Bet. 1995/96:UU16

Utrikesutskottets betänkande

1995/96:UU16

Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1995/96

UU16

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande

regeringens (Utrikesdepartementets)

förslag (prop. 1995/96:132) om

godkännande av Förenta nationernas

konvention den 9 december 1994 om skydd

av personal i FN-insatser och därtill

anknuten personal. Inga motioner har

väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1995/96:132 föreslår

regeringen att riksdagen godkänner

Förenta nationernas konvention den 9

december 1994 om skydd av personal i FN-

insatser och därtill anknuten personal.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Förenta nationernas (FN:s)

generalförsamling beslöt hösten 1993 att

inleda förhandlingar om en konvention om

skydd av personal i FN-insatser och till

dessa insatser anknuten personal. Efter

genomförda förhandlingar antogs

konventionen enhälligt av

generalförsamlingen den 9 december 1994

(resolution 49/59).

Konventionen undertecknades av Sverige

med förbehåll för ratifikation den 15

december 1994. Hittills har konventionen

undertecknats av fyrtiotre och biträtts

av fyra stater, däribland Norge och

Danmark.

Bakgrund

Förenta nationernas generalsekreterare

har i ett flertal rapporter under senare

år redovisat det kraftigt ökade antalet

angrepp mot FN:s personal i fält med

allvarliga skador eller dödsfall till

följd. Han har särskilt framhållit att

det är oacceptabelt att stater inte

utreder sådana brott och att ingen

förövare har ställts inför rätta och

dömts för övergrepp mot personer i FN-

tjänst.

Ordföranden i FN:s säkerhetsråd

uppmanade i ett uttalande på rådets

vägnar den 31 mars 1993 FN-systemets

olika organ att vidta åtgärder för att

öka säkerheten för FN:s trupper och

personal.

På förslag av Nya Zeeland upptogs en ny

dagordningspunkt vid FN:s

generalförsamlings 48:e möte hösten 1993

kallad Ansvar för angrepp mot FN-

personal och mot personal anknuten till

FN och åtgärder för att säkerställa att

de ansvariga för sådana angrepp ställs

inför rätta .

Frågan hänsköts till

generalförsamlingens sjätte (juridiska)

utskott som vid mötet behandlade den i

en arbetsgrupp. Nya Zeeland och Ukraina

lade var för sig fram förslag till en

konvention på detta område. Båda

förslagen innehöll detaljerade

straffrättsliga bestämmelser och

förpliktelser beträffande lagföring och

utlämning vilka i hög grad byggde på

bl.a. den internationella konventionen

mot tagande av gisslan och konventionen

om förebyggande och bestraffning av

brott mot diplomater och andra

internationellt skyddade personer.

Förslagen om att inleda förhandlingar

om en ny internationell konvention vann

snabbt anslutning mot bakgrund av de

angrepp mot FN-personal som nyligen hade

skett t.ex. i f.d. Jugoslavien och i

Somalia. Generalförsamlingen beslutade i

december 1993 att upprätta en särskild

kommitté för att utarbeta en konvention.

Kommittén hade två möten under år 1994,

och förhandlingarna fortsatte inom ramen

för generalförsamlingens sjätte utskott

vid dess möte hösten 1994.

Till kommitténs första möte hade Nya

Zeeland och Ukraina utarbetat ett

gemensamt förslag till konventionstext.

Ytterligare förhandlingsunderlag var ett

gemensamt förslag från de nordiska

länderna innehållande viktigare element

som borde ingå i den nya konventionen.

Den svåraste frågan under

förhandlingarna kom att bli vilken

personal och vilka situationer som

skulle omfattas av konventionen. Enligt

generalförsamlingens beslut skulle

konventionen gälla både FN-personal och

till FN lösare anknuten personal

( United Nations and associated

personnel ). Alla förslag under

förhandlingarna till definition av

vilken personal som skulle omfattas var

knutna till FN-insatser ( operations ),

varför även dessa behövde definieras.

Även om många delegationer utgick från

att enbart traditionella fredsbevarande

operationer skulle omfattas, täcker,

enligt rådande språkbruk i FN, ordet

insatser också rent humanitära

insatser. Efter hand spred sig också

insikten att även personal i sådana

insatser kan ha motsvarande skyddsbehov.

