Bet. 1996/97:BoU6

Bostadsutskottets betänkande

1996/97:BOU06

Handelsändamålet i detaljplan, m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna m.m.

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1996/97

BoU6

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens

förslag om att kommunerna skall få i

allt väsentligt samma möjligheter att i

detaljplaner precisera handelsändamålet

som gällde före den 1 april 1992.

I en gemensam reservation (m, fp, kd)

föreslås att propositionen avstyrks. I

en reservation (v, mp) föreslås ett

tillkännagivande om att regeringen bör

återkomma till riksdagen med ett förslag

av vilket tydligare bör framgå att

större hänsyn bör tas till miljön och

till sociala effekter i samband med

stormarknadsetableringar.

I ett särskilt yttrande (c) tas bl.a.

upp frågan om precisering av

handelsändamålet i detaljplan.

Propositionen

Regeringen har i proposition 1996/97:34

föreslagit att riksdagen antar

regeringens förslag till lag om ändring

i plan- och bygglagen (1987:10).

Motionerna m.m.

I betänkandet behandlas

dels de med anledning av proposition

1996/97:34 väckta motionerna

1996/97:Bo6 av Ola Karlsson m.fl. (m)

vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens förslag i enlighet med vad

som anförts i motionen.

1996/97:Bo7 av Marietta de Pourbaix-

Lundin (m) vari yrkas att riksdagen

avslår regeringens förslag i enlighet

med vad som anförts i motionen.

1996/97:Bo8 av Owe Hellberg m.fl. (v)

vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om förhållandet mellan

konkurrensvillkoret och miljö- och

servicefrågan i ett medborgarperspektiv,

2. att riksdagen beslutar om en ändring

i plan- och bygglagen i enlighet med vad

som anförts i motionen.

1996/97:Bo9 av Knut Billing m.fl. (m)

vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens förslag i enlighet med vad

som anförts i motionen.

1996/97:Bo10 av Per Lager (mp) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om betoningen på miljöskäl och

sociala skäl vid preciseringen av

handelsändamålet.

1996/97:Bo11 av Erling Bager m.fl. (fp)

vari yrkas att riksdagen avslår

propositionen.

dels de under allmänna motionstiden 1996

väckta motionerna

1996/97:Bo521 av Roland Larsson (c) vari

yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär

förslag till sådan ändring i plan- och

bygglagen att lagen anpassas till

naturresurslagen,

2. att riksdagen hos regeringen begär

förslag om en utredning om samhällets

merkostnader för externa

stormarknadsetableringar.

1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om plan- och bygglagstiftningens

betydelse för konkurrensen inom

livsmedelssektorn.

Näringsutskottet har beretts tillfälle

att yttra sig över propositionen jämte

de med anledning av propositionen väckta

motionerna och två under allmänna

motionstiden 1996 väckta motioner.

Näringsutskottets yttrande har som

bilaga 2 bifogats till detta betänkande.

Konsumentberedningen har inkommit med

en skrivelse i ärendet.

Utskottet

Som framgår av proposition 1996/97:34

beslöt riksdagen hösten 1995 på förslag

av bostadsutskottet (bet. 1994/95:BoU1)

att som sin mening ge regeringen till

känna vad utskottet anfört om

möjligheten att i detaljplan reglera

handelsändamål i huvudsak enligt vad som

gällde före den 1 april 1992. I

propositionen läggs fram det av

riksdagen efterfrågade förslaget. Med

anledning av propositionen har väckts

sex motioner. Förutom dessa behandlas

två under allmänna motionstiden 1996

väckta motioner i hithörande fråga.

I propositionen redovisas bakgrunden

till regeringsförslaget och motiveras

regeringens ställningstagande i ärendet.

I näringsutskottets yttrande till

bostadsutskottet, som bifogas detta

betänkande finns bl.a. en tämligen

utförlig genomgång av motiven för

motionsförslagen och vissa

kompletterande uppgifter.

Bostadsutskottet, som hänvisar till vad

i propositionen och i näringsutskottets

yttrande redovisats, vill sammanfatta de

olika förslagen på följande sätt.

Avsikten med regeringsförslaget är

alltså att ge kommunerna i allt

väsentligt samma möjligheter som de hade

före den 1 april 1992 att i detaljplaner

precisera handelsändamålet. Det innebär

att kommunerna i detaljplan åter skall

kunna närmare reglera handelsändamålet

genom att särskilja partihandel och

detaljhandel och genom att inom

ändamålet detaljhandel särskilja handel

med skrymmande varor och handel med

livsmedel. Enligt ett föreslaget nytt

stycke i den aktuella paragrafen får

dock precisering av handelsändamålet ske

endast om det finns skäl av betydande

vikt. Lagändringen föreslås träda i

kraft den 1 januari 1997.

I propositionen anförs att de skäl som

motiverade de bestämmelser som gällde

före lagändringen i april 1992

fortfarande äger giltighet. Skäl för en

närmare reglering är bl.a. att göra det

möjligt att åstadkomma en för

konsumenterna lämplig butiksstruktur.

Andra skäl som anges är hänsyn till

omgivningen samt kvartersmarkens och

bebyggelsens lämpliga utformning i det

aktuella fallet. Beträffande handel med

skrymmande varor hänvisas till kravet på

stora parkeringsplatser och till att man

genom att särskilja sådan form av handel

kan åstadkomma en lämplig lokalisering

och miljö för handeln. Som skäl för

möjligheten att begränsa eller helt

förbjuda livsmedelshandel nämns kravet

på en lämplig samhällsutveckling, som

exempel tas stormarknader och

bensinstationer.

