Bet. 1996/97:FiU6

Finansutskottets betänkande

1996/97:FIU06

Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 19

98

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1996/97

FiU6

Sammanfattning

Finansutskottet tillstyrker i detta

betänkande regeringens förslag i

proposition 1995/96:213 till lag om

minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting åren 1997 och 1998.

Förslaget innebär att om en kommun

eller ett landsting fastställer en högre

skattesats för år 1997 eller år 1998 än

den som gäller för år 1996 skall det

generella statsbidraget till kommunen

eller landstinget minskas med ett belopp

som motsvarar hälften av den ökning av

skatteinkomsterna som följer av

skattehöjningen. Åtgärden syftar till

att motverka fortsatta kommunala

skattehöjningar och förbättra kontrollen

över de offentliga utgifterna.

Till betänkandet har två reservationer

fogats.

Inledning

I detta betänkande behandlar

finansutskottet

dels proposition 1995/96:213 Minskning i

särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 1998,

dels de med anledning av propositionen

väckta motionerna

1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl.

(m),

1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl.

(v) och

1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl.

(mp).

Regeringens lagförslag

Det i propositionen framlagda

lagförslaget återfinns i bilaga 1 till

detta betänkande.

Yttrande från konstitutionsutskottet

Finansutskottet har berett

konstitutionsutskottet tillfälle att

yttra sig i ärendet.

Konstitutionsutskottets yttrande

1996/97:KU3y återfinns som bilaga 2 till

betänkandet.

Inkommen skrivelse

I ärendet har skrivelse inkommit från

Tranemo kommun.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition

1995/96:213 (Finansdepartementet) att

riksdagen antar regeringens förslag till

lag om minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting åren 1997 och 1998.

Motionerna

1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m)

vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär förslag om åtgärder som stimulerar

till skattesänkningar i de kommuner och

landsting som gynnas av det nya inkomst-

och kostnadsutjämningssystemet och som

samtidigt har hög kommunal utdebitering,

i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl.

(v) vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens förslag till lag om

minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting åren 1997 och 1998.

1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp)

vari yrkas att riksdagen beslutar avslå

propositionen i sin helhet.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att

om en kommun eller ett landsting

fastställer en högre skattesats för år

1997 eller år 1998 än den som gällde för

år 1996, skall det generella

statsbidraget till kommunen eller

landstinget minskas med ett belopp

motsvarande hälften av den ökning av de

preliminära kommunalskattemedel

respektive landstingsskattemedel som

följer av skattehöjningen.

Förslaget aviserades i 1996 års

vårproposition (prop. 1995/96:150). I

anslutning därtill uttalade regeringen

som sin mening att en åtgärd av det

aktuella slaget är förenlig med

regeringsformens bestämmelser om den

kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten. Regeringen ansåg

likväl att förslaget till lag om

minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting för åren 1997 och 1998

borde prövas av Lagrådet innan det

förelades riksdagen. Av denna anledning

lades inte något lagförslag fram i

vårpropositionen. Lagrådet har den 9 maj

1996 godtagit regeringens förslag från

konstitutionella synpunkter.

I två fall av kommunala skattehöjningar

föreslås att undantag från

statsbidragsminskning görs. Det gäller

dels för de tre kommuner vars

skattekraft för år 1993 översteg

garantinivån i det statliga

utjämningsbidraget enligt lagen

(1992:670) om statligt utjämningbidrag

till kommuner, dels för de fall då

ändringen av skattesatsen görs till

följd av att uppgifter fördelas om

mellan kommuner och landsting.

Lagförslaget omfattar inte församlingar

och kyrkliga samfälligheter.

Regeringen hänvisar i propositionen

till att riksdagen som ett led i

åtgärderna att komma till rätta med

landets ekonomiska problem antagit ett

program för att sanera de offentliga

finanserna. För att förbättra kontrollen

över utgiftsutvecklingen har riksdagen

därutöver fastställt ett tak för de

offentliga utgifterna fr.o.m. år 1997. I

propositionen erinras om att

utgiftstaket för kommuner och landsting

har getts en annan innebörd eftersom

staten inte direkt kan styra de

kommunala utgifterna. Målet om

utgiftsbegränsning för kommunsektorn bör

enligt regeringens uppfattning i stället

uppnås genom vissa restriktioner för

inkomstutvecklingen, främst vad avser

kommunalskattemedel och statsbidrag. Med

hjälp av sådana restriktioner i

kombination med det lagstadgade krav på

ekonomisk balans som regeringen avser

att föreslå riksdagen torde

kommunsektorns utgifter kunna begränsas

till en nivå som är långsiktigt

samhällsekonomiskt hållbar.

Det nya bidrags- och utjämningssystem

för kommuner och landsting, som infördes

den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär

att inkomster omfördelas mellan enskilda

kommuner och landsting, kan enligt

propositionen komma att skapa incitament

att höja skattesatsen i vissa kommuner

och landsting. Det nu aktuella

lagförslaget syftar till att motverka

fortsatta skattehöjningar och att

förbättra kontrollen över de offentliga

utgifterna.

Motionerna

Regeringens proposition har föranlett

tre motioner.

I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson

m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär

förslag om åtgärder som stimulerar till

skattesänkningar i de kommuner och

landsting som gynnas av det nya inkomst-

och kostnadsutjämningssystemet och som

samtidigt har hög kommunal utdebitering.

Enligt motionärerna finns det en risk

för att kommuner med hög kommunalskatt

och som vinner på det nya systemet

kommer att använda de nya resurserna för

konsumtion i stället för

skatteminskningar. Motionärerna anser

därför att regeringen snarast bör

återkomma till riksdagen med ett förslag

som ger de berörda kommunerna ett

tydligt incitament att sänka sin skatt.

