Bet. 1996/97:JuU14 Ekonomiska konsekvensanalyser

Beredningskedjan

riksdagens skrivelse Rskr. 1996/97:195 Riksdagsskrivelse 1996/97:195
riksdagens skrivelse Rskr. 1996/97:196 Riksdagsskrivelse 1996/97:196

Bet. 1996/97:JuU14
Utskottsbetänkanden · JuU

Ekonomiska konsekvensanalyser

1997-04-10 · 21 sidor

Så kom texten hit

Källa: Sveriges riksdag — originalets PDF · riksdagens sida
Textkvalitet: Märkbara fel — ungefär 0,7 % av orden ser trasiga ut; enstaka ord kan vara felavlästa
Sidnummer: dokumentet är webbpublicerat utan tryckt paginering och indelas i avsnitt — ett sidnummer visas aldrig om det inte står i källan

Varje sida nedan har en egen länk «Kontrollera mot PDF» till originalet på just den sidan.

Citera

Bet. 1996/97:JuU14, Ekonomiska konsekvensanalyser

Dokumentets text

avsnitt 1 Kontrollera mot PDF

Justitieutskottets betänkande

1996/97:JUU14

Ekonomiska konsekvensanalyser

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1996/97

JuU14

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag

1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser och en motion som väckts

med anledning av förslaget. Med anledning av revisorernas förslag om krav på

ekonomiska konsekvensanalyser samt förslag om att regeringen till riksdagen

skall redovisa erfarenheterna av den av revisorerna föreslagna ordningen med

konsekvensanalyser tar utskottet ställning för ett tillkännagivande till

regeringen. Utskottet avstyrker revisorernas förslag såvitt avser

kapitalkostnader. Vidare avstyrker utskottet den motion som väckts angående

nedläggningen av häktet i Östersund. Till betänkandet har fogats två särskilda

yttranden (m samt fp, mp, kd och c).

Riksdagens revisorers förslag

I förslag 1996/97:RR7 hemställer Riksdagens revisorer att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om

1. kapitalkostnader,

2. krav på ekonomiska konsekvensanalyser och

3. regeringens redovisning till riksdagen.

Motionen

1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.

Utskottet

Inledning

Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från utskottet om att

Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiska

kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar.

Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.

Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför

förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har

revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor. Detta har

medfört att de frågor som tas upp i revisorernas rapport till stor del faller

utanför utskottets beredningsområde. Utskottet har därför inhämtat yttrande

från finansutskottet i ärendet, se bilaga.

Kapitalkostnader

Bakgrund

Med vissa få undantag kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att

det finns en ägare (Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om

hur effektivt Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.

En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av

kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.

Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i

detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda

avsnitt 2 Kontrollera mot PDF

avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex.

femårig statsobligation) plus ett tillägg.

Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans

fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.

specialfastigheter. En särskild utredare fick enligt regeringens beslut den 29

februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen

av Byggnadsstyrelsen, m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas på

hyressättningsprinciper.

Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer

för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor

revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna

på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag,

Vasakronan Krim. I denna typ av bolag förutsätter utredaren att

hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av

risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt

utredaren minskas från dagens 30 % till 10 %.

Statens lokalförsörjningsverk har i december 1996 redovisat ett uppdrag till

regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår

bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för

hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens

specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga

ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform.

Finansutskottet har nyligen i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas

lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från Riksdagens revisorer

(1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas

kapitalkostnader. Finansutskottet avstyrkte revisorernas förslag med

hänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningens

förslag.

Riksdagens revisorer

Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande

anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Vidare är det enligt

revisorernas bedömning inte självklart att den nu rådande ordningen med

Vasakronans fastighetsinnehav är ekonomiskt fördelaktig för staten.

Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag

att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att

studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -

kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är enligt revisorerna även angeläget

att utredningen belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården

kapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar

avsnitt 3 Kontrollera mot PDF

den hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången

av juni 1997.

Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten

minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den

privata kapitalmarknaden. Det innebär enligt revisorerna således att lån i

Riksgäldskontoret inte alltid är mest förmånliga för staten.

Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna

för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare

och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.

Finansutskottet

I likhet med revisorerna utgår finansutskottet i sitt yttrande över det nu

aktuella förslaget från att frågan om s.k. specialfastigheter även

fortsättningsvis skall ingå i Vasakronans fastighetsinnehav eller förvaltas i

annan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas i

samband med beredningen av Lokalförsörjningsverkets och den särskilde

utredarens förslag. Likaså utgår finansutskottet från att frågan om grunderna

för statens avkastningskrav för Vasakronans verksamhet avseende anstalter och

häkten kommer att tas upp i detta sammanhang.

Vad gäller statens upplåningskostnader framhåller finansutskottet vad den

särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man

inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av

ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har

säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till

villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga

upplåningen.

Finansutskottet betonar vidare att Riksgäldskontoret är en dominerande aktör

på den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad

upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta

kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. Vasakronan kan

enligt finansutskottet möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och

kan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda eller

kanske till och med bättre än Riksgäldskontorets. Staten har en högre

kreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättre

kreditvillkor. Att upplåningen sker genom Riksgäldskontoret är enligt

finansutskottet sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest

fördelaktiga.

Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att Riksgäldskontoret för

att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får

ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar

avsnitt 4 Kontrollera mot PDF

för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och

myndighetens/bolagets egna kostnader torde enligt finansutskottet lån i

Riksgäldskontoret vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden.

I sitt yttrande utgår finansutskottet från att dessa frågor kommer att tas

upp i beredningen av utredningsförslagen. Finansutskottet ser inte anledning

för justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen med

anledning av revisorernas utlåtande i denna fråga och anser att yrkande 1 i

revisorernas förslag bör avstyrkas.

Justitieutskottet

Det ankommer inte på justitieutskottet att ta ställning till frågan om

formerna för den statliga upplåningen och därmed sammanhängande frågor. I

likhet med finansutskottet utgår utskottet dock från att de nu aktuella

frågorna kommer att tas upp i beredningen av de ovannämnda

utredningsförslagen. Utskottet avstyrker i likhet med finansutskottet bifall

till förslaget i denna del.

Ekonomiska konsekvensanalyser

Bakgrund

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av

att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag

som föreläggs riksdagen. Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa

bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter

av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade

konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30).

Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten och

utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen

under år 1993. Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina

erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns

redovisade. Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser

måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste

utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan

underlätta såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och

utvärderingsarbete. Konstitutionsutskottet utgick mot bakgrund av det

regelreformeringsarbete som pågick i Regeringskansliet från att regeringen

även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av

genomarbetade konsekvensanalyser.

Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och

Civildepartementen (numera Inrikesdepartementet) har varje departement ansvar

för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs i

departementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att

man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen

avsnitt 5 Kontrollera mot PDF

beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag

skall redovisas i skriftlig form.

I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i

regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av

regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att

regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som

tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg

samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).

Riksdagens revisorer

Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den

information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående

förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Med kvalitet avsågs bl.a.

i vilken omfattning ekonomiska konsekvensanalyser var en del av

beslutsunderlaget liksom omfattning och innehåll i eventuella kalkyler.

Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien

avseende regeringens beslut att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att

ligga till grund för revisorernas överväganden.

Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser

över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och

häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och

revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för

regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen

av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som

samhällsekonomiskt motiverad.

Granskningen avsåg kriminalvården, men frågan om ekonomiska

konsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar av

statligt finansierad verksamhet. I rapporten utvecklar revisorerna sin syn på

användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen.

Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser

Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,

skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt

har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i

ett antal propositioner och utskottsbetänkanden.

Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör

begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.

Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i

tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för Regeringskansliets

beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.

Val av kalkylmodell

Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska

avsnitt 6 Kontrollera mot PDF

konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och

Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens

beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I

statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.

