Bet. 1995/96:SoU4

Socialutskottets betänkande

1995/96:SOU04

Barn och ungdom

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1995/96

SoU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett drygt trettiotal mo-

tionsyrkanden från den allmänna motionstiden

1995 om olika barn- och ungdomsfrågor. Utskot-

tet anser med anledning av motionsyrkanden att

regeringen bör besluta om en bred översyn av om

svensk lagstiftning och praxis stämmer överens

med FN:s konvention om barnets rättigheter.

Detta föreslås riksdagen ge regeringen till känna.

Utskottet avstyrker motionsyrkandena i övrigt.

Till betänkandet har fogats sju reservationer.

Motionerna

1994/95:So206 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om nära släktingars möjlig-

het att fungera som fosterföräldrar i enlighet med vad som anförts i motio-

nen.

1994/95:So248 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om återinförandet av en tvingande regel för kommunen att upprätta

en barnomsorgsplan,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en lag som innehåller

kraftiga bötesbelopp för den kommun som inte uppfyller lagens intentioner

om alla barns rätt till barnomsorg,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att utveckla en brukardemokrati,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av en pedagogisk utveckling,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att vidareutbilda personalen vid våra förskolor,

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en lag som reglerar för-

skolornas miljö.

1994/95:So259 av Ann-Marie Fagerström (s) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov av

regler för flyttning av barn.

1994/95:So263 av Agneta Ringman (s) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomisering

och vårdplan för familjehemsplacerade ungdomar.

1994/95:So280 av Chatrine Pålsson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barn- och

ungdomsplaner.

1994/95:So282 av Tuve Skånberg (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kartläggning av effekterna av nuvarande principer beträffande

vårdnadsöverflyttning och adoption,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att utreda konsekvenserna av en lagändring i motio-

nens riktning.

1994/95:So295 av Ingrid Näslund (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om grundutbildning för familjehem,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om fortbildning, stöd och handledning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kompletterande utbildning för socialsekreterare.

1994/95:So601 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om utbildning och fortbildning om barns rättigheter,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att regeringen bör ta initiativ till överläggningar med Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet för att med dem diskutera hur

barnkonventionens intentioner på bästa sätt förankras och utvecklas i

kommuner och landsting,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om behov av medel till forskning och utveckling.

1994/95:So612 av Gustaf von Essen (m) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barnkon-

ventions införlivande i svensk lag.

1994/95:So616 av Ingrid Näslund (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av att det pedagogiska programmet för förskolan förnyas

i syfte att belysa att mataktiviteter är en källa till hälsa, glädje och

livskva-

litet och ett fullvärdigt pedagogiskt instrument i förskolan.

1994/95:So618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av ökad föräldrautbildning,

4. att riksdagen begär att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att

upprätta en plan för återuppbyggnad av barnvårdarorganisationen,

5. att riksdagen hos regeringen begär en plan för utvidgad verksamhet

med familjerådgivningsbyråer enligt vad i motionen anförts,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att öka möjligheterna att utse kontaktman/ombud för barn.

1994/95:So623 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av föräldrautbildning.

1994/95:Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att barnkon-

ventionen skall transformeras till svensk lag.

1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inkorporering av barnkonventionen med svensk lag.

1994/95:A273 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en utbyggnad av ungdomsmottagningarna så att varje kommun

har en mottagning.

1994/95:A802 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om barnomsorgens viktiga funktion för att främja jämställdheten,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av ett kraftfullt informations- och opinionsarbete för att

uppnå delat ansvar för hem och familj.

1994/95:A807 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas

30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-

nen anförts om att papparollen behöver stärkas,

31. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om föräldraut-

bildning.

Yttrande

Konstitutionsutskottet har yttrat sig över motio-

nerna So601 yrkandena 1, 4 och 11, So612, Sf606

yrkande 5 och Sf637 yrkande 3. Yttrandet har be-

gränsats till att avse frågor om införlivande av

FN:s konvention om barnets rättigheter från i hu-

vudsak konstitutionella och författningstekniska

synpunkter. Yttrandet fogas till betänkandet som

bilaga.

Utskottet

FN:s konvention om barnets rättigheter

Motionerna

I motion 1994/95:So612 av Gustaf von Essen (m) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barn-

konventions införlivande i svensk lag. Motionären anför att det är en brist

att FN:s barnkonvention rättsligt inte tillämpas i svenska domstolar på

grund av att konventionstexten inte är upptagen i svensk lag. Eftersom

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna kunnat införlivas i

svensk lag är det en självklarhet att även barnkonventionen införlivas,

menar motionären.

I motion 1994/95:Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att barnkonventionen

skall transformeras till svensk lag (yrkande 5). Motionärerna anför att

Utlänningsnämnden i domar har hävdat att de ej känner sig förpliktigade

att följa barnkonventionen, de följer endast svensk lag. Motionärerna anser

därför att barnkonventionen skall transformeras till svensk lag.

I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inkor-

porering av barnkonventionen med svensk lag (yrkande 3). I motionen

som handlar om flyktingpolitiken anför motionärerna att det finns vissa

problem när det gäller vår interna lagstiftningsöverensstämmelse med våra

konventionsåtaganden. Det har från olika håll påpekats att myndigheterna

vid handläggning av utlänningsärenden brutit mot FN:s barnkonvention.

Motionärerna anger att regeringen har gett Invandrings- och flykting-

kommittén i uppdrag att göra en genomgång av hur berörda myndigheter i

sin tillämpning lever upp till konventionens krav. För att uppnå ett säkert

och fullständigt genomslag för konventionen i intern rätt bör denna inkor-

poreras i den svenska lagstiftningen, menar motionärerna.

I motion 1994/95:So601 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbild-

ning och fortbildning om barns rättigheter (yrkande 1) och att regeringen

bör ta initiativ till överläggningar med Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet för att med dem diskutera hur barnkonventionens

intentioner på bästa sätt skall förankras och utvecklas i kommuner och

landsting (yrkande 4). Vidare yrkas i motionen att riksdagen skall ge rege-

ringen till känna vad i motionen anförts om behov av medel till forskning

och utveckling (yrkande 11). Motionärerna vill förbättra barns villkor och

menar att barnkonventionen skall genomsyra allt arbete med barn. Till

exempel måste barns rättigheter och barnkonventionen vara ett viktigt

inslag i all lärarutbildning från förskola till gymnasieskola. Ut- och fort-

bildning av olika yrkeskategorier som arbetar med barn bör ses över för att

säkerställa att idéer om barnets rättigheter förankras och vidareutvecklas,

anser motionärerna. Motionärerna anför vidare att det är kommunernas

ansvar att ge barn det stöd de kan behöva. Motionärerna är dock inte helt

övertygade om att de av barnombudsmannen föreslagna barn- och ung-

domspolitiska handlingsplanerna alltid är den bästa vägen att gå. Motionä-

rerna tror att det leder för långt att ålägga kommunerna att göra upp planer.

Kommunerna måste dock ha långsiktiga förändringsstrategier där det ingår

att ta fram beskrivningar av konsekvenser för barnen och att följa upp de

förändringar som genomförs. Regeringen bör därför, enligt motionärerna,

ta initiativ till överläggningar med Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet om dessa frågor. Vidare anför motionärerna att det

enligt Socialstyrelsen finns anledning att ytterligare studera hur kommu-

nerna vid resursfördelningen tar hänsyn till olika behov och utvärderar

vilka olika insatser, både generella och speciallösningar, som är effektiva

och verkligen ger barn med behov av särskilt stöd den hjälp de behöver.

För att finansiera dessa studier har, enligt motionärerna, Socialstyrelsen

begärt ytterligare medel (10 miljoner kronor på två år). Motionärerna anser

att dessa medel skall anslås för ändamålet.

Bakgrund

En internationell överenskommelse innebär att den anslutande staten har

att lojalt fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommelsen. Den

avtalsslutande staten är således folkrättsligt förpliktigad att se till att des

myndigheter tillämpar överenskommelsens bestämmelser.

I Sverige har, generellt uttryckt, två olika metoder kommit till använd-

ning för att införliva en internationell överenskommelse med den nationel-

la rättsordningen. Den första metoden innebär att en konvention omarbetas

- transformeras - till svensk författningstext i den utsträckning som redan

existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Enligt den

andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket

innebär att det i lag föreskrivs att själva den autentiska konventionstexten

skall gälla som svensk lag. Genom att kräva att en internationell överens-

kommelse måste införlivas med den nationella rätten för att äga intern-

rättslig giltighet tillhör Sverige den krets av stater som brukar betecknas

som dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis brukar betecknas som

monistiska, utgör internationella fördrag omedelbart en del av den interna

rätten i och med att fördraget ratificeras.

Sverige skall som fördragsslutande stat vart femte år avge en rapport om

efterlevnaden av FN:s konvention om barnets rättigheter till FN:s kontroll-

organ, Kommittén för barnets rättigheter. Kommittén har med anledning

av den rapport som Sverige lämnade 1992 föreslagit att det för att förstärka

konventionens tillämpning i praktiken bör övervägas dels en närmare

samordning med frivilligorganisationerna på policynivå, dels att direkt

inkorporera konventionens bestämmelser i nationell lagstiftning, dels att

ytterligare stärka det internationella samarbetet och biståndet, i synnerhet

till förmån för utsatta grupper såsom handikappade barn och barn i behov

av särskilt skydd.

Motionsyrkanden med krav på inkorporering av FN:s konvention om bar-

nets rättigheter i svensk lag har behandlats tidigare av utskottet, se bl.a.

1993/94:SoU1 och 1993/94:SoU20.

I betänkandet 1993/94:SoU1 Barn och ungdom gjorde utskottet följande

bedömning.

Sverige godkände FN:s barnkonvention år 1990. Inför godkännandet gjor-

des en systematisk genomgång av konventionens artiklar i förhållande till

gällande lagstiftning. Arbetet med att leva upp till konventionens bestäm-

melser och principer har därefter åtnjutit särskilt hög prioritet. En tjänst

som Barnombudsman har inrättats fr.o.m. den 1 juli i år. Barnombuds-

mannen skall särskilt ägna uppmärksamhet åt att lagar och andra författ-

ningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden

enligt konventionen. Mot denna bakgrund, och då frågan om införlivande

av internationella konventioner i svensk rätt för närvarande är aktuell inom

regeringskansliet, anser utskottet inte att riksdagen bör ta något initiativ

med anledning av motion So271 (fp, c, kds, v). Motionen avstyrks.

Utskottet har också i betänkandet 1993/94:SoU20 Socialpolitik - inrikt-

ning och anslag behandlat motioner med yrkanden om inkorporering av

barnkonventionen. Utskottet redogjorde då för regeringens proposition

1993/94:117 om inkorporering av den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I

betänkandet refererades följande avsnitt i propositionen.

Sverige är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheter-

nas område, t.ex. 1966 års internationella konvention om medborgerliga

och politiska rättigheter och 1989 års konvention om barnets rättigheter.

Fri- och rättighetskommittén har emellertid ansett att Europakonventionen

intar en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter

att den i inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övriga

konventioner. Europakonventionen har en särställning genom att dess

tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol

på talan av enskilda. Genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbil-

dande verksamhet har konventionens bestämmelser också successivt

kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från

andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna har också medfört

att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning i

det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering nu avse

endast Europakonventionen.

Utskottet angav vidare i betänkandet att Nordiska rådet i mars 1994 en-

hälligt rekommenderat de nordiska ländernas regeringar att vidareutveckla

sitt samarbete på de områden som FN:s barnkonvention berör. Rådet har

också enhälligt rekommenderat att de nordiska länderna i olika internatio-

nella sammanhang verkar för att efterlevnaden av FN:s barnkonvention

prioriteras.

Utskottet ansåg sig inte då berett att tillstyrka någon inkorporering av

barnkonventionen och avstyrkte motionsyrkandet därom. Riksdagen följde

utskottet.

Barnombudsmannen inrättades som myndighet den 1 juli 1993 med upp-

gift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och

intressen och därvid särskilt uppmärksamma hur lagar och andra författ-

ningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden

enligt FN:s konvention om barnets rättigheter. I Barnombudsmannens

årsrapport 1994 anges att barnombudsmannen uppfattar uppgiften så att

barnkonventionen i första hand genom transformering bör omarbetas och

införlivas i den lagstiftning där den aktuella regeln lämpligen hör hemma.