Konstruktionen kan enligt motionärerna

vara att kommuner och landsting som får

ökade resurser och samtidigt har hög

kommunalskatt inte erhåller

resurstillskottet, om de inte samtidigt

sänker kommunalskatten med motsvarande

belopp. Ett sådant förslag skulle ge

trovärdighet åt målet att det nya

utjämningssystemet också skall bidra

till att sänka de alltför höga kommunala

utdebiteringarna i många kommuner och

landsting.

I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun

Schyman m.fl. (v) ställs krav på att

riksdagen skall avslå propositionens

förslag. Motionärerna hävdar att

förslaget strider mot den kommunala

självstyrelsens principer. Kommun- och

landstingspolitikerna måste få ta ansvar

även för sina egna verksamheter och sin

egen skattepolitik. De är enligt

motionärerna väl medvetna om behovet av

återhållsamhet. I dag är dock

kommunsektorns ekonomiska utrymme för

begränsat för att de mål som ställs upp

av regering och riksdag skall kunna

uppfyllas. Även ett utgiftstak strider

mot principerna för den kommunala

självstyrelsen, anser motionärerna.

Utgiftstaket leder till en

samhällsekonomiskt omotiverad försämring

av välfärdens kärnverksamheter.

Även i motion 1995/96:Fi108 av Roy

Ottosson m.fl. (mp) hemställs att

riksdagen avslår propositionen i sin

helhet. Förslaget innebär enligt

motionärerna i praktiken ett allvarligt

ingrepp i kommunernas självbestämmande.

Sådana ingrepp som de föreslagna bör

enligt motionen ses som en yttersta

nödfallsåtgärd om kommunerna genom

okontrollerade skattehöjningar hotar

riskera att allvarligt skada den totala

samhällsekonomin. Några sådana hot

föreligger enligt motionärerna inte i

dag. Införandet av nya

skatterestriktioner för kommunerna

riskerar att leda till en rutin som

urgröper det kommunala

självbestämmandet. De föreslagna

sanktionerna mot kommuner som höjer

skatten är enligt motionen inte

nödvändig med hänsyn till den allmänna

återhållsamheten som finns hos

kommunpolitikerna. För vissa kommuner

och landsting som drabbas av stora

inkomstminskningar till följd av

skatteutjämningsreformen och som

dessutom kan ha en dålig ekonomi i

utgångsläget samt andra med allmänt

dålig ekonomi kan skattehöjningar de

närmaste åren framstå som det minst

dåliga alternativet. Dessa borde enligt

motionen också undantas från den

föreslagna statsbidragsminskningen.

Konstitutionsutskottets yttrande

Finansutskottet beslöt den 6 juni 1996

att bereda konstitutionsutskottet

tillfälle att yttra sig över

propositionen och motionerna. I sitt

yttrande 1996/97:KU3y behandlar

utskottet dels de konstitutionella och

kommunalrättsliga aspekterna på

lagförslager, dels de motionsyrkanden

som har samband med dessa.Yttrandet

återfinns som bilaga 2 till betänkandet.

Konstitutionsutskottet gör

inledningsvis en genomgång av de

åtgärder som under senare år vidtagits

för att motverka kommunala

skattehöjningar liksom av de

ställningstaganden som utskottet med

anledning därav gjort i frågor om den

kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten.

Beträffande det nu aktuella

lagförslaget delar

konstitutionsutskottet Lagrådets

uppfattning att förslaget kan ses som

ett alternativ till sådana

lagbestämmelser om kommunalt skattestopp

som gällt för åren 1991-1993. Utskottet

erinrar i detta sammanhang om sitt

uttalande år 1990 enligt vilket

utskottet vid en samlad bedömning kunde

från konstitutionell synpunkt godta en

tillfällig begränsning av kommunernas

rätt att bestämma sina skattesatser.

Konstitutionsutskottet anför vidare att

Lagrådet med beaktande av sina tidigare

ställningstaganden uttalat att det

aktuella förslaget får godtas från

konstitutionella synpunkter.

Konstitutionsutskottet instämmer i denna

bedömning. Utskottet delar också

Lagrådets uppfattning att det är viktigt

att den kommunala självstyrelsen och

dess förhållande till grundlagen blir

föremål för en grundlig analys.

Utskottet konstaterar i sammanhanget att

ett sådant analysarbete för närvarande

pågår inom en för ändamålet särskilt

tillsatt parlamentarisk kommitté.

Konstitutionsutskottet förordar mot

bakgrund av det anförda att motionerna

Fi107 (v) och Fi108 (mp) avstyrks.

När det gäller utformningen av

propositionens lagförslag har

konstitutionsutskottet vid sin genomgång

av lagtexten funnit en oklarhet som bör

rättas till. Enligt utskottets mening är

det en brist att det inte av lagtextens

tredje stycke framgår att den kommun

eller det landsting som lämnar ifrån sig

en uppgift till en annan skall sänka sin

skatt i en omfattning som (minst) svarar

mot storleken på de kostnader som

försvinner genom omfördelningen.

Konstitutionsutskottet berör i sitt

yttrande slutligen även förslaget i

motion Fi106 (m) till åtgärder som

stimulerar skattesänkningar i de

kommuner och landsting som gynnas av det

nya inkomst- och

kostnadsutjämningssystemet och som

samtidigt har en hög kommunal

utdebitering. Utskottet avstår från att

yttra sig över den sakfråga som

aktualiseras i motionen men ser

samtidigt i och för sig inte några

konstitutionella hinder för den

föreslagna konstruktionen.

Finansutskottets bedömning

Som tidigare redovisats förutskickades

det nu aktuella lagförslaget redan i

vårpropositionen. I detta sammanhang

uttalade finansutskottet (1995/96: FiU10

s. 146) att det var av stor vikt att

kommunalskatterna inte höjs och att

ågärder vidtas för att motverka detta.