I de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det

enligt revisorernas mening även av intresse att efter viss tid följa upp

beslut och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet.

När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?

Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till

kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är

förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska

konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare

den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning

efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i

Regeringskansliet.

Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag

av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt

finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser

bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal

granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.

Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning

måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att

utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste

värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för

med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller

någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska

konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.

I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra

verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde

påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad

statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av

verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning

med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt

departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra

verksamhetsområden.

Krav på ekonomiska konsekvensanalyser

Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett

beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.

avsnitt 7 Kontrollera mot PDF

Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att

beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till

ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en

bestämd beslutssituation.

Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ

av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska

konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens

möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas.

Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt

från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att

beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att

välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som

verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.

Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen

även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när

efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna

föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav

på efterkalkyler.

Revisorerna föreslår slutligen att regeringen under nästa mandatperiod för

riksdagen redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya

ordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör

knyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen

angivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska

konsekvensanalyser.

Finansutskottet

Finansutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning att ekonomiska

konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika

handlingsalternativ övervägs. Samtidigt är det naturligtvis så som revisorerna

framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanalyserna skall

tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller

ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt

komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där

inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll.

Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både

svårigheter och krav på resurser. Enligt finansutskottet måste, såsom

revisorerna anför, kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning

ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär

att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från

avsnitt 8 Kontrollera mot PDF

fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till

grund för ett beslut. Finansutskottet anser det således inte meningsfullt att

ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser.

Finansutskottet har i likhet med revisorerna redovisat att det finns

vedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiska

konsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs som

underlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag där

det är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det är

således riksdagen som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för att

ta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellt

i förväg utan får prövas från fall till fall. Enligt finansutskottet kan det,

såsom revisorerna också föreslår, vara lämpligt att regeringen om några år,

dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattning

regeringen och riksdagen har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del av

underlaget för sina beslut.

Finansutskottet har i likhet med revisorerna framhållit att det, i de fall

ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut, är av intresse att

efter en viss tid följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studera

det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlika

dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkyl

skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelåg

vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället för

efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan enligt finansutskottet dock värdefull

erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler i

framtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra

framtida kalkyler. Även riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera de

beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas.

Finansutskottet anser att vad det anfört om krav på ekonomiska

konsekvensanalyser och regeringens redovisning med anledning av yrkandena 2

och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå riksdagen att som

sin mening ge regeringen till känna.

Justitieutskottet

Det ankommer inte på justitieutskottet att pröva frågan om krav på ekonomiska

konsekvensanalyser och regeringens redovisning inom områden som faller utanför

utskottets utgiftsområde; i dessa mer principiella frågor ankommer det på

finansutskottet att ta ställning. I sitt yttrande framhåller finansutskottet

att vad det anfört ovan i frågan med anledning av yrkandena 2 och 3 i

avsnitt 9 Kontrollera mot PDF

revisorernas förslag bör ges regeringen till känna. Justitieutskottet har inte

någon annan uppfattning.

Häktet i Östersund

Bakgrund

Våren 1995 beslutade regeringen att lägga ned sju anstalter och två häkten,

bland dessa häktet i Östersund.

Riksdagens revisorer har genomfört sin granskning i form av fallstudier.

Fallstudien avseende nedläggning av ett häkte avser beslutet om nedläggningen

av häktet i Östersund. Motiven för att välja Östersund har enligt revisorerna

varit flera. Inför beslutet om att lägga ned häktet i Östersund har vissa

ekonomiska beräkningar redovisats. Dessa beräkningar avser dels kostnader och

kostnadsbesparingar för kriminalvården, dels vissa tillkommande kostnader för

andra berörda myndigheter (t.ex. polis, åklagare och advokater).

