Bet. 1995/96:SfU1

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1995/96:SFU01

Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1995/96

SfU1

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagens revisorers förslag

1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpoliti-

ken jämte motioner, dels en motion från den allmänna motionstiden

1994/95 om medborgarvittnen.

Riksdagens revisorer har granskat främst frågor som rör Utlännings-

nämndens handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd i Sverige.

Syftet har varit bl.a. att undersöka hur ett bra flyktingmottagande bör vara

utformat och vilka problem som finns med nuvarande asylhandläggning.

Revisorerna föreslår bl.a.

- att enkla och okomplicerade asylärenden behandlas med förtur,

- att regeringen ansvarar för den länderkunskap som erfordras vid asyl-

prövning,

- att en översyn av formerna och villkoren för asylsökandes hjälp och

stöd vid ansökan om uppehållstillstånd görs.

Utskottet föreslår att revisorernas förslag med ett tillkännagivande av

vad utskottet anfört överlämnas till regeringen för att övervägas i samband

med det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken för

närvarande är föremål för.

Utskottet avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.

Till betänkandet har fogats fem reservationer och fyra särskilda yttran-

den.

Förslaget

I Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR12 angående Utlännings-

nämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-

na anfört om behovet av utskick av nämndhandlingar och behovet av en

utvärdering av ordförandebeslut,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-

na anfört om behovet av att enkla och okomplicerade asylärenden behand-

las med förtur,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-

na anfört om regeringens ansvar för länderkunskap för asylprövning,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-

rerna anfört om behovet av en översyn över formerna och villkoren för

asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av förslaget

1995/96:Sf1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar för prin-

cipiella frågor,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om frivilligorganisationernas bidrag med information angående

länderbedömningar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av bättre beslutsmotiveringar,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om införande av prövningstillstånd i Utlänningsnämnden,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att rättshjälpsmyndigheten bör förordna offentligt biträde i

utlänningsärenden,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om riksdagens roll som beslutsfattare i ärenden om uppehållstill-

stånd.

1995/96:Sf2 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att revisorernas förslag om övervägande att Utlännings-

nämnden ges rätten till prövningstillstånd ej är förenligt med svensk rätts-

säkerhetstradition,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att revisorernas förslag att Utlänningsnämnden skall utvärdera

ordförandebeslut i stället bör göras av oberoende part,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att Utlänningsnämndens ledamöter i högre utsträckning

skall engageras i ett större antal beslut,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att ansvaret för förordnande av juridiskt biträde till asylsökande

överförs från SIV till Rättshjälpsmyndigheten,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet av en

asylutredning,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp utökas vid

aktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.

1995/96:Sf3 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att införa ett system med medborgarvittnen i handlägg-

ningen av asylärenden,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan Utlän-

ningsnämnden och regeringen.

Motion väckt under den allmänna motionstiden 1994/95

1994/95:Sf611 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om "medborgarvittnen".

Utskottet

Den svenska utlänningslagstiftningen

Utlänningslagen (1989:529) reglerar på vilka villkor utlänningar får resa in

och ut ur Sverige samt vistas och ha anställning här. I lagen anges också

under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.

Närmare bestämmelser om lagens tillämpning finns i utlänningsförord-

ningen (1989:547).

En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig i Sverige under

längre tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd. Undantag gäller för

medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Bestämmelser om

uppehållstillstånd, liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2 kap.

utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 § tillstånd att resa in i

och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller

utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligt bestämmelserna om asyl

och får vidare ges till en utlänning om han har särskild anknytning till

Sverige eller om han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma

gäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ord-

nad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd

kan ges även i andra fall. Arbetstillstånd ges för viss tid. Det får avse visst

slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap. utlänningslagen. Enligt

4 § första stycket har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar

rätt till asyl.

Definitionen flykting (2 §) överensstämmer med den som finns i Genè-

vekonventionen. Ibland används därför benämningen konventionsflykting-

ar för dessa personer.

Med krigsvägrare (3 §) avses en utlänning som har övergett en krigs-

skådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sve-

rige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt

andra personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de

politiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omstän-

digheter för detta (1 §). Det är här fråga om personer som inte har varit

utsatta för eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de bör

betraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politis-

ka förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserier

att de inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Bestämmelsen

omfattar normalt inte den som har tvingats att lämna sitt land på grund av

yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljel-

se på grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid

dessa omständigheter vara sådana att bestämmelsen anses tillämplig. För

de personer som nu avses används termen de facto-flyktingar.

Varken konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de facto-flyktingar har

någon ovillkorlig rätt att få en fristad i Sverige. Asyl får nämligen vägras

på vissa grunder enligt 3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen.

Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § 2 utlänningslagen även andra

utlänningar än de som omfattas av asylreglerna få stanna i Sverige. Uppe-

hållstillstånd av humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flytt

undan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av

utan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillstånd på denna grund har

också beviljats bl.a. personer som på grund av sjukdom eller andra per-

sonliga förhållanden bör få stanna i Sverige. Bestämmelsen kan vidare

omfatta personer som inte är flyktingar men där förhållandena i det land

till vilket de skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant att

tvinga dem att återvända dit eller personer som riskerar allvarligt straff

eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. I vissa fall har uppe-

hållstillstånd beviljats personer som i och för sig borde avvisas eller utvi-

sas men där en verkställighet inte kan ske därför att det inte finns något

land som tar emot utlänningen.

Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inte avvisas

eller utvisas om det inte kan ske till ett land där han åtnjuter visst skydd.

En utlänning får således inte avvisas eller utvisas till ett land där han riske

rar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han får

inte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ett land där han

riskerar förföljelse. Inte heller får en utlänning sändas till ett land där han

riskerar vidaresändning till något sådant land.

Uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen

ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller

som annars har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd enligt

denna punkt skall enligt förarbetena kunna ges till make eller sambo,

hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldrar och andra

släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt

personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall.

Det förutsätts att den härvarande har uppehållstillstånd eller är bosatt här

utan att behöva sådant tillstånd.

Asylprocessen

Kontrollen av in- och utresandet vid rikets gränser sköts i första hand av

polismyndigheten. Det är också polismyndigheten som fattar beslut om

avvisning i de fall där det inte alls är fråga om asyl eller liknande.

Statens invandrarverk är central förvaltningsmyndighet för invandrar-

och medborgarskapsfrågor och skall som första instans fatta beslut i alla

ärenden där behovet av asyl har åberopats (4 kap. 4 § utlänningslagen).

Detsamma gäller ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökande

och som rör en utlänning som har vistats i Sverige mer än tre månader i

följd när frågan väcks om hans avvisning.

Invandrarverket får förordna om omedelbar verkställighet av sitt beslut

om avvisning om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att

uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut

om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter

utlänningens ankomst till Sverige bara om synnerliga skäl talar för det

(8 kap. 8 § utlänningslagen).