Utskottet noterade också med stor

tillfredsställelse att de två

kommunförbunden i den överenskommelse

som träffats med regeringen under våren

1996 utfäst sig att verka för att

skatterna i kommuner och landsting inte

höjs inför åren 1997 och 1998. Utskottet

ansåg vid detta tillfälle, i likhet med

konstitutionsutskottet, att det inte

fanns skäl att ta ställning till det

aviserade lagförslaget innan ett

utformat lagförslag förelåg.

Finansutskottet står fast vid sin

tidigare intagna ståndpunkt när det

gäller betydelsen av insatser mot

ytterligare höjningar av de kommunala

skattesatserna. Minskade

bidragsinkomster inom ramen för det nya

statsbidrags- och utjämningssystemet kan

enligt propositionen i vissa fall skapa

incitament för skattehöjning. Enligt

utskottet bör bidragsminskningar

åtgärdas främst genom utgiftsminskningar

och effektiviseringar. Utskottet

konstaterar vidare att omställningen

till det nya systemet i hög grad

underlättas genom den långa

införandeperioden. Utskottet vill också

peka på att överenskommelsen från i

våras om den kommunala ekonomin innebär

att staten och kommunsektorn gjort

ömsesidiga åtaganden för åren 1997 och

1998 som ger de enskilda kommunerna och

landstingen så långt möjligt stabila

planeringsförutsättningar.

Enligt utskottets uppfattning utgör

konstruktionen av den föreslagna

tvååriga spärren mot höjningar av

utdebiteringen en lämplig avvägning

mellan kraven på samhällsekonomisk

balans och kraven på kommunal

självstyrelse. Konstitutionsutskottet

har också godtagit förslaget utifrån

konstitutionella utgångspunkter.

Finansutskottet noterar vidare att

regeringen i samband med beredningen av

propositionen inhämtat Lagrådets

yttrande.

Med anledning av vad

konstitutionsutskottet tagit upp i sitt

yttrande om utformningen av lagtexten

när det gäller ändringar av

skattesatserna i samband med

skatteväxlingar får utskottet anföra

följande. Finansutskottet noterar att en

skatteväxling alltid föregås av en

överenskommelse mellan berörda kommuner

och landsting. I en sådan

överenskommelse anges regelmässigt vilka

uppgifter som skall skiftas, den

ekonomiska regleringen i samband med

uppgiftsomfördelningen liksom de

skattesatser som växlas. Av lagtexten

framgår att höjda skattesatser i samband

med skatteväxling är undantagna från

lagens sanktioner i form av minskade

statsbidrag. Enligt

konstitutionsutskottets mening bör det

klarläggas att den kommun eller det

landsting som lämnar ifrån sig en

uppgift skall sänka sin skatt i

motsvarande mån.

Enligt finansutskottet finns det i sak

ingen skillnad mellan vad som förordas i

propositionen respektive av

konstitutionsutskottet. Propositionens

lagförslag reglerar endast hur en höjd

skattesats för åren 1997 eller 1998 i

förhållande till 1996 års skattesats

påverkar det generella statsbidraget.

Regeringsförslaget utgår från att

kommuner och landsting som lämnar ifrån

sig en uppgift sänker sin skatt på

avtalat sätt. Enligt vad finansutskottet

erfarit finns det inget exempel på att

så inte skett. Om en kommun eller ett

landsting som lämnar ifrån sig en

uppgift skulle besluta om en mindre

sänkning av skattesatsen än den som

avtalats är innebörden de facto en

skattehöjning. Det föreliggande

lagförslaget innebär att kommuner och

landsting i sådant fall får vidkännas

minskade generella statsbidrag för den

del som avviker från vad som avtalats.

Med det anförda anser finansutskottet

att konstitutionsutskottets önskemål om

ett klarläggande har tillgodosetts.

Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis

propositionens förslag och avstyrker

motionerna Fi107 (v) och Fi108 (mp).

Som påpekas i propositionen är ett av

syftena med det nya systemet att skapa

förutsättningar för en minskning av de

kommunala skatteskillnaderna.

Finansutskottet förutsätter att kommuner

och landsting som gynnats av det nya

statsbidrags- och utjämningssystemet

överväger en sänkning av sina

skattesatser. Utskottet kan däremot inte

ställa sig bakom förslaget i motion

Fi106 (m) om särskilda statliga åtgärder

riktade mot vissa kommuner eller

landsting i syfte att förmå dem att

sänka sina skattesatser. Utskottet utgår

från att regeringen noga bevakar

effekterna av bidrags- och utjämningssy-

stemet och vid behov tar erforderliga

initiativ. Utskottet vill också peka på

att en parlamentarisk kommitté för

närvarande arbetar med att följa upp och

utveckla det nya utjämningssystemet för

kommuner och landsting. Med hänvisning

till det anförda avstyrks motion Fi106

(m).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lagförslaget

att riksdagen med bifall till

proposition 1995/96:213 och med

avslag på motionerna 1995/96:Fi107

och 1995/96:Fi108 antar regeringens

förslag till lag om minskning i

särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 1998,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande stimulans till

skattesänkningar i vissa kommuner och

landsting

att riksdagen avslår motion

1995/96:Fi106.

res. 2 (m)

Stockholm den 8 oktober 1996

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist

(s), Sören Lekberg (s), Bo Nilsson (s),

Sonja Rembo (m), Sonia Karlsson (s),

Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein

(s), Johan Lönnroth (v), Kristina

Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),

Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd),

Kjell Nordström (s), Sven-Erik Österberg

(s), Karin Starrin (c), Karin Pilsäter

(fp) och Bo Lundgren (m).

