Bet. 1996/97:FiU15

Finansutskottets betänkande

1996/97:FIU15

Den kommunala redovisningen

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1996/97

FiU15

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:52 Den kommunala

redovisningen jämte sex motioner som väckts med anledning av propositionen.

Därtill behandlas en motion som väckts under allmänna motionstiden. I

propositionen föreslås dels en ny lag om kommunal redovisning, dels ändringar

i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985: 894). Utskottet

behandlar dessutom ett förslag i vårpropositionen (prop. 1996/97:150, yrk.

82-84) om ändring av de tidigare förslagen jämte ett yrkande som väckts med

anledning av vårpropositionen.

Utskottet biträder i betänkandet i allt väsentligt propositionernas förslag.

De föreslagna ändringarna i kommunallagen och kommunalförbundslagen innebär

att ett balanskrav införs, dvs. kommuner, landsting och kommunalförbund skall

varje år upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om

ett negativt resultat uppstår skall detta regleras i budgeten senast två år

efter det år det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skäl

föreligger kan undantag från regleringskravet göras.

Det förslag till ny redovisningslag för kommuner, landsting och

kommunalförbund som utskottet tillstyrker bygger på bokföringslagen,

årsredovisningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting.

Lagförslaget innehåller bl.a. regler om redovisning av pensionsåtaganden

enligt den s.k. blandade modellen.

Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.

Balanskrav och reglerna för redovisning av pensionsåtaganden får börja

tillämpas senare än den 1 januari 1998, dock senast avseende räkenskapsåret

2000.

Utskottet föreslår vissa lagtekniska förändringar av propositionsförslagen.

Två av justeringarna initierades av konstitutionsutskottet i yttrande 1996/97:

KU7y Den kommunala redovisningen. För det första föreslås en ändring av

förslaget till redovisningslag som innebär att en kommun måste redovisa vilka

skäl som föreligger för att frångå regleringskravet. För det andra föreslås en

justering av kommunallagen med den innebörden att beslut om att frångå

regleringskravet ej skall kunna domstolsprövas.

Vad beträffar de förslag som framförs i motioner har utskottet beslutat

avstyrka dessa med ett undantag. I proposition 1996/97:52 föreslogs att

balans- kravet för kommuner och kommunalförbund skulle börja tillämpas år

1999. I vårpropositionen lade regeringen fram ett förslag om att balanskravet

bör skjutas fram för dessa till år 2000, vilket utskottet funnit anledning att

tillstyrka med anledning av den ekonomiska situationen i kommunerna.

Vänsterpartiet föreslog i sin motion att balanskravet skulle skjutas fram ett

år vilket därmed delvis tillgodosetts.

Till betänkandet har fogats 17 reservationer och 1 särskilt yttrande.

Propositionerna

I proposition 1996/97:52 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om kommunal redovisning (1996:000),

2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

3. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).

I proposition 1996/97:150 yrkas

82. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1997:000) om kommunal redovisning,

83. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900),

84. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).

Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 1996/97:52

1996/97:Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om ändring av regeringens förslag beträffande det

s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inriktningen av den kommunala redovisningen,

3. att riksdagen beslutar om kompletterande redovisning av avtalspensioner i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:Fi30 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag vad avser 5 kap. 4 § lag om

kommunal redovisning i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den

1 januari 1998 skall redovisas i kommuners och landstings balansräkning i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag om balanskrav för kommuner och

landsting,

2. att riksdagen, under förutsättning att yrkande 1 ej bifalls, beslutar att

balanskravet för kommuner och landsting senareläggs minst ett år,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om redovisning av pensionsåtaganden.

1996/97:Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om krav på budgetbalans för staten,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en skärpt finansieringsprincip,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om likformighet i behandlingen av realisationsvinster och -förluster,

samt vinster och förluster i kommunala bolag,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om preciseringar om vad som i detta sammanhang avses med god

redovisningssed,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om redovisning av avskrivningar,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förtydligande av reglerna för pensionsavsättning.

1996/97:Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven,

2. att riksdagen av regeringen begär precisering av finansieringsprincipens

tillämpning,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till snävare precisering av

begreppet "synnerliga skäl" i enlighet med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om lånefinansiering,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om regler för uppskrivning av

tillgångar i enlighet med vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen beslutar om tillägg i lag om kommunal redovisning med

innebörden att löner och förmåner skall preciseras i den årliga redovisningen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om redovisning av avtalspensioner.

1996/97:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förslag till samlad redovisning av kommunens totala ekonomi.

Motion med anledning av proposition 1996/97:150

1996/97:Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

10. att riksdagen avslår regeringens förslag till ytterligare förskjutning

av tiden av det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen.

Motion från allmänna motionstiden

1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om det s.k. balanskravet i kommuner och landsting.

Yttrande från konstitutionsutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i

ärendet. Konstitutionsutskottets yttrande (1996/97:KU7y) återfinns som bilaga

2 till betänkandet. Yttrandet avgavs innan regeringen lade fram sin

vårproposition och det omfattar därför inte förslaget att skjuta fram

balanskravet för kommuner och kommunalförbund till år 2000.

Utskottet

Kommunal ekonomi i balans

Ett lagreglerat balanskrav

Gällande bestämmelser

Med 1991 års kommunallag (1991:900) togs en tidigare bestämmelse om

förmögenhetsskydd bort. Bestämmelsen, som första gången togs in i 1953 års

kommunallag, byggde på tanken att en generation inte har rätt att förbruka vad

föregående generationer ?ihopbragt till sina efterkommandes gagn?. En kommuns

eller ett landstings fasta och lösa egendom skulle enligt denna bestämmelse

förvaltas så att förmögenheten inte minskades.

Nuvarande bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen finns i 8 kap.

kommunallagen. Regeländringen innebar på vissa punkter att kommunerna gavs en

ökad handlingsfrihet och markerade övergången från ett mer kameralt synsätt,

som ansågs vara föråldrat, till ökad flexibilitet i den ekonomiska

förvaltningen. I stället för bestämmelsen om förmögenhetsskydd finns det i

8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god

ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena sägs att detta är en

ändamålsregel som inte har några rättsverkningar i den meningen att den skall

ligga till grund för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga

med god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 110).

I förarbetena till regeln om ekonomisk hushållning ges ingen uttömmande

beskrivning av vad som är god ekonomisk hushållning. I stället ges där en rad

exempel som vägledning vid tolkningen (prop. 1990/91:117 s. 110 f., 210 f.).

Ett i detta sammanhang särskilt viktigt uttalande är att det hör till god

ekonomisk hushållning att, sett över någon tid av inte alltför lång

varaktighet, ha balans mellan inkomster och utgifter.

Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerad i fråga om

medelsförvaltningen (8 kap. 2 och 3 §§). I god ekonomisk hushållning ligger

bl.a. att man inte helt fritt bör sälja ut kommunal egendom för att använda

pengarna för löpande behov och att inte finansiera driftskostnaderna med lån.

Några uttryckliga rättsliga förbud mot detta finns emellertid inte.

För kommunalförbunden gäller att de genom hänvisningar till kommunallagen i 2

kap. 18 § och 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen (1985:894) är skyldiga att i

tillämpliga delar följa vissa av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk

förvaltning.

Proposition 52

I proposition 52 (avsnitt 4.3) erinras om att regeringen i 1995 års

kompletteringsproposition konstaterade att kommunerna och landstingen under de

senaste åren haft svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska

ramar. Exempel fanns då på att man i sådana situationer underbalanserat sin

budget och lånefinansierat den löpande verksamheten. Det påpekades att en

fortsatt sådan utveckling skulle undergräva den kommunala självstyrelsen

(prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 77-78).

Regeringen har därefter både i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop.

1995/96:150 s. 186) och i budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1

utg.omr. 25) gett uttryck för sin oro över hanteringen och utvecklingen av den

kommunala ekonomin och därför betonat behovet av skärpt lagstiftning.

Mot bakgrund av utvecklingen i den kommunala ekonomin och det faktum att

kommunallagen inte haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen det som

angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall

vara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en

fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar

grundförutsättningar för en långsiktig, stabil finansiell utveckling av den

kommunala sektorn. Detta är, menar regeringen, inte minst viktigt om den

kommunala sektorn skall kunna hantera sina framtida utbetalningar av pensioner

utan att av den anledningen tvingas dra ner på sin verksamhet.

I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med

innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så

att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på

budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden

mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av

eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt

innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver

finansieras med lån.

I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och

landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god

ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på

en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt

resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan

göras utan finansiering med nya lån.

I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen

med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade

egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året

efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl

för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta

handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är

mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att

de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning

beaktas.

Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen

att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för

att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat

exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust

därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera

förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen

eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida

kostnader.

Motionen

I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) yrkas att propositionsförslaget om

balanskrav avslås (yrkande 1). Motionärerna menar att ett lagstiftat balans-

krav inkräktar på den kommunala självstyrelsen. De anför att Vänsterpartiet

förespråkar en sund ekonomi i kommunerna och framhäver att de har stort

förtroende för att kommunpolitikerna eftersträvar detsamma. Vidare menar

motionärerna att ett balanskrav på ett skadligt sätt skulle inskränka

kommunernas möjlighet att styra sin ekonomi efter det konjunkturläge som

råder. Ett balanskrav skulle kunna leda till att kommunerna tvingas till

onödiga uppsägningar av personal.

Konstitutionsutskottets yttrande

I sitt yttrande (1996/97:KU7y) tillstyrker konstitutionsutskottet att ett

lagstadgat balanskrav införs.

Konstitutionsutskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska

problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma

att de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå

uppstår, hur dessa skall hanteras.

Konstitutionsutskottet erinrar om att kommunerna sedan revideringen av

kommunallagen 1991 har stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Det

nya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i

8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativt

årsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en ny

bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultat

skall återställas snarast, senast under det andra året efter det att det

uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerliga

skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagna

redovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen för det år då obalansen

uppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige har

beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om

detta. Konstitutionsutskottet påminner i yttrandet om att även om en kommun

beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltjämt

kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.

Konstitutionsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om

budgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt

väl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses

träda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för

hur ett budgetunderskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i

fråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del av

underskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot

bakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god

hushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att

synnerliga skäl föreligger. Motion Fi31 (v), vari yrkas avslag på

propositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunala

självstyrelsen (yrkande 1), bör enligt konstitutionsutskottets mening därför

avstyrkas.

Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Vänsterpartiets företrädare

i konstitutionsutskottet vari motionsförslaget om avslag förordas.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning om behovet av ett

balanskrav och anser i likhet med konstitutionsutskottet att den grundläggande

utformningen av propositionsförslaget är väl avvägd. Utskottet konstaterar att

propositionsförslaget enligt konstitutionsutskottets bedömning inte kommer att

innebära att kommunernas ekonomiska självbestämmande träds för när.

Finansutskottet vill för egen del betona vikten av en gynnsam ekonomisk

utveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektorn

är en viktig del av den samlade ekonomiska politiken. Regeringen har senast i

budgetpropositionen (1996/97:1 utg.omr. 25 s. 9) aviserat sin avsikt att detta

skall uppnås. Det finansiella underskottet i kommunsektorn år 1996 beräknades

i budgetpropositionen uppgå till omkring 3,5 miljarder kronor, vilket var mer

än man beräknat i vårpropositionen 1996. Aktuell statistik (skr. 1996/97:118

tabell 1.1) visar att det preliminära utfallet för kommunsektorns finansiella

sparande kommer att uppgå till -4,5 miljarder kronor, alltså återigen sämre än

vad som tidigare beräknats. Det är främst kommunerna som uppvisat ett negativt

finansiellt sparande. Det är mot denna bakgrund mycket angeläget att införa

ett lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting med syftet att nå balans

i den kommunala sektorns ekonomi.

Utskottet tillstyrker således propositionens förslag att införa ett

lagstadgat balanskrav och avstyrker motion Fi31 (v) yrkande 1. Utskottet

övergår härefter till att behandla balanskravets utformning.

Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinster

Proposition 52

Enligt proposition 52 (avsnitt 5.1.1) skall huvudprincipen vara att en

realisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust

skall medräknas. En realisationsvinst kan dock medräknas om det står i

överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om den är ett led i en

omstrukturering. Det kan vara fallet när en verksamhet inte längre skall

bedrivas t.ex. på grund av förändringar i befolkningssammansättningen.

Motionen

I motion Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) påpekas att regeringens förslag,

såvitt motionärerna kunnat erfara, innebär att realisationsvinster och vinster

i kommunala bolag inte skall föras upp på resultaträkningen, vilket är fallet

med motsvarande förluster. Motionärerna anser att lagstiftningen bör ses över

så att det skapas likformighet i behandlingen av vinster och förluster från

kommunala bolag samt realisationsvinster och realisationsförluster (yrkande

3).