En utlänning som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan

på nytt ansöka om uppehållstillstånd. Om det då föreligger ett lagakraft-

vunnet beslut om att utlänningen skall avvisas eller utvisas gäller särskilda

regler för prövningen av den nya ansökan. Ansökan, som då skall prövas

av Utlänningsnämnden, får enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen bifallas om

den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och

om utlänningen har rätt till asyl här eller det annars skulle strida mot hu-

manitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kunde tidigare

överklagas till regeringen, men fr.o.m. den 1 januari 1992 fungerar den

fristående myndigheten, Utlänningsnämnden, som överinstans i invandrar-

och flyktingärenden. Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning

får således överklagas till Utlänningsnämnden. Invandrarverket har möj-

lighet att överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för prövning. Sedan

den 1 juli 1994 skall nämnden även pröva ny ansökan om uppehållstill-

stånd.

Såväl Utlänningsnämnden som Invandrarverket kan enligt 7 kap. 11 §

utlänningslagen till regeringen överlämna ärenden som bedöms av särskild

vikt för rättstillämpningen. Överlämnande kan också ske om det på grund

av ärendets art synes lämpligare att frågan avgörs av regeringen. Regering-

en har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella före-

skrifter i förordningsform.

Enligt förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämn-

den skall i nämnden finnas minst två ordförande utöver generaldirektören,

tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter. Utlänningsnämn-

den är beslutsför med en ordförande och två andra ledamöter. En ordfö-

rande får dock ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor som rör ett

ärendes beredning samt andra frågor, om prövningen är av enkelt slag.

Utredningar m.m.

Riksrevisionsverket har i en effektivitetsrevision (RRV 1994:20) granskat

hanteringen av asylärenden. Tyngdpunkten har lagts på asylprocessen i

första instans, dvs. verksamheten hos Invandrarverket. Enligt Riksrevi-

sionsverket bör initialskedet av asylprocessen kunna organiseras effektiva-

re. En snabb och rättssäker hantering av asylärenden bör kunna åstadkom-

mas med bl.a. följande förändringar.

- Skärpt inresekontroll med Invandrarverkets personal vid inreseorter

och vidgning av begreppet omedelbar verkställighet.

- Partssammansatta förhandlingar direkt efter inresan och beslut i direkt

anslutning till förhandlingen.

- Ett nytt institut - prövningstillstånd - där Utlänningsnämnden bedömer

vilka ärenden som skall sakprövas i andra instans, dvs. av Utlännings-

nämnden.

- Biträdesjour.

- Ärenden bör inte läggas åt sidan om det sakligt är möjligt att fatta be-

slut direkt efter utredningens slutförande. En noggrann sortering av ären-

den med avseende på bl.a. förväntad komplexitet bör göras redan i pro-

cessens inledningsskede.

- Högre krav bör ställas på inlagor från offentliga biträden. Kvaliteten

på inlagorna bör vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden fram-

kommer i grundärendet. Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör

undvika att förordna biträden som inte uppfyller önskvärda krav. Myndig-

heterna bör ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som

inte presenterar ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kost-

nadsräkningar.

- Decentraliseringen inom Invandrarverket av det operativa ansvaret för

asylprövningen accentuerar behovet av en funktion som kan axla ett sam-

ordnings- och utvecklingsansvar vad gäller bl.a. länderkunskap.

Asylprocessutredningen har i betänkandet (SOU 1995:46) Effektivare

styrning och rättssäkerhet i asylprocessen redovisat ett antal förslag. Enligt

utredningen bör regeringen styra praxisbildningen i utlänningsärenden

genom förordningar i högre grad än i dag då styrningen i huvudsak sker

genom avgöranden i enskilda ärenden. Vidare förordas att riksdagen fast-

ställer en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. För att

uppnå ökad rättssäkerhet föreslås bl.a.:

- Ökad användning av muntlig handläggning. Ingen får avvisas utan

muntlig handläggning hos Invandrarverket.

- Ökad muntlighet hos Utlänningsnämnden.

- Alla beslut i ärende om uppehållstillstånd skall motiveras.

- Myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt i

större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial.

Flyktingpolitiska kommittén har i betänkandet (SOU 1995:75) Svensk

flyktingpolitik i globalt perspektiv redovisat principer för och förslag till

en svensk invandrings- och flyktingpolitik. Kommittén har såvitt avser

asylprocessen föreslagit bl.a. följande.

- Regeringen bör styra praxis genom förordningar i stället för som i dag

genom beslut i enskilda ärenden.

- Invandrarverket bör överta ansvaret för de utredningar som genomförs

med asylsökande i samband med inresor, de utredningar som genomförs

med utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd av andra skäl samt för

verkställigheterna av avlägsnandebeslut. Invandrarverket får därvid ansvar

för hela asylprocessen vilket bör resultera i såväl höjd rättssäkerhet som

ökad effektivitet.

- För att höja rättssäkerheten och öka effektiviteten i asylprocessen bör

Invandrarverket ges ett samlat ansvar. Invandrarverket bör därför överta

ansvaret för de utredningar som genomförs med asylsökande vid gränsen

liksom de som genomförs i samband med ansökan inne i landet. Invand-

rarverket bör också överta ansvaret för verkställigheterna av avlägsnande-

beslut och förvar.

- Åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen såväl hos asylsökande som

hos den allmänna opinionen för institutet avvisning med omedelbar verk-

ställighet. En sådan åtgärd är att öka möjligheterna till rättshjälp.

- Metoder bör utvecklas för att kontrollera kvaliteten i de beslut hos In-

vandrarverket där utlänningens ansökan bifalls. Eftersom dessa beslut inte

överklagas prövas de endast av en instans. För att ytterligare förbättra

kvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.

- Muntlig handläggning bör användas i ökad utsträckning. Utredningar-

na bör spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skall

kunna undanröjas. Asylsökande bör vid behov förhöras av en tjänsteman

av samma kön.

- Ett gemensamt informations- och dokumentationssystem bör byggas

upp för att ge regeringen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden snabb

tillgång till basinformation.

1993 års Rättshjälpsutredning har haft till uppgift att se över den nuva-

rande rättshjälpslagen samt bestämmelserna om ersättning till offentliga

försvarare, biträden enligt rättshjälpslagen och målsägandebiträden. I

betänkandet (SOU 1995:81) Ny rättshjälpslag har utredningen lagt fram

förslag bl.a. om införandet av en särskild lag om offentligt biträde. Be-

stämmelserna om när offentligt biträde skall kunna förordnas regleras i

resp. materiell lagstiftning.

Offentligt biträde skall enligt förslaget förordnas när det föreligger ett

behov av biträde. Offentligt biträde skall som regel förordnas först sedan

asylutredningen är klar. Även i fortsättningen skall Invandrarverket fatta

beslut i frågor om offentligt biträde som hänger samman med ett ärende

som handläggs hos verket. Invandrarverkets beslut i rättshjälpsfrågor skall

kunna överklagas i samma ordning som gäller ett överklagande i huvud-

frågan, dvs. ett överklagande skall prövas av Utlänningsnämnden. Utlän-

ningsnämndens beslut i rättshjälpsfrågor skall liksom nämndens övriga

beslut inte kunna överklagas.