Reservationer

1. Lagförslaget (mom. 1)

Johan Lönnroth (v) och Roy Ottosson (mp)

anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 5 börjar med Finansutskottet

står fast och på s. 6 slutar med Fi107

(v) och Fi108 (mp) bort ha följande

lydelse:

Enligt finansutskottets mening innebär

propositionens förslag ett allvarligt

ingrepp i kommunernas självbestämmande

och strider mot den kommunala

självstyrelsens principer. Det aktuella

förslaget överskrider enligt utskottets

mening gränsen för vad som är

acceptabelt från självstyrelsesynpunkt.

Den här typen av åtgärder har stora

negativa effekter genom att de

underminerar basen för folkstyret och

människors och de förtroendevaldas

möjligheter att ta ansvar och påverka

situationen inom sin kommun eller

landsting. Den kommunala självstyrelsen

behöver reell innebörd, långsiktighet

och fasta spelregler, inte kortsiktiga

manipulationer.

Med hänvisning till detta avstyrker

utskottet förslaget.

dels att utskottets hemställan under 1

bort ha följande lydelse:

1. beträffande lagförslaget

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:Fi107 och

1995/96:Fi108 avslår regeringens

förslag till lag om minskning i

särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 1996,

2. Stimulans till skattesänkningar i

vissa kommuner och landsting (mom. 2)

Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),

Fredrik Reinfeldt (m) och Bo Lundgren

(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 6 börjar med Som påpekas i

och slutar med avstyrks motion Fi106

(m) bort ha följande lydelse:

Finansutskottet ställer sig alltså

bakom förslaget att en spärr införs för

kommunala skattehöjningar åren 1997 och

1998. Genom förslaget går de kommuner

och landsting som höjer sina

skattesatser miste om hälften av

inkomstökningen. De kommuner och

landsting som vinner på utjämningssy-

stemet, dvs. erhåller ökade bidrag, har

däremot inget incitament att sänka sin

skatt. De kan välja att omvandla hela

eller delar av inkomstökningen till

konsumtion, dvs. öka verksamhetens

omfattning, eller om de så vill att

sänka skatten. En olycklig konsekvens av

propositionens förslag är att det skapar

dels en obalans i utjämningssystemet,

dels en omotiverad orättvisa mellan dem

som vinner respektive förlorar på

utjämningssystemet.

Enligt utskottets mening bör regeringen

snarast återkomma till riksdagen med ett

förslag som ger kommuner och landsting

som gynnas av det nya utjämningssystemet

och som samtidigt har hög skatt ett

tydligt incitament till att sänka sin

skatt. Konstruktionen kan vara sådan att

dessa kommuner och landsting inte

erhåller resurstillskottet om de inte

samtidigt sänker sin skatt med

motsvarande belopp. Detta bör riksdagen

som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2

bort ha följande lydelse:

2. beträffande stimulans till

skattesänkningar i vissa kommuner och

landsting

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:Fi106 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet

anfört.

I proposition 213 framlagt lagförslag

Konstitutionsutskottets yttrande

1996/97:KU3y

Minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting åren 1997 och 1998

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 6 juni 1996

beslutat att bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att

avge yttrande över propositionen

1995/96:213 Minskning i särskilda fall

av det generella statsbidraget till

kommuner och landsting åren 1997 och

1998 jämte de motioner som kunde komma

att väckas med anledning av

propositionen, i de delar som berör

utskottets beredningsområde.

Konstitutionsutskottet behandlar i

yttrandet dels de konstitutionella och

kommunalrättsliga aspekterna på det

aktuella lagförslaget, dels de motions

yrkanden som har samband med dessa.

Propositionen

Regeringen föreslår i propositionen att

om en kommun eller ett landsting

fastställer en högre skattesats för år

1997 eller 1998 än den som gäller för år

1996, skall det generella statsbidraget

till kommunen respektive landstinget

minskas med ett belopp motsvarande

hälften av den ökning av de preliminära

kommunalskattemedel respektive

landstingsskattemedel som följer av

skattehöjningen.

Förslaget har aviserats i den

ekonomiska vårpropositionen (prop.

1995/96:150 avsnitt 7.3.2). Enligt denna

proposition skulle regeringen senare,

under förutsättning av Lagrådets

tillstyrkande, lämna förslag till

lagstiftning med det innehåll som

redovisats i vårpropositionen. Lagrådet

har den 9 maj 1996 godtagit det

framlagda lagförslaget från

konstitutionella synpunkter. Förslaget

med de justeringar som föranletts av

Lagrådets synpunkter på lagtexten

återfinns i det nu aktuella förslaget i

proposition 1995/96:213.

Som skäl för regeringens förslag anges

bl.a. följande.

Det utgiftstak för de offentliga

utgifterna som införs 1997 och som

riksdagen fattade beslut om våren 1996

(prop. 1995/96:150, bet. FiU10) måste

enligt propositionen ges en annan

innebörd för kommuner och landsting än

för staten, eftersom staten inte direkt

kan styra de kommunala utgifterna. Målet

om utgiftsbegränsning för kommunsektorn

bör enligt regeringens uppfattning i

stället uppnås genom vissa restriktioner

för inkomstutvecklingen, främst vad

avser kommunalskattemedel och

statsbidrag. Med hjälp av sådana

restriktioner i kombination med det

lagstadgade krav på ekonomisk balans som

regeringen avser att föreslå riksdagen

torde kommunsektorns utgifter kunna

begränsas till en nivå som är

långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.

Det nya bidrags- och utjämningssystem

för kommuner och landsting, som infördes

den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär

att inkomster omfördelas mellan enskilda

kommuner respektive landsting, kan

enligt propositionen komma att skapa ett

incitament att höja skattesatsen i vissa

kommuner och landsting. Det nu aktuella

förslaget syftar till att motverka

fortsatta skattehöjningar och att

förbättra kontrollen över de offentliga

utgifterna.

