Bet. 1996/97:KU25

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU25

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas

handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Utskottets bedömning Utskottet finner inte anledning till något

Hemställan

Reservationer

1996/97

KU25

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har

rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden

och de handlingar som hör till ärendena.

Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid granskningen

funnits att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på

begäran av utskottet, inom regeringskansliet. Väsentliga delar av detta

material presenteras i bilaga A 1.1-A 20.2 som bildar en särskild volym.

För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal

utfrågningar, som till största delen varit offentliga. Uppteckningar från de

offentliga utfrågningarna utgör bilagorna B 1-B 9. Även de redovisas i en

särskild volym.

I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för årets

granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i

betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda

yttranden som fogats till betänkandet.

Sammanfattning

Behandlade frågor

I detta betänkade redovisas den granskning som utskottet slutfört under

1996/97 års riksmöte. Några granskningsärenden har uppskjutits till senare

granskningsbetänkanden. Dit hör vissa administrativt inriktade

granskningsuppgifter angående regeringsarbetet, t.ex. en fördjupad granskning

av författningsutgivningen och användningen av ny teknik vid

Regeringskansliets registrering av handlingar. Dit hör också vissa

anmälningar, som en fråga om det svenska biståndet till kampen mot apartheid

och regeringens agerande vid Europadomstolens prövning av målet mellan Torgny

Gustavsson och svenska staten. Utskottet har för avsikt att ta upp vissa

administrativt inriktade granskningsärenden i ett särskilt

granskningsbetänkande under hösten 1997. Övriga uppskjutna ärenden kan väntas

bli behandlade i nästa vårs granskningsbetänkande.

Betänkandet inleds med en redogörelse för regeringsskiftet år 1996 då

regeringen Persson efterträdde regeringen Carlsson. Därefter följer en

redovisning av förändringar i regeringens sammansättning och organisation

under år 1996.

Fördjupade granskningar har genomförts beträffande utnyttjandet av anslag

som står till regeringens egen disposition och Utbildningsdepartementets

administration. Dessa redovisas i ett avsnitt om Regeringskansliet. I samma

avsnitt behandlas anmälningar angående regeringens åtgärder med anledning av

brister i fråga om konsultupphandling samt om Regeringskansliets

informationsverksamhet.

I en skrivelse till riksdagen har regeringen redovisat resultatet av sina

strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds

förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till

intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.

Utskottet har tagit del av skrivelsen och i anslutning därtill granskat en

fråga om statsminister Göran Perssons utnämning av Leif Pagrotsky till

statsråd.

Utskottet har granskat regeringens utnämningspolitik såvitt avser tiden från

februari 1996 till mars 1997. Granskningen har gällt utnämningar av

generaldirektörer och andra myndighetschefer med utgångspunkt i

regeringsformens bestämmelse att vid tillsättning av statlig tjänst avseende

skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Frågor om export av strategiska produkter har granskats med anledning av två

anmälningar angående export till Indonesien och de s.k. Gulfstaterna. Vidare

har utskottet genomfört en fördjupad granskning av praxisutvecklingen i fråga

om begreppet följdleveranser på krigsmaterielområdet.

Det utvecklingsbistånd som lämnats till Kuba och Vietnam under åren

1988-1991 och 1991-1996 har granskats med avseende på frågan om

regeringsbeslutens formella grund och deras överensstämmelse med riksdagens

beslut om biståndspolitiken. Utskottet har också granskat Sveriges insatser

för att upprätta vissa radarstationer i de baltiska länderna.

I tre ärenden har utskottet granskat frågor om regeringens information till

Utrikesnämnden. Granskningen har gällt ett underrättelseärende, statsminister

Göran Perssons inbjudan av Kinas president till Sverige samt ett uttalande av

Göran Persson angående Lettlands önskan om inträde i NATO.

Enligt riksdagsordningen skall regeringen underrätta EU-nämnden om frågor

som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall enligt

vad som är föreskrivet också rådgöra med nämnden i vissa andra fall. Utskottet

har med anledning av en anmälan granskat justitieminister Laila Freivalds

fullgörande av dessa skyldigheter.

Två anmälningar har gällt regeringens hantering av en GATT-rapport om

Sveriges handelspolitik. Utskottet har granskat om offentliggörandet av

rapporten har fördröjts av hänsyn till folkomröstningen angående Sveriges

inträde i Europeiska unionen.

I flera fall har utskottets granskning avsett regeringens eller särskilda

statsråds beredning av ärenden. Det har gällt frågan om ett samlat

etnografiskt centralmuseum i Göteborg, medgivandet till Försvarets

materielverk att teckna avtal med Volvo Aero Corporation AB om produktstöd för

vissa flygmotorer, ärendet om detaljplan för en del av Norra länken i

Stockholm samt ett utlänningsärende.

Den extra utbetalningen av medel till utrikesförvaltningens anställda i

december 1996 har granskats från formella synpunkter.

Under årets granskning har utskottet också behandlat anmälningar som gäller

regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret år 1992,

regeringens uppföljning av riksdagens beslut om sjuk- och tandvårdsersättning

till tandvårdsskadade och regeringens direktiv till Kommittén om

domstolsväsendets organisation. Därtill har i några fall frågor om ifrågasatt

otillbörlig påverkan på myndigheter från statsråd eller Regeringskansliet

granskats.