Samma kvalitetskrav skall ställas på offentliga biträden som på rätts-

hjälpsbiträden. Det innebär att som offentligt biträde i första hand skall

förordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Endast om det

finns särskilda skäl skall enligt förslaget någon annan kunna förordnas.

Övriga utredningar inom området, vilka dock inte redovisas här, är

Verkställighetsutredningen som avgett delbetänkandet (SOU 1995:55) Ett

samlat verksamhetsansvar för asylärenden och Invandrarpolitiska kommit-

tén som i ett delbetänkande (SOU 1995:76) tagit upp frågor som rör arbete

till invandrare.

Riksdagens revisorers förslag

Riksdagens revisorers granskning av Utlänningsnämndens roll i invand-

rings- och flyktingpolitiken, vilken initierats av utskottet, har inriktats

främst på frågor som rör Utlänningsnämndens handläggning av ansök-

ningar om uppehållstillstånd i Sverige. Syftet har varit bl.a. att undersöka

hur ett bra flyktingmottagande bör vara utformat och vilka problem som

finns med nuvarande asylhandläggning. Revisorerna har dock inte funnit

skäl att fördjupa sig i redan utredda områden eller områden där utredningar

pågår.

Utlänningsnämndens ledamöter har besvarat en enkät från revisorerna

om arbetsformerna för lekmännens deltagande. Därtill har revisorerna gjort

en undersökning av nämndens beslut under första kvartalet 1994 i sådana

fall där asylsökande beviljats uppehållstillstånd trots Invandrarverkets

avslag.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten Utlän-

ningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken rapport

(1994/95:6). Rapporten, som inte varit föremål för remissbehandling, har

av revisorerna anmälts till riksdagen i förslag 1994/95:RR12.

Revisorerna har inledningsvis anfört att det för en bra asylhandläggning

är nödvändigt med en kort handläggningstid. Större resurser bör därför

sättas in där asylansökan görs och viktiga beslut bör kunna fattas redan

där. För en snabbare handläggning är det också enligt revisorerna viktigt

att möjligheten att begränsa antalet ärenden som överklagas till Utlän-

ningsnämnden övervägs.

Nämndhandlingar och beslutsformer

Revisorerna anför i fråga om utskick av nämndhandlingar att av hänsyn till

den asylsökande och dennes familj och risken för flyktingspionage sänds

inga handlingar hem till Utlänningsnämndens ledamöter inför nämndsam-

manträdena. Handlingarna finns i stället tillgängliga på nämndens kansli

dagen före sammanträdet och sammanträdesdagen. De nämndemän som

inte har tillfälle att informera sig på kansliet före sammanträdet är helt

oförberedda på vad ärendet handlar om.

Eftersom det inte kan vara meningen att nämndledamöterna enbart skall

lita till tjänstemännens bedömningar kan enligt revisorerna poängen med

lekmannainflytande ifrågasättas om inte ledamöterna har möjlighet att

sätta sig in i ärendet före sammanträdet. Revisorerna framhåller att Utlän-

ningsnämnden inte är den enda nämnd som beslutar om sekretessbelagda

frågor och anger som exempel bl.a. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Revisorerna föreslår att Utlänningsnämnden ges i uppdrag att undersöka

goda exempel på hur sekretessbelagda handlingar hanteras inom andra

myndigheter. Hanteringen bör enligt revisorerna, även för Utlännings-

nämndens del, kunna ordnas så att både lekmännens behov av information

inför nämndsammanträdet och behovet av sekretess för asylsökande och

deras anhöriga tillgodoses.

Som tidigare redovisats får en ordförande ensam besluta bl.a. i ärenden

som är av enkelt slag. Enligt revisorerna är det ordföranden som bestäm-

mer vilka ärenden som är enkla och okomplicerade. Osäkerhet tycks dock

råda bland Utlänningsnämndens ledamöter om arten av de ärenden som

ordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellan enkla och

kvalificerade ärenden. Revisorerna föreslår därför att en granskning ge-

nomförs av i vilka ärenden beslut har fattats av ordföranden ensam. Revi-

sorerna föreslår vidare att ledamöterna under en begränsad period engage-

ras i större omfattning än hittills, oavsett om ärendena är av enkel eller

kvalificerad art samt att en utvärdering därefter görs.

Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av utskick av

nämndhandlingar och behovet av en utvärdering av ordförandebeslut.

I motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begärs

ett tillkännagivande om att utvärdering av ordförandebeslut bör göras av

oberoende part i stället för av Utlänningsnämnden. I samma motion, yr-

kande 3, begärs ett tillkännagivande om att Utlänningsnämndens ledamö-

ter i högre utsträckning skall engageras i ett större antal beslut och detta

oavsett om ärendena är av enkel eller kvalificerad art.

Utskottet anser i likhet med revisorerna att det borde finnas möjlighet att

tillgodose såväl lekmännens behov av information inför nämndsamman-

träden som behovet av sekretess för asylsökande och deras anhöriga. Ut-

skottet, som har erfarit att handlingarna numera finns tillgängliga på Ut-

länningsnämndens kansli under sex dagar före sammanträdet, vill under-

stryka vikten av att de som skall fatta beslut är väl insatta i de ärenden som

skall behandlas. Ett alternativ som revisorerna pekat på är att tillställa

ledamöterna ett fylligt förslag till beslut åtföljt av vissa handlingar som vid

behov har avidentifierats. Utskottet konstaterar samtidigt _ med hänvis-

ning till den tidigare lämnade redogörelsen för nyligen avslutade eller

alltjämt pågående utredningar _ att stora förändringar sannolikt är att

vänta inom invandrings- och flyktingområdet. Det material som revisorer-

na har tagit fram vid sin granskning och de idéer och förslag som förts

fram av revisorerna bör därvid vara av intresse vid regeringens beredning

av de olika utredningsförslagen. Utskottet föreslår därför att revisorernas

förslag i den del det avser information till nämndledamöter överlämnas till

regeringen. Utskottet anser att motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 härigenom

får anses tillgodosedd.

Utskottet, som noterar att 86 % av ärendena under budgetåret 1993/94

avgjordes av ordföranden, vill erinra om att det i regeringens proposition

(prop. 1991/92:30) om en särskild nämnd för utlänningsärenden framhölls

att det naturligtvis ibland kunde finnas olika meningar i frågan om ett

ärende skulle anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Det föredragande

statsrådet ansåg att nämnden under medverkan av lekmän borde kunna

besluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skulle få fatta

beslut. För att ett ärende skulle få avgöras i denna form borde enligt pro-

positionen alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte

rådde någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte

innehöll vidlyftigt material av betydelse för prövningen (bet.

1991/92:SfU4, rskr. 1991/92:39).