I fyra av de sex motioner som väckts

med anledning av propositionen yrkas

avslag på regeringens förslag. Det

gäller m-motionerna 1996/97:Bo6,

1996/97:Bo7 och 1996/97:Bo9 samt fp-

motionen 1996/97:Bo11. Dessutom förs i

den under allmänna motionstiden 1996

väckta motionen 1996/97:N251 (fp) i

yrkande 4 fram ett förslag som går ut på

att plan- och bygglagen (PBL)

beträffande den nu diskuterade frågan

inte bör ändras.

Regeringsförslaget som sådant har

vunnit anslutning i motionerna

1996/96:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp). I

dessa båda motioner tas upp frågan om

hur avvägningen mellan

konkurrensaspekten samt miljömässiga och

sociala intressen skall kunna hävdas i

samband med handelsetableringar och hur

dessa intressen framöver skall

tillgodoses i den fysiska planeringen

gentemot konkurrensaspekten.

Som motiv för förslagen i m-motionerna

anförs att ett genomförande av

regeringsförslaget kommer att drabba

konsumenterna i form av högre

livsmedelspriser i de kommuner där man

väljer att stoppa vissa etableringar.

Den ökande konkurrensen som uppnås genom

etablering av externa köpcentrum leder

till förbättringar för konsumenterna i

allmänhet i en kommun samtidigt som de

inte kan sägas åsamka konsumenterna

någon betydande olägenhet. Med

åberopande av Riksrevisionsverkets

remissvar över Plan- och

byggutredningens delbetänkande anser

motionärerna bakom motion 1996/97:Bo9

(m) att förslaget i propositionen är

dåligt underbyggt och att det där saknas

såväl en fullständig analys av frågan

som en redogörelse för motiven för

förslaget. Liknande synpunkter förs fram

i motionerna 1996/97:Bo6 (m) och

1996/97:Bo7 (m).

I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om

att de konkurrensvårdande myndigheterna

före år 1992 vid flera tillfällen

kritiserade kommunerna för att tillämpa

de aktuella bestämmelserna i PBL så att

nyetablering och omstrukturering av

livsmedelshandeln förhindrades. Inte

sällan fick den redan etablerade handeln

dessutom tillfälle att yttra sig i

samband med den kommunala

behovsprövningen, vilket bidrog till att

lagtillämpningen konserverade den

befintliga branschstrukturen.

Motionärerna anser att den föreslagna

ändringen leder till samhällsekonomiska

förluster genom försämrad konkurrens,

högre priser och ett minskat varierat

utbud för konsumenterna.

Som framgått av redovisningen ovan har

propositionen lagts fram efter ett

tillkännagivande från riksdagen till

regeringen om att PBL, beträffande

möjligheten att med stöd av lagen

reglera handelsändamålet i detaljplan,

borde ges den utformning den hade före

den 1 april 1992.

Utskottet konstaterar att regeringen

delar utskottets uppfattning sådan den

kom till uttryck i det ovan nämnda

betänkandet om att starka skäl talar för

att kommunerna nu åter bör ges

möjligheter att i detaljplan närmare

reglera handelsändamålet. Efter att ha

redovisat de förarbeten som

ursprungligen gällde i denna del anförs

det i propositionen att det-om det finns

skäl av betydande vikt-i detaljplanen

skall vara möjligt att precisera

handelsändamålet genom att särskilja

partihandel och detaljhandel och inom

ändamålet detaljhandel särskilja handel

med skrymmande varor och handel med

livsmedel. Utskottet vill liksom för

övrigt också näringsutskottet betona

vikten av vad i propositionen anförts om

behovet av ökad konkurrens inom handeln.

Vid en bedömning av regeringens förslag

om ändring i PBL och motionärernas om

avslag på propositionen anser

bostadsutskottet att en anslutning för

riksdagens del till regeringsförslaget

praktiskt taget ligger helt i linje med

utskottets och riksdagens begäran år

1995. De invändningar som gjorts i

motionerna bl.a. om att ett genomförande

av regeringsförslaget skulle innebära

sådana begränsningar i en effektiv

konkurrens inom handeln att förslaget

inte bör förverkligas kan utskottet inte

dela. Vad i motiven anförs om att skäl

av betydande vikt skall vara för handen

för att en precisering av

handelsändamålet skall medges innebär

enligt utskottets mening att de farhågor

som förs fram i motionerna inte kan

anses väga särskilt tungt. I

propositionen nämns som exempel på

sådana skäl att övergripande miljömål

kan uppnås genom en närmare reglering av

handelsändamålet i det enskilda fallet.

Utskottet föreslår att riksdagen med

hänvisning till det nu anförda avslår

motionerna 1996/97:Bo11 (fp),

1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m),

1996/97: Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp)

yrkande 4 om avslag på propositionen

m.m. och antar lagförslaget i vad avser

möjligheten att precisera

handelsändamålet i detaljplan m.m.

Utskottet övergår nu till att behandla

förslagen i v-motionen 1996/97:Bo8 och i

mp-motionen 1996/97:Bo10. I dessa båda

motioner föreslås riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna vad i

motionerna anförts om att miljöskäl och

sociala skäl skall beaktas vid

preciseringen av handelsändamålet.