Särskilda införanderegler tillämpas

under de första åtta åren för att ge

kommuner och landsting möjlighet att

anpassa verksamheten till

inkomstförändringarna. För de kommuner

(Danderyd, Lidingö och Täby), vilkas

skattekraft för år 1993 översteg

garantinivån i det statliga

utjämningssystemet, gäller särskilda

införanderegler som innebär krav på en

snabbare anpassning. Dessa kommuner, som

enligt propositionen av detta skäl kan

behöva höja skatten under de närmaste

åren, föreslås undantas från de i det

föregående beskrivna åtgärderna vid

skattehöjning. Det generella

statsbidraget till dessa kommuner kommer

inte att reduceras, om de beslutar höja

skattesatsen inför 1997 och 1998.

Ett annat undantag från minskningen av

statsbidrag föreslås i de fall där

skattesatsen ändras till följd av att

uppgifter fördelats om mellan kommuner

och landsting. Den kommun som på detta

sätt tar över uppgifter får höja sin

skattesats i samma mån som den kommun

som blir avlastad uppgifter sänker sin

skattesats, utan att det generella

statsbidraget minskas.

Minskningen av statsbidraget enligt det

redovisade förslaget skall göras i

samband med att skattemyndigheten

fastställer statsbidragets storlek.

Förslaget omfattar inte församlingar

och kyrkliga samfälligheter.

Lagrådet

Förslaget kan enligt Lagrådet ses som

ett alternativ till sådana

lagbestämmelser om kommunalt skattestopp

som tidigare har gällt för vissa år. I

tidigare yttranden över förslag till

kommunalt skattestopp för åren 1991-1993

har Lagrådet bl.a. framhållit att

ingripanden i den kommunala skatterätten

av den art som det var frågan om måste

användas med stor urskillning och

varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar

en faktisk begränsning av utrymmet för

en kommun att handha sina uppgifter,

desto betänkligare blev enligt Lagrådets

mening åtgärderna från konstitutionell

synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid

inte kunna finna att de föreslagna

inskränkningarna i den kommunala

beskattningsrätten gick utöver vad som

var acceptabelt från konstitutionell

synpunkt.

Med beaktande av de ställningstaganden

som tidigare gjorts anser Lagrådet i det

nu aktuella yttrandet att lagförslaget

får godtas från konstitutionella

synpunkter. Det är enligt Lagrådet

angeläget att innebörden av den

kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten och dess förhållande

till grundlagsbestämmelserna blir

föremål för en grundlig analys. Lagrådet

konstaterar att en sådan analys f.n.

utförs av en särskild parlamentarisk

kommitté (Dir. 1995:111) och att

kommittén har möjlighet att föreslå

sådana grundlagsändringar som kan visa

sig behövliga.

Motionerna

Tre motioner har väckts med anledningen

av propositionen.

I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson

m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär

förslag om åtgärder som stimulerar till

skattesänkningar i de kommuner och

landsting, som gynnas av det nya inkomst-

och kostnadsutjämningssystemet och som

samtidigt har hög kommunal utdebitering,

i enlighet med vad som anförts i

motionen. Enligt motionärerna finns det

en risk för att kommuner med hög

kommunalskatt och som vinner på det nya

systemet kommer att använda de nya

resurserna för konsumtion i stället för

skatteminskningar. Enligt motionärerna

bör därför regeringen snarast återkomma

till riksdagen med ett förslag som ger

de berörda kommunerna ett tydligt

incitament att sänka sin skatt.

Konstruktionen kan enligt motionärerna

vara att kommuner och landsting som får

ökade resurser och samtidigt har hög

kommunalskatt inte erhåller

resurstillskottet, om de inte samtidigt

sänker kommunalskatten med motsvarande

belopp. Ett sådant förslag skulle ge

trovärdighet åt målet att det nya

utjämningssystemet också skall bidra

till att sänka de alltför höga kommunala

utdebiteringarna i många kommuner och

landsting.

I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun

Schyman m.fl. (v) hemställs att

riksdagen avslår propositionens förslag.

Enligt motionärerna strider förslaget

mot den kommunala självstyrelsens

principer. Kommun- och

lanstingspolitikerna måste få ta ansvar

även för sina egna verksamheter och sin

egen skattepolitik. De är väl medvetna

om behovet av återhållsamhet, men i dag

är kommunsektorns ekonomiska utrymme för

begränsat för att de mål som ställs upp

av regering och riksdag skall kunna

uppfyllas. Även ett utgiftstak strider

mot principerna för den kommunala

självstyrelsen enligt motionen.

Utgiftstaket leder till en

samhällsekonomiskt omotiverad försämring

av välfärdens kärnverksamheter.

I motion 1995/96:Fi108 av Roy Ottosson

m.fl. (mp) hemställs att riksdagen

avslår propositionen i sin helhet.

Förslaget innebär enligt motionärerna i

praktiken ett allvarligt ingrepp i

kommunernas självbestämmande. Sådana

ingrepp som de föreslagna bör enligt

motionen ses som en yttersta nödfalls

åtgärd om det föreligger reella hot mot

att kommunerna genom okontrollerade

skattehöjningar riskerar att allvarligt

skada den totala samhällsekonomin. Några

sådana hot föreligger inte i dag enligt

motionärerna. Införandet av nya

skatterestriktioner på kommunerna

riskerar att leda till en rutin som

urgröper det kommunala

självbestämmandet. Den föreslagna

bestraffningen av kommuner som höjer

skatten är enligt motionen inte

nödvändig med hänsyn till den allmänna

återhållsamheten som finns hos

kommunpolitikerna. För vissa kommuner

och landsting som drabbas av stora

inkomstminskningar till följd av

skatteutjämningsreformen och som

dessutom kan ha en dålig ekonomi i

utgångsläget samt andra med allmänt

dålig ekonomi kan skattehöjningar de

närmaste åren framstå som det minst

dåliga alternativet. Dessa borde enligt

motionen också undantas från den

föreslagna statsbidragsminskningen.