Bakgrunden till svårigheterna att

avgränsa vilken personal i och kring en

FN-insats som skulle omfattas av

konventionens skydd var, att FN:s

insatser numera ofta är komplexa med en

rad olika uppgifter för vilka olika

personkategorier med mycket skiftande

organisatorisk ställning eller

anställningsförhållanden anlitas.

Den nordiska linjen under

förhandlingarna, att bredast möjliga

krets personer som på ett eller annat

sätt medverkar i en FN-insats skall

omfattas av skyddsreglerna, vann i stor

utsträckning gehör.

Ett tredje avgränsningsproblem gällde

huruvida även FN-insatser med stridande

uppdrag enligt FN-stadgans kapitel VII,

som ger säkerhetsrådet möjlighet att

inskrida med tvångsåtgärder i vissa

situationer, skulle omfattas av

konventionens skyddsregler. Eftersom

flertalet delegationer motsatte sig

detta med hänvisning till den

internationella humanitära rättens

regler, undantas sådana insatser.

Konventionen består av en inledning med

nio stycken och en huvuddel med tjugonio

artiklar.

I artikel 1 definieras ett antal

begrepp som används i konventionen.

Personal i FN-insatser är dels personer

som förordnats eller utsänts av FN:s

generalsekreterare som medlemmar av de

militära, polisiära eller civila

komponenterna av en FN-insats, dels

andra företrädare eller experter med

uppdrag för FN, dess fackorgan eller

Internationella atomenergiorganet (IAEA)

som i officiell egenskap befinner sig i

det område där en FN-insats pågår.

Därtill anknuten personal utgörs av tre

kategorier personer som bedriver

aktiviteter till stöd för fullgörandet

av uppgifterna för en FN-insats,

nämligen personer som en regering eller

en mellanstatlig organisation utsett i

överenskommelse med vederbörande FN-

organ, personer som FN:s

generalsekreterare, ett fackorgan eller

IAEA förordnat och personer som utsänts

av en humanitär icke-statlig

organisation eller dylikt enligt

överenskommelse med FN:s

generalsekreterare, ett fackorgan eller

IAEA. Dessa kategorier har således en

lösare formell anknytning till FN-

insatsen. Att de ändå omfattas av

konventionen, som inte gör skillnad i

skyddsgrad för personal i FN-insatser

och personal som är anknuten till dessa,

motiveras, som ovan framgår, med att de

verkar till stöd för FN-insatsens

genomförande.

FN-insats definieras som en insats som

upprättats av behörigt FN-organ enligt

FN-stadgan och som utförs under FN:s

myndighet och kontroll, där syftet med

insatsen är att upprätthålla eller

återupprätta internationell fred och

säkerhet eller, även om den har ett

annat syfte, där säkerhetsrådet eller

generalförsamlingen har förklarat att

det råder en utomordentlig risk för

säkerheten för i insatsen deltagande

personal. Genom detta tillägg har man

givit möjlighet att från fall till fall

utsträcka konventionens skyddsregler

även till rent humanitära FN-insatser

utan samband med världsorganisationens

uppgifter till förmån för internationell

fred och säkerhet. Dylika insatser kan

tänkas utspela sig i miljöer som

erbjuder väl så stora risker som t.ex.

en situation med bakgrund i en väpnad

konflikt eller hot därom.

Artikel 2 anger att konventionen är

tillämplig på personal och FN-insatser

sådana de definieras i artikel 1.

Ett undantag görs i punkt 2 av

artikeln. Konventionen är inte

tillämplig på en FN-insats som

bemyndigats av säkerhetsrådet som en

tvångsåtgärd enligt FN-stadgans kapitel

VII, i vilken någon i personalen

uppträder som kombattant mot

organiserade väpnade styrkor och på

vilken rättsreglerna för internationella

väpnade konflikter är tillämpliga.

Undantaget synes utgå från det inte

helt oomtvistliga antagandet, att den

internationella humanitära rättens

regler till skydd för kombattanter,

krigsfångar osv. skulle bli tillämpliga

på en situation där FN-personal, efter

bemyndigande av säkerhetsrådet, går i

strid inom ramen för en

fredsframtvingande operation. Det bör i

sammanhanget observeras att denna

begränsning i konventionens

tillämplighet sådan artikeln är skriven

inte endast gäller den stridande

personalen utan all personal i insatsen

och personal som knutits till denna.