Utskottet vill erinra om vad i

propositionen (s. 16) anförts om att i

tidigare förarbeten till PBL i nu

behandlat avseende inte särskilt nämndes

hänsynen till miljön. I propositionen

anförs emellertid som framgått ovan att

i kravet på lämplig samhällsutveckling

får anses ingå sådana hänsyn. I

propositionen understryks särskilt

betydelsen av att handeln lokaliseras så

att den tätare vägtrafiken begränsas och

utvecklingen av en god och långsiktigt

hållbar livsmiljö främjas.

Vad nu redovisats om vissa av de motiv

som föreslås vägleda lagstiftningen

ligger enligt utskottet väl i linje med

vad i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och

1996/97:Bo10 (mp) förordats. Utskottet

kan inte finna att något väsentligt

skulle stå att vinna på

tillkännagivanden enligt motionärernas

förslag. Med det anförda avstyrker

utskottet motionerna avseende beaktande

av miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar.

Slutligen återstår att behandla den

under allmänna motionstiden väckta

motionen 1996/97:Bo521 (c). Motionären

föreslår riksdagen att göra två

tillkännagivanden till regeringen, ett

om en ändring i PBL så att den bättre

anpassas till naturresurslagen (NRL)

avseende stormarknadsetableringar och

ett om att regeringen bör ta initiativ

till en utredning om samhällets

merkostnader för externa

stormarknadsetableringar.

Vad först gäller förslaget i motionen

om en bättre anpassning av PBL till NRL

vill utskottet erinra om att i kap. 2 §

NRL anges att bestämmelserna i 2 och 3

kap. NRL skall tillämpas enligt vad som

är föreskrivet i PBL. Om det i

propositionen framförda förslaget vinner

riksdagens bifall kommer den anpassning

av PBL till NRL avseende

stormarknadsetableringar som motionären

efterlyser att förverkligas.

Vad därefter gäller frågan om utredning

av de samhälleliga merkostnaderna för

stormarknadsetableringar m.m. vill

utskottet upplysa om att

forskningsprojekt med viss anknytning

till denna fråga under senare år

genomförts vid Chalmers tekniska

högskola och vid Lunds tekniska

högskola. Dessa båda projekt redovisas i

det delbetänkande av Plan- och

byggutredningen (SOU 1996:52) som legat

till grund för det nu behandlade

regeringsförslaget. Det kan alltså på

goda grunder antas att de analyserats

inför utredningens förslag till ändring

i PBL i vad avser precisering av

handelsändamålet i detaljplan. Utskottet

finner inte tillräcklig anledning

föreligga att nu föreslå att

ytterligare utredningsarbete i frågan

initieras. Med det anförda avstyrker

utskottet motion 1996/97:Bo521 (c) om

vissa utredningsinsatser m.m. avseende

stormarknadsetableringar.

Regeringens förslag till ändring i 6

kap. 13 § PBL om expediering av vissa

planhandlingar har inte givit utskottet

anledning till erinran eller särskilt

uttalande. Utskottet föreslår att

riksdagen antar lagförslaget i vad det

inte behandlats ovan.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lagförslaget i

vad det avser möjligheten att

precisera handelsändamålet i

detaljplan

att riksdagen med bifall till

proposition 1996/97:34 i motsvarande

del antar som bilaga 1 till detta

betänkande fogat lagförslag och

avslår motionerna 1996/97:Bo6,

1996/97:Bo7, 1996/97:Bo9,

1996/97:Bo11 samt 1996/97:N251

yrkande 4,

res. 1 (m, fp, kd)

2. beträffande beaktande av

miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar

att riksdagen avslår motionerna

1996/97:Bo8 och 1996/97:Bo10,

res. 2 (m, fp, kd)

- motiv. - villk.

res. 1

res. 3 (v, mp)

3. beträffande vissa

utredningsinsatser m.m. avseende

stormarknadsetableringar

att riksdagen avslår motion

1996/97:Bo521,

res. 4 (m,

fp, kd) - motiv.

4. beträffande lagförslaget i

vad det inte behandlats ovan

att riksdagen med bifall till

proposition 1996/97:34 i motsvarande

del antar som bilaga 1 till detta

betänkande fogat lagförslag.

Stockholm den 19 november 1996

På bostadsutskottets vägnar

Lennart Nilsson

I beslutet har deltagit: Lennart Nilsson

(s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin

(s), Marianne Carlström (s), Rigmor

Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig

Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena

Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian

Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager

(mp), Ulf Björklund (kd), Carina Moberg

(s), Peter Weibull Bernström (m) och

Ulla Löfgren (m).

Reservationer

1. Lagförslaget i vad det avser

möjligheten att precisera

handelsändamålet i detaljplan (mom. 1)

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),

Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),

Peter Weibull Bernström (m) och Ulla

Löfgren (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 4 börjar med Som framgått

och slutar med detaljplan m.m. bort ha

följande lydelse:

I den avvikande meningen (m, fp, kd)

till näringsutskottets yttrande i

ärendet (yttr. 1996/97:NU5y) till

bostadsutskottet anförs bl.a. följande.

Näringsutskottet avvisar bestämt det

framlagda lagförslaget. Ändringen kommer

att leda till försämrad konkurrens och

därmed till högre priser för

konsumenterna. Enligt näringsutskottets

uppfattning bör konkurrensen inom

handeln underlättas, inte begränsas!

Som framhållits i utredningen om ökad

konkurrens i handeln med livsmedel

har-av främst företagsekonomiska skäl-en

fortlöpande strukturrationalisering inom

handeln, med utflyttning av detaljhandel

till ytterområden, skett fortlöpande

sedan 1970-talet och sålunda inte

begränsats av gällande lagstiftning.