Vissa resultat av granskningen

Utskottet har inte funnit anledning till några uttalanden rörande

regeringsskiftet i mars 1996 eller i fråga om regeringens sammansättning och

regeringens organisation.

Beträffande regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egen

disposition har utskottet i flera fall funnit att anslagsposter disponeras av

departement för ändamål som ligger utanför den interna verksamheten.

Utredningen har också visat på att anslag ibland har använts för ändamål som

kan ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagsposten

anger genom sin beteckning. Även andra brister har iakttagits. Utskottet, som

förutsätter att innehållet i den redovisning som har lämnats kommer att

beaktas, gör inte något ytterligare uttalande med anledning av granskningen i

denna del.

Med anledning av att utskottet under en följd av år kunnat iaktta olika

brister i ärenden som handlagts inom Utbildningsdepartementet har en samlad

genomgång och översyn av Utbildningsdepartementets organisation och

arbetsrutiner gjorts. Såvitt utskottets granskning har givit vid handen

avviker Utbildningsdepartementet i dag inte från övriga departement inom

Regeringskansliet när det gäller förutsättningarna för att kunna sköta den

internadministrativa verksamheten. Utskottet anser emellertid att det hade

funnits orsak för departementet att tidigare än som skett söka komma till

rätta med vissa brister i verksamheten. Vid kommande års granskningar av de

organisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet kommer

utskottet att ägna särskild uppmärksamhet åt Utbildningsdepartementet.

I 1995 års granskningsbetänkande har utskottet behandlat upphandlingar i

Regeringskansliet under åren 1990-1994. Utskottet iakttog då brister i skilda

hänseenden, främst i fråga om dokumentation. Utskottet har nu inhämtat

uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits inom Regeringskansliet för att komma

till rätta med bristerna. Som resultat av årets granskning konstaterar

utskottet att det fortfarande brister i vissa hänseenden vid

Regeringskansliets upphandlingar, t.ex beträffande dokumentation. Utskottet

konstaterar att det finns skäl för Regeringskansliet att även i fortsättningen

ge akt på att reglerna om upphandling noga efterlevs.

I frågan om intressekonflikter för statsråd har utskottet tagit del av

regeringens skrivelse 1996/97:56 som innehåller en redovisning av den

nuvarande regeringens åtgärder för att undvika intressekonflikter och jäv m.m.

Utskottet har inte något att invända mot redovisningen. Utskottet noterar

emellertid att de rutiner som redovisats bygger på överenskommelser mellan de

sittande regeringsledamöterna. Utskottet anser det önskvärt att principer som

är gemensamma för olika regeringar i frågor av detta slag kan nås. Utnämningen

av Leif Pagrotsky till statsråd föranleder inte något uttalande från

utskottet.

Utskottet har vid sin granskning av kommittéväsendet iakttagit att den

sammantagna andelen kvinnor i kommittéer under några delar av

Regeringskansliet markant understiger 40 %. Liksom vid tidigare

granskningstillfällen understryker utskottet vikten av att

kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar och att målet om en jämn

könsfördelning i kommittéerna uppnås. Samtidigt konstaterar utskottet att

årets kommittéberättelse i flera viktiga avseenden redovisar en ökad andel

kvinnor jämfört med föregående års redovisning.

Utskottet anser att de utnämningar av generaldirektörer och verkschefer som

enligt en från Regeringskansliet överlämnad förteckning har gjorts är

förenliga med regeringsformens föreskrift om att sakliga skäl såsom förtjänst

och skicklighet skall tillämpas vid tillsättning av statlig tjänst. I en

reservation anför de utskottsledamöter som företräder Moderata samlingspartiet

att regeringen Persson har utnyttjat utnämningsmakten till det egna partiets

fördel och i praktiken lagt grunden för ett system där en ny regering omprövar

samtliga förordnanden som generaldirektör eller annan myndighetschef.

Såsom förutskickats i förra årets granskningsbetänkande har utskottet

närmare undersökt praxisutvecklingen vad gäller följdleveranser på

krigsmaterielområdet. Utskottet har tagit del av ett omfattande material som

gäller tillämpningen av riktlinjerna för krigsmaterielexporten och undersökt

utvecklingen av de begrepp som används i det praktiska arbetet med frågorna om

tillstånd till utförsel. Utskottet anser att utformningen av riktlinjerna kan

ge upphov till olika uppfattningar om tillämpningen. Den insyn och

påverkansmöjlighet som det parlamentariskt sammansatta Exportkontrollrådet har

är därför av stor betydelse vid uttolkningen av riktlinjerna. Utskottet

framhåller att den prövning som regelmässigt sker från fall till fall i de

enskilda exportärendena har ett stort egenvärde och bör fortsätta som

hittills. Enligt utskottets bedömning ger emellertid riktlinjernas generella

utformning i förening med vissa problem som har särskilt samband med

följdleveransbegreppet anledning för regeringen att överväga och precisera det

avsnitt i riktlinjerna som handlar om följdleveranser.

Genom ett beslut år 1996 tillät regeringen utförsel av vissa

luftvärnskanoner till Indonesien. Utskottets granskning har givit vid handen

att regeringen vid detta tillfälle gjorde en godtagbar tolkning av

riktlinjerna för export av krigsmateriel. Beslutet innebar att regeringen tog

följderna av tidigare beslut avseende tillstånd att exportera luftvärnskanoner

till Indonesien. Utskottet har funnit att riktlinjerna tillåtit en tolkning

som vid en totalbedömning hade kunnat leda till att tillstånd till utförseln

inte skulle ha lämnats, men har inte funnit skäl till kritik av regeringens

ställningstagande i denna del. I en reservation (fp) anförs att resultatet av

regeringens överväganden och precisering bör bli en mer strikt definition av

begreppet följdleveranser och att det av riktlinjerna skall framgå att

respekten för mänskliga rättigheter i framtiden måste beaktas även vad gäller

tillstånd till följdleveranser.

