande är enligt

motionärerna angeläget för att

säkerställa tillgången till kapital för

att motsvara de investeringar som är

nödvändiga för att klara förnyelsekraven

inom näringslivet och för att i ett

längre perspektiv klara sysselsättning

och välfärd. Förutom avslag på

propositionen yrkar motionärerna - på

basis av en felaktig beskrivning i

propositionen - att riksdagen skall

upphäva det tidigare beslutet om att 10

miljarder kronor från AP-fonden skall

omfördelas för köp av aktier. (I

propositionen sägs att riksdagen har

fattat ett sådant beslut. Som tidigare

nämnts behandlade riksdagen under hösten

1995 endast regeringens avisering om ett

kommande förslag med denna inriktning.)

Motionen innehåller även ett tredje

yrkande om vikten av hushållssparande

och ägarspridning.

Enligt utskottets mening är det

väsentligt att det skapas goda

förutsättningar för näringslivet i syfte

att uppnå en ökad tillväxt och

sysselsättning. En sådan tillväxt

förutsätter bl.a. att riskvilligt

kapital ställs till näringslivets

förfogande. Ett sätt att stärka

kapitalförsörjningen till näringslivet

är att ge AP-fonden möjlighet att

investera ytterligare medel i svenska

företag. Utskottet instämmer därför i

förslaget i propositionen att 10

miljarder kronor skall omfördelas inom

AP-fonden till en nyinrättad sjätte

fondstyrelse för förvärv av aktier.

Därmed kan också en ökad avkastning på

fondens kapital uppnås.

Inte minst för små och medelstora

företag kan bristande tillgång till

riskkapital utgöra en begränsning för

expansion. Med hänsyn härtill delar

utskottet regeringens uppfattning att

medlen inom sjätte fondstyrelsen bör

placeras i huvudsak enligt de regler som

för närvarande gäller för

avvecklingsstyrelsen. Utskottet

tillstyrker också förslaget om att

fondstyrelsen utan röstbegränsningar får

förvärva börsregistrerade aktier i

svenska riskkapitalbolag.

Riskkapitalbolagens verksamhet riktar

sig företrädesvis till små och

medelstora tillväxtföretag genom att

bolagen erbjuder dessa företag olika

fomer av riskvilligt kapital. Med det

aktuella förslaget skapas möjlighet, som

sägs i propositionen, för såväl

nytillkommande som redan existerande

riskkapitalbolag att förvalta det

kapital som nu ställs till

riskkapitalmarknadens förfogande.

Med det sagda tillstyrker utskottet

sålunda regeringens olika förslag

beträffande sjätte fondstyrelsen och

avstyrker samtliga motioner.

Övriga förslag i propositionen

Ändring i placeringsbestämmelserna för

första-tredje fondstyrelserna

Enligt bestämmelser i AP-

fondsreglementet (12 §) får

första-tredje fondstyrelserna placera

fondmedlen i skuldförbindelser med låg

kreditrisk. Placeringarna, som kan ske i

form av direktlån, får i begränsad

utsträckning avse skuldförbindelser

utställda i utländsk valuta, under

förutsättning att skuldförbindelserna är

föremål för handel på en reglerad

marknad. Utöver skuldförbindelser med

låg kreditrisk får fondstyrelserna

placera begränsade medel i andra

skuldförbindelser utfärdade av svenska

aktiebolag eller ekonomiska föreningar.

Sådana skuldförbindelser, som också de

kan avse direktlån, får inte vara

utställda i utländsk valuta.

Efter begäran från första-tredje

fondstyrelserna föreslås i propositionen

att fondstyrelserna skall ges möjlighet

att placera medel i skuldförbindelser

med låg kreditrisk avseende direktlån i

utländsk valuta till det svenska

näringslivet utan krav på att

skuldförbindelsen skall vara föremål för

handel på en reglerad marknad. Enligt

regeringen kan en sådan utvidgning bidra

till att ge AP-fonden en ökad avkastning

och till att förstärka konkurrensen på

lånemarknaden.

Vidare föreslås i propositionen att

fondstyrelserna skall ges rätt att göra

s.k. portföljinvesteringar i utländska

fastighetsfonder men också - genom ett

ändrat motivuttalande - i svenska och

utländska fastighetsbolag. Fortfarande

skall dock gälla att fastighetsinnehavet

får motsvara högst 5 % av det totala

marknadsvärdet på de tillgångar som

fondstyrelsen förvaltar.

Av motiven till den aktuella

bestämmelsen i AP-fondsreglementet (15 a

§) framgår att fondstyrelserna är

förhindrade att göra

portföljinvesteringar i såväl svenska

som utländska fastighetsbolag. Det har

betonats att innehavet av aktier i ett

fastighetsbolag skall syfta till en

långsiktig placering och innebära ett

ägarengagemang. Bestämmelsen ger i sin

nuvarande lydelse inte heller utrymme

för placeringar i utländska fonder som

äger fastigheter eller aktier i

fastighetsbolag. För att kunna uppnå en

ökad riskspridning av placeringar har

första-tredje fondstyrelserna begärt att

de skall ges möjlighet att göra

portföljinvesteringar i utländska

fastighetsbolag men också tillåtas att

placera medel i utländska fonder som

äger fastigheter eller aktier i

fastighetsbolag.

