Bet. 1996/97:KU20

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU20

Kommunal samverkan

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1996/97

KU20

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan samt

fyra följdmotioner och en motion från den allmänna motionstiden 1996.

I propositionen föreslås bl.a. ändringar i kommunallagen vilka innebär dels

att det blir möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra

kommuner och landsting genom en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om

kommunalförbund förenklas och tas in i lagen.

Utskottet tillstyrker med vissa ändringar de föreslagna lagtexterna i

propositionens förslag. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet har

fogats fem reservationer.

Propositionen

I proposition 1996/97:105 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

2. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

3. lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv

persontrafik,

4. lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.

Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen avslår

propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen beslutar om

förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) vari yrkas att riksdagen

avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd.

1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar om

förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade

samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet

med vad som anförts i motionen.

Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996

1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förändring av

kommunallagen.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900), plan- och

bygglagen (1987:10), lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss

kollektivtrafik och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Vidare

föreslås att kommunalförbundslagen (1985:894) skall upphöra att gälla.

Förslaget till ändringar i kommunallagen innebär dels att det blir möjligt

för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting genom

en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om kommunalförbund tas in i lagen.

Förslaget om en gemensam nämnd innebär att kommuner och landsting får

samverka om kommunala angelägenheter som är gemensamma. Den gemensamma nämnden

tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i

denna kommuns eller detta landstings organisation.

Reglerna om kommunalförbund förenklas och moderniseras. Bland annat föreslås

att det skall bli enklare att bilda ett kommunalförbund. Förbundsordningen ges

en stärkt roll. En uppgift för kommunalförbundet behöver inte längre vara

gemensam för medlemmarna. Kommunalförbund med direktion ges möjlighet att

inrätta nämnder. Medlemmarnas styrning och insyn stärks.

Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om gemensam nämnd den 1

augusti 1997, och i övrigt den 1 januari 1998. Äldre föreskrifter föreslås

dock få tillämpas i fråga om kommunalförbund som bildas före den 1 januari

1998, dock längst till och med den 31 december 2002. Äldre bestämmelser skall

också gälla i fråga om sådant beställarförbund och kommunalförbund som bildats

enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning

mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst.

Utredningen

Regeringen bemyndigade den 22 december 1994 chefen för Civildepartementet att

tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en samlad

utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i

kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå

åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta

förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén, som tillkallades av chefen för

Finansdepartementet, antog namnet Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02).

Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 att ge kommittén tilläggsdirektiv

(dir. 1995:113) enligt vilka kommittén skulle göra en översyn av

kommunalförbundslagen (1985:894). Översynen skulle även innefatta förslag till

andra former för kommunal samverkan.

Kommittén lämnade i september 1996 delbetänkandet Kommunalförbund och

gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan (SOU 1996:137). Betänkandet

har remissbehandlats.

Kommunal samverkan

Bakgrund

På förslag av regeringen har riksdagen under senare år beslutat om olika

former för kommunal samverkan.

En försöksverksamhet med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994. Med stöd

av en lag om försöksverksamhet på detta område (1994:686) kan en kommun träffa

avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän

försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana

förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. I proposition

1996/97:90 föreslår regeringen att lagen ersätts med en lag om

försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär bl.a.

att den pågående försöksverksamheten utvidgas genom en möjlighet även för

statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom

ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också få utföra

sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns

räkning. Genom beslut av riksdagen våren 1996 (prop. 1995/96:167, bet. KU34)

fick kommunala aktiebolag rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök

med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom området för

kollektivtrafik. Dessutom gavs kommuner och landsting möjlighet att anlita en

annan kommun för att ombesörja vissa uppgifter och lämna uppdrag till anställd

i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. En försöksverksamhet med

gemensam nämnd för flera landsting för sjukvårdssamverkan beslöts hösten 1995

(prop. 1995/96:59, bet. KU10). I nu aktuell proposition föreslås bl.a. att det

skall bli möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner

och landsting genom en gemensam nämnd och att det skall bli enklare att bilda

kommunalförbund.

Motionen

I motion 1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) hemställs att riksdagen avslår

propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen. Det är enligt

motionären ett stort problem att åtskilliga kommunala företag på senare år har

börjat sälja sina varor och tjänster på marknader som tidigare varit

förbehållna privata företag. Detta är av flera skäl ägnat att inge oro.

Kommuner och privata företag konkurrerar inte på lika villkor.

Näringsverksamhet innefattar alltid ett risktagande, och det är betänkligt att

det är skattebetalarna som skall tillhandahålla riskkapitalet genom den

kommunala beskattningsrätten. Till grund för propositionen ligger ett

delbetänkande från Kommunala förnyelsekommittén. Konkurrensverket är i sitt

remissyttrande över betänkandet mycket kritiskt mot kommitténs förslag och

avstyrker detsamma. Verket anför bl.a. att förslagen är generellt hållna och

ger mycket vida ramar för kommuner att gemensamt bedriva verksamheter och att

bedriva uppdragsverksamheter åt varandra. Utvecklingen under 1900-talet, med

ett ökat inslag av kommunala aktörer som bedriver näringsverksamhet på

konkurrensmarknader, har enligt verket medfört ökade konkurrensproblem, och

risken är stor att dessa problem ökar om de nu föreliggande förslagen

genomförs. Enligt motionären bör propositionen avslås bl.a. på grund av de

konkurrensproblem som Konkurrensverket beskriver.

Utskottets bedömning

Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har

framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat

har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och

riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya

former för kommunal samverkan.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och

landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan med

varandra. Utskottet anser också att det är viktigt att principfrågor som rör

t.ex. kommunal självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt.

Regeringen bör, enligt utskottet, noga följa utvecklingen av verksamhet med

kommunal samverkan med avseende på frågor om demokrati och service samt dess

förenlighet med de kommunala kompetensreglerna. Utskottet delar inte de

uppfattningar om ökande konkurrensproblem på det kommunala området som

framförs i motion K32. Motionen avstyrks.

Gemensam nämnd

Propositionen

Allmänt

När det gäller reglering av gemensam nämnd finns det till skillnad från vad

som gäller kommunalförbund en relativt begränsad praktisk erfarenhet att bygga

på. Regeringen har kunnat konstatera att endast ett försök har inletts enligt

lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting.

Försöket har dessutom varit i gång endast i ett halvt år.

Den försökslag som nu finns gäller bara landsting. Det finns ett starkt

önskemål från kommunerna att permanent få möjligheten till en sådan samverkan

som gemensam nämnd innebär. Regeringen ser inga hinder mot att redan nu lägga

fram förslag till permanent reglering av gemensam nämnd. Det finns i princip

tre vägar att reglera detta. En väg är att bygga ut den nu gällande

försökslagen till en generell lag om gemensam nämnd. En annan väg är att göra

ändringarna i speciallagstiftningen. En tredje väg är att föra in reglerna i

kommunallagen. Regeringen har stannat för att föreslå att bestämmelserna tas

in i kommunallagen. Genom detta markeras att den gemensamma nämnden i huvudsak

skall ses som vilken kommunal nämnd som helst. En permanent ordning kan också

på ett annat sätt än en tidsbegränsad försöksverksamhet locka fler kommuner

och landsting att inleda ett samarbete.