I en reservation (v, mp) anförs att regeringen i det aktuella ärendet

pressat följdleveransbegreppet utöver vad som kan anses rimligt. För detta kan

regeringen inte undgå kritik. Enligt reservanterna borde regeringen också ha

dragit konsekvenserna av att Indonesien brister i respekt för mänskliga

rättigheter och vägrat utförseltillstånd. Också detta bör enligt reservanterna

föranleda kritik mot regeringen.

Utskottets granskning av regeringens beslut i vissa fall att tillåta

utförsel av krigsmateriel till de s.k. Gulfstaterna vid Persiska viken har

inte givit anledning till kritik. Enligt en reservation av ledamoten Kenneth

Kvist (v) kan regeringen inte undgå kritik för handläggningen.

Beträffande det svenska biståndet till Kuba och Vietnam bör enligt

utskottets mening någon kritik inte riktas mot vare sig den borgerliga

regeringen 1991-1994 eller den efterföljande socialdemokratiska regeringen för

de särskilda beslut som omfattats av utskottets granskning. Enligt ett

särskilt yttrande (m, fp) har den förda politiken inte lett till att

riksdagens intentioner i de riktningsgivande besluten åren 1991 och 1992

uppfyllts i tillfredsställande grad. Kraven på demokratisk utveckling i såväl

Kuba som Vietnam hade kunnat drivas med större kraft och konsekvens.

Inte heller Sveriges insatser för att möjliggöra för de baltiska staterna

att upprätta vissa radarstationer har givit anledning till någon kritik från

utskottet.

En svensk medborgare greps i S:t Petersburg den 23 februari 1996 sedan han

mottagit hemlig militär information. Den gripne utvisades inom kort. Efter det

inträffade framkom i mars 1996 att det ryska utrikesdepartementet önskade att

en viss svensk diplomat skulle lämna landet. Vid samtal mellan utrikesminister

Lena Hjelm-Wallén och den ryske utrikesministern Primakov stod det klart att

den ryska regeringen inte ansåg att det som inträffat var något som skulle få

utrikespolitiska konsekvenser. Först sedan gripandet blivit allmänt känt genom

ryska medier informerades Utrikesnämnden den 5 september 1996 om det

inträffade. Enligt utskottsmajoritetens mening är det mot bakgrund av den

ryska inställningen förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen att

händelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte av

beskaffenhet att föranleda överläggningar i Utrikesnämnden. Utrikesministern

hade enligt utskottsmajoriteten också skäl att utgå från att det organ som

särskilt inrättats för information i underrättelsefrågor, nämligen Försvarets

underrättelsenämnd, skulle informeras om utvisningen av den svenske

medborgaren genom Försvarsmaktens försorg. Enligt en reservation (fp) kunde

man mot bakgrund av det inrikespolitiskt instabila läge som vid den aktuella

tiden rådde i Ryssland inte vara förvissad om att det som inträffat i

underrättelseärendet inte skulle komma att få betydelse för Sverige. Enligt

reservationen hade det därför förelegat skäl att underrätta Utrikesnämnden

senast vid Utrikesnämndens sammanträde i april 1996. I ytterligare en

reservation (mp) anförs att utrikesministern inte kan undgå kritik för sin

underlåtenhet att informera Utrikesnämnden om underrättelseärendet och dess

följder.

Beträffande statsminister Göran Perssons inbjudan av Kinas president Jiang

Zemin till Sverige har utskottets majoritet inte funnit anledning till något

uttalande. Enligt en reservation (m, fp) kan konstateras att statsministern

var oförhindrad att resa till Kina, trots att invändningar kommit fram vid

Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996. Reservanterna anser att

frågan om på vilken nivå svarsbesöket från Kina skulle äga rum borde ha tagits

upp i Utrikesnämnden. Inbjudningen till Kinas statsöverhuvud innebar en

upptrappning av nivån på besöksutbytet som inte var förankrad i

Utrikesnämnden.

Den 3 juni 1996 besökte statsminister Göran Persson Lettland. Vid en

presskonferens där uttalade han stöd för Lettland i landets process för att få

medlemskap i NATO. Utskottets majoritet har funnit att innebörden av den sista

meningen i statsministerns uttalande kan missuppfattas, om den rycks loss ur

sitt sammanhang. Vid utskottets utfrågning med statsministern har det

emellertid enligt utskottet blivit väl klarlagt vad statsministern avsett med

sitt uttalande. Det stod enligt utskottet också klart att uttalandet, läst i

sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den svenska regeringen

och riksdagen tidigare gett uttryck för och som är väl förankrad i

Utrikesnämnden. Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet. I

ett särskilt yttrande (m, v) framhålls emellertid att det finns anledning till

särskild varsamhet vid uttalanden i säkerhetspolitiskt känsliga frågor så att

några missförstånd beträffande Sveriges hållning inte kan uppstå. Folkpartiet

beklagar i ett särskilt yttrande att statsministerns uttalande inte syftat

till att markera en mer aktiv svensk hållning vad gäller de baltiska ländernas

säkerhetspolitiska situation.