Utskottet

Bakgrund

Åtgärder mot kommunala skattehöjningar

m.m.

Åren 1991-1993 begränsades i lag rätten

för landsting, kommuner, församlingar

och kyrkliga samfälligheter att höja

skatteuttaget (SFS 1990:608, 1992:672).

Som skäl för denna ordning angavs i 1990

års kompletteringsproposition att en

fortsatt utveckling mot högre

kommunalskatter skulle äventyra de

effekter som skattereformen syftade

till. Tillfälliga åtgärder för att

förhindra kommunala skattehöjningar

borde enligt propositionen också kunna

övervägas som ett led i en allmän

åtstramning. Skillnaderna i kommunal

utdebitering borde enligt regeringen

också minska. Stoppet kom att gälla 1991

och 1992. I 1992 års

kompletteringsproposition föreslogs att

skattestoppet skulle förlängas till att

gälla även för år 1993. I båda fallen

remitterades förslaget till Lagrådet.

1990 anförde Lagrådet i sitt yttrande

över förslaget bl.a. att en ettårig

begränsning i rätten att ta ut skatt

inte gick utöver vad som från

konstitutionell synpunkt kunde

accepteras. 1992 ansåg sig Lagrådet

kunna godta den föreslagna förlängningen

med ett år. Det kommunala skattestoppet

upphörde med utgången av 1993. Inför

1994 tillämpades en annan metod för att

motverka skattehöjningar, nämligen att

kommuner och landsting som inte höjde

skatten fick en särskild ekonomisk

kompensation (prop. 1993/94:150, bet.

1994/95:FiU19).

Riksdagen beslutade hösten 1995 om

införande av ett nytt bidrags- och

utjämningssystem för kommuner och

landsting från den 1 januari 1966.

Förslaget hade utformats på grundval av

det beslut riksdagen fattat våren 1995

med anledning av ett motsvarande förslag

(prop. 1994/95:150, bet. FiU19).

Riksdagen ställde sig vid detta

tillfälle bakom de grundläggande

principerna i förslaget men önskade en

annan lagteknisk lösning. Regeringen

borde därför återkomma med ett nytt

förslag. Ett sådant lades fram hösten

1995 och antogs av riksdagen (prop.

1995/96:64. bet. FiU5).

Det nya systemet innebär att

skillnaderna i skattesatser främst skall

spegla skillnader i effektivitet, val av

ambitionsnivå och avgiftspolitik. I

förhållande till tidigare system medför

det nya systemet både ökningar och

minskningar för enskilda kommuner och

landsting. Under de första åtta åren

tillämpas särskilda införanderegler för

att ge kommuner och landsting möjlighet

att anpassa verksamheten till

inkomstförändringarna. För tre kommuner,

Danderyd, Lidingö och Täby, där

skattekraften för år 1993 översteg

garantinivån i det statliga

utjämningsbidraget, gäller särskilda

införanderegler innebärande krav på en

snabbare anpassning. Minskade

bidragsinkomster kan enligt den här

aktuella propositionen skapa incitament

att höja skatten i vissa kommuner och

landsting, även om införandereglerna

övergångsvis dämpar

bidragsförändringarna.

Som ett led i åtgärderna att komma till

rätta med problem i landets ekonomi har

riksdagen antagit ett program för

sanering av de offentliga finanserna. I

detta sammanhang har regeringen bl.a.

uttalat att utrymmet för ytterligare

skattehöjningar är starkt begränsat. Mot

denna bakgrund har riksdagen, med

anledning av förslag i 1995 års

kompletteringsproposition och 1996 års

vårproposition, beslutat om införande

av ett s.k. tak för de offentliga

utgifterna (prop. 1995/96:150, bet.

FiU10).

Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet har träffat en

överenskommelse med regeringen med

innebörd att de båda förbunden utfäst

sig att verka för att skatterna inte

höjs i kommuner och landsting åren 1997

och 1998. Regeringen har i detta

sammanhang klargjort att den avser att

föreslå åtgärder i form av innehållna

statsbidrag för kommuner och landsting

som ändå höjer skatten. Regeringen har

samtidigt åtagit sig att föreslå

riksdagen att ekonomiskt reglera nya och

ändrade regler som påverkar

skatteunderlaget och utgiftstrycket i

kommuner och landsting, dock inte

effekterna av programmet för att sanera

statsfinanserna.

KU:s ställningstaganden i frågor om den

kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten m.m.

Konstitutionsutskottet har under senare

år i yttranden till finansutskottet

uttalat sig principiellt i frågor som

gäller den kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten samt utformningen av

ett tak för de offentliga utgifterna.

Utskottet behandlade år 1990 i ett

yttrande till finansutskottet

(1989/90:KU9y) frågan om en begränsning

av kommunernas rätt att ta ut skatt i

form av ett skattestopp under två år.

Utskottet framhöll att det

konstitutionella utrymmet för ett

kommunalt skattetak var begränsat. Vid

en samlad bedömning av syftena med

förslaget och regeringens bedömning av

det ekonomiska läget kunde utskottet

dock från konstitutionell synpunkt godta

en tillfällig begränsning av kommunernas

rätt att bestämma sina skattesatser.

Representanterna för Centerpartiet,

Vänsterpartiet kommunisterna och

Miljöpartiet ansåg att förslaget borde

avslås med motiveringen att det innebar

ett icke acceptabelt ingrepp i den

kommunala beskattningsrätten och att det

inte var förenligt med regeringsformen.

Konstitutionsutskottet yttrade sig till

finansutskottet våren 1995 över

kompletteringspropositionens (prop.

1994/95:150) förslag om bl.a. utjämning

av skatteinkomster och kostnader i

kommuner och landsting (1994/95:KU6y).

