Bet. 1996/97:KU22

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU22

Extern revision av regeringskansliet

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1996/97

KU22

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas talmanskonferensens skrivelse 1996/97:TK1 med

överlämnande av Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av

Regeringskansliet jämte inkomna remissyttranden. Tre följdmotioner har

avgetts.

Utskottet har i huvudsak ställt sig bakom utredningens förslag. Detta

innebär att Regeringskansliet skall bli föremål för extern revision av

Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med hjälp av

auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt

upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till

Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen.

Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av

Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet

överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder som

revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september

månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär. I en reservation

(v och mp) föreslås att revisionen av Regeringskansliet skall avslutas genom

att revisionsberättelsen överlämnas till riksdagen och blir föremål för

sedvanlig ärendebehandling.

Förslaget

För riksdagens bedömning och beslut har talmanskonferensen överlämnat

Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av Regeringskansliet

jämte inkomna remissyttranden. Utredningen har föreslagit att riksdagen

1. antar utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet,

2. godkänner utredningens riktlinjer för extern revision av Regeringskan-

sliet.

Motionerna

1996/97:K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v), vari yrkas att riksdagen beslutar att

2 § lagen om revision av Regeringskansliet skall ges följande lydelse:

?Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets årsredovisning och

underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.

Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande av

de särskilda bestämmelser som kan gälla för verksamheten. Riksdagens revisorer

skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen över revisionen av

Regeringskansliet. Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av

revisorernas granskning.?

1996/97:K37 av Peter Eriksson (mp), vari yrkas att riksdagen beslutar att

Riksdagens revisorer med egen skrivelse skall överlämna revisionsberättelse

och protokollsanteckning till riksdagen.

1996/97:K38 av Per Olof Håkansson m.fl. (s), vari yrkas att riksdagen med

avslag på skrivelsen begär nytt förslag berett i enlighet med vad i motionen

anförts.

Utskottet

Bakgrund

Ärendets bakgrund

Frågan om revisionen inom Regeringskansliet aktualiserades i samband med

beredningen av proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. I ett

remissyttrande över den utredning som låg till grund för propositionen hade

Svea hovrätt anfört att formerna för revision av regeringens egen verksamhet

borde ses över och att frågan borde övervägas i samband med riksdagens arbete

med saken. Konstitutionsutskottet tog i sitt granskningsarbete våren 1996 upp

frågan om revisionen i Regeringskansliet (1995/96:KU30 s. 24). Utskottet ansåg

att det var otillfredsställande att Regeringskansliet inte är föremål för en

löpande extern revision. Utskottet hade inhämtat att man inom

Regeringskansliet uppmärksammade frågan, som också tagits upp av Riksdagens

revisionsutredning. Utskottet förutsatte att det översynsarbete som pågick

skulle leda fram till att Regeringskansliet granskades av externa revisorer. I

proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten framhölls att regeringen inte

hade någon annan uppfattning i frågan om revision av Regeringskansliet än Svea

hovrätt, Lagrådet och konstitutionsutskottet, och att regeringens avsikt var

att vidta åtgärder med sådan innebörd att även Regeringskansliet skulle komma

att granskas av externa revisorer. I konstitutionsutskottets betänkande med

anledning av propositionen (bet. 1996/97: KU3) hänvisades till att Riksdagens

revisionsutredning enligt uppgift avsåg att med förtur ta upp frågan om

Regeringskansliets externa revision. Utskottet tillstyrkte propositionens

förslag i övrigt vad avser redovisning och revision.

Begreppen extern och intern revision

Extern revision utförs av utomstående revisorer, medan intern revision utförs

av personer inom organisationen, vanligen direkt under högsta ledningen.

Den externa revisionen har till uppgift att på huvudmannens/ägarens vägnar

granska årsredovisning, räkenskaper och ledningens förvaltning. Huvudmannen

engagerar utomstående revisorer, vilka rapporterar till huvudmannen. I samband

med att ledningen avlämnar en årsredovisning till huvudmannen avrapporteras

revisionen i en revisionsberättelse, som bl.a. innehåller ett uttalande om

årsredovisningen.

Den interna revisionen arbetar på ledningens uppdrag och är ledningens

instrument för att granska effektivitet och säkerhet i verksamheten. Bl.a.

bedöms den interna kontrollen. Den externa revisionen kan i varierande

utsträckning förlita sig på resultatet från internrevisionen. Enligt

rekommendationerna från Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) skall

externrevisorn vid bedömningen av internrevisionen lägga särskild vikt vid om

denna fungerar som ett självständigt organ eller inte.

Årsredovisning

I samband med den nya budgetprocessen har det skett en utveckling mot

successivt ökad resultatstyrning i kombination med krav på noggrann

resultatredovisning. Begreppet redovisningsrevision har ersatts med begreppet

årlig revision. Den årliga revisionen omfattar granskning av redovisning

(inklusive resultatredovisning) och förvaltning.

Enligt 5 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m.

skall myndigheterna senast den 1 mars varje år lämna en årsredovisning till

regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen

skall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,

anslagsredovisning, finansieringsanalys samt noter. Myndigheternas

årsredovisning skall även innehålla en sammanställning över väsentliga

uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning.