Barnombudsmannen har i detta syfte påbörjat ett långsiktigt arbete när det

gäller brister i överensstämmelsen mellan svensk lag och barnkonventio-

nen. Barnombudsmannen lämnar också regelmässigt synpunkter utifrån

barnkonventionen till olika utredningar som berör barn och ungdomar,

t.ex. Vårdnadstvistutredningen. Barnombudsmannen föreslår också i års-

rapporten att regeringen tar initiativ till att en särskild sammanställning

med kommentarer till barnkonventionen tas fram och att det i direktiv till

statliga utredningar som berör barn- och ungdomsområdet skall ingå att

beakta krav och intentioner i barnkonventionen.

I Socialstyrelsens slutrapport Barns villkor i förändringstider (Social-

styrelsen följer upp och utvärderar 1994:4) anges att de nya kraven, möj-

ligheterna och svårigheterna aktualiserar behov av både statliga och kom-

munala åtgärder. I detta sammanhang är FN:s konvention om barnets rät-

tigheter ett viktigt vägledande dokument för både staten och kommunerna.

Sverige har genom att ratificera konventionen åtagit sig att se till att barns

bästa sätts i främsta rummet när åtgärder vidtas som berör barn. I konven-

tionens artikel 4 slås fast att inte bara lagstiftningen utan också andra åt-

gärder ska anpassas efter landets åtagande att tillgodose barns rättigheter

"till det yttersta av sina tillgängliga resurser".

I samband med Socialstyrelsens uppdrag att följa hur situationen utvecklas

för barn i förändringstider uttalade Barnombudsmannen i en skrivelse den

29 mars 1994 till styrelsen följande.

I Sverige utövas en stor del av omsorgen om barn och ungdomar av kom-

munerna. Tillsammans med ökad decentralisering och det kommunala

självbestämmandet innebär det att kommunerna får allt större utrymme att

själva fördela resurser och utforma verksamheter. Det är således arbetet på

den kommunala nivån som blir avgörande för om barnkonventionens

principer och krav skall slå igenom i Sverige. En konsekvent tillämpning

av barnkonventionen ställer nya krav på kommunernas planering och be-

slutsunderlag. Ett medvetet barnperspektiv måste på ett helt annat sätt än

idag genomsyra kommunernas beslutsfattande med såväl en ekonomisk

som kvalitativ värdering av beslut. I detta ligger ett behov av en slags

konsekvensbeskrivningar, dvs. en analys av vilka effekter besluten får för

barn i förhållande till deras egna rättigheter och behov. För att en sådan

värdering överhuvudtaget ska vara meningsfull måste kommunen ha tagit

ställning till vad uttrycket barnets bästa i FN:s barnkonvention konkret

innebär.

I Socialtjänstkommitténs slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:

139) anges att det enligt kommitténs mening behövs nya lagbestämmelser

om barnets bästa och barns medinflytande för att stärka barnens ställning

inom socialtjänsten. De nya bestämmelser som kommittén föreslår svarar

mot innehållet i artiklarna 3 och 12 i FN:s konvention om barnets rättighe-

ter. Förslaget innebär dels att när socialtjänstens åtgärder rör barn skall

barnets bästa sättas i främsta rummet, dels att när en åtgärd rör ett barn

skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt. Barnets åsikt skall

tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Kommitténs betänkande bereds för närvarande i departementet efter

remissbehandling.

Flyktingpolitiska kommittén, som utrett svensk flykting- och invandrings-

politik, har i sitt slutbetänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv

(SOU 1995:75) behandlat barnen, barnkonventionen och utlänningslagen.

Kommittén föreslår ändringar för att bringa utlänningslagstiftningen i full

överensstämmelse med barnkonventionen. Bland annat föreslås att barn

som tas i förvar bör få rättshjälpsbiträde direkt, att barnen skall ges större

möjligheter att komma till tals, att konventionens definition att den som är

under 18 år är barn bör följas och att Invandrarverket bör följa upp sina

rutiner för hörande av barn.

Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning tar i

delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU

1995:55) upp frågor kring asylbarnens förhållanden. Utredningen har

vidare i uppgift att närmare utreda i vilken omfattning annan lagstiftning,

exempelvis socialtjänstlagen, kan komma i konflikt med utlänningslagen

samt hur ett omhändertagande av barn enligt lagen med särskilda bestäm-

melser om vård av unga (LVU) är ett hinder mot verkställighet av ett laga-

kraftvunnet beslut om avvisning.

Barnombudsmannen har till utskottet framfört att hon inte ser det som

mest effektivt att i sitt arbete driva frågan om en inkorporering av barn-

konventionen. Konventionen omfattar till stor del behovsfrågor som inte

lämpar sig att göra direkt tillämpliga genom lag. Barnombudsmannen

anser att barns rättigheter bäst hävdas genom att konventionen införlivas i

den nationella lagstiftningen genom transformering. Det gagnar barnen

bäst om den nationella lagstiftningen genomgående har ett barnperspektiv

och man kan därigenom gå längre än om konventionen inkorporeras.

Utskottets bedömning

FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling

den 20 november 1989. Det var första gången barns egna rättigheter for-

mulerades i ett internationellt bindande avtal. Konventionen betonar att

barndomen har ett värde i sig. Den utgår från fyra grundprinciper: Princi-

pen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling, rätten att framföra sina

åsikter och få dem respekterade samt rätten att skyddas mot övergrepp och

diskriminering. Sverige var en av initiativtagarna till konventionen och ett

av de första länderna att ratificera den. Konventionen trädde för svenskt

vidkommande i kraft den 2 september 1990. I samband med att riksdagen

beslutade om att godkänna konventionen föreslogs inte några lagstift-

ningsåtgärder. Svensk rätt och praxis ansågs stå i god överensstämmelse

med konventionens bestämmelser.

Konventionen är sålunda inte direkt tillämplig som svensk lag, men den

svenska lagstiftningen skall anpassas till konventionen och svenska lagreg-

ler skall tolkas i enlighet med konventionens bestämmelser. Det innebär att

domstolar och myndigheter, på såväl central som lokal nivå, skall tolka

svenska regler så att de inte står i strid med konventionen.

På senare tid har dock några uppmärksammade fall, främst rörande

svensk utlänningslagstiftning, aktualiserat frågan om svensk rätts överens-

stämmelse med barnkonventionen. Sverige har genom att ratificera kon-

ventionen åtagit sig att nationellt genomföra dess bestämmelser. Svensk

lagstiftning måste stå i överensstämmelse med barnkonventionens be-

stämmelser och intentioner. Utskottet delar konstitutionsutskottets inställ-

ning att barnkonventionen inte nu bör inkorporeras utan införlivas med

svensk rätt genom transformering. För detta talar inte enbart konstitutionel-

la skäl utan även - som Barnombudsmannen framfört till socialutskottet -

att barnen härigenom torde ges det bästa skyddet. En fortgående kontroll

och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är dock helt

nödvändig. Barnkonventionens bestämmelser och intentioner måste på alla

nivåer i samhället beaktas i arbetet med frågor som rör barn och barns

rättigheter. Regeringen bör nu som konstitutionsutskottet framhållit beslu-

ta om en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer över-

ens med barnkonventionens bestämmelser. Översynen bör också avse den

föreliggande översättningen av konventionstexten. Vid översynen skall

naturligtvis beaktas det översynsarbete som redan gjorts bl.a. av social-

tjänst- och utlänningslagstiftningen.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna med anledning av mo-

tionerna So601 (fp) yrkandena 1, 4 och 11, So612 (m), Sf606 (mp) yrkan-

de 5 och Sf637 (v) yrkande 3.

Ungdomsmottagningar och familjerådgivning

Motioner

I motion 1994/95:A273 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en

utbyggnad av ungdomsmottagningarna så att varje kommun har en mot-

tagning (yrkande 6). På grund av nedskärningar har många ungdomsmot-

tagningar lagts ned. Motionärerna anser dock att ungdomsmottagningarna

fyller ett brett behov av hjälp och rådgivning när det gäller sex, samlevnad,

preventivmedel, könssjukdomar, matstörningar och brist på självsäkerhet.

Motionärerna anser det extra viktigt att satsa på ungdomsmottagningarna

nu då ungdomars naturliga kontakt med förebilder och vuxna människor

att lita på minskar.

I motion 1994/95:So618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

hos regeringen begär en plan för utvidgad verksamhet med familjerådgiv-

ningsbyråer enligt vad i motionen anförts (yrkande 5). Motionärerna anser

att barns rätt till båda föräldrarna borde vara en självklarhet och att en bra

familjerådgivning kan bidra till att stödja familjen och reda ut problem i

samband med skilsmässa. Motionärerna vill att det upprättas en plan för

utvidgad verksamhet med familjerådgivning och att denna skall vara av-

giftsfri.

Bakgrund

Utskottet har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om de särskilda ungdoms-

mottagningarnas förtjänstfulla arbete. I betänkandet 1990/91:SoU4 finns

en noggrann redovisning av ungdomsmottagningarnas verksamhet. I be-

tänkandena 1993/94:SoU1och SoU30 behandlades på nytt motioner om

ungdomsmottagningarna. Utskottet avstyrkte dessa med hänvisning till

bl.a. det då pågående utredningsarbetet i socialtjänstkommittén och Soci-

alstyrelsen.

Även familjerådgivningsverksamheten har behandlats ett flertal gånger av

socialutskottet. I betänkandet 1992/93:SoU2 Socialtjänst föreslog utskottet

ett tillkännagivande till regeringen i anledning av ett antal motioner om

familjerådgivningen. Utskottet uttalade att familjerådgivningsverksamhe-

ten har ett mycket stort värde och att regeringen snarast bör återkomma till

riksdagen med förslag om verksamheten. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet 1993/94:SoU10 Familjerådgivning behandlade utskottet

regeringens proposition 1993/94:4. I propositionen föreslogs bl.a. att

kommunerna - genom ändring i socialtjänstlagen - skall åläggas en skyl-

dighet att sörja för att de som så önskar får tillgång till familjerådgivning.

Utskottet tillstyrkte - efter vissa ändringar i förtydligande syfte av lagför-

slaget - regeringens proposition. Vidare föreslogs bl.a. att 35 § i social-

tjänstlagen skulle ändras så att det klart framgår att kommunerna får ta ut

avgifter för familjerådgivningen. Detta blev också riksdagens beslut. I

betänkandet behandlades också två motioner med krav på en plan för

utvidgad verksamhet med familjerådgivningsbyråer. Utskottet ansåg inte

att det behövdes någon centralt utarbetad plan för uppbyggnaden av famil-

jerådgivningsverksamheten på det sätt som föreslogs i dessa motioner.

Yrkandena avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Regeringen har därefter gett Socialstyrelsen i uppdrag att bistå vid upp-

byggnaden av familjerådgivningen i enlighet med vad som sägs i proposi-

tionen och riksdagens beslut.

Enligt uppgift kommer Socialstyrelsen att avrapportera uppdraget under

hösten 1995 och därvid eventuellt ge förslag till uppföljning och åtgärder.

Under hösten kommer också enligt uppgift en proposition angående sek-

retess och tystnadsplikt inom familjerådgivningsverksamheten att avges.

I Socialtjänstkommitténs slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:

139) anges att framtiden för familjerådgivningsverksamheten länge varit

oviss men nu säkerställts genom riksdagens beslut om ett kommunalt

huvudmannaskap. Att kommunerna nu blir ansvariga för verksamheten

innebär att den kan vidareutvecklas till rådgivningsbyråer med större bredd

än tidigare, anser kommittén. Det finns i dag ca 300 familjerådgivare i

landet. I anledning av riksdagens beslut om att familjerådgivning skall

erbjudas dem som begär det föreslår kommittén att bestämmelser om detta

förs in i 12 a § socialtjänstlagen.

Kommittén anför beträffande ungdomsmottagningarna att dessa spelar

en viktig roll i socialtjänstens förebyggande arbete.

Kommitténs betänkande bereds för närvarande i Socialdepartementet

efter remissbehandling.

Utskottets bedömning

Utskottet vill återigen framhålla att ungdomsmottagningarna har stor bety-

delse för många barn och ungdomar. Socialtjänstkommittén har också i sitt

slutbetänkande påtalat den viktiga roll ungdomsmottagningarna har inom

socialtjänstens förebyggande verksamhet. Kommitténs förslag bereds för

närvarande i regeringskansliet. Utskottet anser att regeringens kommande

förslag bör avvaktas och avstyrker motion A273 (v) yrkande 6.

Beträffande familjerådgivningsverksamheten anser utskottet att Social-

styrelsens pågående uppföljning av verksamheten och beredningen av

Socialtjänstkommitténs betänkande i regeringskansliet bör avvaktas. Mo-

tion So618 (v) yrkande 5 avstyrks.