Samtidigt har, såsom redovisats i

tidigare nämnda forskningsrapport från

Chalmers tekniska högskola, hushållens

tillgänglighet till dagligvaror inte

försämrats på ett påtagligt sätt.

Enligt utskottets mening är det

belysande att regeringen i propositionen

inte redovisar något bärande motiv för

sitt förslag utan huvudsakligen

beskriver den förutvarande regleringen

av handelsändamålet och riksdagens

tidigare beslut i frågan. I linje med

vad Riksrevisionsverket anfört i sitt

remissvar över Plan- och

byggutredningens delbetänkande menar

utskottet

- att det inte påvisats att avsaknaden

av regleringsmöjligheter sedan år 1992

har haft några negativa effekter,

- att det inte bevisats att de

föreslagna regleringsmöjligheterna är

ett verksamt medel för att uppnå

uppsatta mål,

- att det inte analyserats vilka

effekter som den föreslagna ändringen

har på konkurrensen.

Sammanfattningsvis anser

näringsutskottet att propositionen i nu

behandlad del bör avslås och att vid

behov mer konkurrensneutrala åtgärder

tillgrips. Näringsutskottet instämmer

med vad i motionerna 1996/97:Bo6 (m),

1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m),

1996/97:Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp)

yrkande 4 föreslagits.

Bostadsutskottet delar vad i den

avvikande meningen föreslagits. Med

anledning av motionerna anser utskottet

att den i propositionen föreslagna

ändringen i 5 kap. 7 § PBL inte bör

antas av riksdagen.

dels att utskottets hemställan under 1

bort ha följande lydelse:

1. beträffande lagförslaget i vad

det avser möjligheten att precisera

handelsändamålet i detaljplan

att riksdagen med anledning av

motionerna 1996/97:Bo6, 1996/97:

Bo7, 1996/97:Bo9, 1996/97: Bo11 samt

1996/97:N251 yrkande 4 inte antar

det i proposition 1996/97:34 intagna

lagförslaget i motsvarande del,

2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar (mom. 2,

motiveringen)

Under förutsättning av bifall till

reservation 1

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),

Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),

Peter Weibull Bernström (m) och Ulla

Löfgren (m) anser att den del av ut-

skottets yttrande som på s. 4 börjar med

Utskottet vill och på s. 5 slutar med

vid handelsetableringar bort ha

följande lydelse:

Utskottet har ovan föreslagit riksdagen

att avslå regeringsförslaget om

möjligheten att i detaljplan reglera

handelsändamål.

Skäl saknas därför att i sak granska de

i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och

1996/97:Bo10 (mp) framförda förslagen om

utformning av vissa av de motiv som

enligt motionärerna bör vägleda det i

propositionen framlagda lagförslaget.

3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar (mom. 2)

Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp)

anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 4 börjar med Utskottet vill

och på s. 5 slutar med vid

handelsetableringar bort ha följande

lydelse:

Liksom motionärerna i motionerna

1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp)

ser utskottet positivt på att den

möjlighet som före den 1 april 1992

fanns i PBL och som gjorde det möjligt

att i detaljplanen precisera handels-

ändamål nu i princip återinförs. Även om

det regeringsförslag som nu behandlas

får anses ha en viss miljöprofil finns

anledning för utskottet och riksdagen

att understryka vikten av att

miljöpolitiska och sociala skäl i vid

mening ges större tyngd när det gäller

att bedöma behovet och lokaliseringen av

t.ex. externa stormarknadsetableringar.

Som motionärerna anför är

samhällsplaneringen ett av de viktigaste

instrumenten för att skapa

förutsättningar för medborgarna att

kunna välja en resurssnål och i övrigt

miljöanpassad livsstil. Det miljöansvar

för vars förverkligande kommunernas roll

är av stor betydelse tar sig bl.a.

uttryck i genomförandet av Agenda 21 på

den lokala nivån. Kommunerna har ett

stort inflytande över var bostäder,

arbetsplatser och affärer m.m.

lokaliseras. En totalsyn på

planeringsfrågorna måste ha sin grund i

ett ekologiskt synsätt.

Planeringsfrågorna måste därför klarare

knytas till ett ekologiskt synsätt och

till det långsiktigt hållbara samhället.

Det bör erinras om att den nyligen

avslutade bostadspolitiska utredningen i

sitt slutbetänkande ingående behandlat

frågan om utformningen av våra

bostadsområden och därvid lämnat förslag

till hur ett ekonomiskt stöd från

samhällets sida bör utformas så att goda

boendemiljöer skapas.

De nu aktualiserade miljömässiga och

sociala hänsynen vid handelsetableringar

m.m. bör klart komma till uttryck i

lagstiftningen. Regeringen bör förelägga

riksdagen ytterligare förslag till

ändring i PBL med detta syfte. Vad

utskottet nu med anledning av motionerna

1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp)

anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2

bort ha följande lydelse:

2. beträffande beaktande av

miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar

att riksdagen med anledning av

motionerna 1996/97:Bo8 och 1996/97:

Bo10 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört,

4. Vissa utredningsinsatser m.m.

avseende stormarknadsetableringar

(mom. 3, motiveringen)

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),

Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),

Peter Weibull Bernström (m) och Ulla

Löfgren (m) anser att den del av

utskottets yttrande som på s. 5 börjar

med Vad först och slutar med avseende

stormarknadsetableringar bort ha

följande lydelse:

Av de kompletterande uppgifter som

presenterats i näringsutskottets

yttrande 1996/97:NU5y (se s. 16) framgår

bl.a. att etableringen av externa köp-

centrum inte på något påvisbart sätt

inverkat på hushållens tillgänglighet -

mätt som gångavstånd - till

fullsorterade dagligvarubutiker. Den typ

av utredningsinsatser som efterlyses i

yrkande 2 i motion 1996/97:Bo521 (c) om

de samhälleliga merkostnaderna för

stormarknadsetableringar m.m. kan mot

denna bakgrund inte anses särskilt

angelägna att genomföra.