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet kan inledningsvis konstatera att det krav på likformighet i

hanteringen av vinster och förluster från kommunala företag som motionärerna

efterlyser redan är tillgodosett i propositionsförslaget. Det är vanligt att

de kommunala företagen behåller sina vinstmedel eller att de förs till ett

holdingbolag. En orsak till detta är självkostnadsprincipen som innebär att en

kommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför

kommunen en vinst. Om emellertid en kommun t.ex. ålägger ett av sina företag

ett inlevereringskrav skall avkastningen redovisas som en intäkt på

resultaträkningen.

Vad avser realisationsvinster och realisationsförluster vill utskottet

anföra följande.

Redan i kravet på god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 1 §) ligger bl.a. att

kommuner och landsting som erhåller försäljningsvederlag för

anläggningstillgångar eller försäkringsersättning för sådan egendom använder

motsvarande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller för

att betala skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar (se prop.

1990/91:117 s. 211). Detta bör enligt utskottets mening utgöra en grundprincip

för utformningen av balanskravets närmare innebörd. En realisering av en

värdeökning i en egendom, där syftet enbart är att klara balanskravet ett år,

skulle inte stå i överensstämmelse med kravet på god ekonomisk hushållning.

Däremot kan vissa försäljningar, såsom påpekas i propositionen, stå väl i

överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. I propositionen nämns t.ex.

att förändrad befolkningssammansättning kan föranleda att behovet av

anläggningstillgångar minskar. Om så är fallet, kan enligt

propositionsförslaget realisationsvinsten inräknas. Utskottet anser att detta

är ett ändamålsenligt sätt att hantera realisationsvinster på.

Utskottet avstyrker motion Fi32 (mp) yrkande 3.

Laglighetsprövning av synnerliga skäl

Proposition 52

Enligt proposition 52 (s. 39) är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad

att ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga

skäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.

Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva

politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som

lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta

bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av

fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.

Motionerna

I motion Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) menar motionärerna att propositionens

förslag är urvattnat i förhållande till tidigare aviseringar. Motionärerna är

kritiska mot att kommuner och landsting själva får rätten att avgöra om en

reglering av ett negativt resultat skall ske, eftersom de kan hänvisa till att

synnerliga skäl föreligger utan att dessa skäl tydligt preciserats i

propositionen. Motionärerna är även kritiska mot att kommuninnevånarna inte

kan besvära sig över ett sådant beslut. Därmed, anser de, lämnas fältet fritt

för en kommun som arbetar med stora underskott att med hänvisning till t.ex.

svårigheten att åstadkomma balans utan men för den kommunala verksamheten

upphöja detta till synnerliga skäl (yrkande 1).

I motion Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) biträds propositionen, men

motionärerna anser att om det visar sig att bristen på preciseringar av

?synnerliga skäl? leder till oklarhet om hur bestämmelsen skall tolkas, bör

regeringen återkomma till riksdagen med förslag till preciseringar (yrkande

1). De menar, i likhet med vad som anförs i motion Fi29, att utformningen av

lagprövningsregeln i kommunallagen är otillfredsställande, eftersom varje

kommun och landsting själv skall avgöra när synnerliga skäl föreligger.

Även i motion Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) efterlyser man en precisering av

synnerliga skäl och föreslår att riksdagen hos regeringen begär förslag till

en precisering (yrkande 3).

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet avstyrker i sitt yttrande här aktuella motioner.

Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet

enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta

till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på

budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det

nya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och

tillämpa reglerna. Motion Fi29 (m) yrkande 1 bör enligt

konstitutionsutskottets mening avstyrkas.

Beträffande motion Fi34 (fp) yrkande 1 anser konstitutionsutskottet att

något behov att ytterligare precisera balanskravet inte synes föreligga.

Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 i

resultaträkningen är negativt, vilket innebär att förändringen av det egna

kapitalet också är negativt. Motionen bör därför avstyrkas.

Beträffande motion Fi33 (kd) yrkande 3 anför konstitutionsutskottet att

orden synnerliga skäl ger uttryck för den restriktivitet som är motiverad i

fråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ett

budgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning av

restriktiviteten behövs ej, varför konstitutionsutskottet anser att motionen

bör avstyrkas.

Till yttrandet har avvikande meningar fogats av Moderata samlingspartiets

och Folkpartiet liberalernas företrädare.

För att undanröja eventuella tvivel om att frågan om synnerliga skäl inte är

en fråga som bör avgöras i domstol föreslår konstitutionsutskottet i sitt

yttrande en lagteknisk justering i förhållande till propositionsförslaget. För

att förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall

kunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår konstitutionsutskottet att en

sådan uttrycklig regel införs i kommunallagen.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker

därför motionerna Fi29 (m) yrkande 1, Fi34 (fp) yrkande 1 samt Fi33 (kd)

yrkande 3. Utskottet föreslår vidare, i enlighet med vad

konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som ett andra

stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut

enligt 8 kap. 5 § tredje stycket.

Vilka som omfattas av balanskravet

Proposition 52

Enligt propositionens förslag (avsnitt 5.1.2) skall kommuner och landsting

samt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen

inte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att

närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även

de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans.

Motionerna

I två motioner kritiseras propositionen för att de kommunala bolagens

verksamhet inte omfattas av balanskravet.

Moderaterna förutsätter i sin motion Fi29 att den utredning som regeringen

aviserar skall ta upp frågan om de kommunala företagens ställning i den

kommunala redovisningen (yrkande 2, delvis).

Folkpartiet anser i motion Fi34 att regeringen bör ge utredningen i uppdrag

att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad redovisning av hela kommunens

ekonomi - inklusive kommunala bolag och koncernbildningar - kan genomföras

(yrkande 2).

I en tredje motion föreslås att balanskravet inte bara skall tillämpas för

kommuner och landsting. Miljöpartiet föreslår i sin motion Fi32 att riksdagen

i samband med behandlingen av förslag om balanskrav för kommuner och landsting

skall göra ett uttalande om att samma krav om budgetbalans skall gälla för

hela den offentliga sektorn, dvs. även staten (yrkande 1). Regeringen bör,

enligt motionärerna, återkomma till riksdagen med förslag om lagstiftning med

denna innebörd.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet instämmer i regeringens bedömning i propositionen (prop.

1996/97:52 s. 35) att svaret på frågan om de kommunala företagen skall

omfattas av ett balanskrav inte är givet. Frågan är komplicerad, t.ex. när det

gäller kommunala aktiebolag, eftersom dessa omfattas av de regler som finns i

bl.a. aktiebolagslagen (1975:1385). Det är därför enligt utskottets mening

rimligt att i nuläget inte inkludera de kommunala företagen.

Dock vill utskottet instämma i propositionens påpekande att även om de

kommunala företagen inte omfattas av balanskravet spelar den sammanställda

redovisning som regeringen föreslår i lagen om kommunal redovisning självklart

en viktig roll i den finansiella analysen av ?koncernen?. Den sammanställda

redovisningen ger möjlighet till en samlad bedömning av kommunens eller

landstingets totala ekonomiska engagemang för vilket kravet om god ekonomisk

hushållning (KL 8 kap. 1 §) gäller.

Vidare kan konstateras att eftersom de medel som kommunerna och landstingen

lämnar till sina företag som förlusttäckning alltid skall redovisas som en

kostnad i resultaträkningen, kan balanskravet också indirekt sägas omfatta

även de kommunala företagen.

Utskottet noterar att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarna

för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas

av ett krav på ekonomisk balans. Ett skäl för detta är att det faktum att

kommunerna och landstingen har möjlighet att välja att driva en verksamhet i

förvaltnings- eller bolagsform kan medföra att jämförelser kommuner emellan

blir missvisande.

Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna

del och Fi34 (fp) yrkande 2.

Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen

skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga

sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande.

Ekonomisk balans i hela den offentliga sektorn, inklusive staten, bör enligt

utskottets mening vara en fråga som hanteras på annat sätt än genom lag.

Riksdagen kan genom utformningen av riktlinjerna för den ekonomiska politiken

ange hur balans skall nås. Motionen Fi32 yrkande 1 avstyrks.

Förbud mot lånefinansiering

Proposition 52

Enligt proposition 52 (avsnitt 5.2) behövs det ingen lagreglering om förbud

att ta upp lån för driftsändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt

av balanskravets konstruktion.

Motionerna

Moderaterna är i motion Fi29 kritiska mot att regeringen inte föreslagit ett

förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar. Förbudet vore

överflödigt om balanskravet hållits strikt, men med hänsyn till att detta inte

är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att under

vissa förutsättningar låna till driften (yrkande 2, delvis).

Motsvarande kritik återfinns i den kristdemokratiska motionen Fi33 (yrkande

4).

Konstitutionsutskottets yttrande

Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet

enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta

till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på

budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. När

det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionen

bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende av

finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna till

driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets

konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva

finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte

behövs.

Till utskottets yttrande har Moderata samlingspartiets företrädare i

utskottet fogat en avvikande mening.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet delar den bedömning som görs i propositionen och i

konstitutionsutskottets yttrande att ett förbud mot lånefinansiering av andra

utgifter än investeringar indirekt följer av balanskravets konstruktion.

Dessutom gäller alltjämt bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk

hushållning (8 kap. 1 §). Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar, som

konstitutionsutskottet erinrar om, till att förtydliga innebörden av denna

skyldighet. Motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4

avstyrks.

En kommunal redovisningslag

Kommunal redovisning lagregleras

Gällande bestämmelser

I 8 kap. 14-16 §§ kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om

räkenskapsföring och redovisning. Bestämmelserna är relativt översiktliga och

bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala

redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv.

Kommunallagens bestämmelser ger dock en viss vägledning om hur

externredovisningen bör utformas. Kommunallagens regler skall också

kompletteras genom fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen (8 kap.

23 §). Inom kommunsektorn har praxisutvecklingen när det gäller god

redovisningssed utformats inom ramen för den referensgrupp för

redovisningsfrågor som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet

gemensamt har bildat.

Proposition 52

För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås i proposition 52 en

kommunal redovisningslag. Den bygger på bokföringslagen, årsredovis-

ningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Lagen skall

innehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter.

I propositionen anförs ett antal konkreta skäl för att strama upp dagens

frivilliga system för den kommunala redovisningen. Bl.a. anförs att kommuner

och landsting representerar en väsentlig andel av samhällsekonomin. Vidare

menar regeringen att striktare krav på ekonomisk balans kan leda till att

dagens principer och regler för redovisning i allt högre grad kan komma att

ifrågasättas. En redovisningslag skulle skapa högre grad av tydlighet

beträffande kraven på den kommunala redovisningen. En ökad tydlighet

beträffande redovisningsfrågorna skulle öka kommunernas och landstingens

trovärdighet gentemot bl.a. kreditmarknaden. En lagstiftning skulle skapa

förutsättningar för en ytterligare samordning av redovisningsformerna och

redovisningspraxis.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet instämmer i de skäl för en kommunal redovisningslag som

redovisas i propositionen och kan konstatera att inga invändningar mot att

införa en redovisningslag har väckts i motionerna. De är begränsade till

ändringsförslag av den i propositionen föreslagna redovisningslagen. Utskottet

återkommer till dessa förslag i det följande.

God redovisningssed

Proposition 52

God redovisningssed definieras i 1 kap. 3 § förslag till redovisningslag. I

författningskommentaren utvecklas begreppets innebörd. Där sägs bl.a. att

lagen inte är avsedd att ge en uttömmande reglering av alla redovisnings-

principer som bör gälla. Det förutsätts således att normbildningen även

fortsättningsvis skall ske genom praxis och genom uttalanden av

redovisningsexpertis.

I proposition 52 (avsnitt 6.6) aviseras att regeringen avser att skapa ett

oberoende organ för kommunala redovisningsfrågor. Organet bör ha till uppgift

att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i

enlighet med redovisningslagen. Dess form, uppgifter och sammansättning

kommer, enligt propositionen, att bli föremål för överläggningar mellan

regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Motionen

Miljöpartiet anmärker i sin motion Fi32 på att det i förslaget till

redovisningslag hänvisas till god redovisningssed utan att innebörden av detta

preciseras i lagen eller i specialmotiveringen. Regeringen bör därför, enligt

motionärerna, återkomma till riksdagen med preciseringar (yrkande 4).

Finansutskottets ställningstagande

Det ligger, enligt finansutskottets mening, i sakens natur att god

redovisningssed inte i detalj kan bestämmas genom lag. Innebörden av god

redovisningssed bör i stället preciseras genom den praktiska tillämpning som

växer fram på området. I förarbetena till bokföringslagen (1976:125) beskrivs

god redovisningssed som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt

representativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). Den

kommunala sektorn skiljer sig härvidlag inte från den privata.