Enligt regeringen skall en gemensam nämnd vid tillämpningen av kommunallagen

behandlas som övriga nämnder om inget annat sägs. Förslaget finns intaget i 3

kap. 3 b § kommunallagen.

Samverkan i gemensam nämnd

Lokaliseringsprincipen innebär att kommuners och landstings möjligheter att

samarbeta och utnyttja resurser på ett effektivt sätt i vissa fall är

begränsade. Mot detta skall ställas det faktum att minskade ekonomiska ramar

har skapat behov av ökad flexibilitet och samverkan under de senaste åren.

Regeringen anser att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång

till enkla och smidiga former för samverkan. Om kommuner och landsting får

möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle det ge dem en ny möjlighet

att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över

huvudmannaskapsgränserna. Härigenom ges de en möjlighet att samordna

förvaltningen i sina områden. En av utgångspunkterna för regleringen av

samverkan i gemensam nämnd bör vara att kommuner och landsting skall ha en

möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga

lösningar. Detta utan att man ger efter på de krav som ställs i

offentligrättsligt hänseende. Därför bör den gemensamma nämnden ses som vilken

kommunal nämnd som helst och de nu gällande reglerna om nämnder i

kommunallagen så långt det är möjligt tillämpas samt nya särregler tillskapas

endast när det finns ett verkligt behov av det. Det är också viktigt att

medborgarnas insyn och möjlighet att följa och påverka verksamheten i de

samverkande kommunerna och landstingen inte försämras.

Regeringen föreslår att den gemensamma nämnden skall ingå i endast en av de

samverkande kommunernas eller landstingens organisation. En annan ordning

skulle göra nämndens ställning oklar. Kommunallagens regler om nämnder kommer

därmed att, med vissa kompletteringar, kunna tillämpas i stort sett fullt ut.

Den gemensamma nämnden skall vara en myndighet liksom övriga nämnder.

Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person

tillskapas. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till vad som gäller

för kommunalförbund. Den gemensamma nämnden blir i stället att se som en

företrädare för alla de samverkande huvudmännen. En gemensam nämnd kan inte

fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas

formellt av den kommunen eller det landstinget som tillsatt nämnden. Avtal

träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar, och personalen måste formellt vara

anställd av någon av huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot respektive

huvudman för den verksamhet och de uppgifter som denna lägger på nämnden.

En gemensam nämnd företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras

räkning. Det är alltså de samverkande kommunerna och landstingen som gentemot

externa avtalsparter är ansvariga för att avtal följs m.m. Om någon

utomstående vill rikta civilrättsliga krav på grund av ett avtal som ingåtts

mellan honom och de samverkande kommunerna eller landstingen är det dessa, och

inte den gemensamma nämnden, som är motparter.

En viktig fråga är vilka verksamheter som bör kunna bli föremål för samverkan

inom ramen för en gemensam nämnd. Syftet med att införa en generell möjlighet

att bilda gemensamma nämnder är att ge kommunerna och landstingen en enkel och

ändamålsenlig offentligrättslig samarbetsform som inte innebär att det bildas

en ny egen juridisk person. Eftersom detta behov finns inom alla kommunala

verksamheter är det mest naturliga att samarbetet skall kunna komma till stånd

inom alla verksamheter.

Konkurrensverket avstyrker som enda instans förslaget och anger att risken

är påtaglig att konkurrensproblem med anknytning till kommunal sektor

förstärks om förslaget genomförs. Förslaget medför ytterligare undantag från

den s.k. lokaliseringsprincipen och frågor när kommuner och landsting får

bedriva s.k. extern uppdragsverksamhet. Med hänsyn till de konkurrensproblem

som kan uppstå bör enligt verket endast obligatorisk verksamhet kunna vara

sådan som kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd.

Regeringen ser inte att de skäl som framförts mot att samarbete skall komma

till stånd inom alla verksamheter - framför allt konkurrensmässiga skäl -

utgör avgörande hinder mot detta. Redan i dag är samarbete genom bildande av

kommunalförbund möjligt inom alla verksamheter för kommuner och landsting.

Möjligheterna att utnyttja en gemensam nämnd bör enligt regeringen bli vida,

och tillämpningen bör kunna tillåtas att variera utifrån behoven. Samarbete i

en gemensam nämnd bör därför vara möjligt på alla områden.

För den gemensamma nämnden skall det utfärdas ett reglemente. Reglementet

skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkande kommunerna eller

landstingen. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 32 §

kommunallagen. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet skall närmare

preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna eller

landstingen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 c § kommunallagen.

Ordföranden, vice ordföranden och anställda som arbetar för den gemensamma

nämnden skall vara skyldiga att på begäran från fullmäktige i någon av de

samverkande kommunerna eller landstingen lämna upplysningar vid dess

fullmäktigesammanträden. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 22 §

kommunallagen. Ledamöterna i de samverkande kommunernas eller landstingens

fullmäktige skall också ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om

den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Förslagen genomförs genom

tillägg till 5 kap. 52 och 54 §§ kommunallagen.

Den gemensamma nämndens protokoll skall anslås på samtliga samverkande

kommuners och landstings anslagstavlor. Förslaget genomförs som tillägg till 6

kap. 30 § kommunallagen.

Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden skall väljas av de

samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande parterna

skall välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara

lika stort som antalet ledamöter. Förslaget genomförs genom tillägg till 6

kap. 9 § kommunallagen.

Eftersom bara den som är valbar i den egna kommunen eller landstinget är

valbar till ledamot och ersättare i den gemensamma nämnden finns enligt

regeringen inget behov av ytterligare reglering i kommunallagen av

valbarheten.

De förtroendevalda har rätt till ekonomiska förmåner av den kommun eller det

landsting som har valt dem. Förslaget finns intaget i 4 kap. 15 a §

kommunallagen.

De samverkande huvudmännen skall var och en revidera nämndens verksamhet.

Förslaget genomförs genom ett tillägg till 9 kap. 2 § kommunallagen. De olika

huvudmännen skall var och en besluta om ansvarsfrihet såvitt avser de

ledamöter och ersättare som de valt. Förslaget genomförs genom tillägg till 9

kap. 16 § kommunallagen.

Medlemmarna i de olika samverkande kommunerna och landstingen kan begära att

lagligheteten av gemensam nämnds beslut prövas av domstol. Förslaget genomförs

genom tillägg till 10 kap. 1, 7, 11 och 14 §§ kommunallagen. Tidsfristen för

överklagande av den gemensamma nämndens beslut räknas från det att

tillkännagivandet att protokoll över beslutet justerats har anslagits på

anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och landsting. Förslaget

genomförs som tillägg till 10 kap. 6 § kommunallagen.

Någon ytterligare reglering behövs inte när det gäller förvaltningsbesvär

eftersom talan mot beslut av en gemensam nämnd i ett förvaltningsärende liksom

i dag får föras av den som beslutet går emot. Den gemensamma nämnden är den

enskildes motpart vid en domstolsprövning.

Budgeten för den gemensamma nämnden upprättas efter samråd med övriga

samverkande kommuner och landsting av den kommun eller det landsting som

tillsatt den gemensamma nämnden. Förslaget genomförs genom tillägg till 8 kap.