Den inställning utskottet intagit ovan

och som går ut på att regeringens

förslag till ändring i 5 kap. 7 § inte

bör genomföras innebär att skäl saknas

för riksdagen att göra det i motionens

yrkande 1 begärda tillkännagivandet till

regeringen om anpassningen av PBL till

NRL i vad avser bedömningar om

stormarknadsetableringar.

Särskilt yttrande

Lagförslaget i vad det avser möjligheten

att precisera handelsändamålet i

detaljplan

Rigmor Ahlstedt (c) anför:

Som framgått av redogörelsen ovan har

regeringsförslaget lagts fram efter ett

riksdagens tillkännagivande till

regeringen. Jag anser att det behövs så

få regleringar som möjligt för handeln

då jag anser att därmed gynnas även

konsumenterna. Det finns ingen anledning

att begränsa konkurrensen. Den behöver i

stället stimuleras.

Att jag ändå kunnat stödja

regeringsförslaget beror i huvudsak på

skäl.

1. Det överlåts till kommunpolitikerna

att bestämma handelsändamålet i den egna

kommunen som de känner väl. Det finns

goda skäl som gör att dessa beslut bör

fattas på den kommunala nivån.

2. Lagförslaget har utformats så att de

nu föreslagna bestämmelserna får

meddelas endast om det finns skäl av

betydande vikt . Som exempel på sådana

skäl anges i propositionen (s. 17) att

både konsument- och miljöintresset bör

beaktas i bedömningen av eventuella

begränsningar genom preciseringar av

handelsändamålet.

Sammantaget finner jag således att

regeringsförslaget bör kunna godtas.

Centerpartiet kommer att följa utfallet

av den nygamla ordningen noga. Det kan

finnas anledning att återkomma till

riksdagen i ärendet om tillämpning av de

nu diskuterade ändringarna i PBL ger

anledning härtill.

Förslaget i propositionen till

Lag om ändring i plan- och bygglagen

(1987:10)

Näringsutskottets yttrande

1996/97:NU5y

Handelsändamålet i detaljplan

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett

näringsutskottet tillfälle att yttra sig

över proposition 1996/97:34 om

handelsändamålet i detaljplan, m.m.

jämte sex motioner med anledning av

propositionen och två motioner i frågan

från allmänna motionstiden.

Näringsutskottet

Bakgrund

Efter förslag av den dåvarande

borgerliga regeringen beslutade

riksdagen i början av år 1992 om ett

tillägg i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen

(1987:10) med innebörd att bestämmelser

i detaljplaner om byggnaders användning

inte får utformas så att en effektiv

konkurrens motverkas (prop. 1991/92:51,

bet. BoU10). Regeringens förslag

avvisades i en reservation (s) med

instämmande i en meningsyttring (v).

Lagändringen trädde i kraft den 1 april

1992.

I samband med behandlingen hösten 1995

av en proposition om kommunal

översiktsplanering enligt plan- och

bygglagen uttalade riksdagen - på

förslag av bostadsutskottet (bet.

1995/96:BoU1) med anledning av en motion

(s) - som sin mening till regeringen att

det i plan- och bygglagen bör införas

bestämmelser som gör det möjligt för

kommunerna att i detaljplan reglera

handelsändamålet i huvudsak enligt vad

som gällde före den 1 april 1992. En

motsatt uppfattning kom till uttryck i

en reservation (m, c, fp, kds).

Mot bakgrund av riksdagens uttalande

beslutade regeringen i februari 1996 att

uppdra åt Plan- och byggutredningen att

redovisa sina överväganden i frågan med

beaktande av vad bostadsutskottet anfört

angående möjligheten att i detaljplan

precisera handelsändamålet. Utredningen

presenterade i april 1996 sitt förslag i

delbetänkandet Precisering av

handelsändamålet i detaljplan (SOU

1996:52).

Propositionen

I överensstämmelse med utredningens

förslag framlägger regeringen i

propositionen förslag om att det

tidigare införda tillägget i plan- och

bygglagen skall tas bort. Avsikten är

att kommunerna skall ges i allt

väsentligt samma möjlighet att i

detaljplaner precisera handelsändamålet

som gällde före den 1 april 1992. Det

innebär att kommunerna i detaljplan åter

skall kunna reglera handelsändamålet

genom att särskilja partihandel och

detaljhandel och genom att inom

ändamålet detaljhandel särskilja handel

med skrymmande varor och handel med

livsmedel. Enligt ett förslag till nytt

stycke i den aktuella paragrafen får

dock precisering av handelsändamålet ske

endast om det finns skäl av betydande

vikt. Lagändringen föreslås träda i

kraft den 1 januari 1997.

I propositionen anförs att de skäl som

motiverade de bestämmelser som gällde

före lagändringen i april 1992 äger sin

giltighet fortfarande. Dessa skäl för en

närmare reglering avser bl.a. att göra

det möjligt att åstadkomma en för

konsumenterna lämplig butiksstruktur.