Regeringen aviserar i proposition 1996/97:52 att man avser att bilda ett

oberoende organ med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i

kommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. I vårpropositionen

redovisar regeringen hur detta arbete fortskrider i samarbete med Svenska

kommunförbundet och Landstingsförbundet. Utskottet anser att detta är ett

lämpligt tillvägagångssätt för att formulera innebörden av god redovisningssed

och avstyrker därmed motion Fi32 (mp) yrkande 4. Med det anförda tillstyrker

utskottet propositionsförslaget om 1 kap. 3 § förslaget till lag om kommunal

redovisning.

Redogörelse för synnerliga skäl

Proposition 52

Enligt proposition. 52 (avsnitt 6.3.3) skall årsredovisningen innehålla en

förvaltningsberättelse. Den skall innehålla en översikt om utvecklingen av

kommunens eller landstingets verksamhet. Bestämmelserna om

förvaltningsberättelser föreslås vara intagna i 4 kap. redovisningslagen.

När balanskravet och kravet på reglering av negativa resultat i 8 kap. 5 §

kommunallagen träder i kraft bör årsredovisningen även innehålla en

redogörelse för när och hur fullmäktige tänkt sig att hantera en sådan

reglering. Upplysning bör också lämnas om hur ett tidigare negativt resultat

har reglerats. Enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal redovisning

skall upplysning lämnas i förvaltningsberättelsen om att fullmäktige beslutat

att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.

Konstitutionsutskottets yttrande

I sitt yttrande påpekar konstitutionsutskottet att det av propositionen inte

framgår explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på att

återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla som

föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Utan att

ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skäl

föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring till

varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle

enligt konstitutionsutskottets mening försvåra den politiska prövning av

beslutet som förutsätts i propositionen.

Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att

införa ett sådant explicit krav i redovisningslagen. Konstitutionsutskottet

föreslår att en sågan lagteknisk justering företas av riksdagen.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet föreslår, såsom konstitutionsutskottet förordat, att den andra

meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag byggs ut på följande

sätt:

?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall

upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.?

Med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skäl

föreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktige

frångår kravet på reglering av underskottet i budgeten.

Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen

Proposition 52

Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader samt hur det

egna kapitalet förändrats under räkenskapsåret. Bestämmelserna om

resultaträkningen finns intaget i 5 kap. förslaget till redovisningslag.

Utformningen i proposition 52 (s. 78) av resultaträkningen överensstämmer i

stort sett med 14 § normalreglementet. Den skall avspegla att syftet med

kommunernas och landstingens verksamhet är att bedriva allmännyttig verksamhet

till gagn för dess invånare. En annan väsentlig utgångspunkt för regeringen

har varit informationsbehovet samt kravet på överskådlighet.

Jämfört med normalreglementet har dock en förändring gjorts vad gäller

avskrivningarnas placering. Regeringen föreslår att avskrivningar skall

redovisas före resultatnivå 1, Verksamhetens nettokostnader. Enligt

normalreglementet skall avskrivningarna redovisas efter nivån resultat efter

skatteintäkter och finansnetto. Motivet var att resultaträkningen skulle vara

flödesinriktad för att få en enkel och pedagogisk samordning med

finansieringsanalysen. Finansieringsanalysens första post skulle utgöras av

resultatnivån resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta motiv är,

enligt regeringen, nu inte lika framträdande eftersom någon bestämd

uppställningsform för finansieringsanalysen inte anges i referensgruppens

uttalande om finansieringsanalys.

Motionen

Miljöpartiet anser i sin motion Fi32 att det skulle vara av stort värde om

avskrivningar redovisas var för sig och även att principerna för avskrivningar

fastläggs (yrkande 5). Motionärerna har erfarit att vissa kommuner manipulerar

sina avskrivningar för att uppvisa ett bättre resultat på kort sikt.

Finansutskottets ställningstagande

Avskrivningstider m.m. regleras av god redovisningssed. Finansutskottet anser

att en särskild lagreglering av detta inte är nödvändig. Det torde dessutom

möta betydande svårigheter att i lag införa en detaljreglering av

avskrivningar.

Utskottet tillstyrker uppställningen av resultaträkningen enligt

bestämmelserna i 5 kap. 1 § förslaget till kommunal redovisningslag. Med det

anförda avstyrks motion Fi32 (mp) yrkande 5.

Redovisningen av kommunala avtalspensioner

Proposition 52

I proposition 52 (avsnitt 6.4) föreslås att kommunala avtalspensioner skall

redovisas enligt den s.k. blandade modellen. Förslaget innebär att samtliga

nyintjänade pensionsförmåner beaktas på ett sätt som motsvarar vad som i dag

är god redovisningssed. Avvikelsen föreslås således avse de äldre

pensionsförmånerna. Den föreslagna hanteringen leder till att den blandade

modellen kommer att sammanfalla med den s.k. fonderade modellen efter ca 40 år

vad gäller balansräkningen och ca 15 år för resultaträkningen. Av detta skäl

kan den blandade modellen betraktas som en övergångslösning. En redovisning

enligt denna modell innebär att en redovisningsmässig avsättning av de

nyintjänade pensionsförmånerna sker från den tidpunkt lagregeln träder i

kraft.

Den blandade modellen har sin utgångspunkt i det faktum att de

pensionsåtaganden som hittills upparbetats har uppkommit i ett s.k.

fördelningssy- stem och därför även fortsättningsvis skall hanteras enligt ett

sådant system. I fördelningssystemet tillförs dock inga nya pensionsförmåner

utan dessa hanteras efter en viss tidpunkt enligt det s.k. fonderade systemet.

I den blandade modellen kommer utbetalningar för gamla pensionsförmåner,

upparbetade i fördelningssystemet, att redovisas bland verksamhetens kostnader

specificerade i en not. Därutöver kostnadsförs nyintjänade pensionsförmåner. I

balansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de nyintjänade förmånerna

medan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse, inom linjen.

Redovisningen av pensionerna enligt den blandade modellen avviker från vad

som i dag är praxis i kommuner och landsting. Det är emellertid enligt

regeringens mening rimligt att redovisningssättet avseende pensionerna i

kommuner och landsting korresponderar mot hur pensionerna skall beaktas i

förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen. Av detta skäl

föreslår regeringen att kommunernas och landstingens redovisning av

pensionerna ändras jämfört med nuvarande redovisningssätt.

Redovisningen av pensionskostnaderna i resultaträkningen enligt den blandade

modellen regleras i 5 kap. 4 § och kommenteras tydligt i

författningskommentarerna.

Motionerna

Regeringens förslag om en s.k. blandad modell för redovisning av avtals-

pensioner har tagits upp i flera motioner. Motionärerna menar genomgående att

kommunerna skall tillåtas ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning än vad

lagförslaget föreskriver.

Moderaterna menar i motion Fi29 att regeringens förslag är att se som en

miniminivå för redovisningen. Det bör emellertid enligt motionärerna vara

möjligt för kommunerna att ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning.

Motionärerna tolkar regeringens förslag som att detta skall vara möjligt men

önskar för klarhets vinnande att riksdagen ger sin inställning på denna punkt

till känna (yrkande 3). Liknande förslag återfinns även i Vänsterpartiets

motion Fi31 (yrkande 3) och i Kristdemokraternas motion Fi33 (yrkande 7).

Miljöpartiet önskar i sin motion Fi32 att riksdagen genom ett

tillkännagivande till regeringen gör ett förtydligande av reglerna för

pensionsavsättning i syfte att förhindra att återlån av de avsatta

pensionsmedlen sker (yrkande 6).

Marietta de Pourbaix-Lundin (m) föreslår i motion Fi30 att regeringens

förslag till 5 kap. 4 § lagen om kommunal redovisning avslås och att riksdagen

beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den 1 januari 1998 skall

redovisas i kommuners och landstings balansräkningar.

Finansutskottets ställningstagande

Några remissinstanser uttryckte, i likhet med vad motionärerna nu gör,

önskemål om att systemet skall vara så flexibelt att det medger en högre

ambition i pensionssystemet än vad som blir följden av förslaget.

Finansutskottet vill peka på att regeringen i propositionen (avsnitt 6.4 s.

63) uttryckligen anger att den inte anser att det finns någon motsättning

mellan det förslag som den lagt fram och de önskemål som dessa remissinstanser

uttryckt. En redovisning av pensionerna enligt blandmodellen hindrar inte

kommuner och landsting som vill täcka även hela eller delar av de äldre

åtagandena från att göra detta. Detta skall i sådana fall göras genom att

resultatet anpassas till en motsvarande högre nivå. Denna högre ambitionsnivå

återspeglas i balansräkningen genom att posten eget kapital ökar i motsvarande

grad. Enligt regeringen behövs det inte någon särskild specifikation av detta

i redovisningslagen.

Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare

en möjlighet för de kommuner och landsting som önskar att komplettera

redovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag

lägger inga hinder i vägen för de kommuner och landsting som så önskar att i

en not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvarande

redovisningspraxis. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not

kan vara aktuellt för att förklara storleken av det egna kapitalet.

Det finns således ett visst handlingsutrymme inom ramen för lagförslaget som

ger utrymme för en ambitiösare redovisning av pensionsåtagandena. Utskottet

avstyrker därmed motionerna Fi29 (m) yrkande 3, Fi31 (v) yrkande 3 och Fi33

(kd) yrkande 7. Utskottet är emellertid inte berett att frångå den blandade

modellen, vilket föreslås i motion Fi30 (m), varför även denna motion

avstyrks. Utskottet tillstyrker att riksdagen antar 5 kap. 4 § förslaget till

kommunal redovisningslag.

Vad avser förslaget i motion Fi32 (mp) yrkande 6, anser utskottet att något

förtydligande av reglerna för att hindra återlån av avsatta pensionsmedel ej

är erforderligt. Motionen avstyrks.

Värdering av tillgångar

Proposition 52

Principerna för värdering av tillgångar bör enligt regeringens mening i

huvudsak överensstämma med de principer som gäller inom den privata sektorn. I

propositionen (avsnitt 6.3.6) föreslås därför att bestämmelser om värdering

tas in i 6 kap. redovisningslagen, bestämmelser som till stor del

överensstämmer med bestämmelserna i årsredovisningslagen.

Enligt 4 kap. 6 § årsredovisningslagen kan ett aktiebolags materiella eller

finansiella anläggningstillgångar skrivas upp om tillgångarna har ett

tillförlitligt och bestående värde som väsentligt överstiger bokfört värde. En

särskild förutsättning för att uppskrivning skall få ske är att

uppskrivningsbeloppet används för ökning av aktiekapitalet eller för

avsättning till bunden fond, den s.k. uppskrivningsfonden. I förarbetena till

lagen angav regeringen att möjligheterna till uppskrivning bör vara begränsade

och att uppskrivningsreglerna bör användas med stor försiktighet (prop.

1995/96:10 del 2, s. 59).

Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att man även i kommuners

och landstings balansräkningar skall kunna ta viss hänsyn till förekommande

övervärden hos tillgångarna. Möjligheterna till uppskrivning bör dock vara

begränsade. Likaså anser regeringen att uppskrivningsreglerna bör användas med

stor försiktighet. Således bör uppskrivning endast komma i fråga för

finansiella tillgångar. I likhet med kraven i årsredovisningslagen föreslås

uppskrivning endast få ske om tillgången har ett bestående värde som

väsentligt överstiger bokfört värde. En uppskrivning bör dessutom endast få

ske om det står i överensstämmelse med god redovisningssed.

En uppskrivning bör enligt regeringen inte få påverka resultaträkningen.

Uppskrivningsbeloppet skall alltså inte resultatföras utan i stället föras

direkt till posten eget kapital i balansräkningen.

Motionerna

Moderaterna är i sin motion Fi29 kritiska mot att propositionen inte

innehåller förslag om begränsningar av kommunernas och landstingens

möjligheter att skriva upp värdet på vissa av sina tillgångar. Risken finns

att vissa kommuner kan ?hyfsa? sina balansräkningar på ett sätt som trots

stora driftsunderskott kan skapa bilden av att ekonomin förbättrats.

Motionärerna hävdar att det är först när en tillgång realiserats som

skillnaden mot bokfört värde skall påverka balansräkningen och förändringen av

eget kapital (yrkande 2, i denna del).

Motsvarande synpunkt återfinns även i Kristdemokraternas motion Fi33

(yrkande 5).