Föräldrautbildning

Motioner

I motion 1994/95:So618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beho-

vet av ökad föräldrautbildning (yrkande 3). Motionärerna anser att det

saknas föräldrautbildning i tillräcklig omfattning och att landets studieor-

ganisationer, för att få möjlighet att prioritera sådan verksamhet, bör ges

extra statligt stöd. Det behövs även ökad utbildning för yrkeskategorier

som arbetar med barn i skilsmässosituationer, anser motionärerna.

I motion 1994/95:So623 av Alf Svensson m.fl. (kds) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten

av föräldrautbildning (yrkande 1). I motionen anförs att tillgången till

föräldrautbildning varierar i olika delar av landet. I ekonomiskt svåra tider

är det lätt att nedprioritera förebyggande insatser som föräldrautbildning.

Motionärerna anser dock att det det är viktigt att inse att det är genom att

underlätta för och hjälpa föräldrarna som man gör den största insatsen för

barnen. Genom att sätta in insatser tidigt stärks och utvecklas föräldrars

och barns roll i familjen och familjens roll i samhället. Med förebyggande

insatser uppnår man vinster både humanitärt och ekonomiskt, menar mo-

tionärerna.

I motion 1994/95:A807 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att

papparollen måste stärkas (yrkande 30) och om föräldrautbildning

(yrkande 31). Motionärerna anser att föräldrautbildning kan ses som en

rättighet för alla vuxna. Motionärerna tror att en sådan utbildning också

leder till det önskvärda målet att papporna tar ännu större del av ansvaret

för barnen - en nödvändighet inte minst för den ensamstående mamman

och hennes barn. Vidare anser motionärerna att det är föräldrarnas gemen-

samma ansvar att skapa trygga uppväxtvillkor för sina barn men att sam-

hällets stöd är nödvändigt för att klara denna uppgift. Motionärerna anför

att det ökade och allt grövre våldet i samhället och framför allt den senaste

tidens tecken på att förövarna blir allt yngre väcker frågor om vilka olika

faktorer som påverkar barn och ungdomar i denna riktning. Allt ifrån

våldsskildringar i medierna till vapentillgängligheten i landet har diskute-

rats. Men, säger motionärerna, det har också visat sig att många av de

pojkar som hamnar i kriminalitet eller som tar till våldshandlingar saknar

en pappa eller någon annan manlig förebild i sin närhet. Motionärerna

anser därför att papparollen behöver stärkas.

Bakgrund

I betänkandet 1993/94:SoU1 Barn och ungdom avstyrkte utskottet ett par

motioner om föräldrautbildning och gjorde därvid följande bedömning.

Utskottet, som åtskilliga gånger påtalat vikten av insatser när det gäller

föräldrautbildningen, vidhåller sin inställning beträffande behovet av

åtgärder från regeringen. Frågan övervägs för närvarande inom regerings-

kansliet i samband med beredningen av Socialstyrelsens utredning om

barnhälsovården. Utskottet förutsätter att regeringen snarast återkommer

till riksdagen med förslag om föräldrautbildningen. I avvaktan på regering-

ens ställningstagande bör riksdagen inte ta något initiativ i frågan.

I betänkandet 1993/94:SoU29 Barnomsorg m.m. avstyrkte utskottet ett par

yrkanden om förstärkt föräldrautbildning. Utskottet gjorde följande be-

dömning.

Socialstyrelsen redovisade i januari 1992 sitt uppdrag att kartlägga barn-

hälsovården och den del av föräldrautbildningen som är kopplad till den.

Utskottet utgår från att regeringen återkommer till riksdagen med förslag

om hur en föräldrautbildning kan utvecklas och stimuleras.

I Socialstyrelsens rapport Barns villkor i förändringstider (SoS-rapport

1994:4) anges beträffande föräldrautbildning att resultatet av Barnhälso-

vårdsutredningen 1993 talar för att föräldragruppsverksamheten expande-

rat mellan 1991 och 1993. Utbyggnaden av föräldrautbildningen var dock

fortfarande mycket ojämn i landet. 1993 års enkät till BVC-enheterna

visade att i hela landet erbjuder 63 % av samtliga BVC-enheter alla ny-

blivna föräldrar att delta i föräldragrupper.

Enligt uppgift bereds frågan om föräldrautbildning inom ramen för möd-

ra- och barnhälsovården. Det föreligger dock inte några konkreta förslag

för närvarande.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning beträffande föräldrautbildningen

och avstyrker motionerna So618 (v) yrkande 3, So623 (kds) yrkande 1 och

A807 (c) yrkandena 30 och 31.

Familjehemsvård och vårdnadsöverflyttningar

Motioner

I motion 1994/95:So206 av Gullan Lindblad m.fl. (m) yrkas att riksdagen

hos regeringen begär förslag om nära släktingars möjlighet att fungera som

fosterföräldrar i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 4). I

motionen anförs att det i olika sammanhang framkommit att det varit svårt

för far- och morföräldrar att bli fosterföräldrar vid fosterhemsplaceringar.

Motionärerna anser att det är fel att diskriminera far- och morföräldrar. Det

borde snarare vara naturligt att så nära anhöriga får förtur om det visar sig

att inga hinder föreligger. Det nära släktskapet och "den lilla världens"

utvidgade gemenskap kan i många sådana fall vara till stor trygghet för

barnet, och detta sociala nätverk skall tillvaratas, anser motionärerna.

I motion 1994/95:So295 av Ingrid Näslund (kds) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om grundut-

bildning för familjehem (yrkande 1), om fortbildning, stöd och handled-

ning (yrkande 2) och om kompletterande utbildning för socialsekreterare

(yrkande 3). I motionen anförs att svårare störningar hos barn i kombina-

tion med bristfällig utbildning för familjehemmen innebär att många famil-

jehemsföräldrar blir utbrända. Motionären anser att genom kortsiktiga

besparingar - utebliven handledning och utbildning t.ex. - förlorar sam-

hället dessa ofta hängivna familjer som fortfarande fungerar och som

skulle kunna rehabilitera barn och unga i en hemlik miljö. En genomgång-

en grundutbildning borde vara en självklarhet för att få ta emot familje-

hemsplacerade barn. Efter erhållen placering borde vidareutbildning och

handledning vara avtalsbundna för att garantera genomförandet, anser

motionären. Vidare borde staten ta över kostnaderna för grundutbildningen

för familjehem. Om detta inte är möjligt, anser motionären att familjerna

borde få en förhöjd ersättning för att själva kunna köpa sig denna utbild-

ning. Vidare sägs i motionen att socialnämnderna i kommunerna har ett

stort ansvar när det gäller att stötta sin personal. Utbildningen för social-

sekreterarna bör ses över och eventuellt kompletteras, anser motionären.

Motionären anger också att en ny utbildningsmetod under det gångna året

tagits i bruk i liten skala, så kallad Foster pride. Det är en processinriktad

rekrytering i kombination med utbildning. Staten borde möjliggöra att

denna utbildning fortsättningsvis får de ekonomiska resurser som garante-

rar dess genomförande för åtminstone 50 % av familjehemmen och kan

också delvis sammanfalla med utbildningen av socialsekreterarna, anser

motionären.

I motion 1994/95:So263 av Agneta Ringman (s) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomi-

sering och vårdplan för familjehemsplacerade ungdomar. Motionären

anför att enligt nya bestämmelser i socialtjänstlagen står mottagande

kommun för kringkostnader vid ungdomsplaceringar i andra kommuner.

Barnomsorg, skola etc. i den mottagande kommunen får således ingen

ersättning för merkostnader. Dessa förhållanden, menar motionären, bidrar

till orimligt höga kostnader för mottagande kommuner, inte minst för

småkommuner med dåligt utbyggd socialtjänst. Motionären anser därför

att mottagande kommun skall få tillfälle att yttra sig om bildande av nya

familjevårdhem, att en vårdplan samt en behandlingsplan upprättas i sam-

arbete mellan de bägge kommunerna och att en kontinuerlig tillsyn av

myndigheterna skall ske för det familjevårdsplacerade barnets bästa.

I motion 1994/95:So282 av Tuve Skånberg (kds) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en kart-

läggning av effekterna av nuvarande principer beträffande vårdnadsöver-

flyttning av barn (yrkande 1) och om behovet av att utreda konsekvenserna

av en lagändring i motionens riktning (yrkande 2). I motionen anförs föl-

jande. Socialtjänstlagen och lagen om vård av unga lyfter fram två princip-

er som i vissa fall står mot varandra, principen om återförening och princi-

pen om barnets bästa. Av ett pågående avhandlingsarbete vid institutionen

för socialt arbete i Stockholm framgår att domstolarna i samtliga trettio

undersökta fall, där barnets bästa och återförening kommit på kolli-

sionskurs, uttryckt att barnet skall flytta till sin biologiska förälder. Motio

nären anser att svensk lagstiftning inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn

till de långtidsplacerade barnens intresse. Det är omänskligt att mot bar-

nens vilja bryta upp dem ur deras familjehem där de levt hela sitt medvet-

na liv i kanske sex eller åtta år. Det är ur dessa barns synvinkel önskvärt att

skyndsamt utreda konsekvenserna av en svensk lagändring, anser motionä-

ren. Det finns inte heller någon forskning eller erfarenhet som pekat på att

en lagstiftning som i huvudsak fäster vikt vid barnets bästa får en negativ

konsekvens för barnen eller deras föräldrar, menar motionären.

I motion 1994/95:So259 av Ann-Marie Fagerström (s) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov

av regler för flyttning av barn. I motionen anförs att en person som önskar

ta emot barn för adoption måste ha socialnämndens medgivande enligt 25

§ socialtjänstlagen. Det förekommer dock att familjer, som av olika skäl

inte får medgivande att ta emot barn, ändå hämtar barn till sig. Social-

nämnden har i sådana fall då barnets vårdnadshavare inte är känd eller

anträffbar inte möjlighet att ingripa och ta hand om barnet om inte LVU är

tillämplig, dvs. att det föreligger en påtaglig risk för barnets hälsa och

utveckling. Motionären anser att i LVU skall införas en särskild bestäm-

melse rörande barn som utan nämnda medgivande finns i en familj. En

sanktion i form av böter är inte tillräcklig och ger inte barnet det önskade

skyddet. Socialnämnden bör få legala möjligheter att omedelbart flytta

barnet så länge inte en svensk adoption föreligger, anser motionären.

I motion 1994/95:So618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att

öka möjligheterna att utse kontaktman/ombud för barn (yrkande 8). Mo-

tionärerna anser att möjligheterna att utse en kontaktman skall utökas. Det

skall, om behov finns, vara en skyldighet att utse en person med uppdrag

att se till barnets bästa i krislägen. Barnet, socialnämnd, vårdnadsutredare

eller någon barnet närstående kan vara den eller de som ges rätten att begä-

ra förordnande av ett sådant ombud, anser motionärerna.

Bakgrund

Socialutskottet behandlade i sitt betänkande 1992/93:SoU4 Familjehems-

vård för barn och ungdomar Riksdagens revisorers förslag 1991/92:21

angående familjehemsvård för barn och ungdomar och två motioner om

familjehemsvård. Utskottet ansåg att åtgärder behövdes för att utveckla

och stärka familjehemsvården, bl.a. genom utbildning, stöd och handled-

ning till familjehemsföräldrarna. Utskottet ansåg att regeringen borde ta

del av revisorernas överväganden och förslag samt återkomma till riksda-

gen i frågan.

I betänkandena 1993/94:SoU1 och SoU30 Barn och ungdom behandlade

utskottet motioner med liknade yrkanden som nu aktuella. Beträffande

reglerna enligt 25 § socialtjänstlagen om medgivande att ta emot barn i

familjehem fann utskottet att det då inte fanns anledning att ta något ini-

tiativ när det gäller att ändra förutsättningarna för att få tillgripa tvångsåt

gärder med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga

(LVU). Utskottet avstyrkte ett motionsyrkande därom. I fråga om ett mo-

tionsyrkande om vårdnadsöverflyttningar angav utskottet att Socialstyrel-

sen undersökte förekomsten av vårdnadsöverflyttningar till familjehem.

Utskottet ansåg att resultatet av undersökningen borde avvaktas och gjorde

den bedömningen att yrkandet fick anses i huvudsak tillgodosett genom

det arbete som då pågick på området. Motionsyrkandet avstyrktes. Riksda-

gen följde utskottet.