Andra skäl som anges är hänsyn till

omgivningen samt kvartersmarkens och

bebyggelsens lämpliga utformning i det

aktuella fallet. Beträffande handel med

skrymmande varor hänvisas till kravet på

stora parkeringsplatser och till att man

genom att särskilja sådan handel kan

åstadkomma en lämplig lokalisering och

miljö för handeln. Som skäl för

möjligheten att begränsa eller helt

förbjuda livsmedelshandel erinras om

kravet på en lämplig samhällsutveckling

med hänsyn till t. ex. stormarknader och

bensinstationer.

Enligt regeringen får miljöhänsyn anses

innefattas i kravet på en lämplig

samhällsutveckling. I propositionen

understryks betydelsen av att handeln

lokaliseras så att den totala

vägtrafiken begränsas och så att

utvecklingen i övrigt mot en god och

långsiktigt hållbar livsmiljö främjas.

Samtidigt betonas att en ökad konkurrens

inom handeln utgör ett naturligt inslag

i vad som allmänt torde avses med en

lämplig samhällsutveckling. Intresset av

en effektiv konkurrens skall emellertid

inte utgöra ett absolut hinder mot att

en kommun närmare reglerar

handelsändamålet i en detaljplan.

Enligt regeringen måste möjligheten att

precisera handelsändamålet utnyttjas

restriktivt. För att handelsändamålet

skall få begränsas skall det inte räcka

med att skälen konstateras föreligga -

de måste också ha en viss tyngd. I den

föreslagna lagbestämmelsen anges detta

genom att det skall krävas skäl av

betydande vikt .

Motionerna

Sex motioner har väckts med anledning av

propositionen. I fyra av dessa krävs att

regeringens förslag skall avslås av

riksdagen.

I motion 1996/97:Bo9 (m) anförs att

förslaget om att kommunerna på nytt

skall ges möjlighet att reglera

handelsetableringar i detaljplaner

kommer att drabba konsumenterna i form

av högre livsmedelspriser i de kommuner

där man väljer att stoppa vissa

etableringar. Den ökande konkurrensen

som uppnås genom etablering av externa

köpcentrum leder till förbättringar för

konsumenterna i allmänhet i en kommun

samtidigt som etableringarna inte kan

sägas åsamka konsumenterna någon

betydande olägenhet, menar motionärerna.

Med åberopande av Riksrevisionsverkets

remissvar över Plan- och

byggutredningens delbetänkande anser de

att förslaget i propositionen är dåligt

underbyggt och att det där saknas såväl

en fullständig analys av frågan som en

redogörelse för motiven för förslaget.

Liknande synpunkter utvecklas i

motionerna 1996/97:Bo6 (m) och

1996/97:Bo7 (m). I den förstnämnda av

dessa hävdas att den ordning som gällde

innan år 1992 ledde till att de redan

starka handelskedjorna i kommunerna

genom effektivt lobbyarbete kunde stänga

ute nya konkurrenter; detta gynnade den

redan etablerade handeln och missgynnade

butiker med annorlunda koncept, framför

allt lågprisbutiker. Konsumenternas

möjlighet att genom egna val styra

handelns utveckling bör stärkas, inte

försvagas, heter det avslutningsvis i

motionen.

I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om

att de konkurrensvårdande myndigheterna

före år 1992 vid flera tillfällen

kritiserade kommunerna för att tillämpa

de aktuella bestämmelserna i plan- och

bygglagen så att nyetablering och

omstrukturering av livsmedelshandeln

förhindrades. Inte sällan, fortsätter

motionärerna, fick den redan etablerade

handeln dessutom tillfälle att yttra sig

i samband med den kommunala

behovsprövningen, vilket bidrog till att

lagtillämpningen konserverade den

befintliga branschstrukturen. I motionen

kritiseras regeringen för att i

propositionen inte redovisa något

underlag som styrker att avsaknaden

sedan år 1992 av möjlighet att reglera

detaljhandeln har fått negativa effekter

på trafikmiljön. Likaså saknas det en

analys av hur konkurrensförhållandena

inom livsmedelssektorn skulle påverkas

av den föreslagna lagändringen, påpekar

motionärerna. De anser att ändringen

leder till samhällsekonomiska förluster

genom försämrad konkurrens, högre priser

och ett minskat varierat utbud för

konsumenterna.

I motion 1996/97:Bo8 (v) välkomnas

däremot regeringens förslag.

Motionärerna menar dock att två

ytterligare skäl bör motivera

möjligheten att reglera handelsändamålet

i detaljplan, nämligen miljöskäl och

utsikten att kunna få en rimlig service

i närområdet. Minskad vägtrafik är en

nödvändighet för att det på sikt skall

kunna skapas ett långsiktigt hållbart

samhälle inom ekologiskt hållbara ramar,

framhålls det. Vidare anförs att den

framtida bostadspolitiken kommer att

handla om en god boendeplanering med

möjlighet till en god boendeservice i

bostadens närområde. Enligt motionärerna

bör därför förslaget i propositionen

kompletteras så att en minskning av

vägtrafiken liksom den medborgerliga

rätten till en god servicenivå skall

anses vara av tillräckligt betydande

vikt för att handelsändamålet skall

kunna preciseras i detaljplan.