I frågan om justitieminister Laila Freivalds samråd med riksdagens EU-nämnd

har utskottet klarlagt hur samrådet inom området för den s.k. tredje pelaren

skall gå till. Utskottet konstaterar sedan att man från Justitiedepartementets

sida numera är klar över behovet att förse EU-nämnden med nödvändigt underlag

inför samråden. Med detta konstaterande och efter de klarlägganden som gjorts

i utskottets bedömning av ärendet har utskottet avslutat granskningen.

Enligt utskottets majoritet har det inte framkommit något som tyder på att

man från svensk sida ville fördröja 1994 års GATT-granskning till efter den

svenska EU-folkomröstningen. Majoriteten framhåller också att

granskningsrapporten avseende Sverige inte heller har visat sig innehålla

uppgifter som inte var kända redan före den svenska folkomröstningen. I en

reservation (c, v, mp) anförs att det är uppenbart att Utrikesdepartementet

agerat för att granskningen av Sverige och publiceringen av GATT-rapporten

skulle ske efter den svenska EU-folkomröstningen. Genom detta förfarande kom

enligt reservanterna innehållet i GATT-rapporten inte till allmänhetens

kännedom förrän efter folkomröstningen. Viktig information om hur omvärlden

ser på svenskt medlemskap i EU och en kritisk granskning av de

handelspolitiska konsekvenserna av EU-medlemskapet blev enligt reservanterna

därför mörklagda till efter folkomröstningen. Reservanterna anser därför att

f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel som ansvarig minister inte kan undgå kritik

för detta agerande.

Regeringens beredning av frågan om ett samlat etnografiskt centralmuseum i

Göteborg har enligt utskottets majoritet skett i den ordning som föreskrivs i

regeringsformen. Enligt en reservation (m, fp, v, mp) har beredningen inte

uppfyllt kraven. Enligt reservanterna har beredningen uppvisat flera brister

som leder till att statsrådet Marita Ulvskog inte kan undgå kritik.

Regeringens handläggning av ärendet om medgivande till Försvarets

materielverk att teckna avtal med Volvo Aero Corporation AB för produktstöd

till flygplansmotorerna RM 8 och RM 12 följdes av en debatt om den s.k.

Arbogaaffären. Enligt utskottets bedömning framgår av det skriftliga

materialet att den dåvarande försvarsministern Thage G Peterson under

beredningen av regeringsärendet inte gjordes uppmärksam på förhållanden av

stor vikt för regeringens behandling av ärendet. Enligt utskottets mening kan

det också finnas utrymme för skiftande bedömningar av hur långt ett statsråds

ansvar skall sträcka sig i fråga om brister i handläggningen av större och

mindre ärenden inom ett departement. Emellertid måste chefen för ett

departement i sista hand bära ett politiskt ansvar för departementets

verksamhet. I ett sådant perspektiv står det enligt utskottets mening klart

att departementschefen inte kan undgå viss kritik för de brister i beredningen

av regeringsärendet som förekommit. Utskottet noterar dock att olika åtgärder

har vidtagits inom departementet för att förhindra en upprepning av det

inträffade. Utskottet konstaterar slutligen att Thage G Peterson inför

utskottet inte har givit uttryck för någon annan mening än att det

strukturavtal som tecknats av Försvarets materielverk och Volvo Aero är

civilrättsligt bindande och att statens kostnader för strukturförändringarna

till sist bärs av skattebetalarna.

Den 13 augusti 1996 medverkade statsrådet Pierre Schori i ett

televisionsprogram. Han uttalade sig då om ett utlänningsärende, som skulle

komma att prövas av regeringen. Med anledning av en anmälan har utskottet

granskat Schoris handläggning av ärendet. Granskningen har inte föranlett

något uttalande av utskottet. I en reservation (m) anförs att Schoris

uttalande uppfattats som att det inte rådde någon tveksamhet om att permanenta

uppehållstillstånd skulle beviljas i ärendet. Av en promemoria från

Utrikesdepartementet framgår emellertid att man från departementets sida vid

denna tidpunkt ansåg att motstridiga uppgifter ännu förelåg i ärendet.

Med anledning av en anmälan har utskottet granskat regeringens uppföljning

av ett riksdagsbeslut om sjuk- och tandvårdsersättning till tandvårdsskadade.

Utskottets majoritet har inte funnit anledning till någon kritik. Enligt en

reservation (c) förtjänar regeringen kritik för underlåtenhet att ge de

berörda myndigheterna, främst Riksförsäkringsverket, ett särskilt uppdrag att

effektuera riksdagens beslut och därefter följa upp verkningarna av

myndigheternas åtgärder.

Efter en anmälan har utskottet granskat regeringens direktiv till Kommittén

om domstolsväsendets organisation. Enligt anmälningen har ett beslut av

riksdagen inte återgivits korrekt i en bilaga till direktiven. Utskottets

majoritet anser att utgången av riksdagsbehandlingen har återgivits på ett

korrekt sätt i bilagan. Enligt en reservation (m, c) är så inte fallet.

Beträffande försvaret av kronan under hösten 1992 finns enligt utskottet

skäl för att händelseförloppet blir föremål för undersökning. Från

konstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse. Utskottets

majoritet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret som

ligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bred

bakgrundsbild. En sådan kan bäst åstadkommas genom en kartläggning och

undersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad expertis.

