Bet. 1996/97:JoU21

Jordbruksutskottets betänkande

1996/97:JOU21

Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1996/97

JoU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1996/97:94 Lag om befogenhet att besluta

om fisket inom Torne älvs fiskeområde samt en motion som väckts med anledning

av propositionen. Vidare behandlas ett motionsyrkande från den allmänna

motionstiden 1996.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om befogenhet att besluta

om fisket inom Torne älvs fiskeområde och avstyrker motionsyrkandena.

Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

Regeringen (Jordbruksdepartementet) föreslår i proposition 1996/97:94 en lag

som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

bemyndigas att meddela föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde.

Dessutom ges regeringen rätt att överlämna till Finsk-svenska gränsälvs-

kommissionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket inom fiskeområdet.

Lagförslaget fogas som bilaga till detta betänkande.

Motionerna

1996/97:Jo26 av Olle Lindström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om fiskerättsägarnas rättigheter.

1996/97:Jo413 av Ulf Kero m.fl. (s) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Gränsälvskommissionen.

Utskottet

Inledning

Gränsälvsöverenskommelsen är tillämplig på Könkämä och Muonio älvar samt de

delar av Torne älv och de sjöar som utgör gräns mellan Finland och Sverige.

Överenskommelsen omfattar också de sjöar och vattendrag som utgör sidogrenar

av eller tillflöden till gränsälvarna och de särskilda utflöden som bildas av

Torne älvs skilda mynningsgrenar. Även den del av Bottniska viken som ligger

inom finska och svenska Nedertorneå socknar omfattas av överenskommelsen.

I överenskommelsen finns regler om byggande i vatten, vattenreglering, fiske

och skydd mot vattenföroreningar. Bestämmelser finns också om förfaranden, om

rätt till ersättning och om tillsyn och straff.

I kapitel 5 i överenskommelsen finns bestämmelserna om fisket i Torne älvs

fiskeområde. Dit hör bestämmelser om fiskådra, som bl.a. innebär rätt för

Gränsälvskommissionen att besluta om ändring av fiskådrans sträckning. Vidare

ges föreskrifter om fredningszoner i havsområdet och om inskränkningar av

redskapsanvändningen i delar av området. Tillståndsplikt gäller för utsättning

av redskap av mer stadigvarande natur och det ankommer på kommissionen att

meddela föreskrifter för att förebygga olägenheter för flottningen och

samfärdseln. Föreskrifterna får inte medföra intrång av någon betydelse i

enskild fiskerätt. Kommissionen får också på begäran av en fiskerättshavare

för viss fiskeplats besluta att fisket skall brukas samfällt över riksgränsen.

Sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Kommissionen får

vidare för viss del av fiskeområdet bestämma att rätt till fiske efter lax

eller laxöring med visst redskap skall kunna upplåtas mot fiskekort. Även

sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Slutligen anges det i

överenskommelsen att bilaga B till denna innehåller en fiskestadga. Lagen har

aldrig ändrats.

Fiskestadgan införlivades i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om

tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Nya

överenskommelser mellan Finland och Sverige har föranlett ändringar av

kungörelsen vid två tillfällen, år 1979 och år 1987.

Stadgan innehåller bl.a. föreskrifter om användningen av fiskeredskap och

fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap. Vidare finns

det bestämmelser om ansvar och särskilda rättsverkningar samt en

forumbestämmelse.

Enligt stadgans ursprungliga lydelse gavs Gränsälvskommissionen befogenhet

att meddela föreskrifter om visst minsta avstånd mellan fiskeredskap och om

skyddsområden för fasta redskap. Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att

föreskriftsrätten vidgades till att omfatta fredningstid för viss fiskart och

förbud mot eller begränsning av användandet av visst fiskeredskap för att

bevara den fredade arten.

När det gäller Gränsälvskommissionens beslutanderätt, som innebär

myndighetsutövning, innebär den ursprungliga stadgan en rätt för kommissionen

att dispensera från bestämmelserna i stadgan. Sådana beslut om undantag får

meddelas om det är påkallat av fiskevårdshänsyn eller för fiskodling eller

vetenskapligt ändamål. Utan att de angivna skälen föreligger får kommissionen

medge undantag från vissa redskapsbestämmelser. Kommissionen gavs också rätt

att ge tillstånd till utsättande av fisk.

Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att kommissionens beslutanderätt

vidgades i viss utsträckning. Rätten att utan särskilt angivna skäl medge

dispenser skulle i fortsättningen gälla vissa ytterligare redskap och visst

ytterligare fiske.

Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Propositionen

I proposition 1971:137 om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen mellan

Sverige och Finland anförde föredraganden att de i överenskommelsen intagna

stadgorna, bl.a. stadgan om fisket i fiskeområdet, borde underställas

riksdagens prövning men att de torde kunna göras tillämpliga här i landet

genom kungörelser som utfärdades av Kungl. Maj:t. Föredraganden uttalade

vidare att framtida ändringar, som inte rör bestämmelser av grundläggande

betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Det har under

tiden därefter inte ifrågasatts annat än att det skulle ankomma på regeringen

att vid behov besluta om mindre ingripande ändringar i överenskommelsen och

därav följande ändringar i kungörelsen. Åren 1979 och 1987 har fiskestadgan

ändrats genom överenskommelser mellan Sverige och Finland varefter regeringen

beslutat om nödvändiga ändringar av kungörelsen. Dessa ändringar har

innefattat föreskrifter om fisket, inkluderande ytterligare bemyndiganden för

Gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall och att meddela

föreskrifter.

Överenskommelsen med Finland om innehållet i fiskestadgan medför att det

behöver meddelas svenska föreskrifter om fisket i älven. Enligt 8 kap. 7 §

regeringsformen krävs det ett bemyndigande av riksdagen för att regeringen

skall kunna meddela föreskrifter om fiske. Enligt 10 kap. 5 § sista stycket

regeringsformen skall vidare överlåtelse av förvaltningsuppgift till

mellanfolklig organisation beslutas av riksdagen direkt eller efter

bemyndigande i lag i särskilda fall av regeringen eller annan myndighet. Några

sådana bemyndiganden för regeringen har inte meddelats, vare sig i samband med

att riksdagen ursprungligen beslutade om gränsälvsöverenskommelsen eller

senare.

Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen en särskild lag med

bemyndiganden till stöd för föreskrifter och beslut om fisket inom Torne älvs

fiskeområde. I den nya lagen bör regeringen, eller den myndighet regeringen

bestämmer, ges rätt att meddela föreskrifter om fisket i älven. Vidare bör

regeringen ges rätt att överlämna åt Gränsälvskommissionen att besluta om

fisket i enskilda fall.

Regeringen har valt att i det föreliggande lagstiftningsärendet bara föreslå

ett bemyndigande för regeringen, eller för en av regeringen utpekad myndighet,

att meddela föreskrifter och en befogenhet för regeringen att till Gräns-

älvskommissionen överlämna beslutanderätt i frågor som rör myndighetsutövning.

Till skillnad från vad som gäller frågan om föreskriftsrätt för Gräns-

älvskommissionen gör regeringen den bedömningen att den i lagstiftningsärendet

redovisade bakgrunden utgör ett tillräckligt underlag för beslut om såväl ett

bemyndigande om föreskriftsrätt för regeringen som en befogenhet för

regeringen att överlämna beslutanderätt i enskilda fall till kommissionen.

Gränsälvskommissionens ursprungliga dispensrätt är utformad så att

kommissionen i en kungörelsebestämmelse ges rätt att medge undantag från

kungörelsens övriga bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om denna

dispensrätt kvarstår oförändrad även efter det att ändringar görs i de

bestämmelser som kommissionen kan dispensera från. För att undvika en sådan

diskussion bör en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer förenas med en rätt för regeringen att till Gränsälvs-

kommissionen överlåta beslutanderätt i enskilda fall.

