Bet. 1996/97:KU12

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU12

Kommunala kompetensfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1996/97

KU12

Sammanfattning

I betänkandet behandlas 20 motioner som väckts under den allmänna motionstiden

1996/97 och som har anknytning till kommunala kompetensfrågor i olika

hänseenden.

Utskottet avstyrker samtliga motioner utom två socialdemokratiska,

beträffande vilka utskottet föreslår ett tillkännagivande om en utvidgning av

pågående försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet till att omfatta

även annan kommunal verksamhet än kollektivtrafik.

Till betänkandet har fogats åtta reservationer.

Motionerna

1996/97:K211 av Margit Gennser (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har

samband med myndighetsutövning.

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införas

i kommunallagen,

1996/97:K503 av Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes (mp) vari yrkas att

riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som ger dem

möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp av FN

och dess underorganisationer.

1996/97:K504 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda

kommunala bolag.

1996/97:K505 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna

till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt

sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:K508 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte

att minska den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i

motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet

med vad som anförts i motionen.

1996/97:K510 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de

kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt

affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.

1996/97:K512 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av

kommunallagen.

1996/97:K517 av Lena Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta

möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner.

1996/97:K518 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om kommunal

uppdragsverksamhet.

1996/97:K520 av Tomas Högström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem.

1996/97:K523 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid kommunal

affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten skall

övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.

1996/97:K532 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av

att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet.

1996/97:K533 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de

allmännyttiga bostadsföretagen.

1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning

av den kommunala bolagsformen, i enlighet med vad som anförts i motionen,

1996/97:Fi801 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kommunallagens förtydligande för att åstadkomma en effektivare

gränsdragning av den kommunala kompetensen.

1996/97:L212 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kommunal bolagisering.

1996/97:N250 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen

i enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en lagstiftning om förbud mot kommunala bolag.

1996/97:N256 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

kommunallagen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps så att inte

konkurrensen från de drygt 2 000 kommunala bolagen som verkar på den öppna

marknaden snedvrids genom till exempel underprissättning och utnyttjande av

dominerande ställning.

1996/97:Bo234 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om samägande av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning

över kommungränserna.

Utskottet

Kommunal näringsverksamhet m.m.

Motionerna

I motion 1996/97:K508 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos

regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att minska den kommunala

näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och

att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet med

vad som anförts i motionen (yrkande 2). Under senare år har kommuner och

landsting utökat sin näringsverksamhet och givit sig in i allt fler branscher

samtidigt som verksamheten allt oftare börjat bedrivas i privaträttslig form

med hjälp av kommunala aktiebolag. I jämförelse med privata företag har de

kommunala ett lågt eller i många fall inget finansiellt och affärsmässigt

risktagande. De speciella förutsättningarna för kommunala bolag beträffande

verksamhetens finansiering och affärsmässiga risktagande snedvrider enligt

motionärerna konkurrensen till de privata företagens nackdel. De kommunala

bolagen utgör också ett hot mot den kommunala demokratin på grund av bristen

på insyn.

I motion 1996/97:K510 föreslår Hans Stenberg m.fl. (s) att riksdagen hos

regeringen föreslår förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de

kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt

affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. Enligt

ny lagstiftning kan kommunala trafikföretag som är konkurrensutsatta från den

1 juli 1996 lägga anbud på trafik utanför den egna kommunen. Med nuvarande

upphandlingsbestämmelser tvingas kommunerna att utsätta sina egna företag för

konkurrens i den egna kommunen samtidigt som de egna företagen inte får

konkurrera i andra kommuner. Många kommuner väljer därför enligt motionärerna

att avstå från att konkurrensutsätta vissa verksamheter. Enligt motionärerna

bör alla kommunala företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässiga

grunder ha möjlighet att konkurrera även utanför den egna kommunen under

förutsättning att den egna verksamheten är konkurrensutsatt i den egna

kommunen.

I motion 1996/97:K512 hemställer Leo Persson m.fl. (s) att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av

kommunallagen beträffande kommunernas roll i näringspolitiken. Enligt

motionärerna hindras kommunerna i dag att aktivt bidra till en positiv

näringslivsutveckling, främst avseende möjligheten att medverka till att lösa

vissa företags lokalbehov, av bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen. I

motionen föreslås att kommunallagen moderniseras så att kommunerna mera aktivt

kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Dessa skall enligt

motionärerna ha karaktären av företagshotell utan begränsning till en fysisk

byggnad. Mindre och medelstora företag skall här kunna hyra utrymmen och för

detta erlägga marknadsmässig hyra. Motionärerna föreslår att bestämmelserna om

kommunala bolag och kompetensfrågorna i övrigt ses över i det aktuella

sammanhanget.

I motion 1996/97:K518 hemställer Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson, båda

(s), att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om

kommunal uppdragsverksamhet. Enligt motionärerna visar rättspraxis att det

bara undantagsvis är möjligt för kommunerna att erbjuda sina tjänster och

produkter på den allmänna marknaden. Det är uteslutet att ett kommunalt

renhållningsverk får totalentreprenad på renhållning i en annan kommun.

Alternativet är i ett sådant fall att driva verksamheten i form av

kommunalförbund, gemensamt bolag eller annan form av samarbetsavtal. För att

en effektiv hushållning med skattemedel skall bli möjlig är det enligt

motionärerna nödvändigt att fullt ut utnyttja kapitalinvesteringar och

överkapacitet i den kommunala sektorn, vilket kräver ökade möjligheter att

bedriva interkommunal verksamhet. Den utvidgade befogenhet för kommunerna att

på försöksbasis bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området

kollektivtrafik som riksdagen beslutat om våren 1996 innebär enligt

motionärerna en alltför snäv avgränsning. En förändring av bestämmelserna om

kommunal uppdragsverksamhet bör därför åter aktualiseras.

I motion 1996/97:K532 begär Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att

se över reglerna för kommunal näringsverksamhet. Under senare år har flera

kommuner börjat sälja sina tjänster och varor på marknader som tidigare var

förbehållna privata företag, vilket enligt motionärerna inger oro. Skälen till

denna oro är dels att kommuner och privata företag inte konkurrerar på lika

villkor, dels att näringsverksamhet alltid innefattar risker. En orsak till

den beskrivna utvecklingen är enligt motionärerna att det växt fram en

missuppfattning om att kommunerna, delvis till följd av den större

organisatoriska frihet som 1991 års kommunallag medgav, skulle kunna söka sig

ut på den öppna marknaden. Den kommunala bolagiseringen verkar enligt

motionärerna i samma riktning. Gränserna för kommunernas näringsverksamhet

måste enligt motionärerna ses över. En utgångspunkt bör därvid vara att

kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna. Gränserna för kommunal

näringsverksamhet och sanktionerna mot kommuner som inte iakttar dessa bör

skärpas.

I motion 1996/97:Fi801 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att

kommunallagen förtydligas för att åstadkomma en effektivare gränsdragning av

den kommunala kompetensen (yrkande 3). Enligt motionären bör kommunallagen

ändras särskilt vad gäller kommunernas möjlighet att bedriva verksamhet i

konkurrens med det privata näringslivet. Förbudet mot spekulativ verksamhet

bör få en klarare och mera effektiv utformning och möjligheter bör skapas för

att stoppa kommunal verksamhet som inte är kompetens-enlig, anser motionären.

Alf Svensson m.fl. (kd) hemställer i motion 1996/97:N256 att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att den kommunala

kompetensen preciseras och skärps så att inte konkurrensen från de drygt 2 000

kommunala bolagen som verkar på den öppna marknaden snedvrids genom t.ex.

underprissättning och utnyttjande av dominerande ställning (yrkande 3). Enligt

motionärerna är många gånger konkurrensen mellan de kommunala bolagen och de

privata osund. Det är enligt motionärerna svårt att komma åt den sneda

konkurrensen. För att bestämmelserna i konkurrenslagen om underprissättning

skall kunna tillämpas krävs att aktören har en dominerande ställning på

marknaden och att syftet är att slå ut konkurrenter. Kommunallagen anger inte

tillräckligt precist gränserna för den kommunala kompetensen, anser

motionärerna. Reglerna på området måste enligt motionärerna skärpas och

förtydligas och kommunernas kompetensområde klargöras.

Bakgrund

Inledning

De motioner som behandlas under detta avsnitt är i huvudsak inriktade på två

sakområden. Motionerna K508 (m) yrkande 1 och 2, K532 (m, c, fp, kd), Fi801

(fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3 berör frågan om en precisering av

gränserna för den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet.

Motionerna K510, K512 och K518, alla (s), berör frågan om en utvidgning av den

kommunala kompetensen. I den förstnämnda motionen gäller det kommunala

företags möjligheter att konkurrera utanför den egna kommunen. I den andra

motionen gäller det kommunernas medverkan i uppbyggandet av s.k.

företagsindustriområden. I den tredje motionen gäller det möjligheten till

kommunal uppdragsverksamhet utanför en kommuns egna område. I den fortsatta

framställningen redovisas problemställningarna i den ordning de här

beskrivits.