Årsredovisningen skall enligt 7 § upprättas på ett överskådligt sätt och i

enlighet med god revisionssed. Årsredovisningshandlingarna skall upprättas som

en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av

kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Samma principer för

värdering, klassificering och indelning av de olika posterna i

årsredovisningen skall konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett

annat.

Beträffande resultatredovisningen föreskrivs i 10 § att myndigheten skall

redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i

enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i

regleringsbrev eller i något annat beslut.

I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 12 § redovisa utfallet av de

anslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten disponerar

enligt regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Utfallet skall ställas mot

tilldelade eller fördelade belopp per anslag eller anslagspost respektive

beräknade belopp per inkomsttitel. Avvikelser skall analyseras.

Finansieringsanalysen skall enligt 13 § visa myndighetens betalningar

fördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfereringar.

Revisionen inom Regeringskansliet

Revisionen inom Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 reglerad på

följande sätt. Enligt 11 § förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet finns i Statsrådsberedningen Regeringskansliets

revisionskontor. Regeringskansliet skall enligt 45 § tillämpa de

ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under

regeringen, om regeringen inte beslutar något annat. Regeringskansliet skall

dock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen om myndigheters

årsredovisning m.m. Enligt 62 § instruktionen för Regeringskansliet skall

Regeringskansliets revisionskontor utföra internrevision av all verksamhet

inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och utrikesrepresentationen.

Internrevisionen skall enligt 63 § granska hur ekonomisk redovisning sköts och

hur intern kontroll fungerar. Internrevisionen skall bedrivas i enlighet med

god sed på området. Chefen för Regeringskansliet skall enligt 64 § besluta om

revisionsplan för internrevisionen och planen skall grundas på en analys av

risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Chefen för

revisionskontoret skall vidare till chefen för Regeringskansliet redovisa hur

den ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar,

och chefen för Regeringskansliet skall fatta beslut om åtgärder med anledning

av revisionen (65 §).

Riksdagens revisionsutrednings promemoria Extern revision av Regeringskansliet

I Revisionsutredningens promemoria sägs att det är nödvändigt med extern

revision av Regeringskansliet. Den externa revisionen bör omfatta

Statsrådsberedningen, departementen, utrikesrepresentationen,

Regeringskansliets förvaltningskontor och kommittéerna, dvs. samma

granskningsobjekt som internrevisionen har inom Regeringskansliet.

Utredningen föreslår att Riksdagens revisorer skall svara för den externa

revisionen av Regeringskansliet. Utredningen framhåller att regeringen är

ansvarig inför riksdagen, och att det därför är naturligt att

riksdagen/riksdagens organ svarar för den externa revisionen. Att utföra

extern revision av Regeringskansliet ligger helt i linje med de

kontrollfunktioner riksdagen har enligt regeringsformen. Utredningen hänvisar

visserligen till att Riksdagens revisorer har till uppgift att granska den

statliga verksamheten men att en begränsning ligger i att regeringens

administrativa praxis enligt instruktionen (1987:518) för Riksdagens revisorer

är undantagen från revisorernas granskning. Detta undantag i instruktionen har

sin grund i ett uttalande av grundlagberedningen att regeringens

administrativa praxis i fortsättningen borde granskas enbart av KU.

Utredningen konstaterar emellertid att den nya uppgiften att utföra extern

revision av Regeringskansliet inte skulle vara oförenlig med Riksdagens

revisorers instruktion. Utredningen avser för övrigt att i sitt fortsatta

arbete se över instruktionen. Enligt utredningens uppfattning är det en

naturlig ordning att Riksdagens revisorer tar ställning till

Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning medan KU

bedömer regeringens administrativa praxis. Utredningen konstaterar också att

de nya arbetsuppgifterna innebär en löpande kontakt med olika revisionsfrågor,

bl.a. kontakter med revisionsbyrå och bedömning av förhållanden som framkommit

vid revisionen, vilket är normala uppgifter inom Riksdagens revisorers kansli.

Det är därför enligt utredningen rimligt från kontrollsynpunkt och lämpligt

från arbetssynpunkt att Riksdagens revisorer får svara för externrevisionen av

Regeringskansliet. Ett ansvar för löpande revisionsuppgifter hör enligt

utredningen inte naturligen till KU:s uppgifter.

De riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet som utredningen

föreslår innebär följande: Utredningen förutsätter att granskningen skall

utföras med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsföretag liksom vid den

externrevision av den inre riksdagsförvaltningen som sker i dag.

Externrevisionen skall innebära granskning av Regeringskansliets

årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om

räkenskaperna är rättvisande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning

till Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen, dvs.

senast den 1 mars. Revisionsbyrån bör avrapportera sitt uppdrag till

Riksdagens revisorer i form av revisionsberättelse och eventuella andra

dokument som utvisar granskningens omfattning. Riksdagens revisorer behandlar

ärendet under mars månad och fattar beslut med anledning av

revisionsberättelsen. Riksdagens revisorer bör tillställa Regeringskansliet

kopia av revisionsberättelsen samt protokollsanteckning över revisorernas

beslut med anledning av revisionsberättelsen.

Utredningen uppskattar att kostnaderna för att anlita en revisionsbyrå borde

ligga på mellan 0,5 och 1 miljon kronor.

Beredningen av ärendet

Bakgrund

Enligt riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.8.2 får talmanskonferensen

väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande.