Regeringen instämmer alltså i

fondstyrelsernas förslag men förordar

härutöver i propositionen - på förslag

av bl.a. Riksbanken - att

fondstyrelsernas möjlighet att göra

portföljinvesteringar i fastighetsbolag

också skall kunna avse placeringar i

svenska fastighetsbolag. De fördelar i

form av bl.a. ökad riskspridning som

lyfts fram till stöd för att tillåta

fondstyrelserna att göra

portföljinvesteringar i utländska

fastighetsbolag gäller i hög grad enligt

regeringen även för fondstyrelsernas

placeringar på den svenska

fastighetsmarknaden.

Utskottet har inget att erinra mot de

nu redovisade förslagen i propositionen

och tillstyrker sålunda att

placeringsbestämmelserna för

första-tredje fondstyrelserna utvidgas

på angivet sätt.

Ändrad tidpunkt för avlämnande av

årsredovisning m.m.

Enligt nu gällande regler skall varje

fondstyrelse före den 1 april avlämna

sin årsredovisning. Revisorerna skall

sedan inom 14 dagar avge en

revisionsberättelse. Därefter överlämnas

årsredovisningen och

revisionsberättelsen samt en utvärdering

av förvaltningen till regeringen, som

senast den 15 oktober skall avgöra

frågan om fastställelse av

balansräkningen. Senast vid detta datum

skall regeringen till riksdagen

överlämna en skrivelse innehållande

bl.a. en sammanställning av

årsredovisningarna samt regeringens

utvärdering av fondstyrelsernas

förvaltning av fondkapitalet.

Enligt regeringen är det av stor vikt

att resultatet av AP-fondens förvaltning

offentliggörs så snart som möjligt.

Därför föreslås i propositionen att

avlämnandet av årsredovisningarna

tidigareläggs två månader till senast

den 1 februari. Med denna utgångspunkt

föreslås härutöver att regeringens

skrivelse skall avlämnas till riksdagen

senast den 1 juni, så att riksdagen får

del av årsredovisningarna och

regeringens utvärdering av

medelsförvaltningen innan riksdagens

sommaruppehåll. Regeringen skall också

senast nämnda dag avgöra frågan om

fastställelse av balansräkningarna.

Från början gällde att fondstyrelserna

skulle avlämna sina årsredovisningar

senast den 1 februari. Med hänvisning

till praktiska svårigheter för

fondstyrelserna att kunna leva upp till

tidskravet beslutade riksdagen under

hösten 1987 att förlänga tidskravet till

den 15 februari (prop. 1987/88:11 s. 27,

bet. NU10). I gengäld förkortades tiden

för revisorernas granskning från en

månad till fjorton dagar. I den aktuella

propositionen (s. 16) betonades

samtidigt vikten av att regeringens

skrivelse behandlades av riksdagen före

sommaruppehållet.

De nuvarande tidsramarna har gällt

sedan år 1992. Våren 1991 beslutade

riksdagen på regeringens förslag - efter

framställning från fondstyrelserna - att

utsträcka tidpunkten för avlämnande av

årsredovisningarna till den 1 april

(prop. 1990/91:186 s. 18, bet. NU43).

Bland annat mot bakgrund av ökade

investeringar i fastigheter och

fastighetsbolag i och utanför Sverige

anförde fondstyrelserna svårigheter att

inom stipulerad tid avlämna

årsredovisningarna. Denna

tidsförskjutning fick till följd att

regeringens skrivelse till riksdagen

senarelades till senast den 15 oktober

och att riksdagens granskning av

fondstyrelsernas förvaltning sålunda

inte längre kunde äga rum på våren.

Utskottet instämmer i regeringens

uppfattning att det är väsentligt att

resultatet av AP-fondens verksamhet

publiceras så snart som möjligt efter

avslutat räkenskapsår. Tidpunkten för

avlämnandet av årsredovisningarna bör

därför kunna tidigareläggas. Inte minst

med hänsyn till tidigare förändringar

anser utskottet emellertid att den i

propositionen föreslagna tidsramen är

för snäv. I stället förordar utskottet

att det senaste datumet för avlämnandet

fastställs till den 15 februari.