4 § kommunallagen.

Reglerna om ett partssammansatt organ skall tillämpas på den gemensamma

nämnden. Organet kan handlägga ärenden som rör förhållanden mellan någon av

eller samtliga huvudmän som arbetsgivare och anställda inom nämndens område.

Förslaget genomförs genom tillägg till 7 kap. 1 § kommunallagen.

Personalföreträdare i de samverkande kommunerna och landstingen har rätt att

närvara vid den gemensamma nämndens sammanträden i samma utsträckning som i

övriga nämnder i sina respektive kommuner och landsting. Förslaget genomförs

genom ett tillägg till 7 kap. 8 § kommunallagen.

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande

kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende

eller en grupp av ärenden. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap.

33 § kommunallagen.

Arkivlagens (1990:782) bestämmelser är tillämpliga på den gemensamma nämnden.

Ytterligare reglering behövs därför inte. Datalagstiftningen utgör inte hinder

mot den föreslagna lagstiftningen.

Nuvarande reglering av offentlighet hos kommunala myndigheter och

regleringen i sekretesslagen (1980:100) blir tillämpliga på den gemensamma

nämnden. Ytterligare reglering behövs därför inte.

Samverkande parter kan i överenskommelsen och reglementet reglera frågan om

förtroendenämnd.

Sådana uppgifter som ankommer på kommun- eller landstingsstyrelse enligt

lagen (1994:1720) om civilt försvar får inte fullgöras av en gemensam nämnd.

Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 a § kommunallagen.

Lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera

landsting ändras inte.

Motionerna

I motion 1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) begärs att riksdagen beslutar

om förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens

i enlighet med vad som anförts i motionen. Motionärerna föreslår att

lagförslagen ändras så att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller

kommunalförbund skall få gälla tjänsteproduktion i egen regi endast om den

föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam nämnd eller kommunalförbund skall

därför i första hand förekomma för samverkan beträffande just upphandling samt

i tillämpbara fall myndighetsutövning. Om en möjlighet däremot införs som ger

kommuner oinskränkt rätt att samverka beträffande tjänsteproduktion kommer

detta sannolikt att på många håll innebära ökad energiproduktion utan

föregående upphandling. Detta skulle enligt motionärerna få negativa

samhällsekonomiska verkningar och bl.a. leda till minskat antal företag på

tjänstesektorn, vilket i sin tur leder till att färre arbeten skapas.

Konkurrensverket har i sitt avstyrkande remissvar över förnyelsekommitténs

förslag pekat på utvecklingen under senare tid där flera kommunala aktörer

bedriver näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Dessa problem kommer enligt

verket att förstärkas om förslaget genomförs. Effekten blir enligt verket att

de vinster som anses vara förenade med den föreslagna samverkan går förlorade.

I och med att den föreslagna samverkan bl.a. berör tekniska verksamheter och

tjänster som i dag tillhandahålls på fungerande konkurrensmarknader blir

situationen särskilt betänklig om följden blir att egenenergiproduktion gynnas

på konkurrensupphandlingens bekostnad. Om kommunal extern uppdragsverksamhet

får ske i ökad utsträckning kan följden bli att privata företag slås ut, då

dessa har andra förutsättningar att finansiera sin verksamhet och erhålla

riskkapital. Denna negativa utveckling påskyndas om en icke konkurrensutsatt

verksamhet får ekonomiskt stödja en konkurrensutsatt verksamhet inom samma

organisation. En sådan subvention kan leda till en prissättning som inte

täcker verksamhetens kostnader och leder obevekligt till ett otillbörligt

gynnande av den kommunala verksamheten i egen regi.

När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad kommunal samverkan bör

sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att de ovan redovisade

konkurrensfrågorna bemästras och att den nya samverkansformen i stället kan

stimulera konkurrensutsättning. Det torde enligt motionärerna bäst kunna ske

genom en bestämmelse som hindrar tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam

nämnd eller kommunalförbund om inte denna föregåtts av konkurrensupphandling.

Därvid bör också klargöras tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i

anslutning till bildande av kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners

och landstings eventuella beställningar av varor och tjänster från dessa

organ. Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext.

I motion 1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) yrkas att

riksdagen avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd. Under senare år har

kommunernas verksamhet enligt motionärerna förändrats på flera punkter. Den

ökade konkurrensen har minskat kommunernas kostnader och höjt kvaliteten på

kommunal verksamhet. En annan trend inom kommunal verksamhet är dock att många

kommuner har börjat sälja tjänster och varor på marknader som förr var

förbehållna de privata företagen. Kommuner och privata företag konkurrerar

inte på lika villkor. Kommunerna har konkurrensfördelar framför privata

företag, främst tillgången till skattemedel. Den kommunala näringsverksamheten

kan därför skada den privata. Kommunerna har en helt annan roll än de privata

företagen. De har naturliga uppgifter i att lösa sina medlemmars gemensamma

problem t.ex. tillhandahålla vård åt sjuka, omsorg åt gamla och unga,

utbildning åt barn osv. I kommunallagen finns ett par allmänt hållna ramar för

sådan verksamhet. Den s.k. lokaliseringsprincipen anger att en kommun bara får

engagera sig i det som har ett allmänt intresse för kommunen och dess

medlemmar. Den får i huvudsak agera bara inom sitt geografiska område. Den

s.k. näringsprincipen anger att en kommun får driva näringsverksamhet bara om

det sker utan att syfta till vinst och för att förse kommunmedlemmarna med

allmännyttiga tjänster. Under senare tid har påtalats att dessa gränser är

oklara och att de ofta överskrids. De förslag som regeringen lägger fram i

propositionen fördunklar ytterligare ramarna för kommunalt företagande. Om de

genomförs kommer de konkurrensproblem som är förknippade med kommunal

näringsverksamhet att öka. Såväl förslaget om en gemensam nämnd som förslaget

om vidgade ramar för kommunalförbund är allmänt hållna. De innebär i praktiken

stora undantag från lokaliseringsprincipen som därmed är så urholkad att det

är tveksamt om den i framtiden får någon betydelse. Förslagen öppnar också för

kommunerna att fritt utföra uppdrag åt varandra. Detta kommer att öka det

kommunala företagandet på områden där det i dag finns en fungerande

konkurrens. Det är rimligt att kommunerna får samverka när det gäller

myndighetsutövning. Men samverkan bör inte utsträckas till konkurrensutsatt

verksamhet. Lokaliseringsprincipen får inte urholkas.

I motion 1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. begärs att riksdagen beslutar

om förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade

samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet

med vad som anförts i motionen. Kommuner och landsting samverkar redan i dag i

stor utsträckning inom både de frivilliga och obligatoriska verksamheterna,

bland annat genom olika former av samarbetsavtal, gemensamma bolag eller

kommunalförbund. Folkpartiet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma

nämnder kan erbjuda en smidigare och framför allt för insyn mer öppen lösning

för samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt

och effektivt resursutnyttjande. Enligt motionärerna finns det andra fördelar

med förslaget än de ekonomiskt rationella. Möjligheten att bilda gemensamma

nämnder underlättar för små kommuner att samarbeta och minskar därmed motiven

till kommunsammanslagningar och - omvänt - underlättar kommundelningar.