Socialstyrelsen fick i april 1993 i uppdrag av regeringen att utveckla och

stärka familjehemsvården. En del av uppdraget gällde frågan om över-

flyttning av vårdnaden för familjehemsplacerade barn till familjehemsför-

äldrarna. I mars 1995 kom rapporten Ovisshetens barn (SoS-rapport

1995:8). Rapporten har utformats som en kunskapssammanställning. So-

cialstyrelsen har dock valt att avvakta med ett allmänt råd till dess att re-

geringen fattat beslut om det ekonomiska ansvaret, en fråga som Social-

tjänstkommittén haft i uppdrag att utreda. Av rapporten framgår bl.a. att av

de närmare 9 000 barn och unga som för närvarande vårdas i familjehem i

Sverige har ungefär hälften bott i samma familj i tre år eller mer och en

tredjedel har bott i samma hem i fem år eller längre. De långtidsplacerade

barnens situation skiljer sig från de flesta andra svenska barns genom att

de sällan fått något riktigt besked om var de egentligen hör hemma. Soci-

altjänstlagstiftningen har en intention om återförening som huvudsakligt

mål under hela familjehemsplaceringen, och det finns i nuvarande social-

lagstiftning inte något nämnt om hur ett ärende skall handläggas om en

återförening mellan barn och föräldrar inte är möjlig eller lämplig. Vård-

nadsöverflyttningar regleras i 6 kap. föräldrabalken (6:7-9 FB). I kapitlets

8 § stadgas att om barnet bott länge i sitt familjehem och det bedöms vara

uppenbart bäst för barnet att rådande förhållanden består, kan vårdnaden

flyttas över till familjehemsföräldrarna. Denna bestämmelse har sedan den

infördes 1983 använts bara i ett fåtal fall. I rapporten anges vidare, beträf-

fande släktingplaceringar, att en studie från 1992 av Vinnerljung visat att

omplaceringar från släkthemmen i stort sett inte förekom alls, att släkting-

barnen inte hotats av utstötning så som många familjehemsplacerade barn

och att de släktingplacerade barnen också hade en bibehållen kontakt med

sina biologiska föräldrar som inte motsvarades av den kontakt som fanns

mellan barn och föräldrar i traditionella familjehem. I Vinterheds rapport

från 1985 konstateras å andra sidan att släktingplaceringar kan bli en fort-

sättning på föräldrarnas konfliktfyllda relation till det nu vuxna barnet där

barnbarnet får en mycket utsatt roll, inte minst när dess föräldrar är miss-

brukare. Barnet hammnar i en familjegemenskap på gott och ont.

I Socialstyrelsens rapport Utbildningsfrågor och utvecklingsprojekt inom

familjehemsvården anges att de kartläggningar som gjorts om utbildning,

stöd och handläggning till familjehem visar att detta alltjämt är ett eftersatt

område. En orsak kan vara 1980-talets strävan att decentralisera det sociala

arbetet. Kunskap har därvid splittrats och blivit uttunnad. Sammanfatt-

ningsvis konstaterar Socialstyrelsen i rapporten:

- att familjehemsfrågor under det senaste året har lyfts fram

- att intresset för rekryterings- och utbildningsfrågor ökat

- att intresset för samverkan ökat

- att en ny metod för rekrytering/utbildning av familjehem håller på att

introduceras

- att det i dag finns material för utbildning av familjehem

- att ett arbete med ett utvärderingsinstrument för uppföljning av barn/

unga i vård kommer att projekteras

- att det pågår olika försöksprojekt inom familjehemsvården i syfte att

höja kvaliteten

- att kommunerna behöver samverka för att bättre kunna utnyttja var-

andras resurser.

Socialtjänstkommittén föreslår i sitt slutbetänkande Ny socialtjänstlag

(SOU 1994:139) att en skyldighet för socialtjänsten att i varje enskilt fall

upprätta en plan för den vård som ges i familjehem införs. Vidare föreslås

bestämmelser i syfte att förtydliga socialtjänstens skyldigheter mot de

familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Bland annat föreslås att

den placerande kommunen skall svara för de särskilda stödinsatser som

den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet och att vård-

nadshavarna skall erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för

att upprätthålla en god kontakt med familjehemmet.

Beträffande möjligheten till vårdnadsöverflyttningar säger kommittén att

denna möjlighet inte har utnyttjats i den omfattning som skulle vara önsk-

värd om man utgår från barns behov av trygghet, stabilitet och varaktiga

relationer. Att möjligheten utnyttjats i så liten utsträckning anses delvis

bero på en osäkerhet om vad som gäller i fråga om nämndens skyldighet

att stödja familjehemsföräldrarna ekonomiskt efter vårdnadsöverflyttning-

en men också på oklarheter i fråga om nämndens fortsatta tillsynsansvar.

Socialtjänstkommittén ser det som angeläget att sådana hinder undanröjs

och föreslår därför ändringar i både föräldrabalken och socialtjänstlagen. I

socialtjänstlagen föreslås att det införs en bestämmelse som anger att när

socialtjänstens åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rum-

met. Kommittén anser också att Socialstyrelsen genom allmänna råd bör

kunna ge en lämplig vägledning i sammanhanget.

Beträffande släktingplaceringar gör Socialtjänstkommittén den bedöm-

ningen att socialtjänsten i varje enskilt fall bör utreda möjligheterna att

"nätverksplacera" barnet och att man regelmässigt bör undersöka släktens

möjligheter att stödja barnet även om det placeras i ett "främmande" famil-

jehem. En viktig ledstjärna i arbetet med familjehemsplaceringar är att

barnet inte onödigtvis rubbas från trygga och invanda förhållanden anser

kommittén.

I betänkandet anger kommittén att kravet på medgivande för att få ta

emot ett utländskt barn i adoptionssyfte skall bestå men att kommittén inte

tagit ställning till frågan om socialtjänstens ansvar att följa upp sådana

placeringar.

Kommitténs betänkande bereds för närvarande i Socialdepartementet

efter remissbehandling.

Vårdnadstvistutredningen föreslår i sitt slutbetänkande Vårdnad, boende

och umgänge (SOU 1995:79) att det i 6 kap. föräldrabalken införs en ny

inledande bestämmelse som anger att barnets bästa skall vara avgörande

vid domstolens tillämpning av bestämmelserna i kapitlet.

Socialminister Ingela Thalén har den 29 maj 1995 besvarat en interpella-

tion om det s.k. mormorsupproret. I svaret anger Thalén bl.a. att hon anser

att familjens och släktens betydelse för barnet måste få ett större utrymme i

det sociala arbetet med barn som far illa. Hon anser att far- och morföräld-

rar måste finnas med i utredningen och erbjudas möjlighet att presentera

sina synpunkter och sina möjligheter att hjälpa barnet och dess familj. Hon

menar dock att socialtjänsten inte alltid i första hand skall överväga släk-

tingplacering. En i dag mycket omtalad modell för nätverksarbete kring

barn som far illa tillämpas i Nya Zeeland. Socialministern menar dock att

metoder och modeller inte går att importera direkt utan måste omarbetas

till svenska förhållanden. På initiativ av Svenska Kommunförbundet

kommer ett sådant utvecklingsarbete att inledas. Projektet kommer att

stödjas ekonomiskt genom medel från Socialdepartementet.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att en viktig ledstjärna i arbetet med familjehemsplacering-

ar är att barnet inte onödigtvis flyttas från trygga och invanda förhållanden.

Frågan om barns placering hos släktingar har behandlats av Socialtjänst-

kommittén. Kommitténs betänkande bereds fortfarande i regeringskansliet.

Utskottet anser att regeringens kommande förslag med anledning av

kommitténs arbete bör avvaktas. Motion So206 (m) yrkande 4 avstyrks.

Familjehemsvården har varit föremål för en omfattande översyn och ge-

nomgång under senare år. Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att

utveckla och stärka familjehemsvården. Styrelsen har kartlagt bl.a. frågor

om handläggning, utbildning och stöd till familjehemmen. Av kartlägg-

ningen framgår att familjehemsvården alltjämt är eftersatt men att förbätt-

ringar sker fortlöpande. Intresset för rekryterings- och utbildningsfrågor

har ökat i kommunerna och ett material för utbildning av familjehemmen

har utarbetats. Socialtjänstkommittén har också övervägt familjehemsvår-

den och föreslagit bl.a. att bestämmelsen om att socialtjänsten skall ge

hemmen behövligt stöd skall överföras från socialtjänstförordningen till

socialtjänstlagen. Kommittén anser att stödet - utöver ekonomisk ersätt-

ning - bör innefatta råd, utbildning och handledning. Kommitténs förslag

bereds nu i regeringskansliet. Utskottet anser att regeringens kommande

förslag bör avvaktas. Motion So295 (kds) yrkandena 1, 2 och 3 avstyrks

därmed.

Också de frågor som framförs i motion So263 (s) om ekonomisering och

vårdplan för familjehemsplacerade ungdomar har behandlats av Social-

tjänstkommittén, som föreslagit att socialtjänsten skall vara skyldig att

upprätta en vårdplan samt att den placerande kommunen skall svara för de

särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under familje-

hemsvistelsen. Utskottet anser att regeringens kommande förslag bör av-

vaktas. Motion So263 (s) avstyrks.

Utskottet anser att syftet med motion So282 (kds) får anses vara tillgo-

dosett genom Socialstyrelsens kartläggning samt Socialtjänstkommitténs

och Vårdnadstvistutredningens förslag på området. Förslagen bereds för

närvarande i regeringskansliet. Regeringens kommande förslag bör avvak-

tas. Motion So282 (kds) yrkandena 1 och 2 avstyrks därmed.

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning när det gäller behov av regler

för flyttning av barn och avstyrker motion So259 (s).

Även motion So618 (v) yrkande 8 om att öka möjligheterna att utse

kontaktman/ombud för barn avstyrks.

Barnomsorg m.m.

Motioner

I motion 1994/95:So248 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återin-

förandet av en tvingande regel för kommunen att upprätta en barnom-

sorgsplan (yrkande 1) och att riksdagen hos regeringen begär förslag till en

lag som innehåller kraftiga bötesbelopp för den kommun som inte uppfyl-

ler lagens intentioner om alla barns rätt till barnomsorg (yrkande 2). Vida-

re yrkas i motionen att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen sägs om att utveckla en brukardemokrati (yrkande 3), om

behovet av en pedagogisk utveckling (yrkande 4) och om behovet av att

vidareutbilda personalen vid våra förskolor (yrkande 5). Till sist yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till en lag som reglerar förskolornas

miljö (yrkande 6). I motionen anförs att kommunerna i och med den nya

barnomsorgslagen har en skyldighet att ordna barnomsorg till de barn vars

föräldrar så önskar, när barnet fyllt ett år. Detta ställer stora krav på god

planering och framförhållning. Motionärerna anser därför att lagrummet

om kommunernas skyldighet att upprätta barnomsorgsplaner åter skall

införas i socialtjänstlagen (17 § SoL). Vissa kommuner sätter sig över

barnomsorgslagen med hänvisning till att de kommunala medlen inte

räcker till för full täckning inom barnomsorgen. Motionärerna föreslår

därför att det utarbetas ett system med kraftiga böter för de kommuner som

inte uppfyller lagens intentioner om alla barns rätt till kommunal barnom-

sorg. Vidare anförs i motionen att Vänsterpartiet strävar efter valfrihet,

småskalighet och personal- och brukarinflytande. En enskild institution

skall ledas av en styrelse bestående av personal och föräldrar. Kommunen

skall ge övergripande riktlinjer om vad verksamheten skall innehålla och

anslå medel till detta. Motionärerna anser att det behövs klara politiska

besked om personal och brukares rätt att delta i beslutsprocessen. Detta

kan uppnås genom en skrivning i sociallagstiftningen, med förtydligande i

kommunernas barnomsorgsplaner, menar motionärerna. I och med kom-

munernas försämrade ekonomi tvingas man till större barngrupper och

minskad personaltäthet samt mindre välutbildad personal. För att värna om

kvaliteten föreslår motionärerna att all personal skall få vederbörlig ut-

bildning för verksamheten, att kommunerna åläggs att kontinuerligt vida-

reutbilda personalen och att en reglering av högsta antalet barn i barn-

grupperna införs. Till sist anser motionärerna att det bör skapas minimireg-

ler som garanterar en god miljö på daghem, fritidshem och skolor - en lag

som värnar om barnens hälsa och säkerhet.

I motion 1994/95:So616 av Ingrid Näslund (kds) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av

att det pedagogiska programmet för förskolan förnyas i syfte att belysa att

mataktiviteter är en källa till hälsa, glädje och livskvalitet och ett fullvär-

digt pedagogiskt instrument i förskolan (yrkande 1). I motionen anges att i

det pedagogiska programmets tre övergripande teman natur, kultur och

samhälle har mat och måltider glömts bort. Motionären anser att det finns

all anledning att uppmärksamma barns matvanor. De som vistas i försko-

lan äter de flesta målen där. Det betyder att personalen inom barnomsorgen

övertagit ansvaret för huvuddelen av de yngre barnens måltider under

arbetsveckorna. Personalen har därför ett stort ansvar för att ge barnen en

för åldern lämplig mat, en trivsam måltidssituation, ett gott bordsskick

samt förmedla sunda matkunskaper, anser motionären. De vuxnas matatti-

tyder och värderingar bör vara väl genomtänkta eftersom de förmedlas till

barnen. Mat och ätande bör ingå bland barnomsorgens mer traditionella

pedagogiska mål som självkännedom, samarbetsförmåga och gruppan-

passning, anser motionären.