Riksdagens revisorer

Såvitt gäller regeringens beslut att lägga ned häktet i Östersund konstaterar

revisorerna i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag)

att det underlag som låg till grund för beslutet var ofullständigt och

missvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomför

visar att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna

utesluter inte att nedläggningen var både statsfinansiellt och

samhällsekonomiskt olönsam.

I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande

jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om

statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med

samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser

t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet

fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett

sådant underlag kan - i enlighet med vad Finansdepartementet anför i sitt

yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda

jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för

berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en

besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra

delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är

naturligtvis denna besparing felaktigt utformad.

Motionen

I motion Ju16 (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vid

omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häktet

i Östersund, anför motionären, och resultatet är skrämmande.

Motionären drar slutsatsen att häktet i Östersund måste återupprättas.

Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den

logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga

avsnitt 10 Kontrollera mot PDF

ner häktet i Östersund. Detta bör enligt motionären riksdagen ge regeringen

till känna.

Finansutskottet

Finansutskottet understryker i sitt yttrande att det är viktigt att

alternativen till ett beslut framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att

avstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att

genomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska

konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den

nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för

andra berörda myndigheter.

Finansutskottet behandlar vid minst två tillfällen per år förslag till

inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på

förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger

makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till

inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa

samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad

produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således

vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för

inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att

budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en

del i arbetet med att uppnå detta mål.

I fallet avseende häktet i Östersund visade även tämligen enkla

sammanställningar av data att förutsättningarna för att behålla

Östersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena.

Häktet i Östersund hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten,

högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per

producerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport).

Dessutom uppgav Kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Östersund vid fortsatt

drift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning.

Finansutskottet konstaterar att den i detta sammanhang nödvändiga

diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Mot

denna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgående

slutsatser av sin analys. Enligt finansutskottet bör därför motionen avstyrkas

av justitieutskottet.

Justitieutskottet

Utskottet vill inleda med att konstatera att det är angeläget att

konsekvenserna av olika handlingsalternativ analyseras innan beslut fattas.

Detta gäller särskilt inom ett integrerat område som rättsväsendet där t.ex.

ett beslut om besparing inom ett område kan påverka kostnaderna inom ett annat

område. Ett exempel kan vara häktet i Östersund där nedläggningen av häktet

avsnitt 11 Kontrollera mot PDF

medfört förutsedda kostnadsökningar för bl.a. polisen. Detta redovisades också

i den framställning från Kriminalvårdsstyrelsen som låg till grund för

regeringens beslut om nedläggning. Alternativet till beslutet om att lägga ned

häktet i Östersund var inte att behålla verksamheten inom kriminalvården

oförändrad utan att göra en annan besparing inom detta område, t.ex. att lägga

ned ett annat häkte.

Det har enligt justitieutskottets mening inte framkommit att nedläggningen

av häktet i Östersund vid en sådan jämförelse skulle ha varit statsfinansiellt

eller samhällsekonomiskt ofördelaktig. Inte heller har det framkommit skäl som

i ett kriminalvårdsperspektiv talar för att det var ofördelaktigt att

genomföra besparingen genom nedläggningen av häktet i Östersund. Utskottet

avstyrker bifall till motion Ju16.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kapitalkostnader

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i denna del

(yrkande 1),

2. beträffande ekonomiska konsekvensanalyser

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i

denna del (yrkandena 2 och 3) som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

3. beträffande häktet i Östersund

att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju16.

Stockholm den 10 april 1997

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe

Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann-Marie

Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd),

Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m) och Görel Thurdin (c).

Särskilda yttranden

1. Häktet i Östersund

Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Maud Ekendahl (m) och Jeppe Johnsson (m)

anför:

Vi har i tidigare sammanhang framhållit vikten av ekonomiska

konsekvensanalyser. Som exempel kan nämnas att vi i en reservation i

utskottets betänkande över årets budgetproposition förutsatte att

Kriminalvårdsstyrelsen och regeringen inte skulle ta slutlig ställning i fråga

om lokalisering av häkten och anstalter förrän konsekvensanalyser i det

enskilda fallet förelåg. Vi har i tidigare sammanhang också framhållit att man

vid överväganden om organisationsförändringar i den offentliga sektorn inte

kan begränsa sig till att enbart analysera effekterna på den verksamhet som

närmast berörs även om detta är det mest väsentliga; även andra

samhällsekonomiska följder måste tas med innan statsmakterna fattar beslut om

förändringar.