Lekmännens medverkan vid utarbetande av riktlinjer för när ordföran-

den ensam skall få fatta beslut har förutsatts redan vid inrättandet av Ut-

länningsnämnden. Emellertid har revisorernas granskning visat att viss

osäkerhet råder bland Utlänningsnämndens ledamöter om arten av de

ärenden som ordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellan

enkla och kvalificerade ärenden. Detta kan inte anses tillfredsställande,

och utskottet anser att frågan om gränsdragningen mellan enkla respektive

kvalificerade ärenden borde klargöras. Enligt utskottets uppfattning kan ett

alternativ vara att genom s.k. lottning fördela ärendena så att en viss andel

av alla ärenden, oavsett komplexitet, tas upp för avgörande i nämnd. Lek-

mannaledamöterna skulle genom en sådan ordning tillförsäkras kännedom

om och inblick i ärenden av alla slag och svårighetsgrader.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att revisorernas förslag ock-

så i denna del bör överlämnas till regeringen och förutsätter att vad reviso-

rerna anfört om behovet av en utvärdering av ordförandebeslut därvid

kommer att beaktas inom ramen för regeringens beredningsarbete. Med det

anförda får motion 1995/96:Sf2 yrkande 3 anses tillgodosedd.

Handläggningsordningen

Revisorerna framhåller flera faktorer i handläggningsordningen som på

olika sätt ger upphov till problem. Dessa faktorer hänför sig till Utlän-

ningsnämndens roll, handläggningstiden och vissa konsekvenser av nämn-

dens överprövning.

Beträffande Utlänningsnämndens roll anför revisorerna bl.a. att motivet

till att nämnden inrättades var det stora antalet asylärenden som överklaga-

des till regeringen. Nämnden skulle avlasta regeringen i dess roll som

överprövningsorgan. Regeringens initiativrätt togs därför bort, trots att

regeringen har ett övergripande ansvar för praxis i asylärenden. Utlän-

ningsnämnden och Invandrarverket fick uppdraget att vid behov överläm-

na ärenden till regeringen. Ansvarsfördelningen mellan Utlänningsnämn-

den och regeringen tycks enligt vad revisorerna anför vara oklar i det att

vissa av nämndledamöterna anser att nämnden alltför sällan överlämnar

ärenden till regeringen medan andra har en motsatt uppfattning. Revisorer-

na framhåller att regeringen skall ansvara för praxis och betonar vikten av

att oklara ärenden överlämnas till regeringen så att praxis bildas. Reviso-

rerna anser att regeringen bör ta ett större ansvar för principiella frågor,

t.ex. länderfrågor, och att Utlänningsnämndens roll bör inriktas på att

tillämpa den praxis som framgår av regeringens beslut i enskilda fall.

Vad gäller handläggningstiden anför revisorerna att ett av motiven för

organisatoriska förändringar när det gäller handläggningen av invandrings-

och flyktingärenden har varit de långa handläggningstiderna. Enligt revi-

sorernas bedömning är det troligen också endast genom en kortare hand-

läggningstid som många nackdelar med den nuvarande handläggningen

kan undvikas men att det med nuvarande handläggningsordning knappast

är möjligt att nämnvärt reducera handläggningstiden. Enligt revisorernas

rapport är Utlänningsnämndens mål att handläggningstiden skall begränsas

till tre månader men Riksrevisionsverkets granskning (RRV 1994:20) har

visat att den genomsnittliga handläggningstiden uppgår till sex och en halv

månader. För Invandrarverket gäller att handläggningstiden är cirka nio

månader mot det uppsatta målet om två månader. Ärenden som kommer in

till Invandrarverket sorteras enligt revisorerna efter ansökningstidpunkt

och inte efter svårighetsgrad. Enkla och svåra fall får således vänta lika

länge på besked. Beslutsfattandet och handläggningen bör enligt revisorer-

nas bedömning organiseras så att de flesta beslut om uppehållstillstånd

eller avvisning i uppenbara fall kan fattas redan när utlänningen lämnar in

sin asylansökan.

Såvitt gäller vissa konsekvenser av Utlänningsnämndens överprövning

anför revisorerna att en omständighet som väsentligt påverkar handlägg-

ningstiden är att så gott som alla avslagsbeslut av Invandrarverket

överprövas av Utlänningsnämnden. Även personer som inte har några som

helst skäl att beviljas uppehållstillstånd kan överklaga Invandrarverkets

beslut och få sin ansökan omprövad av Utlänningsnämnden. En konse-

kvens av detta förfarande har enligt revisorerna blivit ett omfattande och

kostnadskrävande dubbelarbete även för asylsökande som saknar skäl.

Utlänningsnämndens omprövning leder till en annan bedömning av asyl-

skälen än Invandrarverkets i ca 5 % av fallen.

I Utlänningsnämnden bedöms 90 % av alla ärenden vara av enkel och

okomplicerad natur. Om dessa ärenden kunde avgöras på ett snabbare och

enklare sätt än som nu sker, skulle enligt revisorerna belastningen på

nämnden minska. Enbart väntan på Utlänningsnämndens beslut leder till

att många av Invandrarverkets avslagsbeslut ändras. En icke önskvärd

effekt av att Utlänningsnämnden automatiskt prövar alla ärenden som

kommer dit tycks enligt revisorerna ha blivit att varken de asylsökande

eller deras biträden tar Invandrarverket på riktigt allvar. Revisorerna anser

att ett ändrat förfaringssätt skulle kunna leda till kraftigt minskade vänteti-

der och reducera behovet av överprövningar i Utlänningsnämnden. Revi-

sorerna, som hänvisar till att Riksrevisionsverket har föreslagit att pröv-

ningstillstånd införs i Utlänningsnämnden, förutsätter att denna fråga

behandlas av kommittén för översyn av invandrings- och flyktingpolitiken.

Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av att enkla och

okomplicerade asylärenden behandlas med förtur.

I motion 1995/96:Sf1 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett

tillkännagivande om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar för

principiella frågor. Enligt motionärerna är det av största vikt att det är helt

klargjort att det är regeringen som ansvarar för praxis. Även Rose-Marie

Frebran m.fl. (kds) begär i motion 1995/96:Sf3 yrkande 2 ett tillkännagi-

vande om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan Utlän-

ningsnämnden och regeringen.

I två motioner tas frågan om prövningstillstånd upp. Ulla Hoffmann

m.fl. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 4 ett tillkännagivande om

införande av prövningstillstånd i Utlänningsnämnden. Enligt motionärerna

är Utlänningsnämnden en myndighet och inte en domstol och ett införande

av prövningstillstånd kan inte godtas. Motionärerna anser att en möjlighet

till prövning i två instanser är nödvändig för rättssäkerheten. Ragnhild

Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 1 ett tillkännagi-

vande om att prövningstillstånd i Utlänningsnämnden inte är förenligt med

svensk rättssäkerhetstradition. Motionärerna anser att en fullständig pröv-

ning i endast en instans skulle vara ett allvarligt brott mot rättssäkerheten.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att det sannolikt endast är ge-

nom en kortare handläggningstid som många av de beskrivna nackdelarna

med nuvarande handläggning kan undvikas. Även om rättviseskäl talar för

att asylärendena bör handläggas i den ordning de kommit in talar ändå rent

humanitära skäl för att en ordning bör skapas som innebär att de som

uppenbarligen inte bör komma i fråga för tillstånd här inte behöver vistas

långa tider i vårt mottagningssystem. Enligt utskottet kan dock det föränd-

ringsarbete som pågår inom invandrings- och flyktingområdet komma att

resultera i kortare handläggningstider. Frågan om förtursbehandling av

vissa ärenden bör övervägas i samband därmed. Utskottet föreslår att

revisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen för att

övervägas inom pågående beredningsarbete.