Tekniken i det då aktuella förslaget var

att kommuner och landsting som låg över

den genomsnittliga beskattningsbara

inkomsten per invånare skulle få ett

avdrag från skatteinkomsterna medan

kommuner och landsting som hade en

beskattningsbar inkomst under

genomsnittet skulle få ett tillägg på

skatteinkomsterna.

I yttrandet gjordes en utförlig

genomgång av regeringsformens

bestämmelser om kommunalt

självbestämmande och utvecklingen av

praxis inom den kommunala

beskattningsrätten under

efterkrigstiden. Utskottet anförde bl.a.

följande:

Bestämmelsen i 1 kap. 7 §

(regeringsformen) bör enligt utskottets

mening tolkas så att den dels ger

kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels

begränsar denna rätt till att gälla

skatt för sådana uppgifter som de genom

lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen

getts kompetens resp. ålagts att sköta.

Bestämmelsen när det gäller begreppet

skötseln av sina uppgifter kan då ses

som riktad i första hand till kommunerna

och mindre mot staten. Vad som närmast

skall anses ligga inom ramen för

kommunernas åligganden enligt

regeringsformens principstadgande får

närmare bestämmas genom lagstiftning.

Utvecklingen av denna konstitutionella

praxis har varit tydlig.

Lagrådet, som hade yttrat sig över

regeringsförslaget på finansutskottes

begäran, hade anfört att uttagandet av

skatt i kommuner och landsting som

skulle få vidkännas avdrag från sina

skatteinkomster skulle strida mot

regeringsformens bestämmelser (1 kap. 7

§ andra stycket) om ändamålet med den

kommunala beskattningen. På denna grund

avstyrktes förslaget. Syftet med

lagförslaget kunde enligt Lagrådet

tillgodoses med någon annan teknik

avseende avgifter och bidrag.

Enligt KU:s mening fanns det flera

omständigheter som gav utrymme för en

annan tolkning än den Lagrådet gjort.

Utskottet förordade en teknik enligt

vilken avdrag och tillägg omvandlades

till en avgift resp. ett statligt

utjämningsbidrag. En sådan ordning var

enligt utskottet klart godtagbar och

förenlig med den konstitutionella praxis

som utvecklats som utfyllnad av

grundlagsregleringen.

Representanterna för (m) och (fp)

anmälde avvikande mening och förordade

avslag på regeringsförslaget med

hänvisning till Lagrådets yttrande. I

ett särskilt yttrande anförde

representanterna för Folkpartiet att det

i sak var angeläget att en utjämning av

skatteinkomster och kostnader i kommuner

och landsting kom till stånd.

Konstitutionsutskottet yttrade sig

våren 1996 till finansutskottet över den

ekonomiska vårpropositionen (prop.

1995/96:150) avseende bl.a.

propositionens förslag till utformning

av ett utgiftstak för den offentliga

sektorn och uttalanden om kommande

förslag på det kommunala området jämte

motioner (1995/96:KU10y).

Med anledning av aviserade förslag i

den nämnda propositionen, varav ett

avsåg sakfrågan i den nu aktuella

propositionen (prop. 1995/96:213),

anförde utskottet att det inte fanns

skäl att ta ställning till förslagen

innan ett utformat förslag förelåg. Två

partier, (v) och (mp), anmälde avvikande

mening och anförde att de aviserade

förslagen stred mot principerna för den

kommunala självstyrelsen.

I samma yttrande gjorde utskottet ett

uttalande med anledning av ett

motionsyrkande (mot. 1995/96:Fi78, m).

Enligt motionen skulle riksdagen hos

regeringen begära förslag om ett

grundlagsenligt statsbidragssystem för

kommunerna från den 1 januari 1997.

Utskottet anförde i denna del att kravet

i motionen byggde på den felaktiga

föreställningen att det

statsbidragssystem som infördes den 1

januari 1996 skulle vara

grundlagsstridigt. Frågan prövades

grundligt i samband med införandet av

det nya systemet hösten 1995. Förslaget

hade utformats med ledning av KU:s

yttrande över ett tidigare förslag på

våren 1995 (bet. 1994/95:KU6y). Lagrådet

hade inte haft några invändningar mot

förslaget från konstitutionell synpunkt.

Finansutskottet (bet. 1995/96:FiU5) hade

framhållit att allt tvivel om

utjämningssystemets grundlagsenlighet

hade kunnat skingras. Från

konstitutionella utgångspunkter behövdes

således enligt KU:s mening ingen

omprövning av statsbidragssystemet.

Representanterna för Moderata

samlingspartiet anmälde i denna del

avvikande mening och anförde att det nya

statsbidragssystemets överensstämmelse

med regeringsformens bestämmelser om den

kommunala självstyrelsen var diskutabel.

Utskottets bedömning

Det aktuella lagförslaget

Utskottet konstaterar inledningsvis att

det nu aktuella förslaget till

lagstiftning om minskning i särskilda

fall av statsbidraget till kommuner och

lansting under de två följande åren har

samband med såväl det nya bidrags- och

utjämningssystem som trädde i kraft den

1 januari 1996 som det utgiftstak för de

offentliga finanserna som införs 1997.

Utskottet har tidigare konstaterat att

bidrags- och utjämningssystemet bl.a.

till följd av de synpunkter KU lämnade

på ett tidigare förslag fått en

tillfredsställande utformning från

konstitutionell synpunkt.

Det nu föreliggande förslaget syftar

till att motverka sådana skattehöjningar

som kan uppkomma som en konsekvens av

bidrags- och utjämningssystemets

verkningar. De åtgärder som föreslås

bidrar därmed till att uppfylla

intentionerna i fråga om utgiftstaket

och därmed till samhällsekonomisk balans

på längre sikt.