Avståndet mellan politiker och medborgare ökar. För att vända denna utveckling

krävs fler förtroendevalda i Sverige. Uppdragen bör bli fler, de bör spridas

och nya människor bör regelbundet få möjligheten att ta på sig ett politiskt

uppdrag. Detta kan bäst åstadkommas om antalet kommuner ökar.

En annan fördel med förslaget om gemensamma nämnder är enligt motionärerna

att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Folkpartiet liberalerna har

tidigare i motioner till riksdagen krävt att de kommunala bolagen successivt

avvecklas. När kommunala angelägenheter försvinner in i aktiebolagen

försvinner också en betydande del av den insyn och offentlighet som är ett

grundläggande drag i den svenska demokratin. Sekretesslagen ger stora

möjligheter till hemlighetsmakeri med hänvisning till affärshemligheter.

Eftersom i princip allt som avhandlas i ett bolag har betydelse för dess

konkurrenssituation kan det mesta hemligstämplas med hänvisning till

affärssekretessen. Motionärerna anser att ett lagförslag om gemensamma nämnder

måste kopplas till ett förslag om en successiv avveckling av de kommunala

bolagen. Att så inte skett i propositionen är en allvarlig brist.

Motionärerna vill också förhindra att kommunala bolag, som i dag ägnar sig

åt affärsdrivande verksamheter som t.ex. städning eller restaurangservice,

bara glider över till den nya samverkansformen. Det krävs tydligare

avgränsningar för att förhindra att kommunerna ägnar sig åt affärsdrivande

verksamheter av det slag som nyss nämnts. Folkpartiet har tidigare krävt en

ändring i kommunallagen som mer strikt definierar den kommunala kompetensen.

Huvudregeln bör vara att kommuner inte har rätt att bedriva näringsverksamhet.

Detta bör ske genom en ändring av 2 kap. 7 § kommunallagen.

I motion 1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) begärs ett

tillkännagivande om vad som i motionen anförts om en förändring av

kommunallagen. I framtiden torde fler och fler kommuner samverka inom olika

områden. För att underlätta ett sådant samarbete borde, enligt motionärerna,

kommunallagen ändras så att kommunerna ges möjlighet att ha gemensamma nämnder

för vissa frågor.

Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och

landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Genom

förslaget om gemensam nämnd kan samarbete komma till stånd inom alla kommunala

verksamheter. Utskottet delar således inte de uppfattningar om begränsningar

av de gemensamma nämndernas verksamheter som framförs i flera av motionerna.

Utskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del med de

ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får anses tillgodosedd

och avstyrks. Även motionerna K33, K34 och K35 avstyrks.

När det gäller lagtextens utformning vill utskottet anföra följande. Av 3

kap. 3 § kommunallagen framgår att fullmäktige i kommun och landsting skall

tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens

och landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten

i övrigt. Det är sådana uppgifter som enligt regeringens förslag skall kunna

utföras genom en gemensam nämnd. Utskottet anser därför att 3 kap. 3 a §

första stycket blir tydligare genom en direkt hänvisning till 3 kap. 3 §. (Se

utskottets förslag, bilaga 2.)

Enligt regeringen skall ledamöterna i de samverkande kommunerna eller

landstingens fullmäktige ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om

den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Regeringen föreslår ett

tillägg till 5 kap. 52 § kommunallagen enligt vilket ledamöter i fullmäktige i

kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa

interpellationer om nämndens handläggning. Regeringen föreslår även ett nytt

andra stycke till 5 kap. 54 § kommunallagen i avsikt att reglera möjligheten

att ställa frågor. Genom den hänvisning som redan finns i 54 § andra stycket,

att 49 och 51-53 §§ skall tillämpas när frågor skall ställas, behövs enligt

utskottet inte någon ytterligare reglering. Utskottet avstyrker därför

regeringens förslag till ändring i 5 kap. 54 § kommunallagen.

Enligt regeringens förslag i 9 kap. 2 § andra stycket kommunallagen skall en

gemensam nämnd granskas av revisorerna i var och en av de samverkande

kommunerna eller landstingen. Utskottet tillstyrker detta förslag. Regeringen

har emellertid också uttalat att de samverkande kommunerna eller landstingen

var och en skall revidera ?sin? del av nämndens verksamhet. Enligt utskottet

skall revisorerna granska hela nämndens verksamhet, vilket enligt utskottet

också överensstämmer med den av regeringen föreslagna utformningen av 9 kap. 2

§ andra stycket kommunallagen.

Enligt regeringens förslag till 9 kap. 16 § tredje stycket kommunallagen

skall frågan om ansvarsfrihet för en förtroendevald i en gemensam nämnd prövas

av fullmäktige i den kommun eller det landsting som har valt honom eller

henne. Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvudmännen för

skötseln av de uppgifter som den fått. Revisionen av den gemensamma nämnden är

en fråga för samtliga huvudmän. Enligt utskottet bör huvudmännen pröva frågan

om ansvarsfrihet för hela den gemensamma nämnden och inte bara för deras egna

förtroendevalda. Fullmäktige i de olika samverkande kommunerna och landstingen

skall alltså enligt utskottet ta ställning till hur hela nämnden har skött

sina uppdrag. När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan

emellertid den frågan endast prövas av fullmäktige som valt personen i fråga.

Utskottet föreslår därför att det föreslagna tillägget till 9 kap. 16 § ändras

så att frågan om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av var och

en av de samverkande kommunerna eller landstingen. (Se utskottets förslag,

bilaga 2.)

Förenklade regler om kommunalförbund

Propositionen

Allmänt

Regeringen anser att kommunalförbundet som offentligrättslig samverkansform är

värdefullt. Intresset för kommunalförbundet som samverkansform har ökat. Det

har dock länge funnits ett behov av att anpassa reglerna till de nya behov och

förutsättningar som uppkommit sedan kommunalförbundslagen tillkom år 1985.

Regeringen anser därför att det finns anledning att föreslå att reglerna

ändras på ett antal viktiga punkter. Kommunalförbundsinstitutet bör reformeras

och göras mer attraktivt som form för samarbete.

För det första finns det enligt regeringen goda skäl för att minska antalet

regler och föra in regleringen av kommunalförbunden i kommunallagen. Genom

detta markeras att kommunalförbundet är en kommunal samverkansform som i stor

utsträckning arbetar efter kommunallagens grundregler. För det andra finns

skäl att förenkla reglerna och göra dem mer flexibla. På så sätt ökar

möjligheterna att organisera förbundet och ge det arbetsformer som är

avpassade till medlemmarnas och verksamhetens behov. Kommunalförbundet skall

kunna användas såväl när antalet samverkande kommuner är litet som när det är

stort.

När det gäller frågan hur kommunalförbunden skall regleras finns i princip

två vägar att gå. Antingen tas bestämmelserna in i en separat lag som i dag

eller så tas de in i kommunallagen. Regeringen gör den bedömningen att

reglerna om kommunalförbund bör tas in i kommunallagen.