Vad gäller frågan om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar

för principiella frågor konstaterar utskottet att regeringen har möjlighet att

styra praxisbildningen i utlänningsärenden antingen genom att utfärda

förordningar eller genom att besluta i enskilda ärenden. För närvarande

används främst sistnämnda metod. Utskottet noterar att Asylprocessutred-

ningen har föreslagit att regeringen i första hand skall styra praxis genom

förordningar. Därmed kommer regeringens befattning med enskilda ären-

den att minska. Flyktingpolitiska kommittén har tillstyrkt Asylprocessut-

redningens förslag om styrning genom förordningar. Mot bakgrund härav

och då regeringen således har att ta ställning till ett konkret förslag som tar

sikte på regeringens roll i fråga om styrning av praxis anser utskottet att

riksdagen inte nu bör göra något uttalande i frågan utan vad revisorerna

anfört även i denna del bör överlämnas till regeringen för att ingå i det

fortsatta beredningsarbetet. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1

och 1995/96:Sf3 yrkande 2 inte tillgodosetts härigenom avstyrker utskottet

bifall till motionsyrkandena..

Beträffande frågan om prövningstillstånd noterar utskottet att revisorer-

na inte har lagt fram något förslag om att införa prövningstillstånd i Ut-

länningsnämnden. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan

ordning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett

tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot de rekommenda-

tioner om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté och

som för närvarande bereds för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén har

förordat att den nuvarande ordningen bibehålls. Mot bakgrund av det

anförda anser utskottet att motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och

1995/96:Sf2 yrkande 1 får anses tillgodosedda.

Länderkunskap

Revisorerna framhåller att det krävs en mycket god länderkunskap för att

Invandrarverket och Utlänningsnämnden på ett rättssäkert och korrekt sätt

skall kunna genomföra en asylprövning. Myndigheterna har att ta ställning

till om andra länders medborgare, som söker asyl på grund av den rådande

situationen i hemlandet, bör få skydd i Sverige. Med nuvarande handlägg-

ningsordning kan enligt revisorerna väntetiden ibland mätas i år mellan

den tidpunkt när Invandrarverket inhämtat länderinformation och när

Utlänningsnämnden behöver motsvarande information för sin handlägg-

ning. Eftersom förändringar kan ha hunnit inträffa i berörda länder under

den tiden måste båda myndigheterna ha tillgång till landinformation.

Enligt revisorernas uppfattning behöver detta dock inte betyda att det

krävs två olika organisationer för att inhämta information i samma länder.

Sådan information bör i stället vara en riksangelägenhet. I en rationell och

effektiv organisation, med en mycket kort handläggningstid, blir det än

viktigare att aktuell information omedelbart finns tillgänglig så att vissa

beslut kan fattas på ett tidigt stadium. Sverige som nation bör ha en fram-

förhållning när det gäller beslut om huruvida medborgare från vissa länder,

under exempelvis krigstillstånd, skall beviljas uppehållstillstånd på grund

av situationen i hemlandet. Eftersom detta avser principerna för flykting-

politiken, som i stora delar kräver politiska bedömningar, anser revisorerna

att regeringen bör ha ansvaret för länderbedömningen. Revisorerna före-

slår ett tillkännagivande om regeringens ansvar för länderkunskap för

asylprövning.

I motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett

tillkännagivande om frivilligorganisationernas bidrag med information

angående länderbedömningar. Enligt motionärerna är det riktigt att lägga

ansvaret för länderkunskapen på regeringen. Man bör även inhämta t.ex.

vissa frivilligorganisationers synpunkter vid bedömningen.

Som tidigare redovisats har Asylprocessutredningen lämnat förslag med

innebörd att myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversik-

ter samt i större utsträckning än hittills tillföra de enskilda asylärendena

bakgrundsmaterial. Ansvaret för länderöversikterna bör enligt utredningen

placeras hos Invandrarverket, som dock bör samråda med Utlännings-

nämnden om innehållet i översikterna. Också Flyktingpolitiska kommittén

har tagit upp frågan om länderrelaterad information. Enligt kommittén bör

ett för myndigheterna gemensamt basinformationssystem skapas med

tillgång till Utrikesdepartementets rapportering, UNHCR:s generella län-

derinformation och den information som förmedlas genon EU:s Cirea-

system. Denna fråga, liksom frågan om systematiskt genomförda gemen-

samma s.k. fact findingmissions till aktuella länder, bör enligt kommittén

lösas i samverkan mellan berörda myndigheter.

Enligt utskottets mening är det naturligt att det är regeringen som har det

övergripande ansvaret för länderbedömningen eftersom regeringen har det

yttersta ansvaret för praxis i asylärenden. Sådana bedömningar, som även

har stor betydelse för svenska biståndsinsatser utanför Sverige, torde dock

redan i dag göras inom ramen för Utrikesdepartementet och de svenska

utlandsmyndigheterna. Vidare anser utskottet att en grundläggande förut-

sättning för att kunna utreda och handlägga ett asylärende är att myndighe-

terna har fullgoda kunskaper om rådande förhållanden i de länder varifrån

de asylsökande kommer.

Eftersom frågan om ansvaret för länderkunskap har övervägts av såväl

Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska kommittén föreslår utskot-

tet att revisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen för

att ingå i beredningen av övriga förslag om myndigheternas länderkun-

skap.

Vad gäller frågan om frivilligorganisationernas bidrag med information

angående länderbedömningar utgår utskottet från att regeringen vid be-

redningen av förslagen från bl.a. Flyktingpolitiska kommittén kommer att

överväga hur dessa organisationers kunskap och kompetens på området

kan tillvaratas. Med det anförda får motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 anses

tillgodosedd.

Offentliga biträden

Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan i ärende om avvisning enligt

utlänningslagen rättshjälp genom offentligt biträde beviljas, dock inte hos

polismyndighet såvida inte utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar.

Rättshjälp kan även beviljas i ärende angående utvisning enligt 4 kap. 3 §

utlänningslagen. Rättshjälpen omfattar sedan den 1 juli 1994 biträde fram

till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger. I fråga om prövning av ny

ansökan om uppehållstillstånd får rättshjälp beviljas endast om Utlän-

ningsnämnden meddelat beslut om inhibition av verkställigheten av det

tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Därtill kan rättshjälp beviljas

samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, om

utlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar.

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som hand-

lägger ärendet. I ärende hos Invandrarverket beslutar således Invandrarver-

ket. I ärende hos polismyndighet får polisen dock endast bevilja rättshjälp,

medan avslag skall beslutas av Rättshjälpsmyndigheten, 43 § rättshjälpsla-

gen.