Talmanskonferensen kan vidare i annat fall framlägga förslag för riksdagen i

fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på

utredning som talmanskonferensen har tillsatt på riksdagens uppdrag.

Riksdagens revisionsutredning överlämnade i december 1996 promemorian Extern

revision av Regeringskansliet till talmanskonferensen. Utredningens förslag

remitterades till Riksdagens revisorer, Regeringskansliet, Svea hovrätt,

Riksrevisionsverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet och

Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR). Yttranden har inkommit från alla

remissinstanser utom Uppsala universitets juridiska fakultet.

Talmanskonferensen har överlämnat utredningspromemorian jämte remissvaren till

riksdagen.

Motionen

Per Olof Håkansson m.fl. (s, fp) har i motion K38 hemställt att riksdagen med

avslag på skrivelsen begär ett nytt förslag som beretts på ett bättre sätt.

Det är enligt motionärerna nödvändigt att de förslag som presenteras är

överblickbara och färdiga för beslut. Eftersom talmanskonferensen överlämnat

utredningens förslag måste det innebära att konferensen står bakom förslaget.

Någon relevant behandling av remissvaren i den meningen att synpunkterna vägts

mot utredningsförslaget tycks emellertid inte ha gjorts. Om en sådan avvägning

gjorts innebär överlämnandet av förslaget att talmanskonferensen inte anser

att de inkomna remissvaren bör föranleda någon åtgärd. Remissvaren ger

emellertid vid handen att utredningsförslaget inte utan vidare kan godtas. Det

gäller exempelvis frågor om utförandet av revisionsarbetet, sekretessen och

innebörden av olika begrepp. Riksdagen bör se över hur skrivelser av detta

slag skall beredas och pröva formerna för en sådan beredning.

Utskottets bedömning

Utskottet delar motionärernas uppfattning att de förslag som lämnas till

riksdagen för beslut bör vara tydliga och väl beredda. Skrivelsen som

överlämnats från talmanskonferensen innehåller inte något färdigbearbetat

förslag utan består av ett utredningsförslag jämte remissyttranden, vilket

innebär att det inte är ett entydigt förslag som ligger till grund för

riksdagsbehandlingen. Detta försvårar utnyttjandet av motionsrätten och tynger

utskottsbehandlingen på ett sätt som inte kan anses vara förutsatt när det

gäller förslagsrätten i riksdagen.

Utskottet anser emellertid att det är angeläget att frågan om revision av

Regeringskansliet kommer till ett avgörande och vill därför inte nu avslå

talmanskonferensens skrivelse. Utskottet, som förutsätter att vad utskottet

anfört ovan kommer att beaktas inför framtida förslag till riksdagen,

avstyrker motionsyrkandet.

Revisionens avslutande

Utredningsförslaget

Enligt utredningen skall Riksdagens revisorer behandla ärendet under mars

månad och fatta beslut med anledning av revisionsberättelsen. Någon

fortsättning föreslås inte, annat än att Regeringskansliet skall tillställas

en kopia av revisionsberättelsen m.m. Utredningen pekar dock på att Riksdagens

revisorer vid behov kan vända sig till riksdagen. Enligt 15 § instruktionen

för Riksdagens revisorer skall nämligen revisorerna hos riksdagen göra de

framställningar som de finner befogade med anledning av vad som uppmärksammats

vid granskningen.

Remissyttrandena

Svea hovrätt anser att lösningen framstår som defensiv och svag när det

handlar om en viktig demokratisk kontrollfuktion, och hänvisar till att

Riksdagens revisorer ju redovisar sin årliga granskning av Riksbanken till

riksdagen. Svea hovrätt ställer också frågan om vilket utskott som skall

bereda revisionsärendet inför riksdagens beslut. Hovrätten anser att KU bör få

en funktion vid den externa revisionen av Regeringskansliet. Hovrätten ser den

nya revisionella granskningsuppgiften som närbesläktad med

konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning.

Riksdagens revisorer konstaterar att Riksdagens revisorer enligt en särskild

lag skall avge berättelse till riksdagen över revisionen av Riksbanken och

Riksbankens Jubileumsfond, men att motsvarande bestämmelser om avlämnande av

revisionsberättelser inte finns beträffande revisionen av den inre

riksdagsförvaltningen och av Riksdagens ombudsmän. Revisorerna vill emellertid

peka på att revisorerna i sin årliga verksamhetsberättelse redovisar

resultatet av såväl den effektivitetsinriktade som den

redovisningsrevisionellt inriktade granskningen, och att denna

verksamhetsberättelse överlämnas till riksdagen som en skrivelse som bereds av

finansutskottet. Det är därför enligt revisorerna möjligt för enskilda

riksdagsledamöter att väcka motioner även avseende granskningen av

riksdagsförvaltningen och Riksdagens ombudsmän. Revisorerna, som utgår från

att verksamhetsberättelsen enligt den nya instruktionen för Riksdagens

revisorer kommer att integreras i årsredovisningen, anser att tidpunkten för

avlämnande av årsredovisning till riksdagen bör ändras till senast den 1 april

så att även resultatet av den redovisningsrevisionellt inriktade granskningen

av riksdagsområdet och sedermera eventuellt också Regeringskansliet för det

gångna året skall kunna redovisas för riksdagen.