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet instämmer i de av regeringen formulerade principerna för

uppskrivningar. Grundinställningen är att uppskrivningar måste göras med

försiktighet och aldrig får ske i strid med god redovisningssed. Det finns

uppenbara risker med att göra uppskrivningar, bl.a. eftersom värdestegringar

kan visa sig vara obeständiga. Utskottet delar emellertid regeringens

uppfattning att det vore olyckligt om värdestegringar över huvud taget inte

skulle kunna beaktas. Risken för att kommuner skall ?hyfsa? sina

balansräkningar bedömer utskottet som högst begränsad, bl.a. mot bakgrund av

att en orealistisk uppskrivning ådagaläggs när vinsten ska realiseras i

samband med t.ex. försäljning. En ogrundad uppskrivning innebär enbart att

eventuella ekonomiska problem skjuts fram i tiden. Ett sådant förfarande är

varken förenligt med kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning eller

med god redovisningssed. Utskottet vill dessutom peka på att en uppskrivning

enligt regeringens förslag inte kan användas av en kommun för att klara

balanskravet eftersom en uppskrivning inte påverkar resultat 3.

Utskottet tillstyrker 6 kap. förslag till kommunal redovisningslag och

avstyrker motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 5.

Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet

Motionen

Moderaterna befarar i sin motion Fi29 att avgiftsfinansierad verksamhet kan

komma att disponeras för att täcka underskott av skattefinansierad verksamhet.

Detta strider mot gällande lag, men enligt regeringens förslag förefaller

detta, anför motionärerna, bli fullt möjligt (yrkande 2, delvis).

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet vill med anledning av motion Fi29 (m) anföra följande.

Enligt den s.k. självkostnadsprincipen får kommuner och landsting endast ta

ut avgifter som motsvarar drifts- och kapitalkostnader. Självkostnadsprincipen

gäller som huvudregel oberoende av om verksamheten bedrivs i egen kommunal

regi eller genom entrepenörer. Principen har sedan länge gällt enligt

rättspraxis både för enbart kommunallagsreglerad och för speciallagsreglerad

verksamhet. Från 1 juli 1994 är grundprinciperna för kommunernas och

landstingens rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter reglerad i

kommunallagen (8 kap. 3 § a-b).

Utskottet vill framhålla att förslaget till kommunal redovisningslag inte

påverkar självkostnadsprincipen och därför inte heller öppnar för möjligheten

att disponera överskott från avgiftsfinansierad verksamhet för att täcka

underskott av skattefinansierad verksamhet. Ett sådant förfarande strider

uppenbart mot gällande bestämmelser i kommunallagen.

Utskottet finner mot denna bakgrund inget skäl att föreslå någon ändring av

förslaget om kommunal redovisningslag. Motion Fi29 (m) yrkande 2 i denna del

avstyrks.

Redovisning av löner och förmåner

Motionen

Kristdemokraterna hänvisar i sin motion Fi33 till att Riksrevisionsverket i

sitt remissvar har angett att förvaltningsberättelsen borde innehålla krav på

uppgifter om löner och förmåner. Motionärerna instämmer i detta förslag

(yrkande 6).

Finansutskottets ställningstagande

De uppgifter som motionärerna önskar redovisade i förvaltningsberättelsen är

redan i dag offentliga och förslaget till lag om kommunal redovisningslag

lägger inga hinder i vägen för den kommun eller det landsting som så önskar

att göra en sådan redovisning som motionärerna efterlyser. Enligt

finansutskottets mening kan det vara lämpligt att i förvaltningsberättelsen

redovisa löner och förmåner för vissa befattningshavare. Utskottet kan

emellertid inte finna tillräckliga skäl att lagreglera frågan. Motion Fi33

(kd) yrkande 6 avstyrks.

Övergripande frågor

Finansieringsprincipen m.m.

Bakgrund

Finansieringsprincipen, som började tillämpas 1993 när det nya generella

statsbidraget infördes, innebär att staten och kommunsektorn skall göra en

inbördes reglering när staten fattar beslut om ändrade regler för kommunernas

och landstingens verksamheter. Principen omfattar inte de statliga beslut som

inriktar sig på annat än den kommunala verksamheten, även om de får indirekta

följder för kommunsektorn.

Principen är inte reglerad i lag. När det nya statsbidragssystemet infördes,

ansåg regeringen att det saknades skäl att i lag uttryckligen lägga fast

principen (prop. 1991/92:150 s. 24-25). Principens innebörd, och riktlinjer

för dess tillämpning, har formulerats genom de uttalanden som statsmakterna

gjort (se bet. 1993/94:FiU2, prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19).

Regeringen träffade i mars 1996 en överenskommelse med företrädare för Svenska

kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin för åren

1997 och 1998 i syfte att ge kommuner och landsting stabila förutsättningar

för att bedriva sin verksamhet under de närmaste åren (se prop. 1995/96:150,

bet. FiU10).

Överenskommelsen innebär att förbunden utfäster sig att verka för att

skatterna inte höjs i kommuner och landsting under åren 1997 och 1998. De åtar

sig vidare att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker

att säga upp fast anställd personal. Slutligen åtar de sig att verka för att

det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra verksamheten

bättre och mer kostnadseffektiv.

Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt

oförändrad nivå även åren 1997 och 1998 och att kommunsektorn får behålla sina

skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Staten åtar sig vidare - genom

finansieringsprincipen - att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som

påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket,

utöver de åtgärder som ingår i det s.k. 118-miljardersprogrammet.

I överenskommelsen ingick också en avisering om ett lagstadgat balanskrav.

Motionerna

Miljöpartiet anser i motion Fi32 att finansieringsprincipen måste få en

starkare tillämpning nu när ett budgetbalanskrav införs. Den måste, anför de,

gälla fullt ut. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2).

Kristdemokraterna ställer sig i motion Fi33 bakom balanskravet men menar att

en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå lagstiftarens

målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att

finansieringsprincipen och principerna för den kommunala självstyrelsen följs

(yrkande 1). Vidare menar motionärerna att det finns ett behov av att klargöra

hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett lagstadgat balanskrav, anför

de, utan en reell finansieringsprincip undergräver lagbestämmelsens

trovärdighet och möjlighet till efterlevnad redan från början. De föreslår

därför att regeringen skall återkomma till riksdagen med en precisering av hur

finansieringsprincipen bör tillämpas (yrkande 2).

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet behandlar i sitt yttrande endast motion Fi33, yrkande

1, av här aktuella yrkanden.

Konstitutionsutskottet menar att det som anförs i motionen är en viktig

grund för hela den kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål

för något särskilt uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör

avstyrkas i denna del.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Det är givetvis

viktigt att kommuner och landsting ges bästa möjliga förutsättningar för att

kunna klara balanskravet, bl.a. genom långsiktighet i aktuella regelverk och

att finansieringsprincipen följs. Utskottet kan emellertid inte finna

tillräckliga skäl för att i detta sammanhang göra något särskilt uttalande.

Vad gäller finansieringsprincipens innebörd vill utskottet erinra om att

utskottet hösten 1993 efterlyste att tolkningen och tillämpningen av densamma

borde klargöras (bet. 1993/94:FiU2 s. 4). Regeringen redogjorde därefter för

finansieringsprincipens tillämpning i 1994 års kompletteringsproposition

(1993/94:150 avsnitt 2.5.1). Regeringen uttalade då bl.a. att principen skall

tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade

åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Som huvudregel

skall gälla att principen inte omfattar frivillig verksamhet. Principen

omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men

som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Effekterna av

sådana åtgärder skall däremot beaktas vid den bedömning som görs av det

skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen.

Finansutskottet ställde sig i sitt betänkande bakom regeringens förslag till

riktlinjer för hur finansieringsprincipen bör tillämpas (bet. 1993/94: FiU19

s. 18), och riksdagen godkände sedermera dessa (rskr. 1993/94:442).

Utskottet vill vidare understryka att när det gäller finansieringsprincipens

tillämpning har regeringen i samverkan med de båda kommunförbunden en viktig

roll att spela. Tillämpning och uppföljning av den ovan nämnda

överenskommelsen måste i första hand åvila de parter som ingick i

överenskommelsen och bör därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi32 (mp) yrkande 2 och Fi33

(kd) yrkandena 1 och 2.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Proposition 52

I proposition 52 föreslås att lagändringarna i kommunallagen och

kommunalförbundslagen träder i kraft den 1 januari 1998. Den nya

redovisningslagen föreslås träda i kraft samtidigt. Förslagen om att

intäkterna skall överstiga kostnaderna får enligt förslaget, i likhet med

förslaget om redovisning av pensionsåtaganden, emellertid börja tillämpas

senare än den 1 januari 1998, dock senast av kommuner och kommunalförbund

avseende räkenskapsåret 1999 och av landsting avseende räkenskapsåret 2000.

Kommunalförbund som sköter landstingskommunal uppgift skall också tillämpa

bestämmelserna senast avseende räkenskapsåret 2000.

Motionerna

I motion Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m), som väcktes under den allmänna

motionstiden, anför motionärerna att det är angeläget med en kommunal ekonomi

i balans. Ett balanskrav bör därför inte skjutas framåt i tiden utan bör gälla

fr.o.m. 1997 (yrkande 5). Ett senare ikraftträdande har tolkats som en signal

till kommunerna och landstingen att de under en övergångstid skulle kunna få

låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet.

I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) förordas i första hand att

propositionens förslag om balanskrav avslås, men om detta förslag inte vinner

riksdagens bifall bör balanskravet för kommuner och landsting senareläggas

minst ett år (yrkande 2).

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande behandlat motion Fi613 (m) yrkande

5 och hänvisar i det sammanhanget till att regeringen i överenskommelsen med

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har åtagit sig att införa ett

krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000 för landsting.

Detta finner konstitutionsutskottet vara ett rimligt hänsynstagande till

kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del.

Till yttrandet har Moderata samlingspartiets företrädare fogat en avvikande

mening.

Proposition 150

I vårpropositionen återkommer regeringen till frågan om tidpunkt för införande

av balanskravet och föreslår en ändring av de förslag som lades fram i

proposition 1996/97:52. Regeringen föreslår att balanskravet börjar tillämpas

vid samma tidpunkt för kommuner och kommunalförbund som tidigare föreslagits

för landsting, dvs. fr.o.m. år 2000 (avsnitt 8.6.1).

Regeringen motiverar förslaget med att den bedömer att även kommunerna

behöver en längre anpassningsperiod för effektiviseringar och besparingar för

att kunna uppnå en ekonomi i balans.

Motionen

I motion Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) kritiseras uppskjutandet av ba-

lanskravet. Motionärerna menar att avsikten med förslaget är tydlig:

Regeringen vill att förnyelsearbetet i kommunsektorn skall avbrytas i hopp om

att detta skall kunna dölja situationen på arbetsmarknaden. Detta är

regeringens alternativ till att skapa förutsättningar för nya varaktiga jobb,

anför motionärerna, och påpekar att uppskjutandet av balanskravet på sina håll

har tolkats som att kommuner och landsting under en övergångstid skulle kunna

få låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet (yrkande 10).

Finansutskottets ställningstagande

Mot bakgrund av den ekonomiska situationen i den kommunala sektorn är det

enligt utskottets mening väl motiverat att ge kommuner och landsting en

anpassningsperiod innan balanskravet börjar tillämpas. Eftersom situationen är

likartad i kommuner och landsting bör balanskravet införas vid samma tidpunkt

för hela sektorn. Regeringen bedömer i vårpropositionen att de ekonomiska

förutsättningarna är sådana att balans skall kunna uppnås i kommunernas och

landstingens ekonomi senast år 2000. Såväl kommuner och kommunalförbund som

landsting kommer att behöva tiden fram till år 2000 för effektiviseringar och

besparingar innan balans uppnås i hela sektorn. Utskottet tillstyrker därför

vårpropositionens förslag till tidpunkt för införandet av balanskravet.

Förslaget i motion Fi31 (v) att skjuta fram balanskravet ett år är därigenom

tillgodosett vad avser kommuner och kommunalförbund.

Utskottet vill med anledning av farhågorna i motionerna Fi613 (m) och Fi59

(m) om att ett senare tillämpningsdatum kan uppfattas som ett klartecken för

kommunerna att låna till sina löpande utgifter och verksamhet erinra om

följande. Som utskottet anfört i det föregående, under avsnittet Gällande

bestämmelser (s. 4), är möjligheten att ta upp lån för driftsändamål även med

nuvarande kommunallagsregler begränsad på grund av att detta inte kan anses

vara god ekonomisk hushållning. Att undergräva sin ekonomi genom en konsekvent

underbalansering av budgeten kan inte anses vara förenligt med god ekonomisk

hushållning. Därtill kan tilläggas att kravet i kommunallagen på god ekonomisk

hushållning sträcker sig längre än det föreslagna balanskravet. För att klara

kravet på god ekonomi är det normalt sett nödvändigt med ett bättre resultat

än vad balanskravet erfordrar. Utskottet vill betona att kravet på god

ekonomisk hushållning givetvis även gäller perioden fram till dess

bestämmelsen om balanskrav börjar tillämpas.

Med det anförda tillstyrker utskottet i allt väsentligt propositionerna och

motion Fi31 (v) yrkande 2 och avstyrker motionerna Fi613 (m) yrkande 5 och

Fi59 (m) yrkande 10.