I motion 1994/95:A802 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barn-

omsorgens viktiga funktion för att främja jämställdheten (yrkande 5) och

om vikten av ett kraftfullt informations- och opinionsarbete för att uppnå

delat ansvar för hem och familj (yrkande 6). I motionen anförs att en väl

fungerande barnomsorg inte bara är något som gynnar barnens utveckling

utan det är också en förutsättning för att småbarnsföräldrar skall kunna

delta i arbetslivet. I och med att den s.k. barnomsorgslagen började gälla

från årsskiftet har föräldrar rätt att begära barnomsorg fr.o.m. det att barnet

fyllt ett år. Denna reform ökar ytterligare småbarnsföräldrarnas valfrihet,

anser motionärerna. Motionärerna anför vidare att kvinnor i väsentligt

högre grad utnyttjar tiden i föräldraförsäkringen och oftast är hemma för

vård av sjukt barn. Införandet av den s.k. pappamånaden kommer för-

hoppningsvis att innebära att fler fäder utnyttjar större del av tiden i föräld

raförsäkringen, menar motionärerna. Alla ojämlikheter kan emellertid inte

bekämpas med hjälp av lagstiftning, utan det krävs ett ihärdigt och uthål-

ligt opinionsarbete för att ändra på invanda könsmönster och historiskt

betingade ansvarsområden, anges det i motionen.

I motion 1994/95:So618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen

begär att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att upprätta en plan för

återuppbyggnad av barnvårdarorganisationen (yrkande 4). Barnvårdare

kommer hem till sjuka barn som inte kan vistas i den ordinarie barnomsor-

gen. I motionen anförs att antalet barnvårdare minskat i kommunerna.

Socialstyrelsen har gjort en kartläggning av ensamföräldrars utnyttjande av

de kommunala barnavårdsresurserna vilken visar på brister och att denna

verksamhet försummas när kommunerna tvingas prioritera. Motionärerna

anser att uppbyggnaden av barnvårdarsystemet är en viktig fråga och det

behövs ökad beredskap i kommunerna för att ställa upp för ensamföräld-

rar, föräldrar med bristande socialt nätverk eller familjer som drabbas av

sjukdom.

I motion 1994/95:So280 av Chatrine Pålsson (kds) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barn-

och ungdomsplaner. Motionären anser att för att nå en samordning av de

resurser som finns i kommunens förvaltningar och i de frivilliga organisa-

tionerna skulle exempelvis 5 § i 3 kap. i förslaget till ny socialtjänstlag

kunna kompletteras med angivande av att en särskild plan skall upprättas

till stöd för det allmänt förebyggande arbetet bland barn och ungdomar.

Bakgrund

I betänkandet 1994/95:SoU15 Socialpolitik - inriktning och anslag utta-

lade utskottet, i anledning av bl.a. motionsyrkanden om återinförande av

vårdnadsbidraget, att familjepolitikens mål bör vara att ge barnen en god

start i livet samt att ge båda föräldrarna möjlighet att delta i arbetslivet oc

rätt till nära och tidiga relationer med sina barn. Detta förutsätter en flexi-

bel föräldraförsäkring, lika barnbidrag för alla barn, bostadsbidrag, ut-

byggd barnomsorg av god kvalitet och en bra skola. Även rätten till del-

tidsarbete under småbarnsåren är värdefull. Utskottet ansåg vidare att

denna familjepolitik ser både till barnens och föräldrarnas bästa och att

den främjar jämställdheten och ökar valfriheten för både kvinnor och män.

Utskottet avstyrkte motionerna. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet 1993/94:SoU11 Utvidgad lagreglering på barnomsorgsom-

rådet behandlade utskottet proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreg-

lering på barnomsorgsområdet m.m. samt motioner som väckts med an-

ledning av propositionen och under den allmänna motionstiden. I proposi-

tionen föreslog den dåvarande regeringen att kravet på en av kommun-

fullmäktige antagen plan för förskole- och fritidshemsverksamheten skulle

slopas (17 § socialtjänstlagen). I propositionen anfördes att kravet på en

plan för förskole- och fritidshemsverksamheten forlorat i betydelse i takt

med utbyggnaden av barnomsorgen. Regeringen föreslog att kommunens

ansvar för att tillhandahålla barnomsorg skärps genom lagändringar i so-

cialtjänstlagen, varför det inte ansågs nödvändigt att i detalj reglera kom-

munens planeringsverksamhet. Utskottet gjorde följande bedömning.

Genom de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen blir kommunerna

skyldiga att erbjuda barnomsorg i den omfattning det behövs. Utskottet

delar regeringens bedömning att det därmed inte är nödvändigt att i lag

reglera kommunernas planeringsverksamhet. Självfallet kommer kommu-

nerna även i fortsättningen att behöva planera och följa upp barnomsorgs-

verksamheten. Formerna för detta bör dock den enskilda kommunen själv

få bestämma.

Utskottet tillstyrkte att 17 § socialtjänstlagen upphävdes. Riksdagen

följde utskottet.

I betänkandet behandlades också motioner om utbildning av personal,

brukardemokrati och personalinflytande i anslutning till propositionens

förslag om att införa bestämmelser i socialtjänstlagen som preciserar barn-

omsorgens uppgifter samt de kvalitetskrav som bör gälla för verksamheten.

I propositionen framhölls att ett samarbete mellan föräldrarna och barnom-

sorgspersonalen är en självklar del av verksamheten. Initiativet för att

upprätthålla en aktiv dialog med varje förälder bör vara förskolans, fritids-

hemmets och skolans ansvar, så att föräldrarna blir delaktiga och får med-

inflytande i verksamheten. Utskottet gjorde följande bedömning.

Utskottet konstaterar att i förslaget till ny 13 b § i socialtjänstlagen införs

bestämmelser som dels preciserar förskoleverksamhetens och skol-

barnsomsorgens uppgifter samt de kvalitetskrav som skall gälla för verk-

samheten, dels anger kraven på förskoleverksamheten och skolbarnsom-

sorgen för barn med behov av särskilt stöd.

Utskottet delar uppfattningen i propositionen att samma kvalitetskrav

som gäller för den kommunala barnomsorgen bör gälla för enkilda försko-

lor, fritidshem och integrerad skolbarnsomsorg. För att detta klart skall

framgå av lagen anser utskottet, i enlighet med synsättet i motion

1993/94:So14 (s) yrkande 2 i denna del, att ett tillägg bör göras i förslaget

till ändrad lydelse av 18 § socialtjänstlagen så att kommunen får ställa som

villkor för bidrag till en enskild verksamhet att verksamheten fyller kraven

enligt 13 b §.

Vidare gjorde utskottet, i anledning av ett motionsyrkande om att kommu-

ner skall kunna bötfällas om de inte uppfyller lagens intentioner om barn-

omsorg till alla barn som behöver omsorg, den bedömningen att bered-

ningen i regeringskansliet av Lokaldemokratikommitténs delbetänkande

om de förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots borde avvak-

tas. Motionsyrkandet avstyrktes.

I betänkandet 1993/94:SoU20 Socialpolitik - inriktning och anslag av-

styrkte utskottet en motion om att anslå 5 miljoner kronor till en pedago-

gisk kampanj bland landets daghem. Utskottet gjorde följande bedömning.

Utskottet vill framhålla betydelsen av att ett pedagogiskt utvecklingsarbete

kontinuerligt bedrivs inom barnomsorgen. Socialstyrelsen följer utveck-

lingen inom barnomsorgen. För innevarande budgetår har resurser avsatts

under styrelsens ramanslag för ett aktivt pedagogiskt arbete för utbildning

av barnomsorgspersonal. Enligt uppgift kommer resurser även för nästa

budgetår att avsättas för dessa ändamål.

I betänkandet 1993/94:SoU29 Barnomsorg m.m. vidhöll utskottet sin

tidigare uppfattning och avstyrkte yrkanden om krav på barnomsorgsplaner

och sanktioner mot kommuner.

Beträffande frågor om utbildning av personal angavs i betänkandet att

riksdagen nyligen beslutat att förlänga den barn- och ungdomspedagogiska

högskoleutbildningen till 120 poäng (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:

UbU14, rskr. 1992/93:363). I betänkandet påpekades att det enligt propo-

sitionen är en strävan att genom bl.a. vidareutbildning successivt öka ande-

len högskoleutbildad personal och att på sikt få en mer enhetlig personal-

styrka inom barnomsorgen. Utskottet som avstyrkte motioner i frågan

delade regeringens uppfattning att personalen i förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen är den viktigaste kvalitetsfaktorn för verksamheten och

att de åtgärder som regeringen föreslagit tillgodoser dessa syften.

Yrkanden om barnvårdare har behandlats av utskottet vid ett flertal tillfäl-

len tidigare, senast i betänkandet 1993/94:SoU29 Barnomsorg m.m. Ut-

skottet vidhöll där sin tidigare uppfattning att barnvårdarverksamheten är

ett nödvändigt komplement till barnomsorgen, men att det bör ankomma

på den enskilda kommunen att avgöra vilken omfattning barnvårdarverk-

samheten skall ha. Utskottet avstyrkte den då aktuella motionen. Riksda-

gen följde utskottet.

Lokaldemokratikommitténs betänkande Förtroendevaldas ansvar vid

domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) har remissbehandlats och

därefter bearbetats i regeringskansliet (Finansdepartementets kommunav-

delning). I kommitténs betänkande anges att sanktioner i viss utsträckning

behövs för att komma till rätta med kommunalt domstolstrots och lagtrots.

Samhällets reaktion behöver dock inte alltid ha formen av en sanktion.

Principiella skäl talar exempelvis mot en kriminalisering då en sådan

skulle få allvarliga kommunaldemokratiska konsekvenser. Inte heller anser

kommittén att skadestånd är en lämplig sanktion, eftersom skadestånd

utgör en ersättning för en skada och främst har en reparativ funktion.

Kommittén påtalar också att kommunala beslut om barnomsorg inte skall

kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Prövningen av sådana beslut

kommer därför att ske enligt reglerna i 10 kap. kommunallagen om laglig-

hetsprövning. Vid beredningen av kommitténs förslag har en del ansetts

kunna läggas till grund för lagstiftning, medan övriga förslag har ansetts

kräva att vissa mer grundläggande problem rörande förhållandet mellan

staten och kommunerna först löses (Ds 1995:27).

Hösten 1992 fick Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med andra myn-

digheter följa utvecklingen av barns villkor i samhället med anledning av

det förnyelse- och omställningsarbete som pågår i kommuner och lands-

ting. I slutrapporten Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen följer

upp och utvärderar 1994:4) görs följande bedömning.

Förändrad lagstiftning har gett kommunerna nya handlingsmöjligheter

samtidigt som den försämrade ekonomin ställer stora krav på prioritering-

ar. Att genomföra organisatoriska förändringar på kort tid och samtidigt

minska kostnaderna har inneburit problem i många kommuner. Osäkerhet

om framtida ekonomiska ramar har dessutom krympt kommunernas plane-

ringsperspektiv. Det här har resulterat i allvarliga brister i planering, upp-

följning och utvärdering av förändringar av betydelse för barn och unga.

Samtidigt som Socialstyrelsen inser kommunernas svårigheter framhåller

styrelsen att det är synnerligen viktigt att kommunerna beaktar behovet av

långsiktiga förändrings- och besparingsstrategier. I detta ingår bl.a. att

skaffa överblick över all barn- och ungdomsverksamhet, att organisations-

förändringar och besparingar är långsiktiga och väl förberedda, att sociala

konsekvensbeskrivningar görs före beslut och att medvetna resursfördel-

ningar mellan bostadsområden och grupper görs.

En förutsättning för ett bra kommunalt förändringsarbete är att statsmak-

terna ger kommunerna mer långsiktiga besked om de ekonomiska ramarna.

Statsmakterna bör också på olika sätt bidra till att öka kunskaperna om

bl.a. lokala resursfördelningsmetoder och om behovet av insatser i negativt

segregerade områden.