Också i motion 1996/97:Bo10 (mp) hälsas

regeringens förslag med

tillfredsställelse. Samtidigt betonas

att även miljöskäl och sociala skäl bör

kunna motivera en precisering av

handelsändamålet. Utvecklingen där

stormarknader för dagligvaruförsäljning

etableras i s.k. trafikorienterade lägen

fortsätter alltjämt, påpekas det. Enligt

motionären leder etablering av stora

matmarknader till att den lokala handeln

slås ut och till ett ökat

transportberoende. Han menar att

erfarenheter ute i landet i många fall

visar att kommunerna saknar uttalade

ambitioner för medborgarnas

varuförsörjning och för handelns

lokalisering. Vidare anförs att frågan

rymmer en social dimension som sällan

debatteras; den lokala butiken är inte

bara ett försäljningsställe utan också

en viktig mötesplats.

Den nu aktuella frågan berörs härutöver

i två motioner från allmänna

motionstiden. I motion 1996/97:N251 (fp)

påpekas att lågprisbutikerna är populära

och har bidragit till att sänka

matutgifterna för många, inte minst

barnfamiljer. Motionärerna motsätter sig

därför en förändring som innebär att

konkurrenssituationen försämras genom

att kommunpolitiker, inom ramen för det

kommunala planmonopolet, ges rätt att

stoppa nyetableringar.

I motion 1996/97:Bo521 (c) efterlyses

en utredning om samhällets merkostnader

för stormarknadsetableringar. Motionären

anser att sådana etableringar skapar

stora miljöproblem genom den ökade

biltrafik som etableringarna

förutsätter. Denna ytterligare biltrafik

förorsakar ökade avgasutsläpp, slitage

på vägar och behov av nya

trafikinvesteringar. I motionen föreslås

vidare att riksdagen skall uppdra åt

regeringen att återkomma till riksdagen

med förslag till ändring av plan- och

bygglagen som tillgodoser kravet på en

prövning av externa

stormarknadsetableringar utifrån miljö-

och naturresurssynpunkt, utan att

samtidigt konkurrensen inom handeln

begränsas.

Vissa kompletterande uppgifter

Plan- och byggutredningen

Till grund för det nu framlagda

förslaget ligger, som tidigare nämnts,

ett delbetänkande av Plan- och

byggutredningen. I betänkandet (SOU

1996:52) beskrivs i ett avsnitt (s. 25)

resultat från några forskningsrapporter

om bl.a. externa affärsetableringar.

Inom ramen för forskningsprojekt vid

Chalmers tekniska högskola om

kommunernas planering för handeln har

rapporten Effekter av externa köpcentran

(STACTH Rapport 1994:1) publicerats.

Enligt den analys som redovisas i denna

rapport har etableringen av externa

köpcentrum inte på något påvisbart sätt

inverkat på hushållens tillgänglighet -

mätt som gångavstånd - till

fullsorterade dagligvarubutiker. Däremot

har tillkomsten av externa köpcentrum

haft avsevärda effekter på biltrafiken.

Genom att konsumenter bytt inköpsställe

beräknas biltrafiken, och därmed

miljöbelastningen, ha ökat med mellan

200 och 1 200 %. I en studie vid Lunds

tekniska högskola - som redovisats i

rapporten Miljöeffekter av externa

affärsetableringar (KFB-rapport 1995:6)

- bekräftas att externa

affärsetableringar leder till ökade

avgasutsläpp, om än inte i den

omfattning som anges i den föregående

rapporten.

Utredningen om ökad konkurrens i handeln

med livsmedel

Nyligen har utredningen om ökad

konkurrens i handeln med livsmedel

(särskild utredare: f.d.

statssekreteraren Sture Åström)

redovisat sitt resultat i ett betänkande

(SOU 1996:144). Enligt utredningens

uppfattning är det av stor betydelse att

den kommunala planeringen tar hänsyn

till behovet av tillgängliga butikslägen

som en förutsättning för en fungerande

konkurrens i handeln med livsmedel.

Utredningen har av regeringen anmodats

att yttra sig över Plan- och

byggutredningens delbetänkande och har

därvid kritiserat och avstyrkt

förslaget. Utredaren ifrågasätter om

en återgång till vad som gällde före

1992 års lag-ändring kommer att ge de

positiva effekter som förslaget syftar

till. En utflyttning av detaljhandeln

med livsmedel till städernas

ytterområden - vilken föranletts av

företagsekonomiska skäl - har inte

hindrats av plan- och bygglagens

tillämpning före denna lagändring,

konstateras det. Tvärtom menar utredaren

att en mycket omfattande

strukturrationalisering, med nedläggning

av butiker i innerstadsområdena, har

pågått oavbrutet under 1970- och 1980-

talen. Däremot befarar han att en

återgång till tidigare bestämmelser kan

få till följd att de problem med

begränsning av konkurrensen inom detta

område som påtalats av tidigare

utredningar - bl.a. 1986 års

livsmedelsutredning (SOU 1987:44) -

riskerar att växa.

Enligt utredarens uppfattning skapades

genom lagändringen år 1992 en lämplig

avvägning mellan planeringsintresset och

konkurrensintresset. Med hänsyn till att

problembilden inte är entydig anser

utredaren att det finns anledning att

avvakta den vidare utvecklingen och i

stället tillgripa mer konkurrensneutrala

åtgärder.

Näringsutskottets ställningstagande

I enlighet med riksdagens uttalande

hösten 1995 anser näringsutskottet att

kommunerna åter bör ges möjlighet att i

detaljplan närmare reglera handels-

ändamålet. I annat fall kan det finnas

risk för att närservicen i

bostadsområden tunnas ut ytterligare.