Revisorerna anför med hänvisning till Riksrevisionsverkets rapport RRV

1994:20 bl.a. att behovet av juridisk kompetens vid asylansökningar är

begränsat och att den juridiska kompetensen sällan tillför viktiga fakta i

sakfrågan. Enligt revisorerna har klagomål dessutom framförts från alla

instanser som berörs av asylhanteringen på det oetiska förfaringssätt som

vissa biträden använt sig av, t.ex. genom att medvetet fördröja ärenden och

att medverka till missbruk av ny ansökan. Revisorena har även erfarit att

biträden ibland erhållit orimligt höga ersättningar för sin arbetsinsats.

Revisorerna anser att de asylsökandes rätt till stöd och hjälp med sin an-

sökan självfallet skall respekteras och tillgodoses. Med hänvisning till

Riksrevisionsverkets bedömning att behovet av juridisk kompetens vid

asylansökningar är begränsat och det faktum att uppdraget som offentligt

biträde av vissa utnyttjats på ett sätt som inte avsetts kan det enligt reviso-

rernas uppfattning finnas skäl att göra en översyn av formerna och villko-

ren för asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till

känna.

Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 5 ett

tillkännagivande om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet av

en asylutredning. Kritiken mot att vissa asylutredningar behandlats färdigt

innan Invandrarverket hunnit förordna juridiskt biträde är befogad och

måste leda till förändring. I samma motion yrkande 6 begärs ett tillkänna-

givande med innebörd att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp

bör utökas vid aktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.

Motionärerna anser att det förhållandet att en alarmerande stor andel biträ-

den medvetet fördröjer handläggningen eller debiterar ett orimligt högt

arvode naturligtvis måste åtgärdas. Men revisorernas förslag till översyn av

villkoren för juridiskt stöd till asylsökande drabbar fel part. Det är anför

motionärerna reglerna för ärendehantering och villkoren för nytt förord-

nande som skall ses över, inte de asylsökandes rätt till juridiskt bistånd.

Ulla Hoffmann m.fl. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 5 ett till-

kännagivande om att Rättshjälpsmyndigheten bör förordna offentligt biträ-

de i utlänningsärenden. Även i motion 1995/96:Sf2 yrkande 4 av Ragnhild

Pohanka m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att ansvaret för förord-

nande av juridiskt biträde till asylsökande överförs från Invandrarverket till

Rättshjälpsmyndigheten. Motionärerna kritiserar det förhållandet att In-

vandrarverket utser det biträde som skall företräda en asylsökande gente-

mot Invandrarverket.

Vad först gäller frågan om en översyn av formerna och villkoren för

asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd vill utskot-

tet inledningsvis inskärpa vikten av att de offentliga biträden som förord-

nas i asylärenden har erforderlig kompetens i invandrings- och flyktingfrå-

gor. Vidare anser utskottet att det närmast är en självklarhet att biträden

som grovt missköter sitt uppdrag inte förordnas i fortsättningen. Utskottet

noterar dock att Rättshjälpsutredningen har lämnat förslag till en ny rätts-

hjälpslag och att förslagen innebär bl.a. en skärpning av kvalitetskraven för

offentliga biträden. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att vad

som framkommit vid revisorernas granskning bör vara av intresse vid

regeringens beredning av Rättshjälpsutredningens förslag. Utskottet före-

slår därför att revisorernas förslag i denna del överlämnas till regeringen.

Beträffande frågan om juridiskt biträde skall förordnas i det första ske-

det av en asylutredning noterar utskottet att Rättshjälpsutredningen före-

slagit att offentligt biträde som regel skall förordnas först sedan asylutred-

ningen är klar. Asylprocessutredningen har å andra sidan framhållit att pro-

blem uppkommit genom att biträden många gånger förordnas först sedan

utredningen förevarit och att JO kritiserat detta förfarande vid flera till-

fällen. Utredningen utgår från att Invandrarverket kommer att beakta detta

liksom de uttalanden som gjorts i förarbetena till utlänningslagen, bl.a.

med innebörd att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under

polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det

kan avgöras om biträde skall förordnas (prop. 1988/89:86, bet.

1988/89:SfU19 och SfU22, rskr. 1988/89:325).

I fråga om en asylsökandes rätt till rättshjälp bör utökas vid aktualise-

randet av avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. då det är uppenbart

att grund för asyl inte föreligger, vill utskottet erinra om att regeringen i

den nyss nämnda propostitionen även uttalade att det i regel torde kunna

antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall, men att undantag

härifrån kunde förekomma. Flyktingpolitiska kommittén har emellertid

föreslagit att åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen hos asylsökande

och den allmänna opinionen för institutet med avvisning med omedelbar

verkställighet. En sådan åtgärd är enligt kommittén att öka möjligheterna

till rättshjälp redan i ett tidigt skede av asylprocessen.

Vad angår frågan om att överföra ansvaret för förordnande av juridiskt

biträde till asylsökande från Invandrarverket till Rättshjälpsmyndigheten

noterar utskottet att Rättshjälpsutredningen har lämnat ett förslag med

motsatt innebörd.

Mot bakgrund av att i fråga om offentliga biträden förslag och uttalan-

den från olika utredningar med i princip olika inriktning för närvarande

bereds inom regeringskansliet anser utskottet att det finns skäl att avvakta

regeringens beredningsarbete. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande

5 och 1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6 inte tillgodosetts med vad bl.a.

Flyktingpolitiska kommittén föreslagit avstyrker utskottet bifall till mo-

tionsyrkandena.

Ekonomiska konsekvenser av praxisbeslut

Revisorerna anför att möjligheten för Utlänningsnämnden att överlämna

ansökningar om uppehållstillstånd till regeringens avgörande reserverades

för sådana ärenden där utgången får en omedelbar betydelse för ett mycket

stort antal sökande eller annars är av principiell vikt. Några ekonomiska

begränsningar finns inte. Inte heller har riksdagen hittills krävt information

om ekonomiska konsekvenser av regeringens praxisbildande beslut. Riks-

dagen tar således inte ställning till finansieringen av sådana beslut trots at

de uppenbarligen kan innebära höga kostnader för staten.

Samtliga kostnader för utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd

belastar under handläggningstiden Invandrarverkets budget. Invandrarver-

ket svarar även för bidragen till kommunerna. Men Invandrarverket har

enligt revisorerna inga möjligheter att styra kostnaderna under väntetiden

här. Väntetiden påverkas av såväl Utlänningsnämndens som polisens age-

rande. Invandrarverket kan inte heller styra antalet personer som beviljas

uppehållstillstånd genom att hänvisa till sitt anslag.

Revisorerna anser att frågan om redovisning av ekonomiska konsekven-

ser av praxisbildande beslut och för flyktinghanteringen över huvud taget

är principiellt viktig. Kostnader som drabbar staten måste enligt revisorer-

nas mening avgöras av riksdagen och vägas in i den samlade bedömningen

av statens finanser. Eftersom frågan om kostnadernas betydelse för styr-

former och styrmekanismer ryms inom ramen för Asylprocessutredningens

arbete har revisorerna inte funnit skäl att närmare utreda denna fråga.

I motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett

tillkännagivande om riksdagens roll som beslutsfattare i ärenden om uppe-

hållstillstånd. Enligt motionärerna skulle det vara helt orimligt om riksda-

gen skulle ta på sig en rättstillämpande funktion och avgöra enskilda ären-

den, låt vara att de är praxisbildande.

Utskottet noterar att såväl Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska

kommittén har behandlat frågan om de ekonomiska konsekvenserna av

regeringens praxisbildande beslut. Asylprocessutredningen har uttalat att

ett sätt att ge riksdagen ett reellt styrmedel skulle kunna vara att införa en

ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring samtidigt som

regeringen inom denna ram skulle ha full frihet att styra praxisbildningen.

Utredningen har dock inte lagt fram något konkret förslag till en sådan

ordning. Flyktingpolitiska kommittén har förordat en modell med en eko-

nomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring. Därtill anser

kommittén att de resurser som frigörs genom en minskning av den sponta-

na invandringen skall tillföras anslag för insatser utanför Sverige. Kommit-

tén förordar ytterligare beredning av frågan om en samlad utgiftsram för

den svenska flyktingpolitiken inom och utom Sverige.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att frågan om redovisning av de

ekonomiska konsekvenserna av praxisbildande beslut och för flyktinghan-

teringen över huvud taget är principiellt viktig och att kostnaderna härför

bör vägas in i den samlade bedömningen av statens finanser. I likhet med

motionärerna anser dock utskottet att det inte kan bli fråga om att riksda-

gen skall ta ställning i enskilda ärenden. Som nyss nämnts har frågan be-

handlats av såväl Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska kommit-

tén och utskottet anser att regeringens beredning av frågan bör avvaktas.

Något tillkännagivande från riksdagens sida i denna fråga är inte påkallat.

Med det anförda anser utskottet att motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 får

anses besvarad.

Medborgarvittne

I motion 1995/96:Sf3 yrkande 1 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begärs

ett tillkännagivande om att införa ett system med medborgarvittnen i

handläggningen av asylärenden. Också i motion 1994/95:Sf611 yrkande 7

av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begärs ett tillkännagivande om medbor-

garvittnen. Enligt motionärerna bör vid ankomsten till Sverige den första

bedömningen göras av en representant för Invandrarverket/polisen samt ett

medborgarvittne, som utsetts ur frivilligorganisationer som arbetar inom

flyktingområdet. Om myndighetsrepresentanten vill direktavvisa och med-

borgarvittnet inte har samma uppfattning bör ärendet automatiskt gå vidare

till utredning. Den följande utredningen bör handhas av Invandrarverket

och även här bör medborgarvittnet ha möjlighet att delta.

Utskottet noterar att Flyktingpolitiska kommittén som ett led i att öka

den allmänna acceptansen för systemet med avvisning med omedelbar

verkställighet har diskuterat bl.a. frågan om medborgarvittnen som ett sätt

att öka insynen i asylprocessen. Enligt kommittén är det tänkbart att låta

medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen _

som föreslås få ökad användning _, involvera frivilligorganisationer i

beslutsprocessen, ge ökad möjlighet till rättshjälp redan i ett tidigt skede

av asylprocessen eller inrätta asylnämnder. Kommittén har visserligen inte

lagt fram något förslag om medborgarvittnen men frågan får ändå enligt

utskottet anses aktualiserad. Utskottet anser att regeringens beredning av

kommittéförslagen bör avvaktas och att motionerna 1995/96:Sf3 yrkande 1

och 1994/95:Sf611 yrkande 7 i huvudsak får anses tillgodosedda.

Beslutsmotiveringar

Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) skall ett beslut varigenom en

myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången,

om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock

utlämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om

det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om

skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet

för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämför-

bart förhållande. Detsamma gäller om beslutet är så brådskande att det inte

finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på

begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efter-

hand.

Enligt 11 kap. 3 § utlänningslagen tillämpas inte 20 § förvaltningslagen

beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och ar-

betstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock alltid rätt

till motivering av ett sådant beslut om det går honom emot.

I motion 1995/96:Sf1 yrkande 3 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett

tillkännagivande om behovet av bättre beslutsmotiveringar. Motionärerna

framhåller att asylansökningar ofta avslås med motiveringar som förefaller

helt irrelevanta för bedömningen.

Utskottet erinrar om att Asylprocessutredningen har föreslagit att alla

beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Som skäl har utredningen

anfört att Invandrarverkets positiva beslut är praxisbildande inom verket

samt att en vidgad skyldighet att motivera beslut kan leda till en kvalitets-

förbättring av beslutsfattandet som sådant. Även Flyktingpolitiska kommit-

tén har föreslagit att bifallsbeslut skall motiveras. Vidare har Riksrevi-

sionsverket i rapporten RRV 1994:20 uttalat att alla källor av rättssäker-

hetsskäl bör återges i så stor utsträckning som möjligt i beslutet för att den

sökande skall kunna bedöma om han skall överklaga eller inte och att

Invandrarverket kan bli mer tydligt i motiveringarna även med hänsyn till

eventuell sekretessbelagd information. Den asylsökande bör enligt Riks-

revisionsverket kunna förstå av beslutsmotiveringen om ärendet avslås på

grund av det politiska läget i hemlandet eller om avslaget grundar sig på en

trovärdighetsbedömning.

Mot bakgrund av vad nu anförts anser utskottet att regeringens bered-

ning bör avvaktas och att det således inte heller i denna fråga är påkallat

med något uttalande från riksdagens sida. Utskottet anser att motion

1995/96:Sf1 yrkande 3 får anses i huvudsak tillgodosedd med det anförda.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Riksdagens revisorers förslag

att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR12

dels överlämnar revisorernas förslag till regeringen,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. beträffande utvärdering av ordförandebeslut m.m.

att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf2 yrkandena 2 och 3,

res. 1 (v, mp)

3. beträffande Utlänningsnämndens roll m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1

och 1995/96:Sf3 yrkande 2,

res. 2 (fp, mp, kds)

4. beträffande prövningstillstånd

att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och

1995/96:Sf2 yrkande 1,

res. 3 (mp)

5. beträffande frivilligorganisationer

att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 2,

6. beträffande offentliga biträden

att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 5 och

1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6,

res. 4 (mp)

7. beträffande riksdagens roll som beslutsfattare

att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 6,

8. beträffande medborgarvittne

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf611 yrkande 7 och

1995/96:Sf3 yrkande 1,

res. 5 (fp, kds)

9. beträffande beslutsmotiveringar

att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 3.

Stockholm den 7 november 1995

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje

Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Ingrid Skeppstedt (c), Anita Jönsson

(s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla

Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Po-

hanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund Nilsson (s), Ronny

Olander (s) och Margareta E Nordenvall (m).