Beträffande bl.a. frågor om utbildning av personalen och det pedagogiska

programmet gör Socialstyrelsen den bedömningen att den generella kvali-

teten inom barnomsorgen för förskolebarnen är god på de flesta håll i

landet. Under de senaste åren har det dock på flera områden skett föränd-

ringar som är viktiga för kvaliteten inom barnomsorgen. Gruppstorlekarna

vid barnstugorna har ökat i hela landet samtidigt som personaltätheten

minskat. Kontinuiteten i verksamheten har påverkats då barnstugor och

familjedaghem lagts ner och barn- och personalgrupper splittrats. Persona-

lens tillgång till fortbildning, stöd och handledning har minskat på många

ställen. Det här betyder enligt Socialstyrelsen att förutsättningarna för att

bedriva en verksamhet i överensstämmelse med de nationella målen, som

de kommer till uttryck bl.a. i förskolans pedagogiska program, har minskat

generellt. Där förändringar och besparingar har varit genomtänkta och

förberedda har verksamheten dock kunnat anpassas till förändrade ramar

och kvaliteten har bevarats, anger styrelsen.

Socialstyrelsen har gett ut Allmänna råd från Socialstyrelsen (1995:2)

Barnomsorgen i socialtjänstlagen. De allmänna råden beskriver, tolkar

och kommenterar de från 1 januari 1995 gällande bestämmelserna i soci-

altjänstlagen som preciserar kommunernas ansvar för barnomsorgen. Rå-

den behandlar bl.a områden som det pedagogiska programmet, personal-

utbildning och frågor kring uppföljning och utvärdering av barnomsorgen.

Socialstyrelsen har också gjort en uppföljning av Förskolan och det peda-

gogiska programmet (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1993:3).

Socialtjänstkommittén anger i sitt slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU

1994:139) under rubriken Barnomsorgen i framtidsperspektiv följande.

För bedrivande av förskoleverksamhet och barnomsorg skall det finnas

personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av om-

sorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna

skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara än-

damålsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som

av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling

skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

Kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskola och skol-

barnsomsorg kan fullgöras antingen genom att plats erbjuds i den egna

verksamheten eller att plats erbjuds inom en enskild förskola, ett enskilt

fritidshem eller en enskild integrerad skolbarnsomsorg. Plats skall erbjudas

utan oskäligt dröjsmål när vårdnadshavaren har anmält behov av barnom-

sorg. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarens önskemål om omsorgs-

form och verksamhetens lokalisering.

I socialtjänstlagen införs också en skyldighet för kommunen att stödja

enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsom-

sorg. Sådana verksamheter skall ges bidrag med ett belopp för varje barn

som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande

verksamhet. Kommunen får ställa upp vissa villkor för bidraget.

Kommitténs betänkande bereds för närvarande i Socialdepartementet

efter remissbehandling.

Utskottets bedömning

Ett viktigt steg för att nå målen för barnomsorgen var införandet av de

bestämmelser i socialtjänstlagen som preciserar barnomsorgens uppgift

och de kvalitetskrav som gäller för verksamheten. Förskoleverksamhetens

uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och

omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt

erbjuda barn stöd i deras utveckling och en meningsfull fritid. Båda verk-

samheterna omfattar omvårdnad, fostran och utvecklande stimulans i

gruppens form. Barnomsorgens organisation, dess kvantitet och kvalitet,

innebär att den kan fylla flera behov i det moderna välfärdssamhället.

Enligt utskottet möjliggör barnomsorgen för föräldrar, mödrar såväl som

fäder, att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Den erbjuder barnen

trygga och stimulerande uppväxtvillkor. För barn med behov av extra stöd

har barnomsorgen ett särskilt ansvar.

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning när det gäller lagreglering av

kommunernas planeringsverksamhet. Lokaler för förskoleverksamhet och

skolbarnsomsorg skall vara ändamålsenliga. Lokalernas storlek och ut-

formning samt miljö och material skall vara beskaffade så att barnen ge-

nom pedagogisk verksamhet kan erbjudas fostran och omvårdnad. Utskott-

et anser inte att det behövs någon speciell lagstiftning rörande miljön på

förskolorna. Motion So248 (v) yrkandena 1 och 6 avstyrks.

Utskottet kan inte ställa sig bakom förslaget om införande av möjlighet

att utdöma böter för kommuner som inte uppfyller socialtjänstens bestäm-

melser om tillhandahållande av barnomsorg. Utskottet är positivt till ett

ökat brukarinflytande i barnomsorgen. Detta är dock en fråga för föräld-

rarna och den enskilda kommunen. Utskottet vill också framhålla betydel-

sen av att ett pedagogiskt utvecklingsarbete kontinuerligt bedrivs inom

barnomsorgen och att personalen ges erforderlig utbildning. Utskottet

avstyrker även yrkandena 2, 3, 4 och 5 i motion So248 (v). Socialstyrelsen

har gett ut allmänna råd bl.a. om det pedagogiska programmet i förskolan.

Styrelsen har också gjort en uppföljning av programmet. Utskottet avstyr-

ker motion So616 (kds) yrkande 1 om mataktiviteter som ett pedagogiskt

instrument.

I motion A802 (fp) yrkandena 5 och 6 tas upp barnomsorgens funktion

att främja jämställdheten samt vikten av en kraftfull information och

opinionsbildning för att uppnå ett delat ansvar för hem och familj. Utskot-

tet delar denna inställning och har också tidigare uttalat att en väl utbyggd

barnomsorg av god kvalitet är en viktig del i familjepolitiken för att främja

föräldrars möjlighet att kombinera föräldraskap och förvärvsarbete. Yr-

kande 5 är åtminstone delvis tillgodosett och avstyrks därför. Även yrkan-

de 6 avstyrks.

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning att barnvårdarverksamheten är

ett nödvändigt komplement till barnomsorgen, men att det bör ankomma

på den enskilda kommunen att avgöra vilken omfattning verksamheten

skall ha. Motion So618 (v) yrkande 4 avstyrks.

Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion So280

(kds) om införande av bestämmelser om en särskild plan till stöd för det

förebyggande arbetet bland barn och ungdomar behövs inte. Socialtjänst-

kommitténs förslag bereds fortfarande i regeringskansliet. Utskottet anser

att regeringens kommande förslag bör avvaktas. Motionen avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande FN:s konvention om barnets rättigheter

att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:So601 yrkandena

1, 4 och 11, 1994/95:So612, 1994/95:Sf606 yrkande 5 och

1994/95:Sf637 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande ungdomsmottagningar

att riksdagen avslår motion 1994/95:A273 yrkande 6,

3. beträffande familjerådgivning

att riksdagen avslår motion 1994/95:So618 yrkande 5,

4. beträffande föräldrautbildning

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:So618 yrkande 3,

1994/95:So623 yrkande 1 och 1994/95:A807 yrkandena 30 och 31,

res. 2 (m, c, fp, mp, kds)

5. beträffande fosterföräldrar

att riksdagen avslår motion 1994/95:So206 yrkande 4,

res. 3 (m, c, mp, kds)

6. beträffande stöd till familjehem

att riksdagen avslår motion 1994/95:So295 yrkandena 1 - 3,

res. 4 (kds)

7. beträffande vårdplan för familjehemsplacerade barn och

ungdomar

att riksdagen avslår motion 1994/95:So263,

8. beträffande vårdnadsöverflyttningar

att riksdagen avslår motion 1994/95:So282 yrkandena 1 och 2,

9. beträffande regler för flyttning av barn

att riksdagen avslår motion 1994/95:So259,

10. beträffande kontaktman för barn

att riksdagen avslår motion 1994/95:So618 yrkande 8,

res. 5 (v)

11. beträffande barnomsorgsplan m.m.

att riksdagen avslår motion 1994/95:So248 yrkandena 1 och 6,

12. beträffande pedagogiskt utvecklingsarbete inom barnom-

sorgen m.m.

att riksdagen avslår motion 1994/95:So248 yrkandena 2 - 5,

13. beträffande förskolans pedagogiska program

att riksdagen avslår motion 1994/95:So616 yrkande 1,

14. beträffande barnomsorg och jämställdhet

att riksdagen avslår motion 1994/95:A802 yrkande 5,

15. beträffande informations- och opinionsarbete

att riksdagen avslår motion 1994/95:A802 yrkande 6,

res. 6 (fp)

16. beträffande barnvårdarorganisationen

att riksdagen avslår motion 1994/95:So618 yrkande 4,

res. 7 (v, mp)

17. beträffande plan för förebyggande barn- och ungdomsarbe-

te

att riksdagen avslår motion 1994/95:So280.

Stockholm den 23 november 1995

På socialutskottets vägnar

Sten Svensson

I beslutet har deltagit: Sten Svensson (m), Bo

Holmberg (s), Ingrid Andersson (s), Hans Karls-

son (s), Liselotte Wågö (m), Christina Pettersson

(s), Marianne Jönsson (s), Leif Carlson (m), Bar-

bro Westerholm (fp), Conny Öhman (s), Stig

Sandström (v), Mariann Ytterberg (s), Thomas

Julin (mp), Chatrine Pålsson (kds), Christin Nils-

son (s), Annika Jonsell (m) och Kerstin Warner-

bring (c).

Reservationer

1. FN:s konvention om barnets rättigheter (mom. 1)

Stig Sandström (v) och Thomas Julin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "FN:s

konvention" och på s. 9 slutar med "(v) yrkande 3." bort ha följande lydel-

se:

I nu föreliggande motioner aktualiseras frågan om införlivandet av FN:s

konvention om barnets rättigheter i svensk rätt. Utskottet konstaterar att

det nu kan pekas på flera allvarliga fall där Sveriges åtaganden enligt

barnkonventionen inte uppfyllts. För närvarande pågår en viss översyn av

svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens bestämmelser,

bl.a. på utlänningslagstiftningens område. Enligt utskottets mening kan

emellertid ytterligare transformeringsåtgärder inte anses tillräckliga. I

stället bör konventionens status och betydelse i svensk rätt markeras ge-

nom en inkorporering. Endast genom denna metod får konventionen fullt

genomslag i svensk rättstillämpning. Utskottet anser därför att en utred-

ning nu bör tillsättas med uppgift att lägga fram ett förslag om inkorpore-

ring av barnkonventionen. I utredningens uppdrag bör bl.a. ingå att se över

den svenska översättningen av konventionstexten. Mot bakgrund av att det

för närvarande förekommer allvarliga brister i Sveriges efterlevnad av

konventionen, är det enligt utskottets mening angeläget att utredningsarbe-

tet bedrivs skyndsamt.

Vad utskottet anfört med bifall till motionerna So612 (m), Sf606 (mp)

yrkande 5 och Sf637 (v) yrkande 3 samt med anledning av motion So601

(fp) yrkandena 1, 4 och 11, bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande FN:s konvention om barnets rättigheter

att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:So612,

1994/95:Sf606 yrkande 5 och 1994/95:Sf637 yrkande 3 och med

anledning av motion 1994/95:So601 yrkandena 1, 4 och 11, som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Föräldrautbildning (mom. 4)

Sten Svensson (m), Liselotte Wågö (m), Leif Carlson (m), Barbro Wes-

terholm (fp), Thomas Julin (mp), Chatrine Pålsson (kds), Annika Jonsell

(m) och Kerstin Warnerbring (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med

"Utskottet vidhåller" och slutar med "yrkandena 30 och 31." bort ha föl-

jande lydelse:

Det är föräldrarnas gemensamma ansvar att skapa trygga uppväxtvillkor

för sina barn. Samhällets stöd är viktigt för att de skall klara denna uppgift.

I ekonomiskt svåra tider är det lätt att nedprioritera förebyggande insatser

som föräldrautbildning. Föräldrautbildningen kan innehålla olika delar,

t.ex. information om barns utveckling, om hur man praktiskt sköter barnet

och om hur en positiv och trygg relation mellan föräldrarna och barnet och

mellan föräldrarna byggs upp. Med föräldrautbildning kan också det önsk-

värda målet att papporna tar ännu större del av ansvaret för barnen uppnås

och papparollen stärkas. Utskottet anser att en viktig insats för barnen är

om man underlättar för och hjälper föräldrarna i deras föräldraskap genom

att förmedla föräldrautbildning. Enligt utskottets mening uppnås både

humanitära och ekonomiska vinster genom en satsning på förebyggande

insatser i form av föräldrautbildning. Föräldrautbildningen måste således

lyftas fram.