Motionerna

I motionerna K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och K37 av Peter Eriksson (mp)

begärs att externrevisionen skall avslutas med att en skrivelse från

Riksdagens revisorer överlämnas till riksdagen för sedvanlig ärendehantering

med motionsrätt, utskottsbehandling och riksdagsbeslut. Motionärerna pekar på

att den demokratiska kontrollfunktion som externrevisionen av

Regeringskansliet innebär är så viktig att den i likhet med den årliga

granskningen av Riksbanken bör redovisas för riksdagen.

Utskottets bedömning

För både Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond gäller enligt lagen

(1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. att

externrevisionsberättelsen behandlas i riksdagen, medan revisionsberättelsen

för JO och RFK stannar hos Riksdagens revisorer. Ett skäl för denna skillnad

kan vara att Riksbanken och Jubileumsfonden i motsats till de båda andra

myndigheterna inte är anslagsmyndigheter och - när det gäller Riksbanken - att

frågan om ansvarsfrihet enligt nyssnämnda lag prövas av riksdagen. Riksbankens

fullmäktige skall enligt 48 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank varje år

före den 15 februari till riksdagen och Riksdagens revisorer avge redovisning

för det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av Riksbankens

vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning,

förvaltningsberättelse och en redogörelse för valuta- och kreditpolitiken.

Enligt 49 § samma lag fastställs Riksbankens resultat- och balansräkning av

riksdagen, som också beslutar om hur bankens vinst skall disponeras.

Riksdagens revisorer skall enligt 2 § lagen om revision av

riksdagsförvaltningen m.m. för varje avslutat räkenskapsår granska Riksbankens

tillstånd, styrelse och förvaltning. Enligt 3 § skall Riksdagens revisorer

senast den 15 mars avge berättelser till riksdagen över revisionen av

Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Berättelserna skall

belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning och i vad

gäller Riksbanken utmynna i ett uttalande huruvida revisorerna anser att

ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige i Riksbanken. I berättelsen om

Riksbanken skall revisorerna också ta ställning till Riksbankens resultat- och

balansräkningar, dvs. tillstyrka eller avstyrka ett fastställande.

Finansutskottets beredning när det gäller Riksbanken innebär således att

utskottet tar ställning dels i frågan om ansvarsfrihet, dels i frågan om

riksdagen bör fastställa Riksbankens balansräkning och resultaträkning.

Enligt 16 § lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer skall

revisorerna senast den 15 oktober varje år lämna riksdagen en berättelse över

sin verksamhet, avseende tiden den 1 juli-30 juni. Numera överlämnas till

riksdagen en årsredovisning, där det ingår en förvaltningsberättelse som

ersätter den tidigare verksamhetsberättelsen. I berättelsen redovisas de olika

granskningsärendena mycket kortfattat. De har i några fall under 1990-talet

förekommit motioner under riksdagsbehandlingen.

Riksdagens revisorer har i skrivelse den 29 januari 1997 informerat

finansutskottet om att man avser att ge verksamhetsberättelsen ett nytt

innehåll som motsvarar Bokföringsnämndens uttalanden om utformningen av

årsredovisningar. Revisorerna avser att i årsredovisningen redovisa resultatet

av de redovisningsrevisionella granskningarna av de myndigheter revisorerna är

externrevisorer för, med undantag för Riksbanken och Riksbankens

Jubileumsfond.

Finansutskottet behandlade förslaget och konstaterade i skrivelse den 12

februari 1997 till ordföranden för Riksdagens revisorer Per Olof Håkansson att

syftet med revisorernas verksamhetsberättelse varit att ge riksdagen en samlad

bild av granskningsverksamheten under det gångna verksamhetsåret. Utmärkande

för berättelsen har varit att den varit rent beskrivande och inte innehållit

några förslag. Finansutskottet såg det som önskvärt att den karaktären

behålls. Finansutskottet delade revisorernas bedömning att den i

förvaltningsberättelsen lämnade beskrivningen av granskningsverksamheten borde

kompletteras med en resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,

finansieringsanalys och noter. Det tedde sig också enligt finansutskottet

naturligt att i förvaltningsberättelsen redovisa inte bara

effektivitetsinriktad granskning utan också de redovisningsrevisionella

insatser som revisorerna gjort under det gångna året. De aktuella

revisionsrapporterna borde dock inte i första hand återges i årsredovisningen,

eftersom den därmed skulle få en delvis ny karaktär och det dessutom inte

ligger inom finansutskottets an-svarsområde att pröva de ämnesområden

rapporterna avser. Väljs denna lösning - framhöll finansutskottet - torde

revisorernas årsredovisning kunna lämnas senast den 1 mars, vilket bättre

överensstämmer med finansutskottets ärendeberedning i övrigt under våren.

Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att en redovisning av

revisionen av Regeringskansliet i Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse

på det sätt som föreslås från Riksdagens revisorers sida inte är en

tillfredsställande lösning. En sådan ordning skulle bl.a. innebära att

finansutskottet skulle komma att bereda frågor som ligger inom

konstitutionsutskottets ansvarsområde.

Valet i fråga om avslutandet av revisionen står enligt utskottets mening i

stället mellan revisionsutredningens förslag att revisionen avslutas hos

Riksdagens revisorer eller - som föreslås i motionerna K36 och K37 och av Svea

hovrätt - att berättelse över riksdagsrevisorernas granskning av

Regeringskansliets årsredovisning överlämnas till riksdagen med motionsrätt

och utskottsbehandling.

Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att en så

räkenskapsinriktad revision som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens

revisorer. Revisionsberättelsen och protokollsutdrag över Riksdagens

revisorers beslut överlämnas till regeringen. Utskottet förutsätter att

regeringen redovisar sitt ställningstagande till revisionsberättelsen i

budgetpropositionen och där också rapporterar de åtgärder som

revisionsberättelsen kan föranleda. Skulle vidtagna åtgärder bedömas som

otillfredsställande finns möjligheter att under den allmänna motionstiden ta

upp de frågor som revisionsberättelsen kan föranleda. Vidare kan resultatet av

revisionen beaktas i konstitutionsutskottets granskningsarbete. Enligt

utskottets bedömning kan den demokratiska kontrollfunktionen således fyllas på

ett fullt tillfredsställande sätt även om revisionsberättelsen inte överlämnas

till riksdagen. Utskottet tillstyrker utredningens förslag och avstyrker

motionerna K36 och K37.

Utskottet föreslår att det i lagen om revision av Regeringskansliet införs

en bestämmelse om att revisionsberättelsen sedan revisionen avslutats skall

överlämnas till regeringen.

Tystnadsplikt och sekretess

Remissyttrande

Svea hovrätt har i sitt remissyttrande betonat att den revisionsuppgift som nu

diskuteras utgör en nyhet av konstitutionell, statsrättslig natur som fordrar

principiella och juridiska överväganden inte bara i grundfrågan utan även när

det rör den närmare utformningen. Revisionsbolag och auktoriserade revisorer

kan visserligen anlitas på uppdragsbasis för revisionsuppgifter hos

myndigheter. I den mån frågor om offentlighet och sekretess därvid

aktualiseras är man inne på ett svårt komplex. Hovrätten hänvisar till en rad

bestämmelser i sekretesslagen, till bestämmelserna om tystnadsplikt i

brottsbalken och till skilda avgöranden av Regeringsrätten, JK och JO, vilka

belyser de problem som kan uppkomma när myndigheter anlitar konsulter.

Hovrätten föreslår att en analys av dessa problem äger rum före riksdagens

närmare ställningstagande i saken för det fall tanken att anlita

revisionspersonal på uppdragsbasis fullföljs. Hovrättens mening är dock att

revisionen av principiella skäl bör utföras av offentliganställd tjänsteman

som direkt omfattas av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar.

Gällande regler m.m.

Det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikten regleras i 20 kap.

3 § brottsbalken. Röjer någon uppgift som han är pliktig att hemlighålla

enligt lag eller utnyttjar han olovligen en sådan hemlighet dömes han om

gärningen inte annars särskilt är belagd med straff till böter eller fängelse

i högst två år. Revisorer omfattas av tystnadsplikt enligt lag. Enligt 18 §

lagen (1995:528) om revisorer får en revisor inte till fördel för sig själv

eller skada eller nytta för andra använda uppgifter som han erhållit i sin

yrkesutövning. Han får inte heller obehörigen röja sådana uppgifter. Han skall

se till att biträde till honom iakttar dessa föreskrifter. Härigenom omfattas

en revisor i likhet med en offentligt anställd tjänsteman av ett

straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Uttrycket obehörigen får sin förklaring

i FAR:s regler för god revisionssed. I regel nr 5 sägs att ledamot inte får

för utomstående röja sakförhållanden eller upplysningar som han fått kännedom

om under sitt arbete med mindre laglig upplysningsplikt eller behörigt

tillstånd därtill föreligger. Ett röjande av sådana uppgifter som omfattas av

sekretesslagens bestämmelser omfattas av tystnadsplikten i revisorslagen, som

i princip går längre än så.

När det gäller meddelarfriheten är denna tillförsäkrad offentliganställda på

ett annat sätt än andra. För offentliganställda gäller att det inte finns

utrymme för avtalade tystnadsplikter, vilket gör att meddelarfriheten här

gäller fullt ut. Däremot anses att det inte finns något motsvarande hinder i

privata anställningsförhållanden. Det anses att meddelarfriheten får vika när

tystnadsplikt föreskrivs i anställningsavtal o.dyl. Detta innebär att en

privatanställd revisor - i den mån han inte kan betraktas som uppdragstagare

enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen - kan drabbas av arbetsrättsliga sanktioner

eller skadestånd om han eller hon åtagit sig en tystnadsplikt och lämnar

uppgift till massmedierna.

Sammanfattningsvis kan sägas att tystnadsplikten för privata revisorer är

strängare än den som gäller för offentliganställda tjänstemän och att

meddelarfriheten för dessa revisorer kan vara begränsad på ett sätt som det

inte finns utrymme för i ett offentligt anställningsförhållande.

Revisionsutredningens förslag innebär ett stort mått av självständighet från

revisionsbyråns sida. Revisionsbyrån skall avrapportera sitt uppdrag till

Riksdagens revisorer i form av en granskningsrapport. Fråga uppkommer då om

sekretesskyddade uppgifter skulle kunna röjas genom att revisionsberättelsen

och granskningsrapporten blir allmänna handlingar när de kommer in till

Riksdagen revisorer från en revisionsbyrå. Utgångspunkten är därvid 1 kap. 6 §

sekretesslagen. Enligt denna paragraf gäller förbud att röja eller utnyttja

sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt

för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten på grund

av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar

i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften.