Möjligheten till reglering är också

nödvändig för att lokaliseringen av

handeln skall bli sådan att den totala

vägtrafiken i samband med handeln

begränsas i största möjliga

utsträckning. Som framgår av de

refererade forskningsrapporterna har

tillkomsten av externa köpcentrum lett

till betydande ökningar av biltrafiken

och således till en ökad

miljöbelastning. Även andra i

propositionen angivna skäl för möjlighet

till reglering ställer sig

näringsutskottet bakom.

Samtidigt vill utskottet - med

instämmande i vad som anförs i

propositionen - betona betydelsen av att

en effektiv konkurrens i handeln

upprätthålls. Möjligheten till reglering

av handelsändamålet måste sålunda

utnyttjas restriktivt och endast då

skälen för en reglering bedöms ha

särskild tyngd. Näringsutskottet

tillstyrker därför att ett särskilt

tillägg härom - till skillnad från vad

som gällde före år 1992 - införs i

lagen. Med det sagda avstyrker

näringsutskottet motionerna 1996/97:Bo6

(m), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97: Bo9 (m)

och 1996/97:Bo11 (fp) samt motion

1996/97:N251 (fp) i här berörd del.

Enligt näringsutskottets mening bör

inte heller övriga här aktuella motioner

föranleda något initiativ från

riksdagens sida. Vad som förordas i

motionerna 1996/97:Bo8 (v) och

1996/97:Bo10 (mp) om skäl för reglering

av handelsändamålet överensstämmer i

allt väsentligt med vad som sägs i

propositionen och vad utskottet här

anfört. Med hänvisning till förslaget i

propositionen och till tidigare nämnda

rapporter om effekter av externa affärs-

etableringar avstyrker näringsutskottet

även motion 1996/97:Bo521 (c).

Stockholm den 7 november 1996

På näringsutskottets vägnar

Birgitta Johansson

I beslutet har deltagit: Birgitta

Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Karin

Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s),

Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson

(s), Marie Granlund (s), Lennart Beijer

(v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m),

Göran Hägglund (kd), Nils-Göran

Holmqvist (s), Laila Bäck (s), Sten

Tolgfors (m), Kerstin Warnerbring (c)

och Torsten Gavelin (fp).

Avvikande mening

Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m),

Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd),

Sten Tolgfors (m) och Torsten Gavelin

(fp) anser att avsnittet under rubriken

Näringsutskottets ställningstagande bort

ha följande lydelse:

Näringsutskottet avvisar bestämt det

framlagda lagförslaget. Ändringen kommer

att leda till försämrad konkurrens och

därmed till högre priser för

konsumenterna. Enligt näringsutskottets

uppfattning bör konkurrensen inom

handeln underlättas, inte begränsas!

Som framhållits i utredningen om ökad

konkurrens i handeln med livsmedel har -

av främst företagsekonomiska skäl - en

fortlöpande strukturrationalisering inom

handeln, med utflyttning av detaljhandel

till ytterområden, skett fortlöpande

sedan 1970-talet och sålunda inte

begränsats av gällande lagstiftning.

Samtidigt har, såsom redovisas i

tidigare nämnda forskningsrapport från

Chalmers tekniska högskola, hushållens

tillgänglighet till dagligvaror inte

försämrats på ett påtagligt sätt.

Enligt utskottets mening är det

belysande att regeringen i propositionen

inte redovisar något bärande motiv för

sitt förslag utan huvudsakligen

beskriver den förutvarande regleringen

av handelsändamålet och riksdagens

tidigare beslut i frågan. I linje med

vad Riksrevisionsverket anfört i sitt

remissvar över Plan- och

byggutredningens delbetänkande menar

utskottet

- att det inte påvisats att avsaknaden av

regleringsmöjligheter sedan år 1992 har

haft några negativa effekter,

- att det inte bevisats att de föreslagna

regleringsmöjligheterna är ett verksamt

medel för att uppnå angivna mål,

- att det inte analyserats vilka effekter

som den föreslagna ändringen har på

konkurrensen.

Sammantaget anser näringsutskottet att

det genom lagändringen år 1992 skapades

en lämplig avvägning mellan

planeringsintresset och

konkurrensintresset. Med instämmande i

vad som sägs i utredningen om ökad

konkurrens i handeln med livsmedel och i

motionerna 1996/97:Bo6 (m), 1996/97:Bo7

(m), 1996/97:Bo9 (m), 1996/97:Bo11 (fp)

och 1996/97:N251 (fp) föreslår utskottet

att propositionen skall avslås och att -

vid behov - mer konkurrensneutrala

åtgärder tillgrips. Av det sagda torde

framgå att övriga här aktuella motioner

avstyrks av näringsutskottet.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna m.m. 1

Utskottet 2

Hemställan 5

Reservationer 6

1. Lagförslaget i vad avser

möjligheten att precisera

handelsändamålet i detaljplan (m,

fp ,kd) 6

2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar (m, fp, kd) 7

3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid

handelsetableringar (v, mp) 7

4. Vissa utredningsinsatser m.m.

avseende stormarknadsetableringar

(m, fp, kd) 8

Särskilt yttrande 9

Lagförslaget i vad det avser

möjligheten att precisera

handelsändamålet i detaljplan 9

Bilaga 1. Lagförslaget i

propositionen 10

Bilaga 2. Näringsutskottets yttrande

1996/97:NU5y 13