Vad utskottet anfört med anledning av motionerna So618 (v) yrkande 3,

So623 (kds) yrkande 1 och A807 (c) yrkandena 30 och 31 bör riksdagen

som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande föräldrautbildning

att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:So618 yrkande

3, 1994/95:So623 yrkande 1 samt 1994/95:A807 yrkandena 30 och

31 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Fosterföräldrar (mom. 5)

Sten Svensson (m), Liselotte Wågö (m), Leif Carlson (m), Thomas Julin

(mp), Chatrine Pålsson (kds), Annika Jonsell (m) och Kerstin Warnerbring

(c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar med

"Utskottet anser" och slutar med "yrkande 4 avstyrks." bort ha följande

lydelse:

Utskottet konstaterar att det i olika sammanhang har framkommit att det

är svårt för far- och morföräldrar att bli fosterföräldrar vid fosterhemspla-

ceringar. När ett litet barn skall placeras i fosterhem krävs stor omsorg från

socialtjänstens sida. Man kan i sådana fall inte utgå från generella regler.

Utskottet anser det naturligt att barnet i första hand placeras hos en nära

anhörig, om det inte föreligger några hinder mot placeringen. Det nära

släktskapet kan i många fall vara en stor trygghet för barnet och det sociala

nätverket skall om möjligt tas till vara. Utskottet anser att det är fel att

diskriminera far- och morföräldrar i dessa situationer.

Vad utskottet anfört med anledning av motion So206 (m) yrkande 4 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande fosterföräldrar

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:So206 yrkande 4

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Stöd till familjehem (mom. 6)

Chatrine Pålsson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med

"Familjehemsvården har" och slutar med "avstyrks därmed." bort ha föl-

jande lydelse:

Åtgärder behövs för att utveckla och stärka familjehemsvården. Familje-

hemmens egna organisationer har påpekat att de placerade barnen har allt

svårare problem. Detta kräver mer utbildning samt stöd och handledning

för de familjer som tar emot dessa barn. Risken är annars stor att familje-

hemsföräldrarna blir utbrända. Utskottet anser att en genomgången

grundutbildning borde vara en självklarhet för att få ta emot familjehems-

placerade barn. Efter en placering bör vidareutbildning och handledning

vara avtalsbundna för att garantera genomförandet. Staten bör ta över

kostnaderna för grundutbildningen. Om detta inte är möjligt bör en förhöjd

ersättning utgå så att familjerna kan köpa denna utbildning själva. Vidare

anser utskottet att utbildningen för socialsekreterarna bör ses över och

eventuellt kompletteras. En ny utbildningsmetod har tagits i bruk i liten

skala, s.k. Foster pride. Staten bör säkerställa att denna utbildning får

ekonomiska resurser. Utbildningen kan delvis sammanfalla med utbild-

ningen för socialsekreterare.

Vad utskottet anfört med anledning av motion So295 (kds) yrkandena 1,

2 och 3 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande stöd till familjehem

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:So295 yrkandena

1 - 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Kontaktman för barn (mom. 10)

Stig Sandström (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med "Även

motion" och slutar med "barn avstyrks." bort ha följande lydelse:

Barn som far illa eller befinner sig i en risksituation måste få stöd. Ut-

skottet anser att möjligheterna att utse kontaktperson eller ombud för barn

i sådana situationer skall utökas. Görs den bedömningen att barnet behöver

en kontaktperson eller ett ombud skall det finnas en skyldighet att utse en

sådan. Enligt utskottets mening bör barnet, socialnämnd, vårdnadsutredare

eller någon barnet närstående ges rätten att begära förordnande av kon-

taktman eller ombud.

Vad utskottet anfört med anledning av motion So618 (v) yrkande 8 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande kontaktman för barn

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:So618 yrkande 8

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

6. Informations- och opinionsarbete (mom. 15)

Barbro Westerholm (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som lyder "Även yrkande

6 avstyrks." bort ha följande lydelse:

Fördelningen av ansvaret för hem och familj har inte förbättrats tillräck-

ligt. Detta har inneburit att många kvinnors arbetsbelastning ökat drastiskt

under senare år. Utskottet anser att det krävs en rad förändringar för att

komma till rätta med den ojämna ansvarsfördelningen. Förutom lagstift-

ning krävs här, enligt utskottets mening, ett ihärdigt och uthålligt opini-

onsarbete för att ändra på invanda könsmönster och historiskt betingade

ansvarsområden.

Vad utskottet anfört med anledning av motion A802 (fp) yrkande 6 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha följande lydelse:

15. beträffande informations- och opinionsarbete

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:A802 yrkande 6

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

7. Barnvårdarorganisationen (mom. 16)

Stig Sandström (v) och Thomas Julin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som börjar med

"Utskottet vidhåller" och slutar med "yrkande 4 avstyrks." bort ha följande

lydelse:

Antalet barnvårdare, som kommer hem till barn som är sjuka och inte

kan vistas i den ordinarie barnomsorgen, har minskat i kommunerna. So-

cialstyrelsen har gjort en kartläggning av verksamheten som visar på stora

brister. Utskottet anser att det behövs en ökad beredskap i kommunerna för

att stödja ensamföräldrar, föräldrar med bristande socialt nätverk eller

familjer som drabbas av sjukdom eller råkar i en krissituation. Utskottet

anser det således nödvändigt med en utbyggnad av barnvårdarsystemet och

en plan för utbyggnaden.

Vad utskottet anfört med anledning av motion So618 (v) yrkande 4 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 16 bort ha följande lydelse:

16. beträffande barnvårdarorganisationen

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:So618 yrkande 4

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Konstitutionsutskottets yttrande1995/96:KU2y

FN:s konvention om barnets rättigheter

Till socialutskottet

Socialutskottet har den 9 november 1995 beslutat att bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över motionerna

1994/95:So601 yrkandena 1, 4 och 11, So612, Sf606 yrkande

5 och Sf637 yrkande 3. Utskottet begränsar sitt yttrande till

att avse frågor om införlivande av FN:s konvention om bar-

nets rättigheter från i huvudsak konstitutionella och författ-

ningstekniska synpunkter.

Motionerna

I motion 1994/95:So612 av Gustaf von Essen (m) yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barn-

konventions införlivande i svensk lag. Han anför att det är en brist att FN:s

barnkonvention rättsligt inte tillämpas i svenska domstolar på grund av att

konventionstexten inte är upptagen i svensk lag. Eftersom Europakonven-

tionen om de mänskliga rättigheterna kunnat införlivas i svensk lag är det

enligt motionären en självklarhet att även barnkonventionen införlivas.

I motion 1994/95:Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att barnkonventionen

skall transformeras till svensk lag (yrkande 5). Motionärerna anför att

Utlänningsnämnden i beslut har hävdat att den inte känner sig förpliktigad

att följa barnkonventionen utan att den endast följer svensk lag. Enligt

motionärernas mening skall barnkonventionen därför transformeras till

svensk lag.

I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksda-

gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

inkorporering av barnkonventionen med svensk lag (yrkande 3). I motio-

nen, som handlar om flyktingpolitiken, anför motionärerna att det finns

vissa problem när det gäller vår interna lagstiftnings överensstämmelse

med våra konventionsåtaganden. Det har från olika håll påpekats att myn-

digheterna vid handläggning av utlänningsärenden brutit mot FN:s barn-

konvention. Enligt motionärernas uppfattning bör konventionen inkorpore-

ras i den svenska lagstiftningen för att uppnå ett säkert och fullständigt

genomslag för konventionen i svensk rätt.

I motion 1994/95:So601 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om utbildning och fortbildning om barns

rättigheter (yrkande 1) och att regeringen bör ta initiativ till

överläggningar med Svenska Kommunförbundet och Land-

stingsförbundet för att med dem diskutera hur barnkonven-

tionens intentioner på bästa sätt skall förankras och utvecklas

i kommuner och landsting (yrkande 4). Därutöver yrkas i

motionen att riksdagens skall ge regeringen till känna vad i

motionen anförts om behov av medel till forskning och ut-

bildning (yrkande 11). Motionärerna vill förbättra barns vill-

kor och menar att barnkonventionen skall genomsyra allt

arbete med barn. En självklar grupp som måste få kännedom

om barnkonventionen är lärare. Barns rättigheter och barn-

konventionen måste därför vara ett viktigt inslag i all lärar-

utbildning från förskola till gymnasieskola. Enligt motionä-

rerna bör ut- och fortbildning ses över för olika yrkeskatego-

rier som arbetar med barn för att säkerställa att idéer om bar-

nets rättigheter förankras och vidareutvecklas. Motionärerna

påpekar vidare att kommunerna är ansvariga för huvuddelen

av de verksamheter som riktar sig till barn. De nationella

målen som riksdagen har fastslagit men också de åtaganden

som vi har gjort genom t.ex. FN:s barnkonvention skall fun-

gera som ledstjärnor. Det innebär enligt motionärerna att det

också är kommunernas ansvar att ge barn det stöd som de kan

behöva. Kommunerna måste ha långsiktiga förändringsstra-

tegier där det ingår att ta fram beskrivningar av konsekvenser

för barnen och att följa upp de förändringar som genomförs.

Regeringen bör ta initiativ till överläggningar med Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet för att med dem

diskutera hur barnkonventionens intentioner på bästa sätt bör

förankras och utvecklas i kommuner och landsting. Vidare

påpekar motionärerna att det enligt Socialstyrelsen finns an-

ledning att ytterligare studera hur kommunerna vid resursför-

delning tar hänsyn till olika behov och utvärdera vilka olika

insatser, både generella och speciallösningar, som är effektiva

och verkligen ger barn med behov av särskilt stöd den hjälp

de behöver. Därutöver vill Socialstyrelsen ta fram nyckeltal

och bättre statistiska mått för att kunna göra jämförelser både

nationellt och internationellt. Enligt motionärerna bör anslås

de ytterligare medel (10 miljoner kronor på två år) som So-

cialstyrelsen har begärt för nämnda studier.

Bakgrund

Fullgörande av internationella avtal

En internationell överenskommelse innebär att den anslutande staten har

att lojalt fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommelsen. Den

anslutande staten är således folkrättsligt förpliktigad att se till att dess

myndigheter tillämpar överenskommelsens bestämmelser. Vanligen saknas

bestämmelser om hur en konvention skall fullgöras. Det finns inte heller

någon allmän folkrättslig regel för hur de anslutna länderna skall gå till

väga.

Sverige tillämpar enligt praxis ett system som utgår från att det fordras

nationella föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överens-

kommelse skall kunna tillämpas nationellt. Det innebär att i den mån åta-

ganden i en överenskommelse inte överensstämmer med den nationella

rättsordningen måste denna ändras eller kompletteras.

Metoder för att införliva en internationell konvention med nationell

rätt

I Sverige har två olika metoder kommit till användning för att införliva

konventioner med svensk rätt, transformering och inkorporering. Vid

transformering omarbetas (transformeras) den internationella överens-

kommelsen eller de delar av den som saknar motsvarighet i svensk rätt till

svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i lag eller annan

författning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sveri-

ge.

Vid riksmötet 1989/90 behandlade konstitutionsutskottet propositionen

1989/90:12 om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar eller

andra författningar. I detta sammanhang togs frågan om införlivande i

svensk rätt genom transformering eller inkorporering upp. I propositionen

föreslogs, mot bakgrund av att det i framtiden kunde bli aktuellt att i större

utsträckning än ditintills inkorporera i stället för att transformera, att om

det föreligger särskilda skäl skulle inkorporering kunna ske utan översätt-

ning. Utskottet (bet. 1989/90:KU18) hänvisade till ett tidigare uttalande

om att både transformations- och inkorporationsmetoden får anses godtag-

bara ur konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och 1984/85:4y). Det fick

avgöras från fall till fall vilken metod som skulle användas. Utskottet

uttalade att när Sverige ingår en internationell överenskommelse som helt

eller delvis berör svensk rätt borde eftersträvas att överenskommelsen om

möjligt också har svensk autentisk text. Om konventionen saknar svensk

autentisk text borde huvudregeln enligt utskottet vara att transformations-

metoden används. När särskilda skäl talar för det, såsom exempelvis att

reglerna huvudsakligen riktar sig till myndigheter eller särskilda grupper

av enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del

av konventionstexten, kunde enligt utskottet även inkorporationsmetoden

godtas. I regel borde då krävas en omsorgsfullt utarbetad officiell över-

sättning. Enligt utskottet borde detta ovillkorligen ske om författningen

riktar sig till en bredare allmänhet.

Införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter

Frågan om införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter var uppe

till behandling under förarbetena till 1974 års regeringsform. I sitt remiss-

svar över Grundlagberedningens förslag till regeringsform påpekade Svea

hovrätt att man kunde överväga att ge ett starkare skydd för grundrättighe-

terna genom att införa ett stadgande i grundlagen om att Europakonventio-

nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna och FN:s konventioner om mänskliga rättigheter skulle tillämpas

nationellt. Departementschefen anförde i proposition 1973:90 s. 195 att

det stöter på praktiska och tekniska svårigheter att ta ytterligare ett steg oc

införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt. Han pekade särskilt på

den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventions-

texterna. Härtill kom att den teknik som hade använts vid konstruktionen

av konventionerna i hög grad skilde sig från en svensk lagstiftningsteknik.