Dessa bestämmelser har tidigare åberopats för att betrakta

granskningsrapporter som kommit in från anlitade revisionsbyråer som

arbetsmaterial och inte allmänna handlingar. Det har i avtal mellan statligt

revisionsorgan och privat revisionsbyrå om biträde vid revision hänvisats till

1 kap. 6 § sekretesslagen och angetts att den personal som revisionsbyrån

anlitar för uppdraget därigenom omfattas av bestämmelserna i sekretesslagen.

Revisionsbyrån har därvid förbundit sig att göra de medarbetare som

sysselsätts med uppdrag uppmärksamma på gällande bestämmelser om sekretess.

Ett sådant synsätt har dock när det gäller fristående konsulter med ett

självständigt uppdrag inte godtagits i domstol. Regeringsrätten har i ett

avgörande (RÅ 1987 ref. 1) underkänt ståndpunkten när RRV anlitade ett

konsultbolag som granskade en viss verksamhet hos en statlig myndighet, trots

att det uppenbarligen förelåg ett visst samarbete mellan uppdragsgivare och

uppdragstagare under arbetets gång. Regeringsrätten underströk att bolagets

uppdrag avsåg en självständig på dess särskilda sakkunskap grundad analys av

vissa problem. Enligt Regeringsrätten var 1 kap. 6 § sekretesslagen inte

tillämplig. I stället ansågs konsulternas rapport vara en inkommen handling

hos RRV och därmed allmän. Senare har Kammarrätten i Stockholm kommit till

samma slutsats beträffande fristående konsultföretag som för RRV:s räkning

granskade JAS 39 Gripenprojektet. Enligt kammarrätten visade utredningen inte

annat än att konsultföretagen arbetade självständigt utan insyn eller

medverkan från RRV:s sida fram till dess slutredovisningarna lämnats och att

RRV inte kunnat påverka utformningen av dem. Med hänsyn bl.a. till detta fick

konsultföretagen anses ha intagit en så fristående ställning i förhållande

till RRV att redovisningarna inte var att betrakta som framställda inom verket

utan såsom till verket inkomna handlingar. Redovisningarna var därmed allmänna

handlingar och skulle lämnas ut i den mån hinder enligt sekretesslagen inte

förelåg (mål nr 1579-1996 och 2472-1996). Domskälen i de båda fallen ger vid

handen att uppdragstagarens expertfunktion och graden av självständighet vägs

in i bedömningen av om uppdraget ligger inom ramen för 1 kap. 6 §

sekretesslagen.

Utskottets bedömning

Utskottet delar Svea hovrätts bedömning att det är angeläget att frågan om

tystnadsplikt och sekretess noga vägs in i bedömningarna när det gäller frågan

om användning av privata revisionsbyråer vid extern revision av

Regeringskansliet. Utskottet har dock funnit att regelsystemet på området inte

behöver utgöra ett hinder för att anlita revisionsbyråer för extern revision

av Regeringskansliet. En privatanställd revisor omfattas liksom

offentliganställda direkt av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Vidare

gäller att det endast i sällsynta undantagsfall torde vara nödvändigt för den

anlitade revisorn att i en skriftlig redovisning direkt ta upp från

sekretessynpunkt känsliga uppgifter. Ett uppdrag från Riksdagens revisorer

till en revisionsbyrå kan ges med beaktande av hur reglerna i 1 kap. 6 §

sekretesslagen har tolkats av domstolarna och med hänsyn till reglerna om

överföring av sekretess. En bedömning i detta avseende kan t.ex. gälla frågan

om den anlitade revisorn bör ges en ställning som osjälvständigt biträde eller

om känsliga uppgifter behöver hanteras särskilt av anställda vid Riksdagens

revisorer.

Regelsystemet på sekretessområdet ger emellertid anledning till en annan

utformning av riktlinjerna för den externa revisionen eftersom dessa utgår

från att revisionsbyrån skall ha en självständig ställning. Utskottet tar

under rubriken Riktlinjer nedan upp denna fråga.

Ansvaret för revisionsplan

Revisionsutredningens förslag

Utredningen föreslår en bestämmelse som föreskriver att det ankommer på

revisionsansvarig i Regeringskansliet att efter samråd med Riksdagens

revisorer utarbeta revisionsplan.

Remissyttrandena

RRV anser att det tydligare bör framgå att det är internrevisionsansvarig i

Regeringskansliet som har att utarbeta revisionsplan. Hur fastställandet av

revisionsplanen skall ske bör också framgå av nämnda paragraf.

FAR anser att den anlitade revisionsbyrån måste delta i framtagandet av

revisionsplanen för att granskningen skall kunna ske i enlighet med god

revisionssed. FAR anser vidare att det bör finnas en bestämmelse om

fastställande av revisionsplanen. Principiellt bör en revisionsplan

fastställas av ett överordnat organ. FAR:s ståndpunkt är att revisionsplanen

bör fastställas av Riksdagens revisorer tillsammans med internrevisionen.

Regeringskansliets förvaltningskontor anser att bestämmelsen om utarbetande

av revisionsplan bör utgå. God revisionssed föreskriver samråd mellan intern

och extern revision. Föreskrifter för internrevisionen finns redan i

instruktionen (1996:1515) för Regeringskansliet. Den externa revisionen måste

arbeta efter en egen revisionsplan, oberoende av den interna revisionen.