Reservationer

1. Utvärdering av ordförandebeslut m.m. (mom. 2)

Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Utskottet

anser" och på s. 10 slutar med "anses tillgodosedd" bort ha följande

lydelse:

Riksdagens revisorer har tagit fasta på den kritik som framförts av Ut-

länningsnämndens ledamöter att gränsdragningen mellan vad som är enkla

resp. komplicerade fall upplevs som oklar. Revisorerna föreslår att Utlän-

ningsnämnden själv skall få i uppdrag att göra en utvärdering. Enligt ut-

skottets mening är dock gränsdragningsproblemen av sådan vikt att de bör

utredas av annan part. Revisorerna har vidare _ utan att lägga fram något

formellt förslag härom _ uttalat att ledamöterna borde engageras i en

större omfattning än hittills, oavsett om ärendena är av enkel eller kvalifi-

cerad art. Utskottet, som gör samma bedömning, anser att ledamöternas

engagemang bör ökas i nu nämnt avseende. Vad utskottet anfört bör riks-

dagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande utvärdering av ordförandebeslut m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sf2 yrkandena 2 och 3

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Utlänningsnämndens roll m.m. (mom. 3)

Sigge Godin (fp), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kds)

anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med "Vad gäller"

och på s. 13 slutar med "till motionsyrkandena" bort ha följande lydelse:

I Riksdagens revisorers rapport förs ett principiellt viktigt resonemang

om Utlänningsnämndens roll och ansvarsfördelningen mellan regeringen

och nämnden. Revisorerna anser att nämndens roll inte blev riktigt klar-

lagd vid dess tillkomst och att ansvarsfördelningen mellan regeringen och

nämnden tycks vara oklar. Revisorerna slår fast att regeringen har ett över-

gripande ansvar för praxis i asylärenden och anser att Utlänningsnämndens

roll bör inriktas på att tillämpa den praxis som framgår av regeringens

beslut i enskilda fall. Revisorernas överväganden följs inte upp av något

förslag till riksdagen. Utskottet anser dock att det är viktigt att ansvarsför-

delningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden klargörs. Vad utskot-

tet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande Utlänningsnämndens roll m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1 och

1995/96:Sf3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

3. Prövningstillstånd (mom. 4)

Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med

"Beträffande frågan" och slutar med "anses tillgodosedda" bort ha följan-

de lydelse:

Riksdagens revisorer har berört frågan om införande av prövningstill-

stånd i Utlänningsnämnden. Enligt utskottets mening skulle en sådan ord-

ning innebära ett allvarligt brott mot rättssäkerheten för de asylsökande,

eftersom vissa ärenden därmed skulle medges fullständig prövning i endast

en instans. Utskottet motsätter sig därför att prövningstillstånd införs i

Utlänningsnämnden. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande prövningstillstånd

att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och

1995/96:Sf2 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

4. Offentliga biträden (mom. 6)

Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med

"Beträffande frågan" och på s. 17 slutar med "till motionsyrkandena" bort

ha följande lydelse:

Utskottet anser att kritiken mot att vissa asylutredningar behandlats fär-

digt innan Invandrarverket hunnit förordna juridiskt biträde är befogad och

bör leda till förändring. Enligt utskottets mening bör juridiskt biträde för-

ordnas i det första skedet av en asylutredning. Vidare anser utskottet att

möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp bör utökas vid aktuali-

serandet av avvisning med omedelbar verkställighet. Det förhållandet att

en alarmerande stor andel biträden medvetet fördröjer handläggningen

eller debiterar ett orimligt högt arvode måste naturligtvis åtgärdas. Men

revisorernas förslag till översyn av villkoren för juridiskt stöd till asylsö-

kande drabbar fel part. Enligt utskottet är det reglerna för ärendehantering

och villkoren för nytt förordnande som skall ses över, inte de asylsökandes

rätt till juridiskt bistånd. Utskottet anser slutligen att ansvaret för förord-

nande av juridiskt biträde till asylsökande bör överföras från Invandrar-

verket till Rättshjälpsmyndigheten. Enligt utskottet är det inte tillfredsstäl-

lande att Invandrarverket utser det biträde som skall företräda en asylsö-

kande gent-emot verket. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin me-

ning ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande offentliga biträden

att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande

5 och 1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Medborgarvittne (mom. 8)

Sigge Godin (fp) och Rose-Marie Frebran (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med "Utskottet

noterar" och på slutar med "anses tillgodosedda" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att det finns skäl att införa ett system med medborgar-

vittnen i handläggningen av asylärenden. Vid ankomsten till Sverige bör

den första bedömningen göras av en representant för Invandrarver-

ket/polisen samt ett medborgarvittne, som utsetts ur frivilligorganisationer

som arbetar inom flyktingområdet. Om myndighetsrepresentanten vill

direktavvisa och medborgarvittnet inte har samma uppfattning bör ärendet

automatiskt gå vidare till utredning. Den följande utredningen bör handhas

av Invandrarverket, och även här bör medborgarvittnet ha möjlighet att

delta. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande medborgarvittne

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:S611 yrkande 7

och 1995/96:Sf3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till kän-

na vad utskottet anfört,

Särskilda yttranden

1. Frivilligorganisationer (mom. 5)

Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-

Marie Frebran (kds) anför:

I likhet med Riksdagens revisorer anser vi att ansvaret för länderkunskapen

bör ligga på regeringen. Men man bör även inhämta t.ex. vissa frivillig-

organisationers synpunkter vid bedömningen. Med hänsyn till att Flykting-

politiska kommittén dels har uttalat att frivilligorganisationernas erfarenhet

och engagemang är viktiga att ta till vara i den framtida flykting- och

migrationspolitiken, dels har föreslagit att samverkansformerna mellan

staten och frivilligorganisationerna bör utredas vidare, avstår vi från att

reservera oss i frågan.

2. Offentliga biträden (mom. 6)

Ulla Hoffmann (v) anför:

Såväl Riksrevisionsverket som Riksdagens revisorer har uttalat allvarlig

kritik mot de offentliga biträdena. Om Invandrarverket och Utlännings-

nämnden finner att vissa biträden agerar oetiskt står det myndigheterna

fritt att inte förordna dem i fortsättningen. Kritiken återfaller därför i stor

utsträckning på Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Vänsterpartiet

har sedan lång tid motionerat om att Rättshjälpsmyndigheten åter bör bli

den instans som förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden och står

fast vid den uppfattningen. Rättshjälpsutredningen har lämnat förslag som

innebär en skärpning av kvalitetskraven för offentliga biträden. Med hän-

visning härtill har jag inte anledning att nu reservera mig i frågan.

3. Medborgarvittne (mom. 8)

Ragnhild Pohanka (mp) anför:

Enligt min uppfattning finns det mycket som talar för att införa ett system

med medborgarvittnen i handläggningen av asylärenden. Inte minst skulle

det avsevärt öka insynen i asylprocessen. Jag noterar med tillfredsställelse

att frågan har tagits upp av Flyktingpolitiska kommittén, och jag avser att

återkomma i frågan.

4. Beslutsmotiveringar (mom. 9)

Ragnhild Pohanka (mp) anför:

Asylansökningar avslås ofta med motiveringar som förefaller helt irrele-

vanta för ärendets bedömning. Med detta yttrande vill jag understryka

vikten av bättre beslutsmotiveringar. Jag noterar med tillfredsställelse att

frågan är aktualiserad av flera utredningar på området, bl.a. Asylprocessut-

redningen, och jag avser att återkomma i frågan.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995