Bet. 1995/96:TU11

Trafikutskottets betänkande

1995/96:TU11

Vägverkets produktionsdivision

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1995/96

TU11

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet

regeringens förslag i proposition

1995/96:91 att riksdagen upphäver sitt

år 1994 fattade beslut att godkänna att

Vägverkets produktionsdivision ombildas

till ett av staten helägt aktiebolag

den 1 januari 1996.

M-, c- och fp-ledamöterna reserverar

sig till förmån för motionsyrkanden om

avslag på propositionen och ett

motionsyrkande om att regeringen bör

ange en alternativ tidpunkt för

bolagiseringen.

M- och fp-ledamöterna reserverar sig

till förmån för ett motionsyrkande om

att en bolagiserad produktionsdivision

bör privatiseras.

Propositionen

Regeringen

(Kommunikationsdepartementet) föreslår

i proposition 1995/96:91 att riksdagen

upphäver sitt beslut (prop.

1993/94:180, bet. TU32, rskr. 387) att

Vägverkets produktionsdivision skall

bedrivas i aktiebolagsform efter den 1

januari 1996.

Motionerna

1995/96:T28 av Ulla Löfgren (m) vari

yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens

förslag i enlighet med vad som anförts

i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om möjligheten att skjuta på

tidpunkten för en bolagisering,

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om en privatisering av det

framtida bolaget.

1995/96:T29 av Karin Starrin (c) vari

yrkas att riksdagen avslår proposition

1995/96:91.

1995/96:T30 av Mats Odell m.fl. (kds,

m, fp) vari yrkas att riksdagen avslår

proposition 1995/96:91.

Utskottet

1. Vägverkets huvuduppgifter och

organisation

Vägverket är central

förvaltningsmyndighet för frågor om

väghållning, dvs. byggande och drift av

vägar, och säkerheten i vägtrafiken.

Den centrala uppgiften är att svara

för statens väghållning. Vägverkets

övergripande mål är att dess

verksamhet skall bidra till att

uppfylla de av riksdagen år 1988

fastställda väg- och trafikpolitiska

målen.

Våren 1991 beslutade riksdagen om en

uppdelning av Vägverket i en

beställardel - Väg- och

trafikdivisionen - och en

produktionsdel, Produktionsdivisionen

(prop. 1990/91:87 delvis, bet. TU26,

rskr. 326). I samband med denna

organisationsförändring ändrades även

Vägverkets regionala förvaltning.

Vidare ställde sig riksdagen bakom

uttalanden i den nämnda propositionen

om vikten av att Vägverket utnyttjar,

och verkar för, konkurrens på

producentområdet. I sammanhanget

framhölls att verket, sedan

erfarenheter vunnits av den nya

organisationen, borde kunna överväga

att närmare utreda frågan om att helt

eller delvis bolagisera

produktionsorganisationen.

Våren 1993 ställde sig riksdagen bakom

regeringsuttalanden om att

produktionsverksamheten borde helt

marknadsanpassas och utsättas för full

konkurrens (prop. 1992/93:100 bil. 7,

bet. TU24, rskr. 272). Samtliga

nyinvesteringar skulle fr.o.m. år 1994

upphandlas i konkurrens. Om drift- och

underhållsverksamheten sades att den

till 50 % skulle upphandlas i

konkurrens år 1994.

2. 1994 års beslut om bolagisering av

Vägverkets

produktionsdivision

Riksdagen beslutade i juni 1994

godkänna att Vägverkets

produktionsdivision skulle ombildas

till ett av staten helägt aktiebolag

den 1 januari 1996 (prop. 1993/94:180,

bet. TU32, rskr. 387). Riksdagen

bemyndigade samtidigt regeringen att

genomföra bolagsbildningen så att det

nya bolaget kunde arbeta på ett

konkurrensneutralt och

konkurrenskraftigt sätt. Vidare

beslutade riksdagen att

produktionsdivisionen borde ges

möjlighet att fr.o.m. den 1 januari

1995 agera inom ett utökat

verksamhetsområde i syfte att stärka

konkurrenskraften inför bolagiseringen.