Precisering av den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet

I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av

den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt

denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av

allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan

kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har

vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt

beträffande kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den

grunden har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till

näringslivet tagits in i kapitlet om befogenheterna.

De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet

återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och

landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut

på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna

i kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §

genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller

landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om

det finns synnerliga skäl för det.

Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har

kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som

vanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och

värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse

som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet som av

tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten brukar kallas det

egentliga näringslivet.

När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen

är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en

verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller

landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa

utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten

skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga

principen om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun

eller ett landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar

till att ge ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet

finns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur

detta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen,

som finns inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.

Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i

princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen

eller landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och

teknisk service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje

tillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner

får inte förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller

landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid

tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under

förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i

allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt

enstaka industriföretag.

I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna

på näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande

åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i

undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs

synnerliga skäl för ett sådant stöd.

Utvidgning av den kommunala kompetensen

I det föregående har redovisats vad kommunallagen tillåter i fråga om

tillhandahållande av bl.a. mark och lokaler till det lokala näringslivet. Av

redovisningen har bl.a. framgått att kommunerna och landstingen får tillgodose

hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att

verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Individuellt

anpassad lokalhållning åt enstaka företag anses däremot falla utanför

kompetensen.

När det gäller kommunala företags möjligheter att bedriva verksamhet utanför

den egna kommunen samt kommunal uppdragsverksamhet har denna fråga behandlats

av utskottet flera gånger under senare år, senast i betänkande 1995/96:KU34,

där KU behandlade ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som

avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Riksdagen

godkände propositionens förslag, som innebär att kommunala aktiebolag får rätt

att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra

kommuner inom området kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till

utgången av år 2002.

I övrigt kan nämnas att kommunala företag, som producerar och handlar med el

eller bedriver nätverksamhet, genom lagen (1994:618) om handel med el har

möjlighet att gå utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse

löser kommunerna från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall

försiggå inom kommunens geografiska område i enlighet med

lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar först frågan om en precisering av gränserna för den

kommunala kompetensen. I motion K508 (m) yrkande 1 föreslås att kommunallagen

ses över i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten. I motionen

föreslås vidare att riksdagen hos regeringen begär lagstiftning med denna

inriktning (yrkande 2). I motionerna K532 (m, c, fp, kd), Fi801 (fp) yrkande 3

och N256 (kd) yrkande 3 framförs liknande förslag. I motionerna anförs bl.a.

att kommunal näringsverksamhet medför risk för snedvridning av konkurrensen

till de privata företagens nackdel, att näringsverksamhet i kommunal regi är

riskfylld och att kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna.

Som framgått av redovisningen i det föregående är kommunallagens

bestämmelser om den kommunala kompetensen vad gäller näringsverksamhet

tydliga. Förutsättningarna för sådan verksamhet är att den bedrivs utan

vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller

tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget (2 kap. 7 §

kommunallagen). Som också framhållits finns det emellertid inte någon klar

gränslinje mellan vad som brukar kallas sedvanlig kommunal affärsverksamhet

och sådan verksamhet som av tradition är förbehållen det egentliga

näringslivet. Utskottet konstaterar dock att det av förarbetena till

kommunallagen (prop. 1990/91:117) tydligt framgår att kommuner och landsting

inte får bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden på det egentliga

näringslivets område annat än under mycket speciella förhållanden (s. 33).

I förarbetena till kommunallagen ges följande exempel på sedvanlig kommunal

affärsverksamhet: bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk,

renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar,

buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för

att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar (s.

152).

Det framgår vidare av kommunallagspropositionen att om en viss verksamhet,

trots att den normalt faller utanför den kommunala kompetensen, har en

anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet kan det te sig

opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Några

praktiska exempel är enligt propositionen stuveriverksamhet i kommunägda

hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning av

plantskoleväxter från stadsträdgårdar (s. 152).

Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att

trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan enligt

propositionen vara kompetensenliga, när det står klart att enskilda företag

och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna (s. 153).

Av äldre rättspraxis som belyser gränserna för kommunal näringsverksamhet

(dvs. motsvarigheten till nuvarande 2 kap. 7 § kommunallagen) kan särskilt

noteras RÅ 1965 ref. 43 (rätt för kommun att driva körskola) och RÅ 1975 ref.

19 (rätt för kommun att inrätta deklarationsbyrå). På senare år har

rättsfallen på området varit sällsynta.

Enligt utskottets mening framstår kommunallagens regler om den kommunala

kompetensen när det gäller att bedriva viss näringsverksamhet som

tillräckliga. Några ytterligare preciseringar ser utskottet sålunda inget

behov av. Frågan om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på

det här aktuella området får avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval av

de regler och den praxis som finns på området. Motionerna K508 yrkandena 1 och

2, K532, Fi801 yrkande 3 och N256 yrkande 3 avstyrks.

Utskottet övergår därefter till att behandla frågan om utvidgning av den

kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet. I motionerna K510 och

K518, båda (s), aktualiseras frågan om kommunernas möjligheter att bedriva

verksamhet utanför den egna kommunens gränser. I den förstnämnda motionen

föreslås att kommunala företag som är utsatta för konkurrens skall få

konkurrera med andra företag utanför den egna kommunen. I motion K518 föreslås

ändringar i lagstiftningen som gör det möjligt att bedriva kommunal

uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen, dvs. interkommunal verksamhet.

Det främsta hindret för att kommunerna skall kunna bedriva verksamhet

utanför sina egna gränser är lokaliseringsprincipen, enligt vilken en

verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting skall ha anknytning

till det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna (2 kap.

1 § kommunallagen). Lokaliseringsprincipen ställer upp vissa hinder mot att

kommunerna säljer tjänster till varandra. I rättspraxis har dock undantag från

lokaliseringsprincipen medgetts så att försäljning av viss överskottskapacitet

ansetts tillåtlig.

Som framgått ovan pågår en försöksverksamhet inom kollektivtrafikområdet på

basis av särskild lagstiftning. Enligt denna lag får kommunala aktiebolag,

under vissa förutsättningar, bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra

kommuner och landsting inom området för kollektivtrafik utan att verksamheten

har en sådana anknytning till kommunen, landstinget eller deras medlemmar som

avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Försöksverksamheten får bedrivas till

utgången av år 2002.

I den utredning som låg till grund för lagförslaget (Ds 1995:13) gjordes den

bedömningen att när det gäller det kommunaltekniska området behövdes ingen

utvidgande lagstiftning, eftersom möjligheter enligt rättspraxis finns att

sälja tillfällig överskottskapacitet.

Enligt utskottets mening är det värdefullt att de kommunala trafikföretagen

har möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Vad gäller

övrig kommunal verksamhet instämmer utskottet i bedömningen att det enligt

praxis finns möjligheter att sälja tjänster utanför den egna kommunen.

Utskottet anser emellertid att det finns skäl att vidga försöksverksamheten

till att även omfatta annan kommunal verksamhet. Regeringen bör därför snarast

lägga fram förslag för riksdagen med denna innebörd. Detta bör riksdagen, med

anledning av motionerna K510 och K518, som sin mening ge regeringen till

känna.

I motion K512 (s) föreslås att kommunallagen ändras så att kommunerna mer

aktivt kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Utskottet har

i det föregående redovisat vilka begränsningar som finns beträffande

kommunernas tillhandahållande av bl.a. lokaler till näringslivet. Utskottet

bedömer att ett förverkligande av motionens förslag kräver en ändring av

kommunallagen. Utskottet ifrågasätter emellertid lämpligheten av en sådan

lagändring. En utökad möjlighet för kommunerna att genom investeringar i

lokaler konkurrera med varandra om företagsetableringar leder troligen inte

till att mindre och resurssvagare kommuner får konkurrensfördelar. Det finns

däremot en uppenbar risk att kommuner ser sig tvingade att i stigande grad

överta kostnader från företagen för att de skall kunna bibehålla sin

konkurrenskraft. Mot den här angivna bakgrunden avstyrks motion K512.

Kommunala företag

Motionerna

I motion 1996/97:K504 hemställer Lars Leijonborg m.fl. (fp) att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda

kommunala bolag. Enligt motionärerna hotar de kommunala bolagen demokratin,

kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Den kommunala kompetensen är

enligt motionärerna mycket suddigt avgränsad i kommunallagen och det finns ett

legalt utrymme för en ganska vildvuxen kommunal verksamhet. Möjligheterna till

insyn i de kommunala bolagen är enligt motionärerna inte tillräckliga.