Motionerna

Enligt motion Jo26 (m) har berörda fiskare inte fått möjlighet att yttra sig

innan Gränsälvskommissionen fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i

kommissionens ärendehantering och besluten saknar motivering. Vidare ges ingen

möjlighet att överklaga kommissionens beslut. Om riksdagen nu bemyndigar

regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter

om fisket i Torne älvs fiskeområde är det viktigt att berörda fiskerättsägare

ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör det finnas

möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i äganderätten

och näringsfriheten. Enligt motion Jo413 (s) yrkande 3 har det under årens

lopp funnits olika synpunkter på Gränsälvskommissionens sätt att arbeta

beroende på att kommissionen inte alltid haft en tillräckligt bra dialog med

de olika intressenterna. När kommissionen har fattat ett beslut är det

oåterkalleligt och går ej att överklaga. Detta har även gällt fiskefrågorna.

Kommissionens behörighet vad gäller beslut i fiskefrågor är i dag ifrågasatt.

Motionärerna anser att det för området är en stor fördel om beslut i dessa

frågor kan fattas lokalt och att denna typ av gränsälvskommission behövs. Det

vore inte bra för någondera parten om beslutsnivån angående gränsälven hamnade

på centrala myndigheter. Gränsälvskommissionens laglighet bör därför

återupprättas och vidare bör framhållas det värdefulla i att kunna fatta

besluten lokalt.

Utskottets överväganden

Utskottet delar regeringens bedömning när det gäller befogenheten att besluta

om fisket inom Torne älvs fiskeområde. Genom bemyndigandet kan regeringen

meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs till följd av de ändringar i

den ursprungliga stadgan om fisket som Sverige och Finland kommer överens om.

Det är enligt regeringen främst fråga om föreskrifter om användningen av

fiskeredskap och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av

redskap. Frågor som kan överlämnas till Gränsälvskommissionen är att ge

tillstånd till utsättning och odling av fisk och att medge undantag från

föreskrifter om fiske och vattenbruk. Med det anförda tillstyrker utskottet

regeringens förslag om att i en särskild lag bemyndiga regeringen, eller den

myndighet som regeringen bestämmer, att meddela sådana föreskrifter om fisket

inom Torne älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla överenskommelsen om

gränsälven mellan Sverige och Finland. Regeringen bör även få rätt att

överlåta till Gränsälvskommissionen att i särskilda fall besluta i fråga om

fisket. Som framhålls i propositionen skall överlåtelsen avse

förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Riksdagens beslut i

denna fråga kräver därmed kvalificerad majoritet. Enligt utskottets bedömning

är syftet med motion Jo413 (s) yrkande 3 delvis med det anförda i allt

väsentligt tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare

riksdagens åtgärd.

Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen inom kort att tillsätta en

utredning med uppgift att se över gränsälvsöverenskommelsen. Förutom de

konstitutionella frågor som väckts med anledning av överenskommelsen skall

utredningen även uppmärksamma bl.a. besvärsrättens begränsning och behovet av

anpassning till lagstiftningen inom EU. Utredningen skall vara slutförd före

årsskiftet. Utskottet anser det lämpligt att avvakta resultatet av den

fortsatta beredningen i denna fråga och föreslår att motionerna Jo26 (m) och

Jo413 (s) yrkande 3 delvis lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs

fiskeområde

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1996/97:Jo413 yrkande 3 i motsvarande del antar förslaget till lag om

befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde,

2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413 yrkande 3 i

motsvarande del.

res. (m)

Stockholm den 10 april 1997

På jordbruksutskottets vägnar

Lennart Daléus

I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Sinikka Bohlin (s), Inge Carlsson

(s), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s), Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson

(m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Carl G Nilsson (m), Eva Eriksson

(fp), Ann-Kristine Johansson (s), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s),

Gudrun Lindvall (mp), Ola Sundell (m) och Birgitta Carlsson (c).

Reservation

Fiskerättsägarnas rättigheter (mom. 2)

Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Enligt vad?

och slutar med ?vidare åtgärd? bort ha följande lydelse:

I motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis framhålls att berörda

fiskare inte har fått möjlighet att yttra sig innan Gränsälvskommissionen

fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i kommissionens ärendehantering och

besluten saknar motivering. Det ges ingen möjlighet att överklaga

kommissionens beslut. Enligt utskottets mening är det viktigt att berörda

fiskerättsägare ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör

det finnas möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i

äganderätten och näringsfriheten. Vad utskottet anfört med anledning av

motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413

yrkande 3 i motsvarande del som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Propositionens lagförslag