Det finns skäl att sammanföra lagförslagen i de båda propositionerna till en

författning. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och

övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i kommunallagen och

förslag till kommunal redovisningslag ändras i enlighet med vad som

föreslagits i vårpropositionen.

Vidare anser utskottet att övergångsbestämmelserna i lagförslaget bör ändras

för att beakta förslag som regeringen lagt fram i proposition 1996/97:105 om

kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet tillstyrkt i sitt betänk-

ande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker konstitutionsutskottet

regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den 1 januari

1998.

Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska

förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa

kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser

t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även

för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 2000 föreslår utskottet därför att

övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen

och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå

att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av

balanskravet.

Lagförslagen i övrigt

Finansutskottets ställningstagande

Propositionernas lagförslag och de av utskottet framlagda lagförslagen har

kommenterats under respektive avsnitt. Med beaktande av vad utskottet ovan

anfört tillstyrker utskottet de i propositionerna framlagda lagförslagen. Dock

med de ytterligare ändringar som föranleds av det av konstitutionsutskottet

nyligen avgivna betänkandet om kommunala samverkansformer (bet. 1996/97:KU20).

I betänkandet har konstitutionsutskottet tillstyrkt regeringens förslag

(prop. 1996/97:105) om dels att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den

1 januari 1998, dels att 8 kap. 4 § kommunallagen ändras.

Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska

förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Det

finns mot denna bakgrund ingen anledning att ändra i kommunalförbundslagen,

varför propositionsförslagen i dessa delar avstyrks.

Konstitutionsutskottet tillstyrker vidare i sitt betänkande propositions-

förslaget att till 8 kap. 4 § kommunallagen införa ett stycke som innebär att

den kommun som upprättar en gemensam nämnd är skyldig att upprätta en budget

för denna efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.

Regeringens lagförslag måste justeras för att beakta denna ändring av

paragrafen. Finansutskottet föreslår att det i proposition 1996/97:52

föreslagna andra stycket förs in som ett tredje stycke i paragrafen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ett lagreglerat balanskrav

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del samt med

avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört,

res. 1 (v)

2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller

realisationsvinster

att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi32 yrkande 3,

res. 2 (mp)

3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del samt

med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1, 1996/97: Fi34 yrkande 1

samt 1996/97:Fi33 yrkande 3

dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap.

8 § kommunallagen (1991:900):

--------------------------------------------------------

|Nuvarande lydelse |Utskottets förslag |

--------------------------------------------------------

| 10 kap. |

--------------------------------------------------------

| 8 § |

--------------------------------------------------------

|Ett överklagat beslut skall upphävas, om |

| 1. det inte har tillkommit i laga ordning, |

| 2. beslutet hänför sig till något som inte är en|

|angelägenhet för kommunen eller landstinget, |

| 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit|

|sina befogenheter, eller |

| 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. |

--------------------------------------------------------

| | Första stycket punkterna|

| |3 och 4 gäller inte beslut|

| |enligt 8 kap. 5 § tredje|

| |stycket. |

--------------------------------------------------------

|Något annat beslut får inte sättas i det överklagade|

|beslutets ställe. |

--------------------------------------------------------

dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition

1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som

föranleds därav,

res. 3 (m)

res. 4 (fp, kd)

4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del,

1996/97:Fi32 yrkande 1 och 1996/97:Fi34 yrkande 2,

res. 5 (m, fp, kd)

res. 6 (v) - motiv.

5. beträffande förbud mot lånefinansiering

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och

1996/97:Fi33 yrkande 4,

res. 7 (m)

6. beträffande god redovisningssed

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med

avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 antar 1 kap. 3 § i regeringens

förslag till lag om kommunal redovisning,

res. 8 (mp)

7. beträffande redogörelse av synnerliga skäl

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del antar 4

kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning med den

ändringen att paragrafen skall erhålla följande som utskottets förslag

betecknade lydelse:

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Utskottets förslag |

-------------------------------------------------------

| 4|

|kap. |

-------------------------------------------------------

| 4|

|§ |

--------------------------------------------------------

|Om kostnaderna för ett | Om kostnaderna för ett|

|visst räkenskapsår |visst räkenskapsår|

|överstiger intäkterna, |överstiger intäkterna,|

|skall det i |skall det i|

|förvaltningsberättelsen |förvaltningsberättelsen för|

|för det året anges när och |det året anges när och på|

|på vilket sätt man avser |vilket sätt man avser att|

|att göra den i 8 kap. 5 § |göra den i 8 kap. 5 §|

|kommunallagen (1991:900) |kommunallagen (1991:900)|

|föreskrivna regleringen av |föreskrivna regleringen av|

|det negativa resultatet. |det negativa resultatet. Om|

|Om fullmäktige har |fullmäktige har beslutat|

|beslutat att en sådan |att en sådan reglering inte|

|reglering inte skall ske, |skall ske, skall upplysning|

|skall upplysning lämnas om |lämnas om detta. Därvid|

|detta. |skall skälen till beslutet|

| |anges. |

-------------------------------------------------------

|Upplysning skall också lämnas om hur tidigare|

|räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. |

-------------------------------------------------------

8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med

avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 5 antar 5 kap. 1 § i regeringens

förslag till lag om kommunal redovisning,

res. 9 (mp)

9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med

avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31

yrkande 3, 1996/97:Fi32 yrkande 6 samt 1996/97:Fi33 yrkande 7 antar 5

kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning,

res. 10 (mp)

res. 11 (m, fp, kd) - motiv.

10. beträffande värdering av tillgångar

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med

avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33

yrkande 5 antar 6 kap. i regeringens förslag till lag omkommunal

redovisning,

res. 12 (m, kd)

11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet

att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del,

res. 13 (m)

12. beträffande redovisning av löner och förmåner

att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi33 yrkande 6,

res. 14 (kd)

13. beträffande finansieringsprincipen m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och 1996/97:Fi33

yrkandena 1 och 2,

res. 15 (mp, kd)

14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del,

proposition 1996/97:150 i denna del och motion 1996/97:Fi31 yrkande 2

samt med avslag på motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 5 och 1996/97:Fi59

yrkande 10

dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens

förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att

a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade

lydelse:

--------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Utskottets förslag |

--------------------------------------------------------

|1. Denna lag träder i || 1. Denna lag träder i|

|kraft den 1 januari 1998. ||kraft den 1 januari 1998.|

| ||Lagen skall, trots vad som|

| ||föreskrivs i|

| ||övergångsbestämmelserna |

| ||till lagen (1997:000) om|

| ||ändring i kommunallagen|

| ||(1991:900), tillämpas även|

| ||i fråga om kommunalförbund|

| ||som bildats före den 1|

| ||januari 1998. |

--------------------------------------------------------

b) punkterna 3 och 4 skall erhålla följande som utskottets förslag

betecknade lydelse:

---------------------------------------------------------

|Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[1]1 |

|1996/97:52 | |

---------------------------------------------------------

| | |

| 3. Bestämmelsen i 4 kap. | 3. Bestämmelsen i 4 kap.|

|4 § tillämpas första gången |4 § tillämpas första gången|

|av kommuner och |avseende räkenskapsåret|

|kommunalförbund avseende |2000. |

|räkenskapsåret 1999 och av | |

|landsting avseende | |

|räkenskapsåret 2000. | |

|Kommunalförbund som sköter | |

|landstingskommunal uppgift | |

|skall dock också tillämpa | |

|bestämmelsen första gången | |

|avseende räkenskapsåret | |

|2000. | |

---------------------------------------------------------

|4. Vad som föreskrivs i | |

|- 5 kap. 1 § såvitt avser | 4. Vad som föreskrivs i |

|pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 1 § såvitt avser|

|upptagits bland posten |pen-sionsförpliktelser som|

|Verksamhetens kost-nader |upptagits bland posten|

|och posten Finansiella |Verksamhetens kost-nader|

|kostnader, |och posten Finansiella|

|- 5 kap. 2 § såvitt avser |kostnader, |

|pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 2 § såvitt avser|

|upptagits i posten |pen-sionsförpliktelser som|

|Avsättningar, posten |upptagits i posten|

|Skulder eller bland |Avsättningar, posten|

|ansvarsförbindelser under |Skulder eller bland|

|rubriken, |ansvarsförbindelser under|

|Pensionförpliktelser som |rubriken, |

|inte tagits upp bland |Pensionförpliktelser som|

|skulderna eller |inte tagits upp bland|

|avsättningarna och Övriga |skulderna eller|

|ansvarsförpliktelser, samt |avsättningarna och Övriga|

|- 5 kap. 4 § första |ansvarsförpliktelser, samt|

|meningen får börja |- 5 kap. 4 § första|

|tillämpas senare än den 1 |meningen får börja|

|januari 1998, dock senast |tillämpas senare än den 1|

|av kommuner och |januari 1998, dock senast|

|kommunalförbund avseende |avseende räkenskapsåret|

|räkenskapsåret 1999 och av |2000. |

|landsting avseende | |

|räkenskapsåret 2000. | |

|Kommunalförbund som sköter | |

|landstingskommunal uppgift | |

|skall dock också tillämpa | |

|bestämmelserna senast | |

|avseende räkenskapsåret | |

|2000. | |

---------------------------------------------------------

dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens

förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen

att

a) punkt 2 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade

lydelse:

------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

[1]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag

3.31.

------------------------------------------------------

|Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[2]2 |

|1996/97:52 | |

------------------------------------------------------

|2. De nya föreskrifterna |2. De nya föreskrifterna|

|i 8 kap. 4 och 5 §§ skall |i 8 kap. 4 och 5 §§ skall|

|tilllämpas första gången |tillämpas första gången|

|såvitt avser kommuner |avseende räkenskapsåret|

|avseende räkenskapsåret |2000. |

|1999 och såvitt avser | |

|landsting avseende | |

|räkenskapsåret 2000. | |

------------------------------------------------------

b) en ny punkt införs med följande lydelse:

3. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs

i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen

(1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1

januari 1998.

res. 16 (m)

res. 17 (fp) - motiv.

15. beträffande lagförslagen i övrigt

att riksdagen

dels, i den mån de inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan under

momenten 1, 3, 6-10 och 14, antar de i proposition 1996/97:52 framlagda

förslagen till

a) lag om kommunal redovisning,

b) lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen att 8 kap.

4 § skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:

-------------------------------------------------------

|Lydelse enl. bet. |Utskottets förslag[3]3 |

| | |

|1996/97:KU20 | |

-------------------------------------------------------

| 8 kap. |

-------------------------------------------------------

| 4 § |

-------------------------------------------------------

|Kommuner och landsting skall varje år upprätta en|

|budget för nästa kalenderår (budgetår). |

| Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den|

|kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden.|

|Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga|

|samverkande kommunerna och landstingen. |

-------------------------------------------------------

| | Budgeten skall upprättas|

| |så att intäkterna|

| |överstiger kostnaderna. |

-------------------------------------------------------

dels avslår det i proposition 1996/97:52 framlagda förslaget till lag om

ändring i kommunalförbundslagen (1991:900) och det i proposition

1996/97:150 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om

ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).

Stockholm den 20 maj 1997

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören

Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Arne Kjörnsberg (s), Sonia

Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s),

Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy

Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m).

**FOOTNOTES**

[2]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag

3.31.

2 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag 3.32.

[3]:3 Utskottets förslag till tredje stycke är likalydande

med andra stycket i förslag till lag om ändring i

kommunallagen i proposition 1996/97:52.

Reservationer

1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1)

Johan Lönnroth (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med

?Finansutskottet delar? och slutar med ?balanskravets utformning? bort ha

följande lydelse:

Med ett lagstiftat balanskrav, som innebär att intäkterna måste överstiga

kostnaderna varje år, inskränks enligt finansutskottets uppfattning den

kommunala självstyrelsen. Tillsammans med den tidigare införda lagen

(1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till

kommuner och landsting åren 1997 och 1998 är balanskravet ett uttryck för

misstro mot kommunpolitikerna. Utan möjlighet att öka sina inkomster återstår

endast utgiftsminskningar för att kommunerna skall uppnå det balans- krav som

nu föreslås.

Finansutskottet anser att en sund ekonomi i den kommunala sektorn är mycket

viktig. Det är emellertid inte rimligt att beskära kommunernas möjligheter att

själva välja väg för att nå detta på det sätt som föreslås i propositionen.

Statsmakterna måste visa att det finns ett förtroende för kommunpolitikerna

att besluta om ekonomin efter de lokala förhållandena. Det är viktigt att

kommunerna, enskilt eller i samverkan, ges möjlighet att styra sin ekonomi

efter det konjunkturläge som råder. På så sätt kan onödig uppsägning av

personal undvikas. Ett lagstadgat balanskrav kan vara till mer skada än nytta.