Riksdagen ställde sig också bakom

uttalanden i den nämnda propositionen

om att den befintliga marknaden inom

vägprojekterings- och

vägbyggnadsområdena kunde tillgodose

Vägverkets behov av tjänster inom dessa

områden. På marknaden för drift och

underhåll fanns det dock inte någon

möjlighet för Vägverket att upphandla

tjänster i tillräcklig omfattning i

effektivt verkande konkurrens. Ett

intensivt och lovande arbete pågick

emellertid inom Vägverket med att

utveckla upphandlings- och

uppföljningssystem, vilket var en

förutsättning för att få till stånd en

fungerande marknad. Vägverket borde

till den 1 januari 1996 ha stärkt sin

beställarkompetens så att en effektiv

upphandling av det samlade behovet av

väghållningstjänster och

väghållningsprodukter kunde ske fr.o.m.

den dagen med fullt beaktande av de

trafikpolitiska målen.

3. Vägverkets överväganden och förslag

I propositionen framhålls att Vägverket

i september 1995 för regeringen

redovisade två rapporter avseende dels

de ekonomiska förutsättningarna och

nuläget för en bolagisering av

Vägverkets produktionsdivision, dels

organisation av produktionsverksamhet

inom Vägverket i bolagsliknande form.

Vägverkets styrelse har - framhålls

det vidare i propositionen - vid en

analys av dessa rapporter funnit att

förutsättningarna för att genomföra en

ombildning av egenregiverksamheten till

aktiebolagsform inte kan anses vara

uppfyllda. Skälen härför är enligt

styrelsen att det föreligger nya

förutsättningar för organisationen av

Vägverkets produktion, att de

trafikpolitiska målen kan äventyras på

grund av att Vägverkets kompetens som

beställare av väghållningstjänster inte

till fullo är utvecklad samt att de

ekonomiska förutsättningarna inte

medger att en bolagisering finansieras

till fullo via Vägverkets anslag för

drift och underhåll av statliga vägar.

Styrelsen förordar i stället att en

bolagsliknande form för Vägverkets

produktionsverksamhet införs per den 1

januari 1996. En sådan

organisationsform skulle enligt

styrelsen tillföra nya möjligheter som

stärker fortsatt

produktivitetsutveckling.

Konkurrensutsättningen bör anpassas så

att de trafikpolitiska målen säkras. En

fullständig konkurrensutsättning

förutsätter dock enligt Vägverkets

styrelse att berörda enheter vid

Vägverket får arbeta i bolagsform på

samma sätt som konkurrenterna.

4. Regeringens överväganden och förslag

Regeringen säger sig kunna konstatera

att Vägverkets styrelse inte anser att

det finns förutsättningar att redan nu

genomföra en bolagisering av Vägverkets

produktionsdivision. Regeringen

framhåller att den gör samma bedömning.

En förutsättning för att en

bolagisering skall vara lämplig att

genomföra är - betonar regeringen - att

Vägverkets förmåga att beställa drift-

och underhållsverksamhet på vägnätet är

fullt utvecklad. En utvärdering av

vintersäsongen 1994/95 ger vid handen

att Vägverket hittills varit relativt

lyckosamt med sin upphandling av

driftentreprenader. Vägverket har

emellertid också funnit att mycket i

beställningsförfarandet behöver

förbättras. Verket har därför

föreslagit att konkurrensutsättningen

av dess driftentreprenader sker

successivt. Om en bolagisering av

verksamheten i egen regi skulle ske

redan nu - fortsätter regeringen -

disponerar Vägverket ingen egen

produktionsverksamhet. Alla

tillkommande beställningar måste då ske

genom upphandling av entreprenader i

full konkurrens. Detta kan initialt,

under den tid som Vägverkets

beställarkompetens utvecklas, komma att

drabba trafikanterna så till vida som

väghållningen inte befinns vara av

avsedd standard, eftersom beställningen

kan ha varit otydlig och ofullständig

eller entreprenören själv kan ha

missbedömt behovet av

produktionsresurser. Mot den angivna

bakgrunden är det angeläget - betonar

regeringen - att det i stället sker en

fokusering mot en fortlöpande

produktivitetsutveckling. Konkurrens är

ett effektivt medel härför.