Den föreslagna sista tidpunkten för

avlämnandet av regeringens skrivelse

till riksdagen (1 juni) innebär - liksom

för närvarande - att

riksdagsbehandlingen av skrivelsen kan

ske först under hösten. Beroende på när

riksmötet avslutas under våren, kan ett

avlämnande vid denna tidpunkt innebära

att motionstiden inte hinner löpa ut

före sommaruppehållet. Enligt utskottets

uppfattning är det önskvärt att det inte

föreligger osäkerhet fram till hösten om

skrivelsen kommer att föranleda några

motioner. Utan att föreslå några

ändringar i regeringens lagförslag

förutsätter utskottet att regeringen

avlämnar sin skrivelse till riksdagen i

sådan tid att motionstiden löper ut före

riksdagens sommaruppehåll.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en sjätte

fondstyrelse

att riksdagen med avslag på

motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37

och 1995/96:N38 antar det i

proposition 1995/96:171 framlagda

förslaget till lag om ändring i lagen

(1983:1092) med reglemente för

Allmänna pensionsfonden såvitt avser

dels 1, 26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§,

dels ingressens första dels-sats,

dels punkterna 2 och 3 i

övergångsbestämmelserna,

res. (m, fp, kds)

2. beträffande ändring i

placeringsbestämmelserna för

första-tredje fondstyrelserna

att riksdagen antar det i proposition

1995/96:171 framlagda förslaget till

lag om ändring i lagen (1983:1092)

med reglemente för Allmänna

pensionsfonden såvitt avser 12 och 15

a §§,

3. beträffande ändrad tidpunkt för

avlämnande av årsredovisning m.m.

att riksdagen antar det i proposition

1995/96:171 framlagda förslaget till lag

om ändring i lagen (1983:1092) med

reglemente för Allmänna pensionsfonden i

den mån det inte omfattas av utskottets

hemställan i det föregående, dock med

den ändringen i 16 § att datumet 1

februari ändras till 15 februari .

Stockholm den 23 maj 1996

På näringsutskottets vägnar

Christer Eirefelt

I beslutet har deltagit: Christer

Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m),

Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg

(m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson

(c), Barbro Andersson (s), Chris Heister

(m), Lennart Beijer (v), Dag Ericson

(s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp),

Göran Hägglund (kds), Nils-Göran

Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Frank

Lassen (s).

Reservation

En sjätte fondstyrelse (mom. 1)

Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer

(m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister

(m), Ola Karlsson (m) och Göran Hägglund

(kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 3 med Enligt

utskottets och slutar på s. 4 med

samtliga motioner bort ha följande

lydelse:

I linje med den uppfattning som

företrädarna för Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet och

Kristdemokraterna redovisade senast

hösten 1995 i samband med behandlingen

av den s.k. tillväxtpropositionen intar

utskottet en bestämt avvisande hållning

till förslaget om utökad placeringsrätt

för AP-fonden. Förslaget att ge AP-

fonden rätt att köpa aktier för

ytterligare 10 miljarder kronor är ett

utslag av samma socialistiska idéer som

låg bakom löntagarfonderna. Statens roll

bör vara att främja det enskilda

företagandet genom att skapa ett stabilt

och väl fungerande regelverk. En

intressekonflikt uppkommer om staten

samtidigt uppträder både som ägare och

som utformare av de regler som gäller

för näringslivets verksamhet.

Eftersom sjätte fondstyrelsen enligt

regeringens förslag skall ha till

uppgift att tillföra näringslivet

riskkapital - och inte främst att

förvalta pensionsmedlen på effektivast

möjliga sätt - finns en uppenbar risk

för sammanblandning av politiskt och

kommersiellt motiverat ägaruppträdande i

berörda bolag. Till yttermera visso

skall det i fråga om börsnoterade

riskkapitalbolag inte finnas någon övre

gräns för fondstyrelsens ägande. Det

innebär att AP-fonden faktiskt kan bli

majoritetsägare i sådant bolag.

Ett stort problem för de svenska

småföretagen är den låga soliditeten.

Åtgärder för att komma till rätta med

detta problem hör främst hemma på

skatteområdet.

En långsiktigt god

riskkapitalförsörjning kan bara skapas

genom förbättrade förutsättningar för

företagande, arbete och sparande i

Sverige. Regeringens påstådda avsikt att

förbättra riskkapitalförsörjningen visar

en dålig insikt i hur en företagare

fungerar. Företagare vill inte ha en

statlig jättefond som delägare. En

strävan inom näringspolitiken bör vara

att åstadkomma mer av ägarspridning i

stället för ett utökat institutionellt

ägande. Dessutom bör staten på skilda

sätt uppmuntra privat sparande i olika

former. Med ett högt sparande främjas

också tillgången till riskkapital.

Av det sagda framgår att utskottet

klart avstyrker regeringens förslag om

inrättande av en sjätte fondstyrelse och

därmed tillstyrker de tre aktuella

motionerna.

dels att utskottets hemställan under 1

bort ha följande lydelse:

1. beträffande en sjätte

fondstyrelse

att riksdagen med bifall till

motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37

yrkandena 1 och 3 och 1995/96:N38 och

med anledning av motion 1995/96:N37

yrkande 2

a) avslår det i proposition

1995/96:171 framlagda förslaget till

lag om ändring i lagen (1983:1092)

med reglemente för Allmänna

pensionsfonden såvitt avser dels 1,

26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§, dels

ingressens första dels-sats, dels

punkterna 2 och 3 i

övergångsbestämmelserna,

b) som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört.

Regeringens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen

(1983:1092) med reglemente för Allmänna

pensionsfonden