Finansutskottet kan mot denna bakgrund instämma i de överväganden som finns

i motion Fi31 (v) yrkande 1 och föreslår därför att riksdagen avslår

regeringens förslag om att införa ett balanskrav,

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande ett lagreglerat balanskrav

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 avslår

propositionens förslag om att i 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen införa

ett balanskrav,

2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster (mom. 2)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med ?Redan i

kravet? och slutar med ?(mp) yrkande 3? bort ha följande lydelse:

Däremot finner utskottet att det finns anledning att, såsom föreslås i

motionen, se över lagstiftningen för att även fullt ut skapa likformighet i

behandlingen av realisationsvinster och realisationsförluster. Enligt

propositionsförslaget kan realisationsvinster endast inräknas under vissa

bestämda förutsättningar. Översynen bör ske skyndsamt så att riksdagen kan

besluta om erforderliga ändringar innan lagen träder i kraft den 1 januari

1998. Detta bör riksdagen med anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 3 som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller

realisationsvinsten

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 3 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3)

Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med

?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet kan konstatera att regeringen i april 1995 aviserade en

översyn av kommunallagen ?i syfte att skapa bättre förutsättningar för

ekonomisk hushållning. Regeringen avser att återinföra ett krav på balanserad

budget samt ett förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar? (prop.

1994/95:150 s. 43). Det förslag till balanskrav som regeringen presenterat i

propositionen motsvarar emellertid inte detta syfte. Balanskravet i

förevarande proposition är inte ett krav utan endast en stark rekommendation

till kommuner och landsting att arbeta med sikte på ekonomisk balans. Det är

tveksamt om propositionsförslaget över huvud taget innebär någon ändring i

förhållande till rådande bestämmelser enligt kommunallagen. Kommuner och

landsting får nämligen enligt förslaget själva rätten att avgöra om en

reglering av ett negativt resultat skall ske. Synnerliga skäl exemplifieras

visserligen i propositionen, men därutöver överlåts åt kommunerna att själva

bestämma när sådana skäl skall anses föreligga. Ett sådant kommunalt beslut

skall dessutom vara utan besvärsrätt för kommunmedlemmarna. Genom en sådan

konstruktion av balanskravet lämnas öppet för en kommun som arbetar med stora

underskott att med hänvisning till t.ex. svårigheten att åstadkomma balans

utan men för den kommunala verksamheten kringgå kravet. Eftersom

propositionsförslaget medger uppskrivning av finansiella tillgångar kan

dessutom en kommun med hänvisning till ökat eget kapital åberopa detta

förhållande som synnerligt skäl.

Enligt finansutskottet bör regeringen utarbeta ett nytt förslag till

lagreglerat strikt balanskrav. Förslag till sådant skall föreläggas riksdagen

i så god tid att det kan träda i kraft den 1 januari 1998.

Vad finansutskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna

Fi29 (m) yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi34 (fp)

yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna. I avvaktan på ny

proposition bör riksdagen anta regeringens förslag till ändring i

kommunallagen.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1 och

1996/97:Fi33 yrkande 3 och med avslag på motion 1996/97:Fi34 yrkande 1

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3)

Anne Wibble (fp) och Mats Odell (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med

?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet finner, i likhet med vad som ges uttryck för i motionerna

Fi34 (fp) och Fi33 (kd), att den oklarhet som råder om hur synnerliga skäl kan

komma att tolkas är olycklig. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen

med förslag till preciseringar av vilka omständigheter som skall kunna

åberopas av kommuner och landsting för att det skall vara fråga om synnerliga

skäl.

Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi34 (fp)

yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi29 (m) yrkande 1

som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet föreslår vidare, i enlighet

med vad konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som

ett andra stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte

beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi33 yrkande 3 och

1996/97:Fi34 yrkande 1 och med avslag på motion 1996/97: Fi29 yrkande 1

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap.

8 § kommunallagen (1991:900)

-------------------------------------------------------

|Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse |

--------------------------------------------------------

| 10 kap. |

--------------------------------------------------------

| 8 § |

--------------------------------------------------------

|Ett överklagat beslut skall upphävas, om |

| 1. det inte har tillkommit i laga ordning, |

| 2. beslutet hänför sig till något som inte är en|

|angelägenhet för kommunen eller landstinget, |

| 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit|

|sina befogenheter, eller |

| 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. |

-------------------------------------------------------

| |Första stycket punkterna 3|

| |och 4 gäller inte beslut|

| |enligt 8 kap. 5 § tredje|

| |stycket. |

--------------------------------------------------------

|Något annat beslut får inte sättas i det överklagade|

|beslutets ställe. |

--------------------------------------------------------

dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition

1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som

föranleds därav,

5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)

Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell

(kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med

?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?(fp) yrkande 2? bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet anser att det är otillfredsställande att regeringen inte har

löst frågan om de kommunala företagens ställning i den kommunala

redovisningen. Att frågan fortfarande är olöst visar, som påpekas i såväl

motion Fi29 (m) som motion Fi34 (fp), att kommunal verksamhet som grundregel

inte skall bedrivas i bolagsform. Finansutskottet kan vidare instämma i

motionärernas krav på att de kommunala bolagens resultat och balans öppet

redovisas tillsammans med kommunens redovisning. Utskottet förutsätter att den

utredning som regeringen nu aviserar skall säkerställa att medborgarna på ett

enkelt sätt skall kunna ta del av det samlade resultatet av sin kommuns hela

verksamhet. I avvaktan på att de kommunala bolagen successivt kan avvecklas

bör utredaren få i uppdrag att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad

redovisning av hela kommunens ekonomi, i vilken ingår en total redovisning av

kommunala bolag inklusive koncernbildningar, kan genomföras. Motion Fi32 (mp)

avstyrks.

Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29 (m)

yrkande 2 i denna del och Fi34 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:29 yrkande 2 i denna

del och 1996/97:Fi34 yrkande 2 och med avslag på motion 1996/97:Fi32

yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen)

Johan Lönnroth (v) anser att den del av utskottets yttrande på s. 11 som

börjar med ?Vad beträffar? och slutar med ?yrkande 1 avstyrks? bort ha

följande lydelse:

Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen

skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga

sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande. Om

förslaget genomförs skulle det innebära ett direkt förbud mot en aktiv

finanspolitik, ett förbud som skulle begränsa handlingsutrymmet för en

sysselsättningspolitik än mer än den som vi redan påtvingas av EU och EMU-

processen.

7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5)

Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med

?Finansutskottet delar? och slutar med ?yrkande 4 avstyrks? bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet vill erinra om att när regeringen våren 1995 aviserade att

den avsåg att införa ett balanskrav, så nämndes uttryckligen att den också

skulle föreslå ett förbud mot att ta lån för driftsändamål. Något sådant

uttryckligt låneförbud återfinns emellertid inte i förevarande proposition. I

propositionen hävdas att ett låneförbud följer indirekt av balanskravet. I

praktiken kommer det emellertid att bli möjligt för enskilda kommuner och

landsting att fortsätta låna till driften om man med hänvisning till

synnerliga skäl undviker att reglera eventuellt underskott på

resultaträkningen, vilket påpekas i motionerna Fi29 (m) och Fi33 (kd).

Finansutskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör uppdra åt

regeringen att återkomma till riksdagen med lagförslag om ett låneförbud för

annat än investeringar. Detta bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29

(m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4 som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande förbud mot lånefinansiering

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna

del och 1996/97:Fi33 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

8. God redovisningssed (mom. 6)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar med ?Det ligger?

och slutar med ?kommunal redovisning? bort ha följande lydelse:

I förslaget till redovisningslag hänvisas till god redovisningssed, vilket i

och för sig är bra. Som påpekas i motion Fi32 (mp) vore det emellertid bättre

om god redovisningssed preciseras i lagstiftningen eller specialmotiveringen.

De specificeringar som nu görs är ytterst sparsamma och det är

otillfredsställande. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med

förslag om preciseringar av god redovisningssed. I det sammanhanget bör

regeringen uppmärksamma de frågor som tas upp i de motioner som behandlas i

betänkandet vad gäller bl.a. värdering av tillgångar, redovisning av

avgiftsfinansierad verksamhet, redovisning av löner och förmåner och

redovisning av avskrivningar.

Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi32 (mp)

yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande god redovisningssed

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 och med

anledning av proposition 1996/97:52 i denna del

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

dels antar 1 kap. 3 § i regeringens förslag till lag om kommunal

redovisning,

9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med

?Avskrivningstider m.m.? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse:

I motion Fi32 (mp) tas problemet med att vissa kommuner inte tillämpat sunda

avskrivningsprinciper upp. Syftet har varit att de närmaste åren uppvisa

bättre resultat. Detta medför emellertid i praktiken ökade neddragningar i

framtiden. Ett sådant förfarande är naturligtvis inte förenligt med god

redovisningssed, men det behöver klarläggas i anslutning till den nu aktuella

lagstiftningen. I motionen efterlyses även en klarare redovisning av

avskrivningarna.

Finansutskottet instämmer i de i motionen framförda förslagen och anser att

regeringen bör återkomma i höst med lagförslag med denna innebörd. I avvaktan

på regeringens förslag bör propositionsförslaget antas. Riksdagen bör med

anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 5 som sin mening ge regeringen till

känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och

motion 1996/97:Fi32 yrkande 5

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

dels antar 5 kap. 1 § i regeringens förslag till lag om kommunal

redovisning,

10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet

instämmer? och slutar med ?Motionen avstyrks? bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare

en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt

den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för

kommuner och landsting att i en not under linjen redovisa sina

pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det

värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala

pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not

kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i

förhållande till det totala pensionsåtagandet.

Det finns således ett visst - - - (=Utskottet) - - - förslaget till kommunal

redovisningslag.

Utskottet kan vidare instämma i vad som i motion Fi32 (mp) (yrkande 6) anförs

om att avsatta pensionsmedel inte får bli föremål för återlån, vilket redan

har skett i vissa kommuner. Det råder oklarhet om förslaget till kommunal

redovisningslag sätter stopp för detta. Riksdagen bör därför med anledning av

motionen uppdra åt regeringen att noga följa utvecklingen och återkomma till

riksdagen om så visar sin nödvändigt.

dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del, med

anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 6 och med avslag på motionerna

1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31 yrkande 3 samt

1996/97:Fi33 yrkande 7

dels antar 5 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal

redovisning

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen)

Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell

(kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser att den del av utskottets

yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet instämmer? och slutar med ?egna

kapitalet? bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare

en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt

den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för

kommuner och landsting, att i en not under linjen redovisa sina

pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det

värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala

pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not

kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i

förhållande till det totala pensionsåtagandet.

12. Värdering av tillgångar (mom. 10)

Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och

Bo Lundgren (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med

?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande

lydelse:

I propositionen anförs att principerna för värdering av tillgångar i

huvudsak bör överensstämma med de principer som gäller inom den privata

sektorn i enlighet med vad som regleras i årsredovisningslagen.

Finansutskottet anser att detta är en bra princip och kan därför inte finna

skäl att frångå denna, vilket föreslås i propositionen. Utskottet vill erinra

om att propositionen i denna del avviker från arbetsgruppens förslag. Enligt

arbetsgruppens förslag borde uppskrivningar inte tillåtas. Utskottet delar den

uppfattningen.

Riksdagen bör därför med anledning av motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna

del och Fi33 (kd) yrkande 5 anta regeringens förslag till 6 kap. kommunal

redovisningslag med den ändringen att 6 § utgår. 7-12 §§ i 6 kap. föreslås

omnumreras.

dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande värdering av tillgångar

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och

motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 5

antar regeringens förslag till 6 kap. lag om kommunal redovisning med den

ändringen att 6 § utgår och att 7-12 §§ omnumreras,

13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11)

Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med

?Finansutskottet vill? och slutar med ?del avstyrks? bort ha följande lydelse:

Som påpekas i motion Fi29 (m) är det inte möjligt för kommunerna att

disponera avgifter som tagits in för t.ex. va-verksamhet för andra ändamål.

Ett sådant förfarande strider mot gällande lag, men det finns inte något

motsvarande uttryckligt förbud mot detta i propositionens förslag till

redovisningslag. Finansutskottet anser att redovisningslagen bör vara så

formulerad att överskott från avgiftsfinansierad verksamhet som ej kan

disponeras för den skattefinansierade verksamheten inte skall ingå i

avräkningen mot balanskravet.