Konkurrensutsättning av Vägverkets

produktion bör därför anpassas till de

övergripande kraven på verket och till

hur dess beställarkompetens utvecklas.

Vidare framhåller regeringen att det

tilltänkta produktionsbolaget har goda

förutsättningar att hävda sig på

entreprenadmarknaden, om bolaget förses

med ett eget kapital på 790 miljoner

kronor och om staten finansierar den

pensionsskuld som har upparbetats i

Vägverket innan verksamheten

bolagiseras. Emellertid förutsätter en

bolagisering redan år 1996 dels att

staten till bolagen överlåter

tillgångar, skulder och eget kapital

knutna till verksamheten, dels att

pensionsåtaganden om ca 1 miljard

kronor finansieras. Former för

överföringar av tillgångar och

tryggande av pensionsskulden behöver

dock - betonar regeringen - utredas

vidare.

Regeringen framhåller också att

Vägverkets produktionsdivision i

dagsläget inte kommit så långt i

uppbyggnaden av sin interna struktur

att det är lämpligt att flytta ut

verksamheten i egen regi till extern

regi. Verksamheten kan i dagsläget inte

bedömas som mogen för en

konkurrensutsättning till 100 %.

Mot bakgrund av de sålunda återgivna

övervägandena föreslår regeringen att

riksdagen upphäver sitt beslut om att

Vägverkets produktionsdivision skall

bedrivas i aktiebolagsform efter den 1

januari 1996.

Produktionsverksamheten bör enligt

regeringen tills vidare bedrivas i

myndighetsform. Denna är flexibel,

betonar regeringen, och kan utvecklas

inom ramen för de bemyndiganden och

riktlinjer som riksdagen tidigare

ställt sig bakom. Vägverket har i allt

väsentligt de bemyndiganden som

erfordras för att skapa en modell som

utvecklar produktionen och kraven på

konkurrensneutralitet. Detta gäller,

säger regeringen, riksdagens beslut

såväl år 1991, om Vägverkets

organisation, som år 1994 om

förvaltnings-myndigheternas ledning i

allmänhet. I det senare beslutet har

riksdagen ställt sig bakom vissa

allmänna principer om ledningsformer

för de centrala

förvaltningsmyndigheterna. En sådan

allmän princip är att myndigheterna

själva får bestämma sin inre

organisation. Denna princip omfattar

även Vägverket. Det ankommer således på

Vägverket att självt besluta om bl.a.

sin inre organisation. Vägverket kan

därmed - betonar regeringen

avslutningsvis - anpassa sin verksamhet

så att den passar de syften som

Vägverket vill nå.

5. Motionsförslag

I motionerna T29 (c) och T30 (kds, m,

fp) yrkas avslag på propositionen.

I den förstnämnda motionen betonas att

riksdagens beslut om en bolagisering av

Vägverkets produktionsdivision innebär

en angelägen reform, som inte bör

uppskjutas.

I den sistnämnda motionen framhålls

att erfarenheten visar att bolagsformen

skapar effektivitet, rörlighet,

marknadsorientering och lönsamhet.

Motionärerna säger sig inte kunna se

något som tyder på att en bolagisering

skulle försämra möjligheterna att uppnå

de trafikpolitiska målen. Tvärtom -

betonar de - torde beställarfunktionen

inom Vägverket, genom bolagisering av

produktionsdivisionen, snabbare

förbättra sina rutiner och höja sin

kompetens. Därmed kan upphandlingen

effektiviseras och de trafikpolitiska

målsättningarna främjas, inte äventyras

såsom regeringen befarar.

Motion T28 (m) innehåller tre

yrkanden.

Det första yrkandet är att riksdagen

avslår regeringens förslag i enlighet

med vad som anförs i motionen.