Utskottsmajoriteten är dock inte beredd att nu ta ställning till i vilken form

en undersökning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras, utan

utskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter med

andra riksdagsorgan återkomma senare. I en reservation (m, fp) anförs att det

inte finns skäl att ta ställning till frågan om en undersökning förrän en bred

bakgrundsbild finns att tillgå.

I övrigt har årets granskning inte givit anledning till några särskilda

uttalanden av utskottet.

1. Regeringsskiftet i mars 1996

I det följande avsnittet redogörs för regeringsskiftet efter statsminister

Ingvar Carlssons avgång.

Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat redogörelser för de

regeringsskiften som ägt rum under den nya regeringsformens tid: 1976 (KU

1976/77:44 s. 4 f.), 1978 (KU 1978/79:30 s. 3 f.), 1979 (KU 1979/80:50 s. 3

f.), 1981 (KU 1981/82:35 s. 3 f.), 1982 (KU 1982/83:30 s. 3 f.), 1986 (KU

1985/86:25 s. 3 f.), 1990 (1989/90:KU30 s. 7), 1991 (1991/92:KU30 s. 5 f.) och

1994 (1994/95:KU30 s. 10 f.).

Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen 6 kap. En

närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i 1991/92 års

granskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.). Reglerna föreskriver bl.a. att

talmannen skall kalla företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd

när statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice talmännen

och avger sedan förslag till riksdagen. Röstar mer än hälften av riksdagens

ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Minst

175 ledamöter måste således rösta mot förslaget för att det skall vara

förkastat.

En promemoria om regeringsskiftet efter statsminister Ingvar Carlssons

avgång har upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har anmälts

till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll den 13 juni 1996

(prot. 1995/96:111).

Av promemorian och riksdagens protokoll framgår bl.a. följande.

På morgonen måndagen den 18 mars inlämnade statsminister Ingvar Carlsson sin

ansökan om entledigande till talman Birgitta Dahl på hennes tjänsterum.

Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Hon

erinrade om att entledigade regeringsledamöter, enligt 6 kap. 8 §

regeringsformen, uppehåller sina befattningar till dess ny regering har

tillträtt. Under förmiddagen förde talmannen samtal med företrädare för

riksdagspartierna. Talman Dahl förde först samtal med Göran Persson. Därefter

förde talmannen samtal med Lars Tobisson, Olof Johansson, Eva Eriksson,

Marianne Samuelsson, Gudrun Schyman och Alf Svensson i nämnd ordning.

Talmannen överlade därefter med de vice talmännen samt informerade statschefen

H.M. Konungen.

Under eftermiddagen sammanträffade talman Birgitta Dahl på nytt med

Socialdemokraternas ordförande Göran Persson. Talmannen uppdrog då åt Göran

Persson att bilda en regering bestående av företrädare för Socialdemokratiska

arbetarepartiet. Efter mötet höll talman Birgitta Dahl och Socialdemokraternas

partiordförande Göran Persson en presskonferens där talmannen presenterade

sitt förslag om ny statsminister.

Vid kammarens sammanträde tisdagen den 19 mars föreslog talman Birgitta Dahl

riksdagen att till ny statsminister utse Göran Persson, som avsåg att bilda en

regering bestående av företrädare för Socialdemokratiska arbetarepartiet.

Förslaget bordlades. I enlighet med 5 kap. 2 § riksdagsordningen bordlades

förslaget på nytt vid kammarens sammanträde onsdagen den 20 mars. Talmannens

förslag prövades av riksdagen vid sammanträdet dagen därpå, torsdagen den 21

mars.

Inför omröstningen den 21 mars avgav företrädare för sex partier

röstförklaringar.

Moderata samlingspartiets företrädare hänvisade till att partiet när

riksdagen i oktober 1994 röstade om att utse Ingvar Carlsson till

statsminister lade ned sina röster. Partiets ställningstagande 1994 var en

följd av det efter valet uppkomna parlamentariska läget. Inför voteringen om

talmannens förslag att till ny statsminister utse Göran Persson anförde

moderaternas företrädare att de parlamentariska styrkeförhållandena inte hade

ändrats och att voteringen förorsakats av att Ingvar Carlsson beslutat att

träda tillbaka från statsministerposten. Regeringsskiftet hade därmed närmast

en teknisk karaktär. Partiet avsåg mot den bakgrunden att avstå från att rösta

i voteringen.

Centerpartiets företrädare förklarade att partiets ställningstagande till

talmannens förslag om ny statsminister följde tillämpad praxis. Partiet avsåg

inte att ta ställning till den kommande regeringens samlade politik.

Centerpartiets riksdagsgrupp avsåg att avstå från att rösta i voteringen och

ansåg att talmannens förslag om att utse Göran Persson till ny statsminister,

med avsikt att bilda en socialdemokratisk regering, var naturligt och i

överensstämmelse med den parlamentariska situationen.

Folkpartiet liberalernas företrädare förklarade att partiets nedlagda röster

vid voteringen skulle tolkas så att partiet med den rådande mandatfördelningen

i riksdagen inte såg någon annan realistisk lösning på den parlamentariska

situationen än att Socialdemokraternas partiledare fick bilda regering. Detta

skulle inte tolkas så att partiet accepterade den inriktning den

socialdemokratiska politiken haft och kunde förväntas få.