Enligt departementschefen lämpade sig därför inte konventionerna för en

direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndighe-

ter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med

svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad

som gäller i detalj på olika rättsområden.

1973 års fri- och rättighetsutredning diskuterade i sitt betänkande Med-

borgerliga fri- och rätttigheter (SOU 1975:75) ingående frågan om att låta

de fri- och rättighetskonventioner Sverige anslutit sig till slå igenom i

svensk grundlag antingen genom inkorporering eller genom att delar av

konventioner arbetas in i svensk grundlag. Enligt utredningen var det dock

ingen framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler till

dessa konventioner. Man anförde bl.a. att konventionstexterna är svåröver-

skådliga och svårtillgängliga och att de ofta bygger på en terminologi som

varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidare

framhölls att de undersökningar utredningen låtit utföra visade att konven-

tionerna i åtskilliga hänseenden var svårtolkade och att de därför inte var

lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.

Även regering och riksdag anslöt sig till utredningens åsikt i dessa frågor

(prop. 1975/76:209, s. 85, KU 1975/76:56).

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen behandlat frågan om inkor-

porering av Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättig-

heterna och de grundläggande friheterna. Utskottet har härvid uttalat att

svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande

bör bevakas inom regeringskansliet och att det inte finns anledning att

frångå den bedömning riksdagen gjort i samband med behandling av de

förslag till grundlagsändring som byggde på 1973 års fri- och rättighetsut-

rednings arbete (se t.ex. bet. 1990/91:KU7). I betänkandet 1991/92:KU12

framhöll utskottet att frågan om inkorporering av Europakonventionen

kunde få ökad aktualitet genom att EG-domstolen räknar skyddet för

grundläggande mänskliga rättigheter till de allmänna rättsprinciper vilka

den lägger till grund för sina avgöranden.

Sverige har numera inkorporerat Europakonventionen. Detta föranledde

vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag om inkorporering av

konventionen. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1995. Inkorpo-

reringen föregicks av en utredning som bedrevs i Fri- och rättighetskom-

mittén (SOU 1993:40, del B). I proposition 1993/94:117 anfördes, med

hänvisning till Fri- och rättighetskommittén, som skäl för att nu inkorpo-

rera konventionen att den gällande svenska ordningen var ovanlig i Europa

(s. 33 f.). Det var därför naturligt att Sverige nu inkorporerade konventio-

nen och därigenom dels markerade dess betydelse för svensk rätt och

klargjorde dess status, dels skapade ett uttryckligt underlag att direkt till-

lämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myn-

digheter. Vidare konstaterades i propositionen att Europakonventionens

fri- och rättighetskydd är en del av de allmänna principer som ingår i EG-

rätten. Redan genom EES-avtalet hade Sverige förbundit sig att tolka de

bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-

domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakonventionen. Kon-

ventionens internrättsliga ställning skulle också befästas ytterligare vid ett

svenskt EG-medlemskap. Det var härvid olämpligt att Europakonventionen

skulle få en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. En

inkorporering skulle vidare kunna medföra att fler mål rörande konventio-

nens fri- och rättigheter kom att slutbehandlas vid svenska domstolar och

myndigheter. I propositionen konstaterades därutöver att Europakonven-

tionen kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande interna-

tionella instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Konventio-

nen var omedelbart tillämplig i samtliga konventionsstater utom fyra,

däribland Sverige. Förutom Sverige förberedde ytterligare två länder en

inkorporering av konventionen.

Vidare konstaterades i propositionen (s. 34) att Sverige var bundet även

av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas område, t.ex. 1966

års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

och 1989 års konvention om barnets rättigheter. I propositionen påpekades

att Fri- och rättighetskommittén hade ansett att Europakonventionen

emellertid intog en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga

rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas på annat sätt

än övriga konventioner. Enligt propositionen hade Europakonventionen en

särställning genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk

grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. I propositionen fram-

hölls vidare att konventionens bestämmelser genom konventionsorganens

kontinuerliga praxisbildande verksamhet också kommit att preciseras på ett

sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nu

nämnda omständigheterna hade också medfört att konventionen i de euro-

peiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedve-

tandet. Av dessa skäl borde enligt propositionen en inkorporering nu en-

dast avse Europakonventionen.

Vid sin behandling av propositionen gjorde konstitutionsutskottet ingen

annan bedömning än regeringen i de delar som nu berörts (bet.

1993/94:K24).

Sveriges godkännande av FN:s konvention om barnets rättigheter

Den 20 november 1989, dvs. på trettioårsdagen av tillkomsten av FN:s

förklaring om barnets rättigheter, antog generalförsamlingen konventionen

om barnets rättigheter. Sverige underteckande konventionen den 26 januari

1990. Konventionen trädde för svenskt vidkommande i kraft den 2 sep-

tember 1990.

I propositionen med förslag om godkännande av konventionen (prop.

1989/90:107) föreslog regeringen - med ett visst förbehåll avseende artikel

37 c - att riksdagen skulle godkänna konventionen. Några lagstiftningåt-

gärder med anledning av godkännandet föreslogs inte. Regeringen anförde

bl.a. (s. 28) att en granskning av konventionsbestämmelserna lett till slut-

satsen att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning stod i god över-

ensstämmelse med dessa bestämmelser, men att man kunde vara tveksam

om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämde med

konventionens krav. Enligt regeringen blev den bedömning, som i sådana

fall måste göras, i viss utsträckning beroende av vilka allmänna principer

man ville lägga till grund för tolkningen av konventionens bestämmelser. I

propositionen anfördes att man härvid måste hålla i minnet att konventio-

nen var avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och således på

rättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. På grund härav

måste konventionen enligt regeringen tolkas så, att den får en rimlig me-

ning inom ramen för ett nationellt system. Vidare påpekades att artiklarna i

många fall var utformade så att det fanns utrymme för lämplighetsbedöm-

ning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta.

Socialutskottet tillstyrkte förslaget att Sverige skulle godkänna konven-

tionen (bet. 1989/90:SoU28). Utskottet avstyrke dock att en reservation

skulle göras såvitt avsåg artikel 37 c. Några lagstiftningsåtgärder föreslogs

inte heller från utskottets sida. Riksdagen beslutade i enlighet med utskot-

tets hemställan (rskr. 350).

Vid sin behandling av propositionen inhämtade socialutskottet konstitu-

tionsutskottets yttrande. I sitt yttrande (1989/90:KU8y) behandlade konsti-

tutionsutskottet bl.a. artikel 3 i konventionen, enligt vilken barnets bästa

skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen

gäller alla åtgärder som vidtas av offentliga organ eller av privata sociala

välfärdsinstitutioner. I en motion som avgetts med anledning av proposi-

tionen yrkades att principen om barnets bästa skulle grundlagfästas. Kon-

stitutionsutskottet anförde att principen om barnets bästa är en av utgångs-

punkterna för den offentliga verksamheten i Sverige. Målsättningsstadgan-

det i 1 kap. 2 § regeringsformen gav uttryck för detta genom att det all-

männa åläggs att särskilt verka för social omsorg och trygghet och för en

god levnadsmiljö. Mot denna bakgrund saknades det enligt utskottet an-

ledning att ytterligare befästa principen genom en särskild målsättnings-

bestämmelse. Utskottet ansåg det inte heller påkallat att utöka bestämmel-

serna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen med

en bestämmelse om barnets bästa.

Konstitutionsutskottet yttrade sig också över motioner som berörde

lagstiftningsåtgärder gällande barnets skydd mot att utnyttjas i pornogra-

fiskt material, barnets skydd mot skadlig information samt barnets rätt att

få vetskap om sina föräldrar. Utskottet fann sig inte berett att i någon av

dessa delar förorda särskilda lagstiftningsåtgärder.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis framhålla att det självfallet måste vara Sveriges

skyldighet att uppfylla internationella åtaganden. I samband med att Sveri-

ge ansluter sig till en konvention måste därför noggrant övervägas vilka

konsekvenser anslutningen får för den svenska rättsordningen.

Som redovisats i det föregående har i Sverige enligt praxis två metoder

tillämpats för införlivande av internationella konventioner, transformering

och inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att båda metoderna kan

anses godtagbara från konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och

1984/85:4y). Vilken metod som skall användas får avgöras från fall till

fall. Av föregående redogörelse framgår vidare att utskottet uttalat att om

en konvention saknar svensk autentisk text bör huvudregeln vara att trans-

formationsmetoden används. När särskilda skäl talar för det, såsom exem-

pelvis att reglerna riktar sig till myndigheter eller särskilda grupper av

enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del av

konventionstexten, kan även inkorporeringsmetoden godtas. I regel bör då

krävas en omsorgsfullt utarbetad officiell översättning. Så bör ovillkorli-

gen vara fallet om författningen riktar sig till en bredare allmänhet.

I nu föreliggande motioner aktualiseras frågan om införlivandet av FN:s

konvention om barnets rättigheter i svensk rätt. Av föregående redogörelse

framgår att utskottet tidigare har intagit den ståndpunkten att konventioner

om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt

tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Utskottet har härvid

bl.a. hänvisat till 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75), som

bl.a. pekat på att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtill-

gängliga och att de ofta bygger på en terminologi som varken är enhetlig

eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. I samband med beredningen

av förslaget om inkorporering av Europakonventionen angående skydd för

de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna framhölls att

denna emellertid intog en sådan särställning bland konventionerna om

mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas

på annat sätt än övriga konventioner (prop. 1993/94:117 s. 34). Bland

annat pekades på att Europakonventionen bygger på en utpräglat juridisk

grund, med prövning i domstol på talan av enskild. Konventionens be-

stämmelser hade också kommit att preciseras genom konventionsorganens

kontinuerliga praxisbildande verksamhet. Som redovisats gjorde konstitu-

tionsutskottet ingen annan bedömning i fråga om Europakonventionens

särställning i inkorporeringshänseende i förhållande till andra konventio-

ner om mänskliga rättigheter (bet. 1993/94:KU24).

Enligt utskottets mening saknas anledning att gå ifrån den av utskottet

tidigare intagna ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i

allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska dom-

stolar och myndigheter. Vad gäller FN:s konvention om barnets rättigheter

saknas skäl att anse att den, såsom Europakonventionen, intar en särställ-

ning i inkorporeringshänseende. Utskottet är, utifrån de synpunkter utskot-

tet har att företräda, därför inte berett att för närvarande förorda en inkor-

porering av barnkonventionen. Däremot vill utskottet framhålla att det är

av väsentlig betydelse att det fortlöpande sker en kontroll av att svensk

lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser.

Ett översynsarbete pågår för närvarande på utlänningslagstiftningens om-

råde. Enligt utskottets mening finns dock anledning för socialutskottet att

nu föreslå en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer

överens med konventionens bestämmelser. En sådan översyn bör även

avse den nu föreliggande svenska översättningen av konventionstexten.

Stockholm den 21 november 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johans-

son (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar

Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),

Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth

Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriks-

son (mp) och Håkan Holmberg (fp).

Avvikande mening

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets

yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med "I nu förelig-

gande" och slutar med "av konventionstexten" bort ha följande lydelse:

I nu föreliggande motioner aktualiseras frågan om införlivandet av FN:s

konvention om barnets rättigheter i svensk rätt. Utskottet konstaterar att

det nu kan pekas på flera allvarliga fall där Sveriges åtaganden enligt

barnkonventionen inte uppfyllts. För närvarande pågår en viss översyn av

svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens bestämmelser,

bl.a. på utlänningslagstiftningens område. Enligt utskottets mening kan

emellertid ytterligare transformeringsåtgärder inte anses tillräckliga. I

stället bör konventionens status och betydelse i svensk rätt markeras ge-

nom en inkorporering. Endast genom denna metod får konventionen fullt

genomslag i svensk rättstillämpning. Utskottet anser därför att en utred-

ning nu bör tillsättas med uppgift att lägga fram ett förslag om inkorpore-

ring av barnkonventionen. I utredningens uppdrag bör bl.a. ingå att se över

den svenska översättningen av konventionstexten. Mot bakgrund av att det

för närvarande förekommer allvarliga brister i Sveriges efterlevnad av

konventionen, är det enligt utskottets mening angeläget att utredningsarbe-

tet bedrivs skyndsamt.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995