Sekretesslagen ger stora möjligheter till inskränkningar genom hänvisning till

affärshemligheter. Besvärsrätten gäller inte för beslut som fattas i ett

kommunalt bolag. Motionärerna anför vad gäller de kommunala bolagen och

ekonomin att ungefär en tredjedel av bolagen gick med förlust 1994, att

bidragen från kommunerna samma år uppgick till 1 200 miljoner kronor och att

avkastningen på eget kapital var 9,8 % det nämnda året. Enligt motionärerna

finns det när det gäller kommunala bolag stora risker för ojust konkurrens

gentemot privata företag till följd av underprissättning och ägartillskott

från skattepengar. Motionärerna anser att de verksamheter som kommunerna

egentligen inte har något med att göra bör omvandlas till vanliga privata

företag och att sådant som kommunen skall göra bör bedrivas i

förvaltningsform. Möjligheten för kommuner att bedriva näringsverksamhet bör

enligt motionärerna slopas. Motionärerna vill införa ett förbud i

kommunallagen för bildande av nya kommunala bolag och en s.k.

solnedgångsparagraf med innebörd att existerande bolag skall vara avvecklade

vid utgången av år 2005. - Liknande resonemang förs i motion 1996/97:N251 av

Lars Leijonborg m.fl. (fp). I motionen hemställs att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lagstiftning om förbud

mot kommunala bolag (yrkande 2).

I motion1996/97:K505 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning

i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och att riksdagen hos

regeringen begär förslag till straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med

vad som anförts i motionen (yrkande 2). Enligt motionärerna har det blivit

allt vanligare med kommunala bolag och koncernbildningar där kompetensstridig

verksamhet kan bedrivas utan möjlighet till laglighetsprövning. En

kommunmedlem kan överklaga ett beslut om att en kommun eller ett landsting

skall gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig

anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet. Dock kan beslut som fattas av

ett kommunalt företag normalt inte överklagas. Det finns ingen straffrättslig

eller civilrättslig sanktion att tillgripa mot en kommun som vägrar rätta ett

beslut som upphävts av en förvaltningsdomstol. Enligt motionärerna bör det bli

möjligt att överklaga verksamhet av det här aktuella slaget till kammarrätten

för att pröva om verksamheten är kompetensenlig. Prövningen bör kunna ske

oavsett om verksamheten startats efter ett formellt beslut eller när beslutet

fattats. Det bör också införas ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall

kommunen inte rättar ett upphävt beslut.

Kia Andreasson m.fl. (mp) föreslår i motion 1996/97:K523 att riksdagen som

sin mening bör ge regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid

kommunal affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten

skall övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.

Enligt motionärerna uppstår en jävssituation i de fall då en kommun bedriver

viss verksamhet i t.ex. bolagsform samtidigt som kommunen genom ansvarig

politisk nämnd beviljar sig själv tillstånd enligt miljölagstiftningen för den

verksamhet som bedrivs. Enligt motionärerna bör kommuner som bedriver

affärsverksamhet fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana

ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.

I motion 1996/97:Fi613 hemställer Lars Tobisson m.fl. (m) att riksdagen

uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning av den kommunala

bolagsformen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt

motionärerna är kommunala aktiebolag en onödig företeelse. Bildandet av

kommunala företag har tidigare i betydande grad motiverats med särreglerna

beträffande bl.a. insyn och offentlighet, men numera är kommunala bolag i

stort likställda med förvaltningsformen i dessa avseenden. Det finns också

enligt motionärerna en risk för snedvridning av konkurrensen på en marknad där

lokala småföretag skall kunna utvecklas. Kommunala företag har också enligt

motionärerna på senare tid gett upphov till koncernbildningar och avancerad

skatteplanering i syfte att uppnå skattebefrielse. Kommunala bolag bör enligt

motionärerna inte finnas annat än som en övergångslösning inför en

privatisering. Motionärerna föreslår ett principförbud mot bildande av nya

kommunala bolag. Befintliga bolag bör antingen försäljas inom en femårsperiod

eller återföras till förvaltningsformen.

I motion 1996/97:L212 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal

bolagisering (yrkande 4). Enligt motionären utgör den kommunala bolagiseringen

ett hot mot småföretagarnas rättssäkerhet, främst vad avser dålig insyn men

även genom att kommunalpolitiker som sitter på flera stolar frestas till

?övertramp?. Företagsekonomiskt innebär kommunala bolag ett hot genom att de

utövar illojal konkurrens mot småföretagare. En radikal lösning är enligt

motionären att avveckla den kommunala bolagiseringen.

I motion 1996/97:N250 föreslår Karin Falkmer m.fl. (m) att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som

anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna bedriver många kommuner

näringsverksamhet utan iakttagande av självkostnadsprincipen och

lokaliseringsprincipen. Laglighetsprövningen kan endast ske i omedelbar

anslutning till att kommunalt beslut om verksamheten har fattats. Någon

rättslig prövning i efterhand är inte möjlig. Adekvata sanktionsmöjligheter

vid brott mot kommunallagen saknas också. Därför bör enligt motionärerna

kommunallagen ses över så att ytterligare begränsningar av kommunernas

möjligheter att bedriva näringsverksamhet och verksamhet i bolagsform bör

övervägas och att reglerna för kommunalbesvär ses över i syfte att möjliggöra

laglighetsprövning av kommunal verksamhet oavsett när beslut om detta har

fattats.

Bakgrund

Inledning

Motionerna i detta avsnitt är inriktade på följande sakområden. I motionerna

K504 (fp), delvis, N251 (fp) yrkande 2 och Fi613 (m) yrkande 3, delvis,

föreslås att nybildande av kommunala företag skall förbjudas i kommunallagen.

I motion K504, delvis, Fi613 yrkande 3, delvis, och L212 (fp) yrkande 4

föreslås också att existerande bolag bör avvecklas inom en viss tidsperiod. I

motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, hemställs att

lagstiftningen ändras så att det blir möjligt att pröva lagligheten i

verksamhet som bedrivs i bolagsform. I motion N250 (m) yrkande 3, delvis,

efterlyses också någon form av sanktionssystem vid ett eventuellt

kompetensöverskridande. I motion K505 (m) yrkande 2 föreslås att ett

sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett upphävt

beslut. Enligt motion K523 (mp) bör kommuner som bedriver affärsverksamhet i

t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana

ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan statlig myndighet. De

här beskrivna frågorna som behandlas i motionerna tas i det följande upp i den

ordning de här nämnts.

Lagregleringen av kommunala företag

Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får

kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en

kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte

föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en

stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar

myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser

om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag.

Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till

privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna

syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de

ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att

kringgå reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i

kommunal verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till

insyn i kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som

föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna

handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos

aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner

eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag,

föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas

med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ

driftform för kommunal verksamhet.

Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller

ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det

kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en

revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i

verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt

fattas. Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en

stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att

minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta

ske i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att

detta sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt

förarbetena särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den

kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt

innan beslut tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars

av större vikt är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i

strid mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 §

aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om

yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som

fastställs på bolagsstämma.

Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en

förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan,

skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska

personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är

rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och

omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen

eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en

kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga

om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som

inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha

rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för

allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och

sekretesslagen.

I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting

lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där

kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom

den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting

eller staten eller en enskild intressent.

Statistiska uppgifter om kommunala företag

Enligt regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala

sektorn fanns det vid årsskiftet 1994/95 1 459 kommunala företag i kommunerna

samt 120 i landstingen, totalt 1 579. Siffrorna är baserade på Statistiska

centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt

en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det enligt samma källa ca 800

företag där en kommun eller ett landsting var minoritetsägare.

Antalet kommunala företag har under 1970- och början av 1980-talet varit

relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990

uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills

högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag.

Därefter har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579

och den 31 december 1995 1 576 företag.

Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är

aktiebolag med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De

kommunala företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska

verksamheter såsom el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m.

De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga

företag. Tre fjärdedelar av de totalt drygt 46 000 anställda fanns inom

områdena kommunikationer, park, fritid och kultur, energi, vatten och avfall

samt fastighetsförvaltning.

Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder

kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder

kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år

1995 till 124 miljarder kronor.

De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De

har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.

Tidigare behandling i riksdagen m.m.

När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid

kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att

utskottet inte funnit skäl att införa regler som allmänt förbjuder eller

begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en

bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning

bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl.,

a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till

kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen

i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att

bilda företag får anses ganska stort.

Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med

yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet

erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i

syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska

den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för

organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens

speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.

I det senaste betänkandet (bet. 1995/96:KU9) där KU behandlat kommunala

frågor uttalar utskottet att vad öppenhet och insyn beträffar är de kommunala

bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i nämndform. Kommunal

verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men ibland kan det finnas

skäl som talar för bolagsform.

Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU

1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i

kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars

offentlighet i kommunla företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt

en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella

slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att

övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om

vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och

vem i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar.

Kommittén anser inte att det finns anledning att föreslå någon lagändring

rörande offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de

problem som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser.

I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala

entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda

kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet.

Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med

delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer

tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten.

Laglighetsprövning och sanktionssystem

Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning.

I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes

begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991.

Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för

laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas

på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till

lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från

förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor.

Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av

myndighetsutövning.

Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett

landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut

prövad genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande

beslut överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett

partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent

verkställande art, samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i

enlighet med 9 kap. 13 § kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag

ingår följaktligen inte bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan

författning finns särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte

föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i

plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och vallagen (SFS 1972:620).

Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om

det inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som

inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har

fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider

mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det

överklagade beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas

att den andra prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är

en angelägenhet för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för

den kommunala kompetensen överskridits.

När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har

Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit

att ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas.

Kommunalboten skulle vara riktad direkt mot vederbörande kommun eller

landsting. Flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog

visserligen avstånd från förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart

behov av mera verkningsfulla sanktionsregler.

I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra

arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i

delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU

1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot

domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i

verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för

revisorerna. I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt

kommunallagen att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller

uppenbart är olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar

för de förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former

av domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt

vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots

(Ds 1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om

laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid

utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare

verkställts. Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet. Utskottet

har tidigare, betänkande 1993/94:KU40 och betänkande 1995/96:KU9, avstyrkt

motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning till att

beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet.

Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal affärsverksamhet

I motion K523 aktualiseras frågan om ansvaret för tillståndsgivning och

tillsyn av kommunal affärsverksamhet. Enligt motionären bör detta ansvar

överföras till statlig myndighet för att jäv skall undvikas i situationer då

tillstånd enligt miljölagstiftningen och befogenhet att utöva tillsyn över

verksamheten skall ges.

Prövning av tillstånd eller anmälan avseende miljöfarlig verksamhet regleras

i miljöskyddsförordningen (1986:364) enligt vilken Koncessionsnämnden för

miljöskydd prövar tillståndsfrågor avseende s.k. A-ärenden medan

tillståndsfrågor avseende s.k. B-ärenden prövas av länsstyrelsen (5 §).

Anmälan enligt 19 § skall, i vad avser s.k. C-ärenden, ske till den ansvariga

kommunala nämnden och, om verksamheten gäller A- eller B-ärenden, till

länsstyrelsen. Ärendebeteckningen A - C emanerar från den lista över

verksamheter som finns i bilaga till förordningen. Endast i frågor som gäller

kategorierna A och B sker en faktisk prövning av tillstånd att uppföra viss

anläggning eller bedriva viss verksamhet. Den kommunala nämndens funktion vad

avser anmälningar enligt miljöskyddslagen (1969:387) är att ta emot dessa

anmälningar och vidarebefordra handlingarna till länsstyrelsen.

I kommunallagen finns bestämmelser, i 3 kap. 5 §, som hindrar att en och

samma nämnd både bedriver viss verksamhet och har tillsyn över den. Enligt

paragrafens första stycke får en nämnd inte bestämma om rättigheter och

skyldigheter för kommunen eller landstinget i ett ärende där nämnden

företräder kommunen eller landstinget som part. Enligt andra stycket får en

nämnd inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över

sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt förarbetena (prop.

1990/91:117) kan den nämnd som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet inte

också ha ansvar för ett reningsverk eller en sopförbränningsanläggning.

Fastighetsförvaltning och ansvar för brandtillsyn är enligt propositionen ett

annat exempel på oförenliga uppgifter. Däremot hindrar givetvis inte

föreskriften enligt propositionen att varje nämnd har ett allmänt

tillsynsansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt kommunallagskommentaren

(Paulsson m.fl., a.a.) är bestämmelsen utformad på ett sätt som kan leda till

tolkningssvårigheter som inte har behandlats i förarbetena.

Bestämmelsen i kommunallagen om förbud för en nämnd att både bedriva viss

verksamhet och att utöva tillsyn över den är en konsekvens av den nya

ordningen med en fri nämndorganisation som infördes i 1991 års kommunallag.

Tidigare måste vissa nämnder finnas, bl.a. en särskild miljö- och

hälsoskyddsnämnd. Förändringen har medfört att flera kommuner i dag saknar en

fristående miljönämnd och/eller miljökontor.

Den praktiska konsekvensen av förbudet mot att låta en nämnd bedriva en

verksamhet och utöva tillsyn över samma verksamhet är att tillsynsuppgiften

överlämnas till en annan kommunal nämnd, eventuellt till kommunstyrelsen.

Den nämnda regleringen i kommunallagen gäller inte förvaltningsnivån. Samma

förvaltning kan alltså ansvara för både drift och tillsyn över miljöfarlig

verksamhet.

I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande (SOU 1996:103) föreslås när det

gäller bestämmelser om fördelningen av tillsynsansvaret att det skall framgå

av lagtexten att tillsynen utövas av statliga myndigheter och kommunerna i

enlighet med vad regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att alla kommuner

skall ha en tillsyn motsvarande den som de har i dag. Det föreslås vidare att

en myndighet får återkalla överlåtelsen av tillsynen till en kommun, om det

visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt

sätt eller om t.ex. organisatoriska förändringar inom kommunen gör det

olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Viss tillsyn skall enligt

utredningen alltid ligga på staten.

Ansvaret för tillsyn och drift av samma verksamhet skall enligt utredningens

förslag som princip skiljas åt både på nämnd- och förvaltningsnivå. Det blir

enligt utredningen en uppgift för länsstyrelsen att beakta kommunens interna

ansvarsfördelning vid förhandling om kommunens övertagande av ett s.k.

tillsynspaket innehållande kommunala anläggningar. Utredningen avser att

återkomma senare med förslag till lagreglering av dessa principer. Beredningen

av Miljöbalksutredningens principförslag pågår i Regeringskan-

sliet. Arbetet är inriktat på att överlämna en lagrådsremiss under våren 1997.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar först frågorna om införande av ett förbud i kommunallagen

mot nybildande av kommunala företag samt en eventuell obligatorisk avveckling

av kommunala företag inom en viss tidsperiod. Dessa frågor behandlas i

motionerna K504 (fp), N251 (fp) yrkande 2, Fi613 (m) yrkande 3 samt L212 (fp)

yrkande 4.

Utskottet konstaterar att det från formell synpunkt står kommuner och

landsting fritt att inom de ramar som kommunallagen anger välja om en

verksamhet skall bedrivas i förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet

erinrar vidare om att utskottet vid olika tillfällen har uttalat sig om

lämpligheten att bedriva verksamheten i viss form. Därvid har utskottet

uttalat dels att det inte finns skäl till att det införs regler som förbjuder

eller begränsar kommunala företag, dels att den kommunala verksamheten bör

bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning, dock att det också kan

finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har också uttalat att

verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör

vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden.

Utskottet konstaterar också att antalet kommunala företag, där en kommun

eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett

oförändrat. Utskottet vill vidare peka på att de kommunala företagen främst

bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt

fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal

affärsverksamhet.

Utskottet finner sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå

sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att bilda bolag

respektive skyldighet att avveckla kommunala bolag som föreslås i de här

aktuella motionerna. Motionerna K504, N251 yrkande 2, Fi613 yrkande 3 samt

L212 yrkande 4 bör därför avslås.

När det gäller frågan om möjligheten till domstolsprövning av sådana beslut

som fattas inom verksamhet som bedrivs i bolagsform, vilket förespråkas i

motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, vill utskottet

anföra följande.

Beslut som fattas i kommunala företag ingår inte i de beslut som enligt 10

kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av huruvida en

verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den kommunala

kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en politisk

prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av fullmäktige

valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex. ändra

inriktningen av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella krav.

Enligt utskottets mening fungerar den här beskrivna ordningen i de allra

flesta fall på ett tillfredsställande sätt. Denna ordning stämmer enligt

utskottets bedömning helt överens med bolagsformens principer vad gäller

styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En

laglighetsprövningsmöjlighet av det slag som förespråkas i de här aktuella

motionerna strider mot de nyss nämnda, grundläggande villkoren för en

verksamhet som bedrivs i bolagsform och bör därför inte införas. Motionerna

K505 yrkande 1 och N250 yrkande 3, delvis, avstyrks.

Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en

sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka

kompetensöverskridanden inom kommunala företag, som föreslås i motion N250

yrkande 3, delvis, eller införande av ett sanktionssystem för de fall en

kommun inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K505 yrkande 2,

varför motionerna i dessa delar avstyrks.

I motion K523 (mp) föreslås att kommuner som bedriver affärsverksamhet i

t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar för denna

verksamhet. Enligt motionen bör sådana ärenden överlämnas till länsstyrelse

eller annan statlig myndighet.