Konventionens tillämplighet på FN-

insatser med stridsinslag i icke-

internationella väpnade konflikter får

mot denna bakgrund betraktas som osäker.

En annan oklarhet gäller undantagets

hänvisning till kapitel VII i FN-

stadgan. I flera fall har säkerhetsrådet

bemyndigat FN-insatser med hänvisning

till detta kapitel utan att mandatet för

insatsen därför inbegripit rena

stridsåtgärder annat än i självförsvar

eller försvar av möjligheterna att

genomföra mandatets uppgifter. Att

undantaget från konventionens

tillämplighet avses gälla klassiska

kapitel VII-operationer, sådana de

föresvävat FN-stadgans upphovsmän men av

olika skäl aldrig kommit att tillgripas,

synes klart.

Huruvida undantaget även gäller för

insatser enligt kapitel VII där det

fredsframtvingande inslaget är avsevärt

mindre framträdande än det

fredsbevarande eller fredsbyggande är

inte helt klart. Inom FN-sekretariatet

synes man ha uppfattningen att dylika,

blandade insatser skulle omfattats av

konventionen, men denna pragmatiska och

i sig ändamålsenliga tolkning torde inte

vara oomstridd.

Tyvärr måste det därmed konstateras att

en central artikel i konventionen är

öppen för olika tolkningar.

Konventionen och svenska förhållanden

Regeringen bedömer att det inte behövs

några lagstiftningsåtgärder för att

Sverige tills vidare skall kunna

uppfylla sina åtaganden enligt

konventionen.

Som skäl härför anförs i propositionen

bl.a. att en stat som står värd för en

FN-insats och FN enligt artikel 4 skall

ingå ett avtal om insatsens och den

ingående personalens ställning,

inklusive bl.a. bestämmelser om

privilegier och immunitet för insatsens

militära och polisiära komponenter. Om

det i dagens perspektiv mycket

osannolika läge uppkommer att Sverige

blir värdstat för en FN-insats skulle

ett sådant avtal sannolikt behöva

åtföljas av lagstiftningsåtgärder. I

propositionen redovisas vidare hur

konventionens övriga centrala artiklar

förhåller sig till svensk lagstiftning.

Sammanfattningsvis konstateras, att ett

svenskt biträde av konventionen inte för

närvarande medför behov av lagstiftning.

Godkännande av konventionen

Regeringens föreslår, mot bakgrund av

nedan återgivna överväganden, att

riksdagen godkänner konventionen den 9

december 1994 om skydd av personal i FN-

insatser och därtill anknuten personal.

Konventionen om skydd av personal i FN-

insatser och därtill anknuten personal

utgör världssamfundets reaktion på en

oroande utveckling, där antalet angrepp

mot i FN-insatser medverkande personal

vuxit med många skador och dödsfall till

följd. Antalet FN-insatser har på senare

år ökat. Dessa avser ofta komplexa

uppdrag med inslag inte bara av

traditionellt fredsbevarande utan också

av konfliktförebyggande, fredsbyggande

eller i något fall fredsframtvingande.

Humanitärt arbete har blivit ett allt

vanligare inslag. Ofta utförs insatserna

i farliga miljöer.

Samtidigt som allt fler personer,

däribland många svenskar, kommit att

medverka i insatserna har utvecklingen

gått dithän, att berörd personal har

mycket olika organisatorisk hemvist och

anställningsförhållanden. Konventionerna

1946 (SÖ 1947:26) och 1947 (SÖ 1951:84

med senare ändringar) om privilegier och

immunitet för FN respektive FN:s

fackorgan ger endast skydd åt tjänstemän

inom dessa organisationer och experter

med uppdrag för dem. Väsentligt fler

personer av andra personalkategorier

verkar emellertid inom insatserna eller

till stöd för dessa. Om inte denna

personal åtnjuter skydd mot angrepp

enligt ett avtal som FN slutit med

värdstaten om insatsens och dess

personals ställning, saknas bindande

skyddsregler. Sådana avtal har inte

alltid varit möjligt att ingå, och de

kan inte alltid omfatta all personal som

medverkar till insatsens genomförande.

Det är därför angeläget att genom en

internationell reglering söka öka

skyddet mot angrepp för alla dem som

verkar inom eller till stöd för olika

typer av FN-insatser med deras viktiga

uppdrag för världssamfundets räkning.