Vänsterpartiets företrädare hänvisade till att resultatet av riksdagsvalet

år 1994 blev en vänstermajoritet i riksdagen. Partiet förklarade att mandatet

som väljarna gav vid riksdagsvalet år 1994 var grunden för ställningstagandet

att stödja förslaget till ny statsminister.

Miljöpartiet de grönas företrädare förklarade att partiets riksdagsgrupp

avsåg att avstå från att rösta i voteringen och därmed släppa fram Göran

Persson som ny statsminister.

Kristdemokratiska samhällspartiets företrädare anförde att förslaget att

till ny statsminister utse Göran Persson var naturligt mot bakgrund av

utslaget i 1994 års riksdagsval. Partiet avsåg att lägga ned sina röster i

voteringen. Detta innebar inte ett ställningstagande till den politik som

regeringen skulle komma att föra utan var ett uttryck för respekt för

valutslaget år 1994.

Voteringen utföll så att 178 ledamöter röstade ja. Ingen ledamot röstade

nej. 154 riksdagsledamöter avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså

godkänt talmannens förslag och utsett Göran Persson till ny statsminister.

Talmannen bad Göran Persson komma fram till talmanspodiet där han mottog sitt

förordnande ur talmannens hand.

Fredagen den 22 mars avgav Göran Persson, i riksdagens kammare,

regeringsförklaring och anmälde därefter vilka statsråd han utsett att

tillsammans med honom ingå i regeringen. Samma dag ägde regeringsskifte rum

vid en särskild konselj inför statschefen H.M. Konungen i närvaro av H.K.H.

Kronprinsessan. Vid konseljen redovisade talman Birgitta Dahl riksdagens

beslut om ny statsminister.

Onsdagen den 27 mars ägde partiledardebatt rum med anledning av

regeringsförklaringen.

Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från utskottet.

2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Sammansättningen av regeringen Ingvar Carlsson ändrades vid ett tillfälle

under år 1996 och före regeringsskiftet i mars 1996. Statsministern

entledigade statsrådet och chefen för Näringsdepartementet Sten Heckscher med

verkan från den 5 februari 1996. Statsministern utsåg samtidigt statsrådet

Jörgen Andersson att från samma dag vara chef för Näringsdepartementet.

Fram till regeringsskiftet den 22 mars 1996 fattade statsminister Ingvar

Carlsson ytterligare ett beslut om förordnande enligt 7 kap. 5 §

regeringsformen för statsråd att i departementschefs ställe handlägga ärende

eller grupp av ärende. Med anledning av inrättandet av Inspektionen för

strategiska produkter (ISP) beslutade statsminister Ingvar Carlsson, enligt 7

kap. 5 § regeringsformen, att inspektionen skulle höra till statsrådet Jan

Nygrens ansvarsområde. Statsrådet Nygren hade den 9 juni 1995 förordnats att i

utrikesministerns ställe föredra förvaltningsärenden rörande förbud mot

tillverkning och utförsel av krigsmateriel. Vidare hade han förordnats att

föredra lagstiftningsärenden rörande kontroll över tillverkningen av

krigsmateriel och förbud mot utförsel av krigsmateriel. Även ärenden som

gäller exportkontrollfrågor avseende produkter med såväl civil som militär

användning hade förts till statsrådet Nygrens ansvarsområde (1995/96:KU30 s.

8).

Statsminister Göran Persson förordnade i samband med regeringsskiftet den 22

mars 1996 tretton personer att vara statsråd och chef för departement samt

åtta personer att vara statsråd. I den nya regeringen ingår således 22

statsråd, en ökning med två statsråd jämfört med den avgångna regeringen. När

regeringen Carlsson tillträdde efter valet 1994 hade den 22 statsråd.

Under år 1996 har två förändringar i departementsförordningen (SFS 1982:1177

trätt i kraft.

Den 1 juli 1996 trädde vissa ändringar i departementsorganisationen i kraft

(SFS 1996:724). Civildepartementet ändrade beteckning till Inrikesdepartemen-

tet, och Näringsdepartementet ändrade beteckning till Närings- och handels-

departementet. Frågor om exportfrämjande åtgärder, statsstödda exportkrediter

och exportkreditgarantier, internationella överenskommelser om allmänna vill-

kor för exportkrediter samt handelskamrar fördes från Utrikesdepartementet

till Närings- och handelsdepartementet. Till Finansdepartementet fördes från

Socialdepartementet frågor om socialavgifter och allmänna egenavgifter.

Dessutom fördes till Finansdepartementet frågor om kungliga hov- och slotts-

staten, samt frågor om lotterier, från Inrikesdepartementet. Till Arbetsmark-

nadsdepartementet flyttades frågor som gäller jämställdhet mellan kvinnor och

män från Socialdepartementet. Samtidigt fördes från Arbetsmarknadsdeparte-

mentet regionalpolitiska frågor till Närings- och handelsdepartementet, frågor

om flyktingars och utlänningars rätt att vistas i landet till Utrikes-

departementet samt frågor om invandrare, etnisk diskriminering och svenskt

medborgarskap till Inrikesdepartementet. Till Inrikesdepartementet fördes

också frågor om Sveriges administrativa indelning, kommuner, landsting och

kommunalförbund från Finansdepartementet, samt frågor rörande markanvändning

och bebyggelse, tillstånd till expropriation, tillstånd till förköp enligt

förköpslagen (1967:868), lagen (1970:244) om allmänna vatten- och

avloppsanläggningar, lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och

legalisering, lantmäteriet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhet

från Miljödepartementet. Vidare fördes till Inrikesdepartementet frågor som

gäller bostadsväsendet, byggnadsväsendet och byggnadsforskning från

Näringsdepartementet. Frågor som gäller Svenska kyrkan, andra trossamfund,

församlingar, kyrkliga samfälligheter, kyrklig indelning, kyrklig beredskap

och begravningsväsendet flyttades från Civildepartementet till

Kulturdepartementet. Utbildningsdepartementet tillfördes frågor om

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från Socialdepartementet.