Utskottet har i det föregående redovisat hur ansvaret enligt

miljöskyddsförordningen (1989:364) är fördelat mellan kommunerna,

länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljöskydd i fråga om

handläggningen av ärenden som avser miljöfarlig verksamhet. Det framgår också

av redovisningen att kommunernas uppgifter inte omfattar tillståndsprövning

avseende miljöfarlig verksamhet, utan denna tillkommer länsstyrelserna och

Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Utskottet konstaterar när det gäller tillsyn av miljöfarlig verksamhet att

bestämmelsen i 3 kap. 5 § kommunallagen hindrar en kommunal nämnd från att

både bedriva viss verksamhet och ha tillsyn över den. Ett sådant hinder

föreligger inte på förvaltningsnivå. Problemet med denna dubbelroll har

uppmärksammats av Miljöbalksutredningen, som i sitt huvudbetänkande (SOU

1996:103) föreslagit dels att ansvaret för drift och tillsyn av samma

verksamhet som princip skall skiljas åt, dels att länsstyrelserna skall ta

hänsyn till den interna ansvarsfördelningen då kommunens tillsynsuppgifter

bestäms.

Utskottet finner mot den här redovisade bakgrunden ingen anledning att

föreslå åtgärder av det slag som föreslås i motionen. Motion K523 avstyrks

därför.

Allmännyttiga bostadsföretag

Motionerna

I motion 1996/97:K517 hemställer Lena Larsson (s) att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta

möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner. Enligt

motionären kan ett sätt för de kommunala bostadsföretagen att möta problem som

har samband med skilda marknadsförutsättningar vara att rationalisera drift

och förvaltning genom att fusionera företagen till mer funktionella och

slagkraftiga enheter. Det är därvid enligt motionären naturligt att ompröva

principen att ett kommunalt bostadsföretag endast får arbeta inom den egna

kommunens gränser. Den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen lägger

hinder i vägen för ett förvärv av ett bostadsföretag som ägs av en annan

kommun. Ett samgående av olika bostadsföretag kan förbättra den enskilda

kommunens ekonomi, ge samordningsfördelar och rationaliseringseffekter i de

enskilda företagen och skapa en utvecklingsmöjlighet för företagen.

Lokaliseringsprincipen bör därför enligt motionären upphävas eller ändras för

att underlätta möjligheten till samgående mellan bostadsföretag i olika

kommuner. Motionären framhåller också att det är möjligt för en kommun att

bedriva viss verksamhet på annan kommuns område om det föreligger ett särskilt

behov. Kommuner kan t.ex. gemensamt äga bolag för energiförsörjning,

energiproduktion eller bostadsförsörjning.

I motion 1996/97:K533 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen hos

regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de

allmännyttiga bostadsföretagen. Motionären anför att de allmännyttiga

bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen

beroende på att hyressättningen i kommunala bostadsföretag regleras i

hyreslagen (12 kap. 55 § jordabalken) efter förhandling med tillämpning av

bruksvärdesprincipen. Vid prövning enligt 55 § första stycket hyreslagen skall

främst beaktas hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga

bostadsföretag. De relativt stora vinster som många allmännyttiga

bostadsföretag numera anser sig ha rätt att ta ut måste enligt motionären

strida mot bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen, enligt vilka kommuner

och landsting får bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och

går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt

medlemmarna i kommunen eller landstinget. Motionären ifrågasätter om

allmännyttiga bostadsföretags utdelning av vinstmedel till ägarna är förenligt

med bestämmelserna i kommunallagen. Eftersom flera principer står emot

varandra bör enligt motionären en utredning göras om vilka regler som gäller

för de allmännyttiga bostadsföretagen. I en sådan utredning bör även ingå

frågan om möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för

allmännyttiga bostadsföretag.

I motion 1996/97:Bo234 hemställer Anita Johansson m.fl. (s) att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samägande

av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning över kommungränserna

(yrkande 5). Enligt motionärerna har förutsättningarna för de allmännyttiga

bostadsföretagen förändrats radikalt de senaste åren, bl.a. genom att en rad

särregler har slopats. Under senare år har också allmännyttiga bostadsföretag

sålt ut bostäder bl.a. på grund av dålig ekonomi i företagen och/eller

kommunen. I den allvarliga situation som råder för de allmännyttiga

bostadsföretagen bör staten och kommunerna ta ett gemensamt ansvar för

allmännyttans överlevnad, anser motionärerna. Ett sätt skulle kunna vara att

skapa förutsättningar för kommunerna att äga fastigheter och bedriva

fastighetsförvaltning över kommungränserna.

Bakgrund

Inledning

I de här aktuella motionerna behandlas problem av två slag. Dels gäller det

frågan om en översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag

inklusive möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för

allmännyttiga bostadsföretag (motion K533). Dels gäller det frågan om ändring

av lagstiftningen för att underlätta samgående mellan allmännyttiga

bostadsföretag i olika kommuner respektive gemensam fastighetsförvaltning över

kommungränserna (motionerna K517 och Bo234 yrkande 5).

Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m.

Förutsättningen för att ett företag skall kunna godkännas som allmännyttigt

har sedan 1940-talet funnits i författningar om statligt reglerade bostadslån.

Huvudvillkoren har varit att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte och att

kommunen kontrollerar företaget genom att tillsätta i vart fall majoriteten av

dess styrelse. Prövningen av om ett företag uppfyller dessa villkor görs

numera av länsstyrelserna. Termen allmännyttiga bostadsföretag används i dag i

äldre bostadsfinansieringsförfattningar och i hyreslagstiftningen.

Under första delen av 1990-talet har villkoren för kommunernas

bostadspolitiska ansvar förändrats kraftigt. Förändringarna har berört både de

ekonomiska villkoren för boende och byggande och det regelverk som styr

kommunernas bostadspolitiska ansvar och styrmedel. Ändringarna i regelverket

har framför allt inneburit att merparten av den speciallagstiftning som

reglerade den kommunala bostadspolitiken har avvecklats. Våren 1993 antog

riksdagen regeringens förslag (prop. 1992/93:242) till en minskad reglering av

kommunernas ansvar för boendefrågor (1992/93:BoU19).

Det kommunala ansvaret för bostadspolitiken baseras efter den 1 juli 1993 i

allt väsentligt på de tre ramlagarna kommunallagen (1991:900),

socialtjänstlagen (1980:620) och plan- och bygglagen (1987:10). Sedan

bostadsförsörjningslagen upphävts baseras det kommunala engagemanget i

bostadspolitiska frågor huvudsakligen på kommunernas allmänna kompetens enligt

kommunallagen, varvid gränserna för kommunernas befogenheter markeras av

lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §), likställighetsprincipen (2 kap. 2 §) och

självkostnadsprincipen (8 kap. 3 b §).

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om

sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens

eller landstingets område eller medlemmar och som inte skall handhas enbart av

staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan

(lokaliseringsprincipen). Denna princip innebär att en kommunal åtgärd måste

vara knuten till kommunens eget område eller dess invånare för att den skall

anses laglig. Principen är dock försedd med viktiga undantag, t.ex. att en

kommun får engagera sig i anordningar som närmast används av andra än de egna

kommunmedlemmarna.

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och landsting behandla sina

medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat

(likställighetsprincipen). Innebörden av likställighetsprincipen är att

särbehandling av enskilda eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske på

annat än objektiv grund. Ett beslut om särbehandling kräver rationella hänsyn

eller sakliga överväganden och frånvaro av godtycke. I fråga om boendet finns

ett undantag från likställighetsprincipen genom lagen (1993:406) om kommunalt

stöd till boendet, enligt vilken kommunalt stöd får utgå till enskilda

hushåll. Denna lag utgör i dag den enda speciallagstiftning som reglerar

kommunernas befogenheter på det bostadspolitiska området.

Enligt 8 kap. 3 a § kommunallagen får kommuner och landsting ta ut avgifter

för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster eller

nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara

om det är särskilt föreskrivet. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen får kommuner

och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för

de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller

(självkostnaden). Den här aktuella lagstiftningen tillkom våren 1994 med

anledning av proposition 1993/94:188 om lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40).

Av propositionen framgår bl.a. att en viss reglering ansågs nödvändig för att

skydda kommunmedlemmarna mot risken för monopolprissättning.

I samband med att bostadsförsörjningslagen (1947:523) upphävdes uttalade

både regeringen och riksdagen att avregleringen inte innebar någon förändring

av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen. Bostadsutskottet

uttalade sålunda att kommunallagen ger kommunerna en omfattande kompetens på

bostadsförsörjningsområdet (bet.1992/93:BoU19). Utskottet fann bl.a. att

kommunallagen inte hindrar kommunerna att t.ex. skapa och driva bostadsföretag

samt stödja de egna företagen på olika sätt. Enligt Bostadspolitiska kommittén

har hittillsvarande rättspraxis bekräftat den kommunala kompetensen på området

(SOU 1996:156 s. 230).

Kommunerna är genom sina bostadsföretag ägare till en stor del av landets

fastighetsbestånd. Enligt Bostadspolitiska kommittén ägs 22 % av alla bostäder

av kommunala företag, och på hyresmarknaden är andelen ca 50 %. Ungefär vart

femte hushåll bor hos ett kommunalt bostadsföretag. Närmare 90 % av de

allmännyttiga bostadsföretagen är helägda kommunala bostadsföretag eller

kommunala bostadsstiftelser. Inom hyressättningssystemet har de kommunala

bostadsföretagen en lagfäst roll som hyresledare och som referenspunkt vid

bruksvärdesprövningar. Enligt 12 kap. 55 § jordabalken (?hyreslagen?) skall

vid prövning av hyrans storlek främst beaktas hyran för lägenheter i hus som

ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag.