Vid behandlingen i riksdagen av anslaget till kriminalvården för innevarande

avsnitt 12 Kontrollera mot PDF

budgetår föreslog vi ett i förhållande till regeringens förslag ökat anslag om

75 miljoner kronor, och också år 1995 föreslog vi ett högre anslag än

regeringen. En majoritet av riksdagens ledamöter valde dock i båda fallen att

stödja regeringens förslag. Enligt vår mening är nedläggningen av häktet i

Östersund ett beklagligt exempel på hur otillräckligt det ekonomiska anslaget

till kriminalvården nu blivit.

2. Häktet i Östersund

Siw Persson (fp), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin

Enligt vår mening kan vikten av ekonomiska konsekvensanalyser inte nog

betonas. Väl utförda utgör dessa analyser en förutsättning för att

statsfinansiellt och långsiktigt samhällsekonomiskt fördelaktiga beslut skall

kunna fattas.

Liksom på andra områden krävs det inom rättsväsendet att de ekonomiska

analyserna inte enbart tar sikte på det område som är föremål för beslut om

t.ex. neddragning; de tänkbara effekterna av ett beslut måste ses i ett

bredare perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att åstadkomma ett underlag

som gör det möjligt att bedöma hur ett beslut påverkar inte endast samtliga

områden inom t.ex. rättsväsendet utan även andra samhällssektorer.

Finansutskottets yttrande

1996/97:FiU2y

Ekonomiska konsekvensanalyser

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att senast den

7 mars 1997 yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 angående

ekonomiska konsekvensanalyser jämte motion 1996/97:Ju16.

Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från justitieutskottet.

Utskottet föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts-

och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av

kriminalvårdens anläggningar.

Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.

Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför

förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har

revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor.

Revisorernas förslag till beslut

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om kapitalkostnader,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om regeringens redovisning till riksdagen.

Motionsyrkandet

I motion 1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.

Revisorernas förslag

avsnitt 13 Kontrollera mot PDF

Kapitalkostnader

Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande

anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantag

kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att det finns en ägare

(Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivt

Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.

En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av

kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.

Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i

detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda

avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex. 5-

årig statsobligation) plus ett tillägg.

Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans

fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.

specialfastigheter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten är

enligt revisorernas bedömning inte självklart.

Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag

att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att

studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -

kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningen

belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården kapitalkostnader

och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnad

som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997.

Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten

minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den

privata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i Riksgäldskontoret inte

alltid är mest förmånliga för staten.

Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna

för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare

och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.

Ekonomiska konsekvensanalyser

Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den

information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående

förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Granskningen genomfördes i

form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslut

att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att ligga till grund för

revisorernas överväganden.

Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser

över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och

avsnitt 14 Kontrollera mot PDF

häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och

revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för

regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen

av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som

samhällsekonomiskt motiverad.

Frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vid

förestående förändringar av statligt finansierad verksamhet anser revisorerna

och utvecklar i rapporten sin syn på användningen av ekonomiska

konsekvensanalyser i statsförvaltningen.

Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser

Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,

skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt

har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i

ett antal propositioner och utskottsbetänkanden.

Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör

begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.

Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i

tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för regeringskansliets

beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.

* Val av kalkylmodell

Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska

konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och

Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens

beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I

statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.

* När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?

Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till

kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är

förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska

konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare

den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning

efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i

regeringskansliet.

Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag

av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt

finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser

bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal

granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.

Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning

avsnitt 15 Kontrollera mot PDF