Motionären erinrar om att Vägverket på

senare år utsatt sin

produktionsverksamhet för en successivt

ökande konkurrens. Härigenom, och tack

vare riksdagsbeslutet om bolagisering

av denna verksamhet, har

produktionsdivisionen rationaliserats -

med besparingar på ca 1 miljard kronor

per år som följd. Motionären betonar

att en bolagisering av

produktionsverksamheten medför flera

fördelar. Den största och tydligaste är

att verksamheten därmed ges samma

spelregler som konkurrenterna har. En

annan fördel är att både Vägverket, som

beställare, och produktionsbolaget, som

utförare, får större trovärdighet på

marknaden. Därigenom gynnas

konkurrensen. Driftsformer som kan

misstänkliggöra samspelet mellan

beställare och entreprenör hotar att på

sikt sätta konkurrensen ur spel.

Enligt det andra yrkandet i motion T28

(m) bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna vad i motionen

anförts om möjligheten att skjuta på

tidpunkten för en bolagisering.

Motionären framhåller att 1994 års

riksdagsbeslut var tydligt. Om

riksdagen nu upphäver det beslutet - i

enlighet med regeringens förslag -

skapas ovisshet om framtiden, eftersom

regeringen ingenting säger om någon

senare tidpunkt, än den av riksdagen

fastställda, för bolagiseringen. En

tidpunkt måste anges för att ge berörd

personal möjlighet att arbeta mot ett

bestämt mål. Därmed kan också göras

tydligt i vilken takt

konkurrensutsättningen skall ske.

Det tredje yrkandet i motionen är att

riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en

privatisering av det framtida bolaget.

Motionären framhåller att det inte

finns några motiv för att låta staten

äga en fullt konkurrensutsatt

verksamhet, som bedrivs på

marknadsmässiga villkor. Den

långsiktigt bästa lösningen för en

bolagiserad produktionsverksamhet är

därför en privatisering.

6. Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens och

Vägverkets uppfattning att det inte

finns förutsättningar att redan nu

genomföra en bolagisering av Vägverkets

produktionsdivision. Om så sker kan de

trafikpolitiska målen äventyras,

eftersom Vägverkets kompetens som

beställare av väghållningstjänster inte

är till fullo utvecklad. Härigenom

riskeras en försämrad väghållning med

negativa effekter för trafikanterna.

Som regeringen framhåller förutsätter

en bolagisering också att det nybildade

bolaget förses med ett eget kapital av

betydande omfattning och att staten

finansierar den till ca 1 miljard

kronor beräknade pensionsskuld som

upparbetats inom Vägverket.

Utskottet delar också regeringens

uppfattning att produktionsverksamheten

tills vidare bör bedrivas i

myndighetsform. Vägverket har, som

regeringen framhåller, de bemyndiganden

som erfordras för att skapa en modell

som utvecklar produktionen och kraven

på konkurrensneutralitet. Det ankommer

således på Vägverket att inom

myndighetsformens ram självt besluta om

bl.a. sin inre organisation. Vägverket

kan därmed självt anpassa sin

verksamhet till de trafikpolitiska

målen.

Mot bakgrund av det anförda

tillstyrker utskottet regeringens

förslag att riksdagen upphäver sitt

beslut om bolagisering av Vägverkets

produktionsdivision per den 1 januari

1996. Av utskottets ställningstagande

följer att motionsyrkandena om avslag

på propositionen avstyrks, liksom

motionsyrkandet om att regeringen bör

ange en alternativ tidpunkt för

bolagisering av produktionsdivisionen.

Av vad utskottet anfört framgår vidare

att frågan om en privatisering av en

bolagiserad produktionsdivision torde

sakna aktualitet. Yrkande 3 i motion

T28 (m), som gäller den saken, avstyrks

därför.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande

Vägverkets produktionsdivision

att riksdagen med bifall till

regeringens förslag samt med avslag

på motionerna 1995/96:T28 yrkandena 1

och 2, 1995/96:T29 och 1995/96:T30

upphäver sitt beslut (prop.

1993/94:180, bet. TU32, rskr.