Utskottet anser att riksdagen med anledning av motion Fi29 (m) yrkande 2 i

denna del som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse:

11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12)

Mats Odell (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med ?De uppgifter?

och slutar med ?yrkande 6 avstyrks? bort ha följande lydelse:

Förslaget i motion Fi33 (kd) att ställa krav på att i

förvaltningsberättelsen ange uppgifter om löner och förmåner för

nyckelpersoner bör ses mot bakgrund av att höga löner och personalförmåner den

senaste tiden har uppmärksammats som ett stort problem i många kommuner. Att

formulera ett krav om sådan redovisning kan vara ett verkningsfullt sätt att

minska förekomsten av orimliga lönevillkor.

Finansutskottet kan mot denna bakgrund tillstyrka motionens förslag och

föreslår att riksdagen med anledning av motionen ger regeringen i uppdrag att

till hösten återkomma med ett förslag om sådan lagstiftning.

dels att utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse:

12. beträffande redovisning av löner och förmåner

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi33 yrkande 6 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13)

Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar med

?Finansutskottet delar? och slutar med ?1 och 2? bort ha följande lydelse:

Finansutskottet instämmer i den beskrivning som ges i motionerna Fi32 (mp)

och Fi33 (kd) om att regeringen med ena handen tar resurser från kommunerna

medan den med den andra kräver att de kommunala ekonomierna skall bära sina

kostnader. En förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå

lagstiftarens målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna

berörs av och att finansieringsprincipen följs.

Finansieringsprincipen måste gälla fullt ut när ett balanskrav nu införs.

När staten vidtar åtgärder som medför ökade kostnader eller minskade inkomster

i kommuner och landsting skall staten samtidigt kompensera kommunsektorn för

detta. I praktiken har finansieringsprincipen inte fungerat på avsett sätt. Så

har inte varit fallet när statsbidragen till kommunsektorn frystes nominellt,

inte heller när egenavgifterna infördes och stegvis höjdes, ej heller då

staten sänkte ersättningarna i socialförsäkringarna och a-kassa även för

låginkomsttagare, vilket medfört ökade kostnader för socialbidrag i

kommunerna.

Utskottet kan även instämma i motionärernas förslag om att det föreligger

ett behov av att klargöra hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett

lagstadgat balanskrav utan en reell finansieringsprincip undergräver

lagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad.

Finansutskottet anser att riksdagen med anledning av här aktuella motioner

som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört och att

riksdagen hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens

tillämpning.

dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande finansieringsprincipen m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och

1996/97:Fi33 yrkandena 1 och 2

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

kommunernas och landstingens möjlighet att nå balanskraven,

dels hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens

tillämpning,

16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14)

Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Mot bakgrund?

och på s. 25 slutar med ?av balanskravet? bort ha följande lydelse:

Finansutskottet befarar, i likhet med vad som anförts i motionerna Fi59 (m)

och Fi613 (m), att om balanskravet skjuts framåt, kommer detta att kunna

uppfattas som ett rättfärdigande av att det under den övergångstid det gäller

skulle vara möjligt att låna till löpande utgifter och verksamhet. Utskottet

är även oroligt för att det nödvändiga förnyelsearbetet i kommunsektorn inte

kommer att komma till stånd. Kommunsektorn får inte användas för att dölja

situationen på arbetsmarknaden.

Det är mot denna bakgrund nödvändigt att införa balanskravet redan från den

1 januari 1998. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och

övergångsbestämmelserna ändras i både förslag till lag om ändring i

kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag. Motion Fi31 (v)

yrkande 2 avstyrks.

Utskottet föreslår även vissa tekniska justeringar. Övergångsbestämmelserna i

lagförslaget bör ändras för att beakta förslag som regeringen lagt i

proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet

tillstyrkt i sitt betänkande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker

konstitutionsutskottet regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas

fr.o.m. den 1 januari 1998.

Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska

förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa

kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser

t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även

för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 1998 föreslår utskottet därför att

övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen

och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå

att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av

balanskravet.

dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse:

14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och

motionerna 1996/97:Fi59 yrkande 10 och 1996/97:Fi613 yrkande 5 samt med

avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 2

dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens

förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att

a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade

lydelse:

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Utskottets förslag |

-------------------------------------------------------

|1. Denna lag träder i | |

|kraft den 1 januari 1998. | 1. Denna lag träder i|

| |kraft den 1 januari 1998.|

| |Lagen skall, trots vad som|

| |föreskrivs i|

| |övergångsbestämmelserna |

| |till lagen (1997:000) om|

| |ändring i kommunallagen|

| |(1991: 900), tillämpas|

| |även i fråga om|

| |kommunalförbund som|

| |bildats före den 1 januari|

| |1998. |

-------------------------------------------------------

b) punkterna 3 och 4 utgår,

dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens

förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen

att

a) punkt 2 utgår,

b) en ny punkt införs med följande lydelse:

2. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs

i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen

(1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1

januari 1998.

17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen)

Anne Wibble (fp) anser

att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med ?Mot bakgrund? och

slutar med ?börjar tillämpas? bort ha följande lydelse:

Finansutskottet anser att kommuner och landsting har en viktig roll i den

totala samhällsekonomin. Det kan alltså anses föreligga ett allmänintresse av

god hushållning. Det är i slutändan ändå medborgarna som får betala

misshushållningen genom sämre service och högre skatter. Balans i kommunernas

ekonomi är därför mycket angeläget och det är olyckligt att regeringen i

propositionsförslagen skjuter fram tillämpningen av balanskravet till år 2000.

Utskottet hade föredragit en annan inriktning av den ekonomiska politiken som

hade möjliggjort ett införande av balanskravet vid årsskiftet. Mot bakgrund av

regeringens oförmåga att föra en ekonomisk politik som leder till högre

tillväxt och ökad sysselsättning har emellertid många kommuner försatts i en

situation där de svårligen kan uppnå balanskravet redan nästa år. Utskottet

kan därför i nuvarande läge biträda propositionernas förslag.

Utskottet vill påpeka att senareläggningen av balanskravet inte får tas till

intäkt för en mer lättsinnig tillämpning av detsamma.

Särskilt yttrande

Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)

Roy Ottosson (mp) anför:

Som framgår av motion Fi32 anser Miljöpartiet de gröna att krav på

budgetbalans skall gälla för hela den offentliga sektorn, inte enbart

kommunsektorn. Även för statens del bör budgeten under en löpande treårsperiod

vara i balans eller uppvisa ett överskott. Uppkomna överskott skall användas

till att minska statsskulden. Mot bakgrund av att regeringen i

vårpropositionen formulerat budgetpolitiska mål med denna innebörd får syftet

med det i motionen föreslagna lagreglerade balanskravet för staten anses vara

tillgodosett.

Regeringens lagförslag

I proposition 52 framlagda lagförslag

1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000)

2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)

I proposition 150 framlagda lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal redovisning

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen

(1991:900)

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i

kommunalförbundslagen (1985:894)

Konstitutionsutskottets yttrande

1996/97:KU7y

Den kommunala redovisningen

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 21 januari 1997 beslutat att bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:52 Den

kommunala redovisningen jämte de med anledning av propositionen väckta

motionerna 1996/97:Fi29-34.

Med anledning av att den ifrågavarande propositionen skall behandlas av

finansutskottet överlämnar konstitutionsutskottet med eget yttrande motion

1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden 1996.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de i propositionen

föreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen

(1985:894) samt en av bestämmelserna i den föreslagna lagen om kommunal

redovisning.

Propositionen

I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med

innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så

att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på

budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden

mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av

eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt

innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver

finansieras med lån. Enligt propositionen skall en realisationsvinst inte

inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas i

balanskravet.

I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och

landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god

ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på

en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt

resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan

göras utan finansiering med nya lån.

Enligt propositionens förslag skall kommuner och landsting samt

kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inte

skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmare

utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de

kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. För detta

ändamål avser regeringen att tillkalla en särskild utredningsman.

I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen

med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade

egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året

efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl

för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta

handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är

mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att

de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning

beaktas.

Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen

att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för

att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat

exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust

därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera

förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen

eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida

kostnader.

Enligt propositionen är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad att

ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skäl

bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.

Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva

politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som

lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta

bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av

fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.

Enligt propositionen behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lån

för driftändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravets

konstruktion.

Motionerna

Utskottet redovisar här innehållet i vissa motioner som väckts med anledning

av propositionen i de delar de behandlar det föreslagna kravet på balans i de

kommunala budgetarna. Även motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under

den allmänna motionstiden 1996 och hänvisats till konstitutionsutskottet,

redovisas.

I motion 1996/97:Fi613 yrkande 5 (m) hemställs att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balans-kravet i

kommuner och landsting. Enligt motionen kan konsekvensen av att kravet på

balans i de kommunala budgetarna skjuts framåt i tiden bli att de offentliga

finanserna försämras genom växande underskott i kommunsektorn. I motionen

anförs att kommunerna enligt kommunallagen redan nu är skyldiga att balansera

sin ekonomi. Sker inte detta torde budgetbeslutet med framgång kunna

överklagas. Enligt motionärerna finns det ingen anledning att skjuta på

ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om budgetbalans.

I motion 1996/97:Fi29 (m) hemställs att riksdagen beslutar om ändring i

regeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad som

anförts i motionen (yrkande 1). Motionärerna framhåller att det i

propositionen framlagda balanskravet inte är något krav utan på sin höjd en

stark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte på

ekonomisk balans. Kommuner och landsting kan enligt förslaget underlåta att

göra en reglering av ett negativt resultat med hänvisning till synnerliga

skäl, ett beslut som enligt förslaget inte skall vara möjligt att överklaga.

Enligt motionärerna skapar regeringen nu allvarliga tvivel om dess vilja att

medverka till att enskilda kommuner och landsting måste arbeta med sunda

finanser. Motionärerna anser det synnerligen anmärkningsvärt att regeringen i

strid med sitt tidigare uttalande i 1995 års vårproposition inte fullföljer

förslaget om ett lagstadgat balanskrav för kommunsektorn. I motionen anförs

som ett exempel på brister i balanskravet att överskott av avgiftsfinansierad

verksamhet kan komma att disponeras för att dölja underskott i den

skattefinansierade verksamheten. Vidare synes det enligt motionärerna möjligt

för kommunerna att låna till driften om man underlåter att reglera underskott

eller att skriva upp värdet på tillgångar.

I motion 1996/97:Fi31 (v) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag

om balanskrav (yrkande 1). I motionen framhålls att regeringen minskar det

kommunala självstyret med det föreslagna balanskravet. Tillsammans med den

tidigare beslutade lagen enligt vilken de generella statsbidragen minskar vid

en höjning av den kommunala skattesatsen visar regeringen enligt motionärerna

sin misstro mot kommunpolitikerna. Då kommunerna saknar möjlighet att öka sina

inkomster återstår endast utgiftsminskningar som medel för att uppnå kravet på

budgetbalans. Regeringen beskär enligt motionärerna kommunernas möjlighet att

välja väg för att nå en solid ekonomi.

I motion 1996/97:Fi33 (kd) hemställs bl.a. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingens

möjligheter att nå balanskraven (yrkande 1). I motionen anförs i denna del

bl.a. att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå

budgetbalans är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att

finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs. Enligt motionen

har regeringen alltför ofta tummat på dessa grundläggande principer.

I samma motion hemställs också att riksdagen hos regeringen begär förslag

till snävare precisering av begreppet synnerliga skäl i enlighet med vad som

anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna ger regeln om synnerliga

skäl alltför många möjligheter för kommunerna att inte ordna sin ekonomi.

Regeringen bör enligt motionärerna återkomma i denna fråga med en snävare

precisering av vad som skall komma att gälla som synnerliga skäl. Undantagen

från kravet på budgetbalans skall enligt motionärerna endast komma i fråga i

fall när t.ex. olika regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen och

finansieringsprincipen och försvårar för kommunerna att nå upp till

balanskravet.

I motion 1996/97:Fi34 (fp) hemställs att riksdagen ger regeringen till känna

vad som i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behov

precisera balanskravet (yrkande 1). I motionen framhålls att det finns goda

skäl att införa ett balanskrav för den kommunala sektorn, bl.a. av det skälet

att det föreligger ett allmänintresse av god kommunal hushållning.

Motionärerna biträder den föreliggande propositionen men finner det dock

otillfredsställande att kommuner och landsting själva kan avgöra huruvida

synnerliga skäl föreligger och därför avstå från redovisning av hur

balanskravet skall uppnås. Synnerliga skäl talar enligt motionärerna

visserligen för yttersta restriktivitet, men om sådana skäl föreligger kan i

sak inte prövas av domstol. Enligt motionärerna är det viktigt att

statsmakterna noga följer tillämpningen av balanskravet och vid behov

återkommer till riksdagen vad gäller preciseringar av begreppet synnerliga

skäl, vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna.