Från konstitutionell synpunkt delar

utskottet Lagrådets uppfattning att det

aktuella förslaget kan ses som ett

alternativ till sådana lagbestämmelser

om kommunalt skattestopp som gällt för

åren 1991-1993. Utskottet erinrar i

detta sammanhang om sitt uttalande 1990

enligt vilket utskottet vid en samlad

bedömning kunde från konstitutionell

synpunkt godta en tillfällig begränsning

av kommunernas rätt att bestämma sina

skattesatser.

Lagrådet har med beaktande av sina

tidigare ställningstaganden uttalat att

det aktuella förslaget får godtas från

konstitutionella synpunkter.

Konstitutionsutskottet instämmer i denna

bedömning.

Utskottets bedömning vilar på aktuella

tolkningar och konstitutionell praxis i

fråga om vad som är förenligt med den

kommunala självstyrelsen. Utskottet

delar Lagrådets uppfattning att det är

viktigt att den kommunala självstyrelsen

och dess förhållande till grundlagen

blir föremål för en grundlig analys.

Utskottet konstaterar att detta sker

inom en särskild parlamentarisk kommitté

som inom kort kommer att avsluta sitt

arbete.

Med hänvisning till vad utskottet här

anfört tillstyrks propositionens förslag

och avstyrks motionerna Fi107 och Fi108.

Utskottet har vid sin genomgång av

lagtexten funnit en oklarhet som bör

rättas till. Det gäller texten i tredje

stycket, enligt vilken bestämmelserna i

första stycket inte gäller den del av

höjningen som motsvaras av en sänkning

av skattesatsen hos de kommuner eller

landsting som lämnar ifrån sig

uppgifter. Enligt utskottets mening är

det en brist att det inte av lagtexten

framgår att den kommun eller det

landsting som överlämnar en uppgift till

en annan skall sänka sin skatt i en

omfattning som (minst) svarar mot

storleken på de kostnader som försvinner

genom omfördelningen.

Övrig motion

I motionen Fi106 (m) begärs förslag om

åtgärder som stimulerar skattesänkningar

i de kommuner och landsting som gynnas

av det nya inkomst- och

kostnadsutjämningssystemet och som

samtidigt har en hög kommunal

utdebitering. Utskottet, som i och för

sig inte ser några konstitutionella

hinder för en sådan konstruktion, avstår

från att yttra sig över den sakfråga som

aktualiseras i motionen.

Stockholm den 5 september 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo

(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel

Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone

Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),

Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry

Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats

Berglind (s), Inger René (m), Peter

Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-

Göran Holmqvist (s) och Elisebeth

Markström (s).

Avvikande mening

1. Beträffande avslag på förslaget

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson

(mp) anser att den del av utskottets

yttrande som börjar med Från

konsitutionell synpunkt och slutar med

som försvinner genom omfördelningen

bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening innebär

propositionens förslag ett allvarligt

ingrepp i kommunernas självbestämmande

och strider mot den kommunala

självstyrelsens principer. Utskottet

delar inte Lagrådets bedömning av

förslagets förenlighet med grundlagen.

Det aktuella förslaget överskrider

enligt utskottets mening gränsen för vad

som är acceptabelt från

självstyrelsesynpunkt.

Den här typen av åtgärder har stora

negativa effekter genom att de

underminerar basen för folkstyret och

människors och de förtroendevaldas

möjligheter att ta ansvar och påverka

situationen inom sin kommun eller

landsting. Den kommunla självstyrelsen

behöver reell innebörd, långsiktighet

och fasta spelregler, inte kortsiktiga

manipulationer.

Med hänvisning till detta avstyrker

utskottet förslaget.

2. Beträffande ändring av förslaget

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry

Martinger och Inger René, alla (m),

anser att den del av utskottets yttrande

som börjar med I motion Fi106 (m) och

slutar med den sakfråga som

aktualiseras i motionen bort ha

följande lydelse:

Utskottet konstaterar att frågan ännu

ej fått en från konstitutionell synpunkt

tillfredsställande lösning. Utskottet

konstaterar vidare att de kommuner och

landsting som förlorar på det nya

utjämningssystemet kan ha skäl att höja

sin utdebitering för att kompensera sig

för intäktsförlusten. Genom det aktuella

förslaget går de miste om hälften av

inkomstökningen, om de höjer skatten. De

kommuner som vinner på

utjämningssystemet, dvs. erhåller ökade

bidrag, har inget incitament att sänka

sin skatt. De kan välja att omvandla

hela eller delar av inkomstökningen till

konsumtion, dvs. öka verksamhetens

omfattning, eller om de vill sänka

skatten. En olycklig konsekvens av

propositionens förslag är att det skapar

dels en obalans i utjämningssystemet,

dels en omotiverad orättvisa mellan dem

som vinner resp. förlorar på

utjämningssystemet.

Enligt utskottets mening bör regeringen

snarast återkomma till riksdagen med ett

förslag som ger kommuner som gynnas av

det nya utjämningssystemet och som

samtidigt har hög skatt ett tydligt

incitament till att sänka sin skatt.

Konstruktionen kan vara sådan att dessa

kommuner inte erhåller resurstillskottet

om de inte samtidigt sänker sin skatt

med motsvarande belopp. Detta bör

riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Inledning 1

Regeringens lagförslag 1

Yttrande från

konstitutionsutskottet 1

Inkommen skrivelse 2

Propositionen 2

Motionerna 2

Utskottet 2

Propositionen 2

Motionerna 3

Konstitutionsutskottets yttrande 4

Finansutskottets bedömning 5

Hemställan 6

Reservationer 7

1. Lagförslaget (mom. 1) 7

2. Stimulans till skattesänkningar

i vissa kommuner och landsting

(mom. 2) 8

Bilagor

1. I proposition 213 framlagt

lagförslag 9

2. Konstitutionsutskottets

yttrande 1996/97:KU3y 9

Gotab, Stockholm 1996