Samtidigt med dessa förflyttningar av ansvarsområden mellan departementen

fördes bl.a. allmänna frågor om användningen av informationsteknik (IT) och

frågor om användningen av IT inom kulturområdet till

Kommunikationsdepartementets respektive Kulturdepartementets ansvarsområde.

Frågor om genomförandet av EG:s inre marknad fördes till Närings- och

handelsdepartementet och frågor om invandrares introduktion och integration i

det svenska samhället till Inrikesdepartementet.

Den nya departementsorganisationen föregicks av att statsministern samma dag

som regeringsskiftet, och vid ytterligare ett par tillfällen under första

halvåret 1996, fattade 29 beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 §

regeringsformen för statsråd att i vissa departementschefers ställe handlägga

motsvarande grupper av ärenden.

Den förändring som trädde i kraft den 1 oktober 1996 (SFS 1996:897) innebar

endast små förändringar av departementsorganisationen.

Departementen, Statsrådsberedningen och Regeringens förvaltningsavdelning

utgör sedan den 1 januari 1997 en myndighet, Regeringskansliet. Den 1 januari

1997 trädde förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet i

kraft. Samtidigt upphävdes departementsförordningen (1982:1177).

Utskottets bedömning

Den nu lämnade redogörelsen för regeringens sammansättning och rege-

ringsarbetets organisation omfattar år 1996. Förordningen (1996:1515) med

instruktion för Regeringskansliet trädde i kraft först den 1 januari 1997. Den

nya organisationen av Regeringskansliet behandlas därför inte i detta

betänkande.

Utskottet har framhållit att ändringen av Regeringskansliets organisation

ger anledning för utskottet att vid kommande granskningar uppmärksamma de

organisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet (1996/97:KU1

s. 16).

Utskottet finner inte anledning till något uttalande med anledning av den nu

lämnade redogörelsen.

3. Regeringskansliet

3.1 Regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egen

disposition

I samband med utskottets genomgång av regeringsprotokollen i

granskningsarbetet 1995 (bet.1994/95:KU30) aviserade utskottet sin avsikt att

i ett kommande års granskning mer systematiskt gå igenom hur regeringen använt

anslagsposter som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin egen

disposition. Även dessa medel kunde enligt utskottet givetvis endast användas

för de ändamål riksdagen bestämt (s. 17).

Utskottet har nu gjort en genomgång av de anslag som stod till regeringens

disposition budgetåren 1993/94 och 1994/95. Genomgången redovisas i bilaga A

1.1. Samtliga anslag till regeringens disposition har inte undersökts. De

anslag som gäller kommittéerna, internationellt samarbete och den interna

verksamheten i Regeringskansliet har undantagits från undersökningen, liksom

vissa andra anslag, där dispositionen av medlen varit självklar.

Finansmakten

Finansmakten är den sammanfattande beteckningen på riksdagens funktion att

besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas (1

kap. 4 § regeringsformen). Riksdagen meddelar beslut om statens inkomster dvs.

skatter och avgifter genom lag (8 kap. regeringsformen). Tilldelning av medel

till verksamheter och för ändamål som riksdagen beslutat om sker genom

anvisningsbeslut i samband med budgetregleringen (9 kap. 2 § regeringsformen).

Budgetregleringsprocessen ligger således utanför normgivningen enligt 8 kap.

regeringsformen.

Riksdagens styrning av regeringens och myndigheternas anslagsutnyttjande

kommer till uttryck i 9 kap. 2 § regeringsformen, där det föreskrivs att

statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. I

denna rätt för riksdagen att bestämma utgifterna finns inga spärrar inbyggda i

grundlagen. Riksdagen kan alltså utöva finansmakten på ett mer eller mindre

detaljerat sätt. Å ena sidan står det riksdagen fritt att i detalj föreskriva

hur ett anslag skall användas. Å andra sidan finns det inget som hindrar

riksdagen från att ge stora klumpanslag, dvs. i praktiken ge regeringen

vidsträckta bemyndiganden att själv närmare fördela medlen. I 9 kap. 3 §

regeringsformen finns stöd för att ett anslag kan utnyttjas under längre tid

än ett budgetår genom bestämmelsen att regeringen kan besluta att ett särskilt

anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden.

För varje anslag uppställer riksdagen villkor när det gäller möjligheten att

överskrida anslaget och möjligheten att utnyttja anslaget under en längre

period än budgetåret. Detta sker genom att det i riksdagens beslut anges

vilken anslagstyp det är fråga om. Anslagstyperna var tidigare inte

författningsreglerade, men sedan den 1 januari 1997 gäller enligt 3 § lagen

(1996: 1059) om statsbudgeten att anslagstyperna obetecknade anslag,

reservationsanslag eller ramanslag skall användas när riksdagen anvisar

anslag.