Regeringen gör bedömningen att

konventionen, om den får en bred

anslutning, på ett ändamålsenligt sätt

fyller de krav som kan ställas. Den slår

fast den i sammanhanget väsentliga

principen, att den som förgripit sig mot

aktuell personal skall kunna åtalas

överallt. En universell domsrätt skall

öka personalens säkerhet genom att

förebygga brott. Den stat där den för

brottet misstänkte befinner sig är

skyldig att söka få till stånd

lagföring, alternativt utlämnande av

vederbörande till en annan stat där

lagföring kan ske.

Värdefullt är också att definitionen av

vilka personalkategorier som täcks av

konventionens skyddsregler gjorts vid.

Att den t.ex. omfattar hjälparbetare

från icke-statliga organisationer som

ger humanitärt bistånd i anslutning till

en FN-insats är välkommet.

Positivt är även att definitionen av de

insatser som omfattas av konventionen är

tämligen vid. Genom beslut av FN:s

säkerhetsråd eller generalförsamling kan

konventionen från fall till fall göras

tillämplig också på renodlat humanitära

FN-insatser, om dessa utspelas i en

miljö där utomordentliga risker för

personalens säkerhet föreligger.

Trots att vissa tolkningssvårigheter

kan finnas beträffande ett par av

konventionens artiklar, har denna,

enligt propositionen, i stort givits en

tillfredsställande utformning, inte

minst mot bakgrund av det snabba

förhandlingsförloppet.

Inget lagstiftningsbehov torde

föreligga i dagens läge. Ändringar i

lagen (1976:661) om immunitet och

privilegier i vissa fall kan dock bli

nödvändiga, om det någon gång i

framtiden skulle bli aktuellt att en FN-

insats utförs i Sverige. Detta får dock

i dag bedömas som mycket osannolikt.

Enligt konventionens artikel 22 kan

förbehåll göras mot det

tvistlösningsförfarande som beskrivs i

artikeln. Regeringen avser inte att göra

något sådant förbehåll.

Utskottets överväganden

De insatser som utförts av FN och

därtill anknuten personal sker i

världssamfundets gemensamma intresse.

Därigenom lämnas både humanitära bidrag

och stöd för fredsarbetet på ett sätt

som är unikt.

Utskottet noterar emellertid med oro

att antalet dödsfall och skador som

uppkommit till följd av uppsåtliga

angrepp mot nämnda personalkategorier

ökat under senare år. Enligt uppgifter

utskottet erhållit från FN:s sekretariat

har, fr.o.m. 1992, antalet döda och

sårade till följd av fientliga

handlingar mot olika FN-insatser uppgått

till ca 300 respektive ca 1 300. Att så

skett, trots de åtgärder som redan

vidtagits för att öka personalens

säkerhet, understryker vikten av att

konventionen om skydd av personal i FN-

insatser och därtill anknuten personal

träder i kraft och får bred anslutning.

Utskottet konstaterar med beklagande

att konventionens tillämplighet i vissa

avseenden är oklar. Främst gäller detta

FN-insatser med stridsinslag i icke-

internationella väpnade konflikter samt

vissa insatser enligt kapitel VII i FN-

stadgan. Trots detta anser utskottet att

konventionen utgör ett värdefullt bidrag

till att förbättra säkerheten för berörd

personal.

Utskottet delar regeringens uppfattning

att ett svenskt biträde av konventionen

inte för närvarande medför behov av

lagstiftning.

Med det anförda tillstyrker utskottet

att riksdagen godkänner Förenta

nationernas konvention den 9 december

1994 om skydd av personal i FN-insatser

och därtill anknuten personal.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till

propositionen godkänner Förenta

nationernas konvention den 9 december

1994 om skydd av personal i FN-insatser

och därtill anknuten personal.

Stockholm den 18 april 1996

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

I beslutet har deltagit: Göran

Lennmarker (m), Inga-Britt Johansson

(s), Nils T Svensson (s), Yvonne

Sandberg-Fries (s), Berndt Ekholm (s),

Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark

(fp), Lena Klevenås (s), Eva Zetterberg

(v), Urban Ahlin (s), Lars Hjertén (m),

Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid

Näslund (kds), Carina Hägg (s), Hans

Hjortzberg-Nordlund (m) och Anna

Corshammar-Bojerud (c).

Gotab, Stockholm 1996