Utskottet

Bakgrund

I 1991 års kommunallag (1991:900) finns ingen bestämmelse om

förmögenhetsskydd. Den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd, som införts

i 1953 års kommunallag, togs bort vid kommunallagsrevisionen 1991 med

hänvisning till att en fokusering på den kommunala förmögenheten ansågs vara

ett föråldrat synsätt. Genom denna förändring av lagstiftningen blev det inte

längre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller att

ta upp lån för ett sådant ändamål.

Det finns inte heller i kommunallagen något krav på att budgeten skall vara

balanserad varje år. I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att

kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning. Med detta menas

enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) att det hör till god

ekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet

ha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt propositionen får slopandet av

kravet på balanserad budget inte innebära att kommunerna och landstingen genom

en konsekvent underbalansering av budgeten undergräver sin ekonomi. I

propositionen uttalade regeringen också att om det skulle visa sig att den

ökade friheten för kommunerna som gavs på det ekonomiska området skulle leda

till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en

stramare lagreglering på området.

I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) anförde

regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av

kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning med anledning av bl.a. de

allmänt ökade svårigheterna för kommunerna att åstadkomma balans mellan

inkomster och utgifter.

Underlaget för det här aktuella förslaget utgörs av en rapport från en

arbetsgrupp som regeringen tillsatte våren 1995 med uppgift att se över

kommunallagens ekonomikapitel. I rapporten (Ds 1995:57 Kommunal ekonomi i

balans) föreslogs bl.a. att det i kommunallagen införs ett krav på

budgetbalans. Enligt en överenskommelse mellan regeringen och Svenska

kommunförbundet och Landstingsförbundet som ingicks våren 1996 har regeringen

åtagit sig att införa ett lagstadgat balanskrav år 1999 för kommunerna och år

2000 för landstingen.

Mot bakgrund av kommunernas svårigheter under senare år att anpassa sin

verksamhet till sina ekonomiska ramar och det faktum att kommunallagen inte

har haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen att det är angeläget att

införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans.

Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpande

urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar

förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den

kommunala sektorn.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i många

kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunala

budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessa

skall hanteras. Syftet med denna reglering är bl.a. att, sett över en inte

alltför lång tid, en kommuns inkomster och utgifter skall balansera.

Kommunerna har sedan revideringen av kommunallagen 1991 stått under kravet

på god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels att

kravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett

eventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visst

formellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket

kommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas snarast, senast under

det andra året efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå

balanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i

propositionen också föreslagna redovisningslagen skall i

förvaltningsberättelsen för det år då obalansen uppkommit anges när och hur

regleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering

inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Utskottet vill påminna om

att även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller

alltfort kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.

Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans och

regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. De

krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernas

ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett budget-

underskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tiden

under vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skall

regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokala

förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning.

Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skäl

föreligger. Följdmotion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen med

hänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande

1), bör avstyrkas.

I den moderata motionen Fi613, som väckts under den allmänna motionstiden,

hemställs att den nya ordningen skall träda i kraft tidigare än vad som

föreslås i propositionen. Enligt propositionen har regeringen i en

överenskommelse med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet åtagit sig

att införa ett krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000

för landsting. Detta finner utskottet vara ett rimligt hänsynstagande till

kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del.

I följdmotion Fi29 (m) föreslås diverse ändringar beträffande balanskravet,

avseende ett starkare formulerat krav på budgetbalans, att överskott av

avgiftsfinansierad verksamhet inte bör kunna disponeras för att täcka

underskott i skattefinansierad verksamhet och att det inte bör vara möjligt

att låna till driften om man t.ex. underlåter att reglera ett budgetunderskott

(yrkande 1).

Enligt utskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt

kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till

eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans

bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemet

kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna.

När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av

propositionen bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform

oberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att

låna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets

konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva

finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte

behövs. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motion Fi29 (m)

yrkande 1 avstyrkas.

I följdmotion Fi33 (kd) efterlyses en snävare definition av begreppet

synnerliga skäl (yrkande 3). Enligt utskottet ger orden synnerliga skäl

uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten att

göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden.

Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej. Motionen bör

avstyrkas.

I följdmotion Fi34 (fp) föreslås att regeringen bör följa tillämpningen av

de nya reglerna och vid behov precisera balanskravet, vilket bör ges

regeringen till känna (yrkande 1). Något behov att ytterligare precisera

balanskravet synes enligt utskottet inte föreligga. Kriteriet på obalans är

enligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilket

innebär att det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör avstyrkas.

I följdmotion Fi33 (kd) anförs att en förutsättning för att kommunerna skall

ha en möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i regelverken och att

finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Det

som anförs i motionen är enligt utskottets mening en viktig grund för hela den

kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskilt

uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del.

När det gäller lagförslagens tekniska utformning vill utskottet anföra

följande.

Av propositionen framgår inte explicit att fullmäktige vid beslut om att

frångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för

att inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket

kommunallagen. Dock skall enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal

redovisning i förvaltningsberättelsen upplysning lämnas om att fullmäktige

beslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.

Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga

skäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring

till varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle

enligt utskottets mening försvåra den politiska prövning av beslutet som

förutsätts i propositionen.

Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att

bygga ut den andra meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag på

följande sätt:

?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall

upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.?

I författningskommentaren bör anges att med de skäl som här avses menas inte

en hänvisning till att synnerliga skäl föreligger utan de närmare

omständigheter som motiverar att fullmäktige frångår kravet på reglering av

underskottet i budgeten.

Utskottet tar härefter upp frågan om det behövs en särskilt bestämmelse i

kommunallagen för att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket

kommunallagen inte skall kunna bli föremål för domstolsprövning. I

propositionen hänvisas till att beslut enligt 8 kap. 1 § om god ekonomisk

hushållning inte ansetts kunna prövas av domstol och samma därför borde gälla

för beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Någon särskild

bestämmelse om detta behövs inte enligt regeringen.

Frågan om vad som är synnerliga skäl anges inte primärt vara en fråga som

bör avgöras av domstol inom ramen för laglighetsprövning. Utskottet delar

denna bedömning. De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 5 § tredje stycket

kommunallagen har emellertid en annan karaktär än bestämmelsen i 8 kap. 1 §

som har karaktär av målsättningsbestämmelse. Det kan därför vara tveksamt om

inte uttalandena i propositionen om hinder mot överklagande skulle kunna

uppfattas stå i strid med bestämmelserna om grunder för laglighetsprövningen i

10 kap. 8 § 3 och 4 kommunallagen. Enligt dessa punkter skall ett överklagat

beslut upphävas om det organ som fattat beslutet har överskridit sina

befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. För att

förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall kunna

domstolsprövas på dessa grunder föreslår utskottet att i 10 kap. 8 § som ett

andra stycke införs meningen Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt

8 kap. 5 § tredje stycket.

Mot bakgrund av vad utskottet här anfört och med de förslag till lagtekniska

ändringar som lämnats anser utskottet att propositionens förslag i vad avser

ändringar i kommunallagen och motsvarande ändringar i kommunalförbundslagen

bör tillstyrkas.

Stockholm den 11 februari 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders

Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats

Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter

Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Sivert Carlsson

(c).

Avvikande meningar

1. Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m),

anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som

börjar med ?Utskottet anser att det,? och slutar med ?bör motion Fi29 (m)

yrkande 1 avstyrkas? bort ha följande lydelse:

Regeringen har med det framlagda förslaget delvis frångått sin tidigare

deklarerade avsikt att föreslå sådana ändringar i kommunallagen som är ägnade

att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning i kommunerna.

Proposition 1996/97:52 har flera brister som bör rättas till under riksdagens

behandling av förslagen.

Regeringen har tidigare meddelat att bestämmelsen om balanskrav skulle träda

i kraft under 1997. I propositionen föreslås att det skall ske år 1999

beträffande kommunerna och år 2000 beträffande landstingen. Utskottet finner

denna tidsförskjutning sakligt felaktig och skadlig för samhällsekonomin och

förordar därför att den föreslagna ändringen i kommunallagen bör träda i kraft

redan år 1997.

Utskottet anser vidare att lagstiftningen bör utformas så att det inte blir

möjligt att, i strid med den särskilda lagstiftningen om va-verksamheten,

disponera överskott av denna verksamhet för att täcka underskott i den

skattefinansierade verksamheten.

Regeringen framhåller i propositionen att det förbud mot lånefinansiering av

annat än investeringar som man aviserade våren 1995 inte nu behöver någon

lagreglering med hänvisning till balanskravets konstruktion. Det skulle ha

varit logiskt riktigt om balanskravet upprätthållits. Med hänsyn till att så

inte är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att

fortsätta att låna till driften om man underlåter att reglera underskottet

respektive t.ex. skriver upp värdet på tillgångar. Enligt utskottets mening

bör lagförslaget utformas så att det direkt framgår att lån för driftändamål

inte är tillåtet.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motionerna Fi613 yrkande 5

och Fi29 yrkande 1 tillstyrkas. Motionerna Fi31 yrkande 1, Fi33 yrkandena 1

och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.

2. Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser att den del av

utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med ?I

följdmotion Fi34 (fp)? och slutar med ?Motionen bör avstyrkas? bort ha

följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att det finns goda skäl att

införa ett balanskrav inom den kommunala sektorn. Utskottet finner att mycket

talar för att synnerliga skäl som grund för att frångå kravet på att balansera

ett uppkommet budgetunderskott bör användas med yttersta restriktivitet. Någon

möjlighet att få frågan om synnerliga skäl prövad i domstol finns dock inte

enligt förslaget.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med bifall till motion Fi34

yrkande 1 föreslår utskottet att statsmakterna bör följa tillämpningen av ba-

lanskravet och vid behov återkomma med en precisering av begreppet synnerliga

skäl. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motionerna

Fi613 yrkande 5, Fi29 yrkande 1, Fi31 yrkande 1 och Fi33 yrkandena 1 och 3

avstyrks.

3. Kenneth Kvist (v) anser att avsnittet Utskottets bedömning bort ha följande

lydelse:

Utskottet konstaterar att de tidigare beslutade reglerna om reducering av de

generella statsbidragen för kommuner som höjer skatten i kombination med den

nu aktuella propositionens förslag om att de kommunala budgetarna skall vara

balanserade försvagar den kommunala självstyrelsen. Förslaget är ytterligare

ett exempel på regeringens misstro mot kommunalpolitikerna och deras förmåga

att hantera kommunernas ekonomi. Eventuella misstag i detta hänseende skall

bedömas i de allmänna valen och ansvaret skall utkrävas hos de

förtroendevalda. Kommunernas ekonomiska självbestämmande får enligt utskottets

mening inte undermineras av administrativa tvångsmedel av det slag som

föreslås i propositionen. Mot denna bakgrund och med tillstyrkan till motion

Fi31 yrkande 1 avstyrks propositionens förslag i vad avser ändringar i

kommunallagen och kommunalförbundslagen. Motionerna Fi613 yrkande 1, Fi29

yrkande 1, Fi33 yrkandena 1 och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionerna.......................................2

Motionerna............................................2

Motioner med anledning av proposition 1996/97:52....2

Motion med anledning av proposition 1996/97:150.....3

Motion från allmänna motionstiden...................3

Yttrande från konstitutionsutskottet..................4

Utskottet.............................................4

Kommunal ekonomi i balans...........................4

Ett lagreglerat balanskrav........................4

Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinser7

Laglighetsprövning av synnerliga skäl.............9

Vilka som omfattas av balanskravet...............10

Förbud mot lånefinansiering......................12

En kommunal redovisningslag........................13

Kommunal redovisning lagregleras.................13

God redovisningssed..............................13

Redogörelse för synnerliga skäl..................14

Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen.15

Redovisningen av kommunala avtalspensioner.......16

Värdering av tillgångar..........................18

Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet.....19

Redovisning av löner och förmåner................20

Övergripande frågor................................20

Finansieringsprincipen m.m.......................20

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser........22

Finansutskottets ställningstagande.............24

Lagförslagen i övrigt............................25

Hemställan.........................................25

Reservationer........................................31

1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1) (v).........31

2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster

(mom. 2) (mp) 31

3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (m)32

4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (fp, kd)33

5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4) (m, fp, kd)34

6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen) (v)34

7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5) (m)........35

8. God redovisningssed (mom. 6) (mp)...............35

9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8) (mp)36

10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9) (mp)36

11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen)

(m, fp, kd)

37

12. Värdering av tillgångar (mom. 10) (m, kd)......38

13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11) (m)38

14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12) (kd)39

15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13) (mp, kd).39

16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14) (m)40

17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen)

(fp) 41

Särskilt yttrande....................................43

Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)........43

Bilaga 1

Regeringens lagförslag...............................44

I proposition 52 framlagda lagförslag............44

1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000)44

2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)57

3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)59

I proposition 150 framlagda lagförslag...........61

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal

redovisning 61

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i

kommunallagen (1991:900)

62

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i

kommunalförbundslagen (1985:894)

63

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU7y........64