Av regeringens förslag till 3 kap. 21 § kommunallagen följer att lagen skall

gälla i tillämpliga delar även för kommunalförbund. Detta gäller i stor

utsträckning redan i dag genom de hänvisningar som görs i

kommunalförbundslagen till kommunallagen. Uttrycket ?tillämpliga delar?

antyder att kommunallagens alla bestämmelser inte går att direkt tillämpa på

kommunalförbund. Tillämpningsområdet får i viss mån avgöras från fall till

fall. De närmare tillämpningsfrågorna får precis som i dag lösas i

rättspraxis. I vissa fall är det dock uppenbart att bestämmelserna i

kommunallagen inte kan tillämpas på kommunalförbund. Så är t.ex. fallet med

bestämmelserna om kommunindelning. Andra bestämmelser i kommunallagen undantas

dessutom uttryckligen från tillämpning och ersätts med nya bestämmelser. I

andra fall kan samverkan i kommunalförbund ge upphov till speciella frågor som

inte kan lösas genom en tillämpning av de regler som i dag finns i

kommunallagen. För dessa fall tas särskilda bestämmelser in i lagen. Dessutom

kan medlemmarna genom föreskrifter i förbundsordningen i viss utsträckning

bestämma att annat än vad som framgår i kommunallagen skall gälla.

Bestämmelserna om fullmäktige i kommunallagen skall i mycket stor

utsträckning kunna tillämpas på förbundsfullmäktige. Uppdelningen mellan

beslutande och verkställande organ är tydlig i förbund med fullmäktige. På

förbundsdirektion skall kommunallagens bestämmelser om styrelsen och dess

uppgifter i huvudsak kunna tillämpas. Förbundsdirektionen har även vissa

beslutande uppgifter, och vissa regler om fullmäktige skall därför också

tillämpas av en direktion.

Bildande av kommunalförbund, m.m.

Enligt kommunalförbundslagen är ett kommunalförbund bildat först när

förbundsordningen har antagits och undertecknats av samtliga medlemmar (1 kap.

7 § andra stycket). När förbundsmedlemmarna är många kan en sådan procedur dra

ut på tiden. Denna ordning har givit upphov till osäkerhet om vid vilken

tidpunkt ett förbund har bildats. Regeringen anser att undertecknandet av

förbundsordningen inte bör vara det som i första hand avgör när ett

kommunalförbund är bildat. Det bör i stället vara en fråga för

förbundsmedlemmarna att besluta om genom samstämmiga beslut av medlemmarnas

fullmäktige. Detta behöver enligt regeringen inte uttryckligen tas in i lag.

När ett kommunalförbund skall bildas kan det behöva vidtas olika

förberedande åtgärder såsom att upprätta budgetförslag, rekrytera personal och

ingå avtal under den tid som förflyter mellan medlemmarnas beslut att bilda

ett förbund och anta en förbundsordning tills förbundet anses formellt bildat.

I dag saknas möjligheter att inrätta ett interimsorgan. Ett interimsorgans

främsta uppgift är att företräda förbundet. Uppgifterna för ett sådant organ

kan variera beroende på vilken typ av verksamhet som förbundet skall bedriva,

verksamhetens omfattning, tidpunkten för bildandet m.m. Regeringen föreslår

att under tiden från det att beslut fattats om bildandet och tills förbundet

börjar sin verksamhet får förbundet företrädas av ett interimsorgan.

Förbundsmedlemmarna skall i förbundsordningen kunna meddela föreskrifter om

interimsorganets sammansättning, uppgifter, befogenheter och arbetsformer.

Detta finns intaget i 3 kap. 25 § andra stycket och 28 § 2 kommunallagen.

Övriga frågor

En rad av de frågor rörande kommunalförbundets organisation och arbetsformer

som i dag regleras i lag skall i stället regleras av parterna själva i en

förbundsordning. Förbundsordningen skall fastställas av medlemmarnas

fullmäktige. Förslaget har tagits in i 3 kap. 27 § kommunallagen. Vad som

skall regleras i en förbundsordning framgår av 3 kap. 28 § kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds

ändamål. En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund behöver inte vara

gemensam för medlemmarna. Det enda krav som ställs är att uppgiften skall vara

en kommunal angelägenhet. Ett kommunalförbund får ha hand om hela verksamheter

eller geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter.

Förslaget finns intaget i 3 kap. 20 § kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds

organisation. I lagen ställs endast krav på att det skall finnas en beslutande

församling och ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Den

beslutande församlingen kan vara förbundsfullmäktige eller en

förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 23 § första stycket

kommunallagen.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige skall en förbundsstyrelse

tillsättas. I kommunalförbund med förbundsdirektion kan liksom för närvarande

den beslutande församlingen och det verkställande organet vara ett och samma

organ - en förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 25 § första

stycket kommunallagen. I kommunalförbund med direktion får förbundsmedlemmarna

en möjlighet att inrätta nämnder. Förslaget följer av 3 kap. 25 § andra

stycket kommunallagen.

Ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen skall väljas av

medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 3 kap. 23 § andra stycket

kommunallagen. Ledamöter och ersättare till kommunalförbundets styrelse och

övriga organ utses av förbundets beslutande församling. Förslaget har införts

i 3 kap. 25 § kommunallagen. Val av ledamöter och ersättare i den beslutande

församlingen skall liksom hittills kunna vara proportionella. Likaså skall val

av ledamöter och ersättare till förbundsstyrelsen, andra nämnder, beredningar

samt revisorer och revisorsersättare vara proportionella om inte något annat

följer av förbundsordningen. Förslaget har införts i 5 kap. 46 §

kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna bestämmer i förbundsordningen hur många ledamöter den

beslutande församlingen skall ha samt hur medlemmarna skall vara

representerade där. Varje förbundsmedlem skall dock vara representerad med

minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika stort som

antalet ledamöter. Medlemmarna får en möjlighet att i förbundsordningen

bestämma hur de skall vara representerade i övriga organ. Förslaget finns

intaget i 3 kap. 23 § andra och tredje styckena och 28 § 3 kommunallagen.

En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds

beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i

förbundsmedlemmens fullmäktige. Valbar till förtroendeuppdrag i ett

kommunalförbunds övriga organ är den som har rösträtt vid val till någon av

förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Förslaget finns intaget i 4 kap. 23 a §

kommunallagen.

I ett kommunalförbund med fullmäktige eller direktion väljer

förbundsmedlemmarna den beslutande församlingen för fyra år eller den kortare

tid som anges i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 24 § och

28 § 3 kommunallagen.

Förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i ett kommunalförbunds ekonomi och

verksamhet stärks. Föreskrifter om detta lämnas i förbundsordningen. Förslaget

har införts i 3 kap. 28 § 12 kommunallagen. Styrelsen i en kommun eller ett

landsting som är medlem i ett kommunalförbund åläggs att ha uppsikt över

förbundets verksamhet. Detta sker genom ett tillägg till 6 kap. 1 § andra

stycket kommunallagen.

Bestämmelserna om budgetprocessen i kommunallagen skall inte gälla för

kommunalförbund. Medlemmarna skall lämna föreskrifter i förbundsordningen om

förbundets budgetprocess. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 och 8 kap.

24 § första stycket kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna får i förbundsordningen föreskriva att sådana

förtroendevalda hos medlemmarna som inte är ledamöter eller ersättare i

förbundets organ skall ha rätt att närvara och yttra sig och även göra

protokollsanteckningar vid sammanträden med ett kommunalförbunds beslutande

församling och övriga organ. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 8 och 9

kommunallagen.