Enligt Bostadspolitiska kommittén arbetar de kommunala bostadsföretagen

under mycket olika villkor. Flertalet företag är ekonomiskt stabila samtidigt

som det finns ett antal företag med en ekonomiskt osäker situation på grund av

bl.a. låg soliditet och vakanser i bostadsbeståndet. Under senare år har de

kommunala bostadsföretagen tydligare trätt fram som affärsdrivande bolag med

samma behov som andra bostadsföretag att följa efterfrågan och agera

marknadsmässigt. Flera kommuner har utnyttjat möjligheten att ställa upp

avkastnings- och soliditetsmål för sina bolag inom ramen för

självkostnadsprincipen. Företagen omfattas fortfarande av vissa särregler

genom de nämnda bestämmelserna i kommunallagen och sin roll i

hyressättningssystemet.

Riksdagen har nyligen godkänt vad regeringen förordat om möjligheterna till

breddat ägande av allmännyttiga bostadsföretag (prop. 1996/97:38, bet. BoU7,

rskr. 92). Innebörden av detta är att ägandet i ett allmännyttigt

bostadsföretag kan breddas till att omfatta även andra ägare än kommunen utan

att företagets ställning som allmännyttigt förloras eller villkoren för

räntestöd förändras.

Regeringen har den 19 december 1996 beslutat tillkalla en särskild utredare

med uppgift att se över de förutsättningar och villkor som gäller för att ett

företag skall ha ställning som allmännyttigt bostadsföretag (dir. 1996:116). I

utredarens uppgifter ingår att överväga om de kommunala bostadsföretagen i sin

verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av den

kommunala lokaliseringsprincipen. Utredaren skall överväga om möjligheterna

att bilda ändamålsenliga och rationellt sammansatta bostadsföretag bör vidgas

genom att ett kommunalt bostadsföretag tillåts verka även utanför den egna

kommunens område. En motsvarande möjlighet har nyligen öppnats genom lagen

(1994:618) om handel med el, enligt vilken kommunala företag som producerar

och handlar med el eller bedriver nätverksamhet har möjlighet att gå utanför

kommungränserna. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 april

1997.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar först de frågor som tas upp i motion K533 (kd) om en

översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag samt

möjligheten att överklaga beslut som fattats av styrelsen för allmännyttiga

bostadsföretag.

I motion K533 ifrågasätts om allmännyttiga bostadsföretags utdelning av

vinstmedel är förenlig med kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhet (2

kap. 7 §), enligt vilken kommuner får bedriva näringsverksamhet om den bl.a.

bedrivs utan vinstsyfte. Som redovisats i det föregående avsnittet Kommunal

näringsverksamhet finns det inget absolut förbud mot vinst i en kommunal

näringsverksamhet. I vilken utsträckning en sådan verksamhet får ge överskott

och hur detta skall användas får bedömas med tillämpning av

självkostnadsprincipen, som finns inskriven i 8 kap. 3 § kommunallagen.

När det gäller frågan om möjligheten att överklaga ett beslut som fattats av

styrelsen i ett allmännyttigt bostadsföretag, hänvisar utskottet till vad som

anförts om laglighetsprövning i avsnittet Kommunala företag. Utskottet anför i

detta sammanhang bl.a. att en laglighetsprövning av det här aktuella slaget

strider mot grunderna för en verksamhet som bedrivs i bolagsform och därför

inte bör införas.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K533.

Utskottet behandlar därefter frågan om ändring av lagstiftningen för att

underlätta samgående mellan allmännyttiga bostadsföretag i olika kommuner

respektive gemensam fastighetsförvaltning över kommungränserna, som

aktualiseras i motionerna K517 (s) och Bo234 (s) yrkande 5.

Som framgått av bakgrundsredovisningen ovan pågår ett utredningsarbete (dir.

1996:116) med bl.a. uppgiften att överväga om de kommunala bostadsföretagen i

sin verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av

lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen). Utredningen skall enligt

direktiven överväga om möjligheten att bilda ändamålsenliga och rationellt

sammansatta bostadsföretag bör vidgas genom att ett kommunalt bostadsföretag

tillåts verka även utanför den egna kommunens område. Uppdraget skall

redovisas senast den 1 april 1997. Med hänvisning till detta får motionerna

K517 och Bo234 yrkande 5 anses besvarade, varför de avstyrks.

Kommunala avgifter

Motionerna

I motion 1996/97:K211 hemställer Margit Gennser (m) att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dels tillämpning av

självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har samband med myndighetsutövning

(yrkande 2), dels att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör

införas i kommunallagen (yrkande 3). I motionen redovisas bl.a.

likställighets- och självkostnadsprincipens tillämpning på kommunala avgifter,

särskilt sådana som avser hemtjänsten inom socialtjänstens område. Enligt

motionen har under senare år många kommuner övergått till helt

inkomstrelaterade taxor för hemtjänsten både när det gäller servicedelen och

omvårdnadsdelen. Detta har enligt motionären skapat betydande missnöje hos de

personer som har högre inkomster och som måste betala avgifter relaterade till

inkomsten oberoende av hur mycket eller litet hjälp de får. Motionären anser

att självkostnadsprincipen i det här aktuella sammanhanget bör få en klar

utformning. I motionen föreslås också att regler bör införas i kommunallagen

om att progressiva avgifter relaterade till inkomster inte skall vara

tillåtna, eftersom sådana avgifter strider mot logiken i de statliga skatte-

och bidragssystemen.

I motion 1996/97:K520 hemställer Tomas Högström (m) med ungefär samma

argument som anförs i motion K211 att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem. I motionen

föreslås att regeringen återkommer med förslag till riksdagen som innebär att

kommunerna dels förbjuds tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem, dels är

skyldiga att ta ut avgift för barn- och äldreomsorg. I motionen anförs bl.a.

att många kommuner i samband med det kommunala skattestoppet valde att skärpa

progressiviteten i sina avgiftssystem och att kommunerna via sina

inkomstutjämnande taxesystem har övertagit delar av statens roll som

inkomstutjämnare. De inkomstrelaterade avgiftssystemen skapar också

marginaleffekter som strider mot skattereformen och dessutom är de tveksamma

utifrån likställighetsprincipen. Systemet med avgiftsbefrielse innebär att

barn- och äldreomsorg de facto svarar för kostnader som annars skulle belasta

socialbidragskontot.

Bakgrund

Inledning

I de här aktuella motionerna aktualiseras tre problemställningar. Motion K211

yrkande 2 berör frågan om en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad

avser kommunala avgifter. I motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis,

aktualiseras frågan om förbud mot inkomstrelaterade avgifter. I den sistnämnda

motionen (delvis) förespråkas en skyldighet för kommunerna att ta ut avgifter

för barn- och äldreomsorg.

Lagreglering m.m.

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommunmedlemmar behandlas lika, om det

inte finns sakliga skäl för något annat. Detta är den s.k.

likställighetsprincipen, vilken innebär att särbehandling av enskilda eller

grupper av kommunmedlemmar inte får ske på annat än objektiv grund.

Likställighetsprincipen kräver beträffande myndighetsutövande uppgifter en

objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar, oavsett hur den

kommunala verksamheten är organiserad. Kravet på objektiv och rättvis

behandling av kommunmedlemmarna kan dock enligt kommunallagskommentaren

(Paulsson m.fl., a.a.) vara olika inom olika verksamhetsområden. Sålunda ger

likställighetsprincipen inte utrymme för någon inkomstomfördelande verksamhet.

Emellertid har i några speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620) gjorts

undantag från likställighetsprincipen i detta avseende.

I fråga om kommunala avgifter innebär likställighetsprincipen att avgifter

inte utan särskilt författningsstöd får bestämmas till olika belopp beroende

på konsumenternas betalningsförmåga (Regeringsrättens årsbok, RÅ, 1968 ref.

30). Enligt kommunallagskommentaren får avgiftsdifferentiering för ekonomiskt

mera betydande prestationer inte heller ske så att exempelvis betalningssvaga

grupper får särskilda förmåner. Något hinder för differentiering av

inträdesavgifter för t.ex. barn och pensionärer till kommunala anläggningar

finns emellertid inte. Det finns inte heller något hinder mot att

differentiera avgifter med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika

prestationer. Kvantitetsrabatter och andra affärsmässigt betingade förmåner är

också tillåtna (se t.ex. RÅ 1956 I 73). Kommuner och landsting är inte alltid

tvungna att differentiera avgifter mellan olika prestationer. De anses ha viss

befogenhet att fastställa schablontaxor (se t.ex. RÅ 1977 Ab 57).