387) att godkänna att Vägverkets

produktionsdivision ombildas till ett

av staten helägt aktiebolag den 1

januari 1996,

res. 1 (m, c, fp)

2. beträffande privatisering av en

bolagiserad produktionsdivision

att riksdagen avslår motion

1995/96:T28 yrkande 3.

res. 2 (m, fp) - villk. 1

Stockholm den 7 december 1995

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica Öhman

(s), Per Westerberg (m), Jarl Lander

(s), Per Erik Granström (s), Krister

Örnfjäder (s), Hans Stenberg (s),

Birgitta Wistrand (m), Monica Green

(s), Karl-Erik Persson (v), Lena

Sandlin (s), Lars Björkman (m), Elisa

Abascal Reyes (mp), Christina Axelsson

(s), Claes-Göran Brandin (s), Ulla

Löfgren (m), Elving Andersson (c) och

Lennart Fremling (fp).

Reservationer

1. Vägverkets produktionsdivision (mom.

1)

Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand

(m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren

(m), Elving Andersson (c) och Lennart

Fremling (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 6 börjar med Utskottet

delar och slutar med av

produktionsdivisionen bort ha följande

lydelse:

Utskottet är för sin del övertygat om

att Vägverkets produktionsverksamhet

bör bolagiseras snarast möjligt och

därmed utsättas för full konkurrens.

Härigenom uppstår vinster för såväl

staten som de enskilda trafikanterna.

Erfarenheten visar att bolagsformen

skapar effektivitet, rörlighet,

marknadsorientering och lönsamhet.

Utskottet kan inte se något som tyder

på att en bolagisering skulle försämra

möjligheterna att uppnå de

trafikpolitiska målen. Tvärtom torde

beställarfunktionen inom Vägverket,

genom bolagiseringen av

produktionsdivisionen, snabbare

förbättra sina rutiner och höja sin

kompetens. Därmed kan uppköpen bli mer

effektiva och snarare bättre verka för

att uppfylla de trafikpolitiska målen.

Med det anförda tillstyrker utskottet

motionsyrkandena om avslag på

propositionen och avstyrker regeringens

förslag.

Av praktiska skäl torde det inte vara

möjligt att genomföra bolagiseringen

redan till den 1 januari 1996. Så bör

emellertid ske så snart det är

praktiskt genomförbart. Regeringen bör

enligt utskottets mening under våren

1996 förelägga riksdagen förslag om en

annan tidpunkt under år 1996 för

bolagiseringen än den 1 januari.

Vad utskottet sålunda anfört - och som

torde tillgodose syftet med motion T28

(m) yrkande 2 - bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under

mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande Vägverkets

produktionsdivision

att riksdagen

dels med bifall till motionerna

1995/96:T28 yrkande 1, 1995/96:T29

och 1995/96:T30 avslår regeringens

förslag,

dels med anledning av motion

1995/96:T28 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. Privatisering av en bolagiserad

produktionsdivision (mom. 2)

Under förutsättning av bifall till

reservation 1

Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand

(m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren

(m) och Lennart Fremling (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 6 börjar med Av vad och

slutar med avstyrks därför bort ha

följande lydelse:

Som framhålls i motion T28 (m) finns

det inga motiv för att en fullt

konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs

på marknadsmässiga villkor skall ägas

av staten. En privatisering ger

möjlighet till tillförsel av

riskvilligt kapital och utveckling av

verksamheten. För Vägverket leder det

till en renodling och koncentration på

upphandlingsverksamheten. Vidare

elimineras risken för att misstankar om

gynnande av den egna verksamheten

uppkommer. Vägverkets

produktionsdivision bör sålunda enligt

utskottets mening inte bara bolagiseras

utan också privatiseras.

Vad utskottet sålunda anfört - och som

innebär att motion T28 (m) yrkande 3

tillstyrks - bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under

mom. 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande privatisering av en

bolagiserad produktionsdivision

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:T28 yrkande 3 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Utskottet 2

1. Vägverkets huvuduppgifter och

organisation 2

2. 1994 års beslut om bolagisering av

Vägverkets

produktionsdivision 2

3. Vägverkets överväganden och

förslag 3

4. Regeringens överväganden och

förslag 3

5. Motionsförslag 5

6. Utskottets ställningstagande 6

Hemställan 6

Reservationer7

Gotab, Stockholm 1995