Möjligheterna att i förbundsmedlemmarnas fullmäktige ställa interpellationer

och frågor som gäller kommunalförbundet vidgas. Detta följer av 6 kap. 1 § och

5 kap. 49 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarnas fullmäktige får besluta att

ordföranden i en nämnd får lämna över besvarandet av en interpellation eller

en fråga till ordföranden i förbundsstyrelsen eller annat organ i förbundet.

Förslaget finns intaget i 5 kap. 53 § kommunallagen.

Bestämmelserna i kommunallagen om mål för den ekonomiska förvaltningen,

medelsförvaltningen, budgetens innehåll, utgiftsbeslut under budgetåret,

förbud mot pantsättning samt om räkenskapsföring och redovisning skall gälla

för kommunalförbund. Budgetprocessen regleras i förbundsordningen.

Budgetförslaget skall dock hållas tillgängligt för allmänheten på samma sätt

som i övrig kommunal verksamhet. Som ett led i förbättringen av

förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets verksamhet får de

rätt, men inte skyldighet, att i förbundsordningen bestämma om allmänheten

skall få ställa frågor om årsredovisningen på ett sammanträde med den

beslutande förvaltningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13

kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna är skyldiga att täcka brister när ett kommunalförbund

saknar tillgångar för att betala sina skulder. Förslaget har införts i 8 kap.

26 § kommunallagen. I förbundsordningen skall det finnas föreskrifter om

förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och

fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Förslaget har införts

i 3 kap. 28 § 11 kommunallagen.

Kommunallagens regler om revision skall i huvudsak gälla för kommunalförbund.

Förbundsmedlemmarna skall dock själva i förbundsordningen bestämma antalet

revisorer och ersättare samt deras mandattid. Förslaget har införts i 3 kap.

28 § 4 kommunallagen.

I förbund med fullmäktige är det förbundsfullmäktige som väljer revisorerna

och revisorsersättarna. I ett förbund med direktion utses revisorer och

ersättare av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 9 kap. 19 § och

3 kap. 28 § 5 kommunallagen.

Det är förbundsmedlemmarna som var för sig prövar frågan om ansvarsfrihet i

förbund med förbundsdirektion. Förslaget har införts i 9 kap. 20 §

kommunallagen.

I det fall en förbundsdirektion tillsatt en eller flera nämnder är det

förbundsdirektionen som prövar frågan om ansvarsfrihet för nämndens

förtroendevalda. Revisorerna skall i dessa fall avge en särskild

revisionsberättelse över nämndernas verksamhet till förbundsdirektionen.

Förslaget finns intaget i 9 kap. 21 § kommunallagen.

En förbundsmedlem skall ha en ovillkorlig rätt att träda ur ett förbund.

Uppsägningstiden får vara längst tre år. Kortare tid får föreskrivas i

förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 26 § kommunallagen.

Förfarandet vid en medlems utträde skall regleras i förbundsordningen.

Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 14 kommunallagen.

Förbundsmedlemmarna får själva bestämma om förutsättningarna för och

förfarandet vid ett kommunalförbunds likvidation och upplösning. Det blir

obligatoriskt att i förbundsordningen reglera dessa frågor och frågan om hur

förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. Förslaget finns

intaget i 3 kap. 28 § 11 och 15 kommunallagen.

Av förbundsordningen skall det framgå hur tvister mellan förbundet och

medlemmarna skall lösas. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 16

kommunallagen.

I förbundsordningen skall anges var kungörelser och andra tillkännagivanden

skall anslås. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 10 kommunallagen.

Förtroendevalda i kommunalförbund får samma personliga ansvar för

verksamhetens bedrivande som förtroendevalda i kommuner och landsting.

Förbundsfullmäktige får samma möjligheter som kommun- och

landstingsfullmäktige har enligt 4 kap. 10 och 10 a §§ kommunallagen att

återkalla förtroendeuppdrag i vissa fall. Detsamma bör gälla

förbundsdirektionen i de fall det finns nämnder i förbundet. Med regeringens

förslag i 3 kap. 21 § behövs ingen tilläggsreglering i 4 kap. kommunallagen.

Ett kommunalförbund får inte anordna folkomröstning. Förslaget finns intaget

i 5 kap. 34 § kommunallagen.

Bestämmelserna om överklagande i 10 kap. kommunallagen gäller för beslut som

har fattats av den beslutande församlingen samt beslut av förbundsstyrelsen,

en annan nämnd eller ett partssammansatt organ om beslutet inte är av rent

verkställande art. Ett sådant beslut får överklagas såväl av varje kommun och

landsting som är medlem i förbundet som av deras medlemmar.

Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens bedömning att antalet bestämmelser om

kommunalförbund bör minska, att de bör tas in i kommunallagen samt att de bör

förenklas och göras mer flexibla vilket ökar möjligheterna att ge ett

kommunalförbund arbetsformer som är avpassade till medlemmarnas och

verksamhetens behov.

När det gäller formerna för bildande av kommunalförbund har regeringen

uttalat dels att det finns ett behov av att förenkla och förtydliga reglerna

om bildandet av kommunalförbund, dels att regeringen valt att i lag reglera

endast sådana frågor som är av konstitutiv karaktär till vilket hör bl.a.

reglerna om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen föreslår emellertid inte

någon lagreglering av frågan om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen har

samtidigt föreslagit att förbundsmedlemmarna själva genom samstämmiga beslut i

medlemmarnas fullmäktige bör få bestämma när ett kommunalförbund skall vara

bildat. Detta bör dock enligt regeringen inte uttryckligen anges i lag.

Enligt utskottet bör reglerna om bildandet av kommunalförbund vara enkla och

tydliga. Det bör vara en fråga som förbundsmedlemmarna skall kunna besluta om.

Utskottet anser emellertid att det av lagtexten bör framgå vad som skall gälla

om inte förbundsmedlemmarna tagit ställning i frågan. Utskottet föreslår

därför att 3 kap. 20 § kompletteras med ett andra stycke av vilket framgår att

ett kommunalförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av

förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som medlemmarna bestämmer.

(Se förslaget, bilaga 2.)

Enligt kommunalförbundslagen saknas i dag möjligheten att inrätta ett

interimsorgan. Regeringen vill nu införa denna möjlighet. Någon särskild

reglering föreslås däremot inte i lagtexten, utan denna möjlighet anses följa

av den organisationsfrihet som införs för kommunalförbunden enligt 3 kap. 25 §

och 28 § 2 kommunallagen. Utskottet anser att om den beslutande församlingen

skall få tillsätta ett interimsorgan skall detta framgå av förbundsordningen.

Förbundsmedlemmarna skall därför, enligt utskottet, i förbundsordningen ange

om denna möjlighet skall finnas. Utskottet föreslår ett tillägg till 3 kap. 28

§ 2 kommunallagen. Av 3 kap. 28 § 2 följer därefter att förbundsordningen

skall ange förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes

förhållanden samt om interimsorgan får inrättas. (Se förslaget, bilaga 2.)

Enligt regeringens förslag till 3 kap. 28 § 17 kommunallagen skall, i fråga

om förbund med direktion, förbundsordningen ange bl.a. ordningen för att

bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i direktionen.