Utskottets bedömning

Den föreslagna bestämmelsen om revisionsplan avser plan för den interna

revisionen. Enligt förordningen med instruktionen för Regeringskansliet skall

chefen för Regeringskansliet besluta om revisionsplan. RRV:s och FAR:s

synpunkter i fråga om reglering av frågan om beslutsfattare är således

tillgodosedda.

I förordningen om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. sägs att

samråd med RRV skall ske innan beslut fattas om revisionsplan. I lagen om

revision av riksdagsförvaltningen föreskrivs att det ankommer på chefen för

Riksbankens revisionsenhet respektive revisionsansvarig för Riksbankens

Jubileumsfond att efter samråd med Riksdagens revisorer utarbeta

revisionsplan. Någon motsvarighet när det gäller krav på samråd finns inte i

instruktionen för Regeringskansliet. För att uppnå parallellitet med vad som

gäller vid andra statliga myndigheter kan det vara lämpligt att - som

utredningen föreslagit - en bestämmelse om samråd i stället finns i den nu

föreslagna lagen. Det kan emellertid finnas anledning att i likhet med vad som

gäller enligt förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.

föreskriva om samråd utan att ange vem som skall samråda och utan att knyta

samrådet till utarbetandet av planen. Utskottet föreslår mot denna bakgrund en

något förändrad lydelse av lagförslagets 3 § . Utskottet vill understryka det

angelägna i att samrådet sker på ett så tidigt stadium att Riksdagens

revisorer har en reell möjlighet att påverka innehållet.

Utskottet delar inte FAR:s ståndpunkt att det behövs en bestämmelse om att den

anlitade revisionsbyrån måste vara med i samrådet. Det ankommer på Riksdagens

revisorer att bestämma om biträdets uppgifter.

Begreppet rättvisande

Revisionsutredningens förslag

Utredningens lagförslag innehåller en bestämmelse om att Riksdagens revisorer

skall granska Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning

i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.

Remissyttrande

FAR anser att det behövs ett klarläggande huruvida detta skall tolkas som att

granskningen skall gälla om årsredovisningen ger en rättvisande bild av

verksamheten. I så fall kan revisionen inte enbart riktas mot

redovisningsrevision utan också innebära granskning av verksamheten.

Utskottets bedömning

Den aktuella bestämmelsen har en motsvarighet i 2 § 2. förordningen (1988:80)

med instruktion för Riksrevisionsverket där det bl.a. anges att verket skall

granska myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte

att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Av

FAR:s rekommendationer framgår att en rättvisande redovisning innebär att

informationen är tillförlitlig, jämförbar och riktig. En rättvisande

redovisning innebär enligt utskottets mening att årsredovisningens

siffermässiga innehåll överensstämmer med räkenskaperna och att informationen

är tillförlitlig, jämförbar och riktig.

Begreppet administrativ praxis

Revisionsutredningens förslag

Utredningen konstaterar visserligen att granskningen av regeringens

administrativa praxis enligt bl.a. instruktionen för Riksdagens revisorer är

förbehållen konstitutionsutskottet, men också att den nya uppgift som föreslås

ankomma på Riksdagens revisorer inte är oförenlig med detta. Någon närmare

analys av vad som kan anses ligga inom ramen för begreppet har inte gjorts i

promemorian. Utredningen har emellertid hänvisat till sitt fortsatta arbete

som för med sig en översyn av instruktionen.

Remissyttrande

FAR anser att det bör klargöras vad som menas med begreppet regeringens

administrativa praxis, för att granskningsinriktningen inte skall vara osäker

och för att minimera riskerna för oklarheter i ansvarsfördelningen mellan KU

och Riksdagens revisorer.

Utskottets bedömning

Utskottet har ingen annan uppfattning än FAR när det gäller svårigheterna i

avgränsningen av begreppet administrativ praxis. Frågan utreds emellertid för

närvarande inom ramen för Revisionsutredningens arbete. Enligt utskottets

mening är det inte nödvändigt att nu avvakta resultatet av detta arbete.

Granskningen av den interna kontrollen

Remissyttranden

FAR framhåller att den externa granskningen bör omfatta granskning av den

interna kontrollen samt att granskningen skall ske i första hand i enlighet

med god revisionssed medan iakttagandet av de särskilda bestämmelser som

gäller för verksamheten endast skall utgöra ett komplement.

Utskottets bedömning

Enligt både förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.m. och

instruktionen för Regeringskansliet skall internrevisionen själv granska hur

den interna kontrollen fungerar. I FAR:s rekommendationer anges att den

externa revisorn vid planeringen av sin granskning skall bedöma i vilken

utsträckning han eller hon kan förlita sig på arbete som utförs av

internrevisionen. Utredningsförslaget innebär att den interna revisionsplanen

skall utarbetas i samråd med Riksdagens revisorer. Också i det sammanhanget

uppmärksammas den interna kontrollen. Utskottet anser inte att det behövs en

direkt bestämmelse om att den externa granskningen skall omfatta den interna

kontrollen. Utskottet delar inte heller FAR:s bedömning att iakttagandet av de

särskilda bestämmelserna för verksamhet endast skall utgöra ett komplement

till iakttagandet av god revisionssed.

Riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet

Utskottet anser sammanfattningsvis när det gäller den externa revisionen av

Regeringskansliet - bortsett från vad som tas upp i utskottets lagförslag -

att följande riktlinjer bör gälla:

Utgångspunkten är att Regeringskansliet skall bli föremål för extern

revision av Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med

hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt

upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till

Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen. Externrevisorn

ges reell möjlighet att påverka innehållet i den interna revisionsplanen.

Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av

Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet

och revisionsrapport överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder

som revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september

månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär.

Kostnaderna

Utredningen har beräknat kostnaderna för externrevisionen av Regeringskansliet

till mellan en halv och en miljon kronor. Denna bedömning har ifrågasatts av

Regeringskansliet och FAR, medan Riksdagens revisorer ser det som en rimlig

uppskattning.

Riksdagens revisorer avser att genomföra en upphandling av den aktuella

tjänsten. Först sedan detta gjorts kan klart bedömas vilka utökade kostnader

som den nya revisionsuppgiften kommer att innebära för Riksdagens revisorer.

Som utredningen anfört kan det bli nödvändigt att senare anvisa medel på

tilläggsbudget eller i vart fall i höstens budget för år 1998.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande beredningen av ärendet

att riksdagen avslår motion 1996/97:K38,

2. beträffande revisionens avslutande

att riksdagen med anledning av skrivelsen och med avslag på motionerna

1996/97:K36 och 1996/97:K37 beslutar att i utredningens förslag till lag

om revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med i

bilaga som utskottets förslag betecknade lydelse,

res. (v, mp)

3. beträffande revisionsplan

att riksdagen antar 3 § utredningens förslag till lag om revision av

Regeringskansliet med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilagan

som Utskottets förslag betecknade lydelsen,

4. beträffande förslag till lag om revision av regeringskansliet i

övrigt

att riksdagen med anledning av skrivelsen antar utredningens lagförslag i

den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan med den

ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juli

1997,

5. beträffande riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet

att riksdagen med anledning av skrivelsen godkänner och som sin mening ger

Riksdagens revisorer och regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 21 maj 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson

(s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c),

Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter

Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos och Ola Karlsson.

Reservation

Revisionens avslutande

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att utskottets bedömning på s. 9 bort ha följande lydelse:

Utskottet anser visserligen att mycket talar för att en så räkenskapsinriktad

granskning som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens revisorer, särskilt

som det inte kan vara fråga om att i detta sammanhang ta ställning till

beviljande av ansvarsfrihet för chefen för Regeringskansliet. Enligt

utskottets mening kan det dock inte bortses från att det här är fråga om en

viktig demokratisk kontrollfunktion och att denna funktion bäst fylls genom

att riksdagen ges möjlighet att efter sedvanlig riksdagsbehandling ta

ställning till resultatet av revisionen. En sådan ordning skulle också som

Svea hovrätt förordat ge konstitutionsutskottet en funktion vid den externa

kontrollen av Regeringskansliet vilket kan innebära ett komplement till

utskottets granskningsverksamhet. Utskottet anser mot denna bakgrund att

övervägande skäl talar för att revisionen inte avslutas hos Riksdagens

revisorer utan redovisas för riksdagen senast den 1 april varje år i form av

en redogörelse. Utskottet föreslår att bestämmelser om detta förs in i en lag

om revision av Regeringskansliet. Motionsyrkandena K36 och K37 tillstyrks

således.

dels att riksdagens hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande revisionens avslutande

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K36 och 1996/97:K37 och med

anledning av skrivelsen beslutar att i utredningens förslag till lag om

revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med

följande lydelse:

4 §

Riksdagens revisorer skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen

över revisionen av Regeringskansliet.

Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas

granskning.

Förslag till lag om revision av Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs följande.

-------------------------------------------------------

| | |

|Utredningens förslag |Utskottets förslag |

--------------------------------------------------------

| |

| 1|

|§ |

| |

|Riksdagens revisorer skall utföra revision av |

|Regeringskansliet. |

| |

| 2|

|§ |

| |

|Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets|

|årsredovisning och underliggande redovisning i syfte|

|att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. |

| Granskningen skall ske i enlighet med god|

|revisionssed samt med iakttagande av de särskilda|

|bestämmelser som kan gälla för verksamheten. |

-------------------------------------------------------

| | |

|3 § | |

| |Innan Regeringskansliet|

|Det ankommer på |fattar beslut om|

|revisionsansvarig i |revisionsplan för|

|regeringskansliet att |internrevisionen skall|

|efter samråd med |samråd med Riksdagens|

|riksdagens revisorer |revisorer ske. |

|utarbeta revisionsplan. | |

-------------------------------------------------------

| | |

|4 § |Riksdagens revisorer skall|

| |senast den 1 april varje|

| |år till regeringen lämna|

| |revisionsberättelse över|

| |granskningen av|

| |Regeringskansliets |

| |årsredovisning. |

-------------------------------------------------------

|____________ |______________ |

| | |

|Denna lag träder i kraft |Denna lag träder i kraft|

|den 1 maj 1997 och skall |den 1 juli 1997 och skall|

|tillämpas i fråga om |tillämpas i fråga om|

|räkenskapsår fr.o.m. 1997 |räkenskapsår fr.o.m. 1997.|

-------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------