Enligt proposition 1993/94:188 Lokal demokrati kan likställighetsprincipen i

fråga om de kommunala avgifternas fördelning allmänt sägas innebära att lika

avgift skall utgå för lika prestation, av vilket följer att

likställighetsprincipen inte medger en inkomstomfördelande verksamhet. Annat

kan dock följa av speciallagstiftning, t.ex. den nämnda socialtjänstlagen. Som

exempel på tillåten differentiering av avgifter nämns i propositionen lägre

avgifter inom barnomsorgen för deltidsplatser på eftermiddagar om det finns

viss överkapacitet då, vidare differentierade avgifter för lokalupplåtelser

eller tillträde till kommunala anläggningar samt billigare kollektivtrafik

under lågsäsong eller lågtrafik (s. 86 f.).

Kommunala avgifter regleras i 8 kap. 3 a och 3 b §§ kommunallagen. Enligt 3

a § får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som

de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som de är skyldiga att

tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.

Enligt 3 b § får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som

svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de

tillhandahåller (självkostnaden).

Självkostnadsprincipen i kommunallagen gäller, om det inte finns några

bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag. Finns sådana

särskilda bestämmelser i speciallagstiftning, gäller de reglerna i stället för

den allmänna självkostnadsprincipen. Så är t.ex. fallet med avgifter för

sociala tjänster, som regleras i socialtjänstlagen (1980:620).

Enligt 35 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620) får kommunen ta ut

skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats inom

barnomsorg, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service och

omvårdnad, sådant boende som har anknytning till omsorg om äldre människor

respektive människor med funktionshinder eller annan liknande social tjänst.

Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifter för

hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får enligt 35 § tredje

stycket inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso-

och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde

inte får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar först frågan om utformningen av självkostnadsprincipen vad

avser kommunala avgifter och det eventuella behovet av en klarare utformning

av denna princip enligt vad som förespråkas i motion K211 (m) yrkande 2.

Utskottet har i det föregående redovisat innebörden av

likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) och självkostnadsprincipen

(8 kap. 3 b § kommunallagen) med särskilt avseende på deras verkningar på

principerna för avgifter i kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är

utformningen av självkostnadsprincipen och de tillhörande

författningskommentarerna samt rättspraxis på området så klara att några

större tolknings- eller tillämpningsproblem inte skall behöva uppstå i det här

aktuella avseendet. Utskottet finner anledning att i sammanhanget framhålla

att om särskilda bestämmelser om avgifter finns i speciallagstiftning, gäller

dessa regler i stället för självkostnadsprincipen. Så är fallet med 35 §

första stycket socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller avgifter inom

området sociala tjänster som barn- och äldreomsorg. Av förarbetena till

socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 A del 1) framgår att kommunerna enligt

praxis har rätt att ta ut differentierade avgifter, dvs. avgifter grundade på

hjälptagarens ekonomiska villkor, för sociala tjänster av servicekaraktär,

t.ex. social hemhjälp och färdtjänst. Enligt propositionen har någon annan

regel om principerna för individuellt bestämda avgifter än att de skall vara

skäliga inte ansetts böra ges (s. 547).

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K211 yrkande 2.

I motionerna K211 (m) yrkande 3 och K520 (m), delvis, föreslås att

kommunerna förbjuds att tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem. I motion

K520, delvis, föreslås att kommunerna skall vara skyldiga att ta ut avgifter

för barn- och äldreomsorg.

Från de kommunalrättsliga utgångspunkter som utskottet har att bedöma

förslagen i de här aktuella motionerna finner utskottet att det saknas grund

för att införa ett förbud mot inkomstrelaterade avgiftssystem eller en

skyldighet för kommuner att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster.

Utskottet konstaterar att även i dessa hänseenden är bestämmelserna i

socialtjänstlagen (1980:620) överordnade kommunalrätten. Enligt 35 §

socialtjänstlagen får kommunerna ta ut skäliga avgifter enligt grunder som

kommunen bestämmer. Som framgått ovan är kommunerna i sin fulla rätt att ta ut

differentierade avgifter relaterade till de hjälpbehövandes ekonomiska

villkor, förutsatt att avgifterna är skäliga.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna K211

yrkande 3 och K520.

Bojkott av vissa företag

Motionen

I motion 1996/97:K503 begär Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes, båda

(mp), att riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som

ger dem möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp

av FN och dess underorganisationer. Enligt motionärerna bör kommuner och

landsting verka för att de produkter som finns tillgängliga på marknaden skall

vara förenliga med ett ekologiskt uthålligt och socialt solidariskt samhälle,

och därför är det varken logiskt eller moraliskt riktigt att de inte kan

bojkotta denna typ av företag, t.ex. Nestlé vars marknadsföring av

bröstmjölksersättning i u-länderna strider mot WHO:s barnmatskod.

Bakgrund

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om

sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens

eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas

enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som

exempel på angelägenheter som är förbehållna staten kan nämnas den svenska

utrikes- och biståndspolitiken. Ansvaret för Sveriges internationella

relationer vilar på regeringen och riksdagen. Regeringen kan t.ex. föreslå och

riksdagen besluta om bojkottåtgärder från kommuners sida.

Enligt Förenta nationernas stadga kan FN:s säkerhetsråd under vissa

förhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär karaktär, dvs.

sådana sanktioner som inte innebär bruk av vapenmakt och som är nödvändiga för

att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana

resolutioner kan antas i form av bindande beslut eller rekommendationer. En

stat som är medlem i FN är enligt organisationens stadga skyldig att godta och

verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En

rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till FN:s

medlemsstater.

För att möjliggöra snabba åtgärder, då sådana påkallas med anledning av ett

beslut eller en rekommendation som har meddelats av FN:s säkerhetsråd, antog

riksdagen år 1971 en lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Lagen

är en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som i huvudsak endast kan

tillämpas för att fullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Det

ankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tillämpas. Enligt 1 §

får regeringen, i den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats

eller rekommendation som antagits av FN:s säkerhetsråd, förordna att vissa i

lagen närmare angivna åtgärder skall vidtas mot stat eller område som gjorts

till föremål för icke militära sanktioner. Regeringens förordnande att

tillämpa lagen skall underställas riksdagens prövning inom en månad från

förordnandet.

Fram till 1993 gällde lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och

landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika. Enligt lagen fick

kommuner och landsting vid upphandling genom bojkott av varor och tjänster med

sydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktade sig mot

apartheidpolitiken i Sydafrika. Lagen, som var en s.k. befogenhetsutvidgande

lag, upphävdes den 1 december 1993. Bestämmelser i dessa lagar har tillkommit

efter hand när de gränser för den kommunala kompetensen som har dragits upp i

kommunallagen och i rättspraxis i vissa avseenden kommit att framstå som

alltför snäva. Dessa lagar innebär avsteg från de allmänna

kompetensbestämmelserna och de kommunalrättsliga grundprinciperna.

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari

1994. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling och

särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av t.ex. varor. Upphandling

skall enligt 1 kap. 4 § göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som

finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande

och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Vid konstitutionsutskottets behandling av frågan om bojkottåtgärder våren

1996 uttalade utskottet att någon generell lagstiftning som överlämnar åt

kommunerna att avgöra vilka bojkottåtgärder som skall införas inte bör införas

(bet. 1995/96:KU9).

Utskottets bedömning

Utskottet finner ingen anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande,

varför motion K503 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande

näringsverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K508 yrkandena 1 och 2,

1996/97:K532, 1996/97:Fi801 yrkande 3 och 1996/97:N256 yrkande 3,

res. 1 (m, fp, mp)

2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal

näringsverksamhet

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 2 (m, fp, mp)

3. beträffande undanröjande av hinder för näringslivsstöd i vissa

fall

att riksdagen avslår motion 1996/97:K512,

4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2,

1996/97:Fi613 yrkande 3 och 1996/97:L212 yrkande 4,

res. 3 (m, fp, mp)

5. beträffande domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala

bolag m m.

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K505 yrkandena 1 och 2 och

1996/97:N250 yrkande 3,

res. 4 (m, fp) - motiv.

6. beträffande fråntagande av tillståndsgivning och tillsynsansvar

från kommuner

att riksdagen avslår motion 1996/97:K523,

7. beträffande översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga

bostadsföretag m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K517, 1996/97:K533 och

1996/97:Bo234 yrkande 5,

res. 5 (m, fp) - motiv.

8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser

kommunala avgifter m.m.

att riksdagen avslår motion 1996/97:K211 yrkande 2,

res. 6 (m)

9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade

avgifter i vissa fall m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och 1996/97:K520,

res. 7 (m)

10. beträffande bojkott av vissa företag

att riksdagen avslår motion 1996/97:K503.

res. 8 (mp)

Stockholm den 4 mars 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala

Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger

(m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Nils

Fredrik Aurelius (m).