Enligt utskottet finns det ingen anledning att inte i förbundsordningen även

reglera ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och

ersättarna i förbundsfullmäktige. Utskottet föreslår därför att 3 kap. 28 § 17

kommunallagen ändras så att det framgår att i förbundsordningen skall anges

dels ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och

ersättarna i den beslutande församlingen, dels ordningen för att bestämma

ekonomiska förmåner till revisorerna och revisorsersättarna när det är fråga

om förbund med förbundsdirektion. (Se förslaget, bilaga 2.)

Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att

förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen

och att den skall få fatta beslut som i kommuner och landsting annars ankommer

på fullmäktige. Enligt utskottet bör denna möjlighet finnas. Det kan bli fråga

om stora områden som kommunalförbundet skall ansvara för. Att kalla in

fullmäktige varje gång som beslut skall fattas kan te sig opraktiskt.

Utskottet anser att mycket är att vinna i effektivitet om förbundsstyrelsen

ges möjlighet att företräda förbundsfullmäktige. De uppgifter som det kan bli

fråga om är uppgifter för fullmäktige enligt 3 kap. 9 § kommunallagen. Enligt

utskottet bör det emellertid av förbundsordningen framgå särskilt om

förbundsstyrelsen skall kunna vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige.

Utskottet föreslår därför ett tillägg till 3 kap. 28 § 2 kommunallagen så att

det av förbundsordningen framgår om möjligheten för förbundsstyrelsen att vara

ställföreträdare för förbundsfullmäktige skall finnas. (Se förslaget, bilaga

2).

Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommunal samverkan

att riksdagen avslår motion 1996/97:K32,

res. 1 (m, fp) - motiv.

res. 2 (mp)

2. beträffande gemensam nämnd

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K33, 1996/97:K34, 1996/97: K35 och

1996/97:K511,

res. 3 (m)

res. 4 (fp)

3. beträffande ändringar i kommunallagen (1991:900)

att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den

ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse

som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag samt avslår regeringens

förslag om ändring i 5 kap. 54 §,

res. 5 (m, fp, v, mp)

4. beträffande lagförslagen i övrigt

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och

bygglagen (1987:10), lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap

för viss kollektiv persontrafik och lag om ändring i lagen (1992:339) om

proportionellt valsätt.

Stockholm den 15 maj 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Birger Hagård

(m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg

(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen

(s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nikos

Papadopoulos (s).

Reservationer

1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets

yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala utvecklingen? och slutar med

?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:

Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har

framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat

har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och

riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya

former för kommunal samverkan. Utskottet delar regeringens uppfattning att det

är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga

former för samverkan med varandra.

Utskottet anser att det är viktigt att principfrågor som rör t.ex. kommunal

självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt. I vissa

remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag Kommunalförbund och

gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan har det framförts

allvarliga invändningar.

Statskontoret anför bl.a. att det i vissa fall kan råda en motsättning mellan

demokratiska krav och effektiva förvaltningsformer. En verksamhet som bedrivs

gemensamt mellan kommuner kan ge ökad effektivitet men leder också till att

medborgarna via sina politiskt förtroendevalda inte längre kan göra anspråk på

att ha full bestämmanderätt över verksamheten. Ett indirekt valt organ har

heller inte samma demokratiska legitimitet som ett direkt valt organ och

möjligheterna till insyn i verksamheten är i praktiken något mer begränsade.

Enligt Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd skulle den demokratiska

aspekten på en ökad kommunal samverkan kunna vara, att den enskilde

kommunmedlemmen får allt svårare att orientera sig i en redan invecklad

kommunal tillvaro och att han kan komma att förlora känslan av tillhörighet

till en kommun och därmed grunden för ett önskvärt politiskt engagemang.

Organisatoriskt är det redan i dag ett invecklat företag, att överblicka en

större kommun, som omfattar en variation av organ med lika varierande

uppgifter som kommundelsnämnder och beställar-utförarorgan bl.a.

Utskottet anser att regeringen inte tillräckligt analyserat sådana viktiga

frågor som gäller t.ex. demokrati och självstyrelse. Det hade enligt utskottet

varit att föredra om de förslag som regeringen lämnar genomfördes i form av en

försöksverksamhet. Utskottet vill dock inte motsätta sig att förslagen

genomförs med de ändringar som föreslås i det följande. Det är enligt

utskottet dock av stort värde att, innan nya förslag läggs fram, en bredare

analys genomförs i de hänseenden utskottet anfört. Motion K32 avstyrks.

2. Kommunal samverkan (mom. 1)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala

utvecklingen? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser inte att frågor som gäller kommunal självstyrelse och

kommunal demokrati har belysts ordentligt i propositionen. I vissa

remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag har det framförts

allvarliga invändningar i dessa hänseenden. Utskottet anser att förslagen inte

borde ha lagts fram i sitt nuvarande skick. Utskottet anser därför att

propositionen bör återlämnas till regeringen för vidare beredning. Utskottet

avstyrker propositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande kommunal samverkan

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K32 avslår propositionen samt

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Gemensam nämnd (mom. 2)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet

delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och

landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Utskottet

anser emellertid att de i propositionen framlagda lagförslagen bör ändras så

att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller kommunalförbund skall få gälla

tjänsteproduktion endast om den föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam

nämnd eller kommunalförbund skall enligt utskottet i första hand få förekomma

för samverkan beträffande just upphandling samt i tillämpbara fall

myndighetsutövning. När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad

kommunal samverkan bör sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att

den nya samverkansformen i stället kan stimulera konkurrensutsättning. Det

torde enligt utskottet bäst kunna ske genom en bestämmelse som hindrar

tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam nämnd eller kommunalförbund om

inte denna föregåtts av konkurrensupphandling. Därvid bör också klargöras

tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i anslutning till bildande av

kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners och landstings eventuella

beställningar av varor och tjänster från dessa organ. Regeringen bör enligt

utskottet återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet

uttalat. Med bifall till motion 1996/97:K33 bör detta ges regeringen till

känna.

Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam

nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får

härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K34 och K35 avstyrks.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande gemensam nämnd

att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K33 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K34,

1996/97:K35 och 1996/97:K511,

4. Gemensam nämnd (mom. 2)

Birgit Friggebo (fp) och Håkan Holmberg (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet

delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma nämnder kan

erbjuda en smidigare och, framför allt för insyn, mer öppen lösning för

samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt och

effektivt resursutnyttjande. En annan fördel med gemensamma nämnder är enligt

utskottet att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Utskottet anser att ett

förslag om gemensamma nämnder måste kopplas till ett förslag om en successiv

avveckling av de kommunala bolagen. Att så inte skett i propositionen är en

brist. Utskottet anser vidare att det krävs tydligare avgränsningar för att

förhindra att kommunala bolag som ägnar sig åt affärsdrivande verksamhet

glider över i den nya samverkansformen. Regeringen bör återkomma till

riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet här uttalat. Med bifall

till motion K35 bör detta ges regeringen till känna.

Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam

nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får

härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K33 och K34 avstyrks.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande gemensam nämnd

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K35 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K33,

1996/97:K34 och 1996/97:K511,

5. Kommunalförbund (mom. 3)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Kenneth Kvist (v), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg

(fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ?Regeringen

anser att? och slutar med ?bilaga 2.)? bort ha följande lydelse:

Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att

förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen

och att den får fatta beslut som i kommuner och landsting annars enbart

ankommer på fullmäktige.

Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen finns en möjlighet för fullmäktige i en

kommun att uppdra åt en nämnd att besluta i ett visst ärende eller en viss

grupp av ärenden. Ärenden som anges i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen

eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får

dock inte delegeras till nämnderna. Till dessa hör enligt 3 kap. 9 §

kommunallagen ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt

för kommunen eller landstinget.

Utskottet anser inte att möjlighet att låta förbundsstyrelsen vara

ställföreträdare skall finnas i ett kommunalförbund när motsvarande möjlighet

inte finns för kommuner eller landsting. Det saknas anledning att

förbundsstyrelsen skall kunna ges vidare befogenheter än vad kommunstyrelsen i

någon av förbundsmedlemmarnas kommun kan ges. Regeringens förslag i denna del

bör därför avslås. Regeringen har emellertid inte föreslagit någon särskild

lagreglering varför utskottets förslag i denna del inte medför någon ändring i

propositionens lagtext.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande kommunalförbund

att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den

ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse

som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag dock med undantag för det

föreslagna tillägget i 3 kap. 28 § 2 ?och om förbundsstyrelsen skall få

vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige? samt avslår regeringens

förslag om ändring i 5 kap. 54 §,

I propositionen framlagda lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss

kollektiv persontrafik

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt

Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (1991:900)

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Utskottets förslag |

--------------------------------------------------------

| |

| 3 kap. |

| |

|3 a § |

-------------------------------------------------------

|Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting|

|genom en gemensam nämnd |får genom en gemensam|

|fullgöra uppgifter enligt |nämnd fullgöra uppgifter|

|särskilda föreskrifter och |enligt 3 §. |

|för verksamheten i övrigt. | |

| En gemensam nämnd får | En gemensam nämnd får|

|fullgöra uppgifter för |fullgöra uppgifter för|

|vilka det enligt särskilda |vilka det enligt särskilda|

|föreskrifter skall finnas |författningar skall finnas|

|en eller flera nämnder i |en eller flera nämnder i|

|varje kommun eller |varje kommun eller|

|landsting. Sådana |landsting. Sådana|

|uppgifter som kommun- |uppgifter som kommun-|

|eller landstingsstyrelsen |eller landstingsstyrelsen|

|har enligt lagen |har enligt lagen|

|(1994:1720) om civilt |(1994:1720) om civilt|

|försvar får dock inte |försvar får dock inte|

|fullgöras av en gemensam |fullgöras av en gemensam|

|nämnd. |nämnd. |

-------------------------------------------------------

|En gemensam nämnd | En gemensam nämnd|

|tillsätts i någon av de |tillsätts i någon av de|

|samverkande kommunerna |samverkande kommunerna|

|eller landstingen och |eller landstingen och|

|ingår i denna kommuns |ingår i denna kommuns|

|eller detta landstings |eller detta landstings|

|organisation. |organisation. |

--------------------------------------------------------

| 20 § |

-------------------------------------------------------

|Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting|

|bilda kommunalförbund och |får bilda kommunalförbund|

|lämna över vården av |och lämna över vården av|

|kommunala angelägenheter |kommunala angelägenheter|

|till sådana förbund. |till sådana förbund. |

-------------------------------------------------------

| | Ett kommunalförbund är|

| |bildat när|

| |förbundsordningen har|

| |antagits av|

| |förbundsmedlemmarna eller|

| |vid den senare tidpunkt|

| |som anges i|

| |förbundsordningen. |

--------------------------------------------------------

| 28 § |

-------------------------------------------------------

|Förbundsordningen skall | Förbundsordningen skall|

|ange |ange |

| 1. kommunalförbundets | 1. kommunalförbundets|

|namn och den ort där |namn och den ort där|

|förbundet skall ha sitt |förbundet skall ha sitt|

|säte, förbundets medlemmar |säte, förbundets medlemmar|

|och ändamål, |och ändamål, |

| 2. förbundets | 2. förbundets|

|organisation samt organens |organisation, organens|

|befogenheter och inbördes |befogenheter och inbördes|

|förhållanden, |förhållanden samt om|

| |interimsorgan får inrättas|

| |och om förbundsstyrelsen|

| |skall få vara|

| 3. antalet ledamöter och |ställföreträdare för|

|ersättare i den beslutande |förbundsfullmäktige, |

|församlingen och hur | 3. antalet ledamöter och|

|förbundsmedlemmarna skall |ersättare i den beslutande|

|vara |församlingen och hur|

| |förbundsmedlemmarna skall|

|representerade samt |vara |

|mandattiden i de fall som | |

|anges i 24 §, |representerade samt|

|-------------------------- |mandattiden i de fall som|

|-------------- |anges i 24 §, |

| 17. i fråga om förbund |--------------------------|

|med förbundsdirektion, |-------------- |

|ordningen för att bestämma | 17. ordningen för att|

|ekonomiska förmåner till |bestämma ekonomiska|

|ledamöterna och ersättarna |förmåner till ledamöterna|

|i direktionen samt till |och ersättarna i den|

|revisorerna och |beslutande församlingen|

|revisorsersättarna. |samt i fråga om förbund|

| |med förbundsdirektion till|

| |revisorerna och|

| |revisorsersättarna. |

--------------------------------------------------------

| |

| 9 kap. |

| 16 § |

--------------------------------------------------------

|Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de|

|anmärkningar som har framställts i|

|revisionsberättelsen. |

| Därefter skall fullmäktige vid ett sammanträde före|

|utgången av året efter det år som revisionen avser|

|besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. |

-------------------------------------------------------

|Frågan om ansvarsfrihet | Fråga om ansvarsfrihet|

|för en förtroendevald i en |för en gemensam nämnd|

|gemensam nämnd skall |skall prövas av|

|prövas av fullmäktige i |fullmäktige i var och en|

|den kommun eller det |av de samverkande|

|landsting som har valt |kommunerna eller|

|honom eller henne. |landstingen. |

-------------------------------------------------------

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................2

Propositionens huvudsakliga innehåll................2

Utredningen.........................................2

Kommunal samverkan..................................3

Bakgrund..........................................3

Motionen..........................................3

Utskottets bedömning..............................4

Gemensam nämnd......................................4

Propositionen.....................................4

Allmänt.........................................4

Samverkan i gemensam nämnd......................5

Motionerna........................................8

Utskottets bedömning.............................10

Förenklade regler om kommunalförbund...............12

Propositionen....................................12

Allmänt........................................12

Bildande av kommunalförbund, m.m...............13

Övriga frågor..................................13

Utskottets bedömning.............................16

Hemställan.........................................17

Reservationer........................................18

1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen).......18

2. Kommunal samverkan (mom. 1).....................19

3. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20

4. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20

5. Kommunallagen (mom. 3)..........................21

Bilaga 1 I propositionen framlagda lagförslag......23

1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)23

2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)39

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för

viss kollektiv persontrafik

41

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt

valsätt 42

Bilaga 2 Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till

lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

43