Reservationer

1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet

(mom. 1)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Som framgått

av? och slutar ?yrkande 3 avstyrks? bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal

näringsverksamhet som lämnas i motionerna K508 (m) och K532 (m, c, fp, kd)

samt Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3.

Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och

landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte

kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga

verksamhetsområden. En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen

mellan privata företag och kommunala företag som uppträder på samma marknad

snedvrids till de privata företagens nackdel. En grund för denna snedvridning

är att kommunernas och landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till

följd av möjligheten att balansera eventuella underskott i verksamheten med

skattemedel. Härtill kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre

kapitalkostnader än de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall

erhåller kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med

kommunala medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det

medför att kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna

otillfredsställande sätt.

Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som

redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt

utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att

kommuner och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger

inom vad som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av

detta är starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med

kommunala företag, som för kommunmedlemmarna.

Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till

sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av

näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall

till motionerna K508, K532 och Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion

N256 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande

näringsverksamhet

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K508, 1996/97:K532 och

1996/97:Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion 1996/97:

N256 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet (mom. 2)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Enligt

utskottets mening? och slutar med ?ge regeringen till känna? bort ha följande

lydelse:

Motionerna K510 och K518, som syftar till att vidga den kommunala

kompetensen på näringsområdet, avstyrks.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal

näringsverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518.

3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottet

konstaterar? och slutar med ?bör därför avslås? bort ha följande lydelse:

I motion Fi613 (m) yrkande 3 föreslås att nybildande av kommunala företag

skall förbjudas i kommunallagen och att befintliga företag antingen avvecklas

inom en femårsperiod eller återförs till förvaltningsform. Liknande förslag

ställs i fp-motionerna K504, N251 yrkande 2 och L212 yrkande 4. Enligt motion

Fi613 yrkande 3 är kommunala bolag onödiga i den meningen att skillnaderna i

fråga om insyn och offentlighet mellan kommunala företag och verksamhet i

förvaltningsform är mycket små. Kommunala bolag innebär också en risk för

snedvridning av konkurrensen gentemot lokala småföretag. Enligt motionärerna

har kommunala företag under senare år ägnat sig åt avancerad skatteplanering i

syfte att undgå beskattning.

Enligt motion K504 utgör de kommunala bolagen ett hot mot demokratin,

kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Vidare bedöms möjligheterna

till insyn i verksamheten som otillräckliga. Besvärsrätten gäller inte för

beslut som fattas i ett kommunalt företag.

Utskottet, som delar de uppfattningar och bedömningar som framförs i de

nämnda motionerna, vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort inslag

av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för kommunmedlemmarna

att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel från demokrati-

och insynssynpunkt.

Mot den här angivna bakgrunden är det enligt utskottets mening angeläget att

antalet kommunala bolag drastiskt minskas. Detta motiverar att det införs ett

uttryckligt förbud i kommunallagen mot att bilda kommunala bolag och en regel

som sätter en tidsgräns vid vilken alla kommunala bolag skall vara avvecklade.

Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,

1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin mening

ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,

1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m m. (mom. 5

motiveringen)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av

utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Enligt utskottets mening? och

slutar med ?därför inte införas? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas mening att det är otillfredsställande att

beslut som fattas i kommunala bolag inte kan prövas av domstol. Detta är

emellertid enligt utskottets mening mera ett tecken på det olämpliga i att

bedriva kommunal verksamhet i bolagsform än att det finns brister i reglerna

för kommunala bolag. Som föreslås i motionerna Fi613 yrkande 3, K504, N251

yrkande 2 och L212 yrkande 4 bör i kommunallagen införas ett förbud mot

nybildande av kommunala företag, och befintliga företag bör avvecklas inom en

viss tidsperiod. Om dessa förslag genomförs, finns det inget behov av att

införa bestämmelser om domstolsprövning av beslut som fattas i kommunala

bolag.

5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m.

(mom. 7 motiveringen)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av

utskottets yttrande som på s. 25 börjar med ?Som framgått av? och slutar med

?varför de avstyrks? bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening finns det inget rimligt skäl att genom

regeländringar av det slag som föreslås i motionerna öppna möjligheten för att

etablera nya former av ägande och annan samverkan över kommungränserna. Ett

sådant förfarande skulle sannolikt kunna göra situationen än värre för

allmännyttiga bostadsföretag som befinner sig i eller riskerar hamna i en

ekonomisk kris. Den särskilde utredarens arbete, som syftar till ändringar av

det beskrivna slaget, bör enligt utskottets mening snarast avslutas, och

uppdraget bör återkallas av regeringen. Motionerna 1996/97:K517 och

1996/97:Bo234 yrkande 5 avstyrks.

6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m.

(mom. 8)

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik

Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Utskottet

behandlar? och slutar med ?motion K211 yrkande 2? bort ha följande lydelse:

I motion K211 (m) yrkande 2 föreslås att självkostnadsprincipen i

kommunallagen ges en klarare utformning vad avser taxor som har samband med

myndighetsutövning.

I motionen anförs bl.a. att när det gäller omsorgsavgifter är det särskilt

komplicerat att fastställa kommunens självkostnad. Komplikationerna hänger

bl.a. samman med att det är svårt att separera tjänsterna på ett korrekt sätt

och att kommunerna i sina beräkningar inte kan särskilja sam- och särkostnader

och fasta och rörliga kostnader. Av detta följer att självkostnaderna inom

service och omsorg utgör endast mycket grova uppskattningar. Socialtjänstlagen

(1980:620) ger enligt motionen ingen ledning när det gäller att korrekt

fastställa självkostnader.

Utskottet instämmer i motionens problembeskrivning och finner förslaget om

en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad avser sociala tjänster väl

motiverat. Detta bör riksdagen, med bifall till motion K211 yrkande 2, som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser

kommunala avgifter m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K211 yrkande 2 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall

m.m. (mom. 9)

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik

Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Från de

kommunalrättsliga? och på s. 27 slutar med ?K211 yrkande 3 och K520? bort ha

följande lydelse:

I motion K211 yrkande 3 anförs bl.a. att den skattefinansierade

äldreomsorgen trängt ut annan verksamhet på området vilket gjort det möjligt

att ta ut avgifter som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgifterna tas

i vissa fall ut efter en progressiv skala. Progressiva avgifter bör enligt

motionen inte tillåtas när de relateras till inkomster. Regler härom bör

införas i kommunallagen. Liknande synpunkter anförs i motion K520, delvis. I

den sistnämnda motionen (delvis) anförs också att systemet med

avgiftsbefrielse inom barn- och äldreomsorg innebär en omfattande

subventionering av kommunernas sociala verksamhet.

Utskottet, som instämmer i vad som anförs i motionerna, anser att riksdagen,

med bifall till motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis, som sin mening bör

ge regeringen till känna att regeringen bör utarbeta förslag till sådana

ändringar i lagstiftningen att inkomstrelaterade avgiftssystem inom området

sociala tjänster inte skall vara tillåtna och att kommunerna skall vara

skyldiga att ta ut avgifter inom barn- och äldreomsorgen.

dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade

avgifter i vissa fall m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och

1996/97:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

8. Bojkott av vissa företag (mom. 10)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som har rubriken ?Utskottets

bedömning? bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör det vara möjligt för kommuner och landsting att

bojkotta företag som bryter mot regler som satts upp av FN och dess

underorgan, t.ex. WHO. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen,

med bifall till motion 1996/97:K503, som sin mening ger regeringen till känna

att regeringen bör utarbeta ett förslag som möjliggör bojkotter av här

beskrivet slag.

dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande bojkott av vissa företag

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K503 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................3

Kommunal näringsverksamhet m.m. 3

Motionerna 3

Bakgrund 5

Inledning 5

Precisering av den kommunala kompetensen vad avser

näringsverksamhet 6

Utvidgning av den kommunala kompetensen 7

Utskottets bedömning 7

Kommunala företag 10

Motionerna 10

Bakgrund 12

Inledning 12

Lagregleringen av kommunala företag 12

Statistiska uppgifter om kommunala företag 13

Tidigare behandling i riksdagen m.m. 14

Laglighetsprövning och sanktionssystem 15

Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal

affärsverksamhet 16

Utskottets bedömning 17

Allmännyttiga bostadsföretag 19

Motionerna 19

Bakgrund 20

Inledning 20

Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m. 21

Utskottets bedömning 23

Kommunala avgifter 24

Motionerna 24

Bakgrund 24

Inledning 24

Lagreglering m.m. 25

Utskottets bedömning 26

Bojkott av vissa företag 27

Motionen 27

Bakgrund 27

Utskottets bedömning 28

Hemställan 28

Reservationer........................................30

1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande

näringsverksamhet (mom. 1) 30

2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet

(mom. 2)

31

3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4) 31

4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m.m.

(mom. 5 motiveringen)

32

5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag

m.m. (mom. 7 motiveringen)

32

6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter

m.m. (mom. 8)

33

7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa

fall m.m. (mom. 9)

33

8. Bojkott av vissa företag (mom. 10) 34