Tekniken för bestämmande av utgifterna är att riksdagen anvisar anslag till

särskilda ändamål. Ett anslag behöver både ett belopp och en rubrik, som anger

ändamålet. Anslagsrubriken kan kompletteras med uttryckligt fastställda

villkor och med motivuttalanden.

I förarbetena till 1974 års regeringsform fördes en diskussion om huruvida

regeringen var skyldig att använda de medel riksdagen anvisat eller regeringen

endast getts tillstånd att använda dem. I likhet med ett par remissinstanser

intog regeringen den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under

parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån regeringen skulle verkställa de

utgifter som anslagen möjliggör. En prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin

främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk

synpunkt blev önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.

Också när det gällde att utnyttja besparingsmöjligheter ansågs en sådan

prövningsmöjlighet vara av betydelse. Departementschefen framhöll i övrigt att

regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på

grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser.

Budgetlagutredningen (SOU 1996:14, s. 156) framhöll att denna prövningsrätt

inte är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Bl.a. pekade

utredningen på att det regelmässigt förekommer att regeringen ställer en del

av ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Detta belopp

disponeras inte av någon myndighet och det är inte givet att det kommer att

utnyttjas. En sådan ?blockering? kan göras för att balansera ett överskridande

på ett anslag för närliggande ändamål. Det förekommer enligt

Budgetlagutredningen också att regeringen av något skäl beslutar att medel

skall föras bort från anslaget som besparing. Även om förändringar av detta

slag ofta har budgetteknisk bakgrund, kan även förhållanden på sakområdet och

allmänna förhållanden motivera ingrepp i anvisade anslag under löpande

budgetår.

Ett exempel på att regeringen kan låta bli att använda ett anslag utgör den

större indragning av outnyttjade medel på reservationsanslag som skedde våren

1995, alltså vid en tidpunkt som omfattas av denna undersökning. Indragningen

av reservationsmedel motsvarade 4,4 miljarder kronor (prop. 1994/95:150 bilaga

1 s. 46 f.). Regeringens beslut underställdes inte riksdagens prövning.

Anslagstyperna vid den tid undersökningen avser

Fyra anslagstyper användes under den undersökta perioden, nämligen obetecknade

anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag. Anslagstypen väljs

efter ändamålet med anslaget och brukar normalt inte ändras från ett år till

ett annat.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte

användas under följande budgetår. Anslagstypen, som också finns kvar efter den

1 januari 1997 enligt 3 § lagen om statsbudgeten, används främst för bidrag

till olika icke-statliga organisationer. Antalet obetecknade anslag i

statsbudgeten är förhållandevis litet.

Ett förslagsanslag fick överskridas av regeringen om det behövdes för att

ändamålet med anslaget skulle uppfyllas. En myndighet fick överskrida

förslagsanslag endast efter medgivande av regeringen. Under budgetåret

outnyttjade medel fick inte användas under följande budgetår. Anslagstypen,

som numera inte finns kvar, användes främst för att finansiera utgifter för

regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för

ersättningen är reglerad i lag, men antalet ersättningsfall inte exakt kan

förutses. Antalet förslagsanslag var förhållandevis stort. Omkring en

tredjedel av anslagen på statsbudgeten under undersökningsperioden var

förslagsanslag. Efter den 1 januari 1997 användes i stället ramanslagstypen

för bl.a. regelstyrda utgifter.

Reservationsanslag är den anslagstyp som var den i undersökningen vanligaste

anslagstypen. Reservationsanslagen får enligt 5 § lagen om statsbudgeten,

liksom enligt tidigare gällande ordning, inte överskridas. Outnyttjade medel

får regeringen använda längst tre år efter det anslaget senast var uppfört på

statsbudgeten. Kvarstående medel faller automatiskt bort. Anslagstypen används

huvudsakligen för internationellt utvecklingssamarbete, vissa

investeringsutgifter, högskolor och forskning samt vissa

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Reservationsanslagstypen används då de

belopp som skulle anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl,

men där det kan vara svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till bestämda

budgetår.

Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på

följande budgetårs anslag eller genom att regeringen - dock endast under vissa

förutsättningar - beslutar om s.k. merutgift. Outnyttjade medel får sparas

till följande budgetår. Ramanslaget används främst för statliga myndigheters

förvaltningskostnader men numera även i det militära försvarets utgifter samt

för investeringar i vägar och järnvägar. Under den undersökta perioden uppgick

kreditgränsen i normalfallet till 5 % av anslagsbeloppet. Genom lagen om

statsbudgeten har riksdagen beslutat att anslagskrediten generellt får uppgå

till högst till 10 % av anvisat anslag. Enligt förarbetena till lagen (prop.

1995/96:220) torde regeringen i regleringsbreven komma att medge en

anslagskredit på 3 % för anslag för förvaltningsändamål och för de flesta

övriga ramanslag 5 %. Förutsättningen för att regeringen skulle besluta om

merutgift enligt den tidigare ordningen var att det gällde tillfälliga

utgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll och det då endast var

fråga om rena undantagsfall (1993/94:FiU11y). Det kunde gälla i fall då

ytterligare utgifter ålagts en myndighet till följd av ett riksdagsbeslut, men

utgifterna inte kunnat beaktas vid budgeteringstillfället eller vid force

majeurliknande förhållanden, som t.ex. skada på inventarier. I samtliga andra

fall måste regeringen underställa riksdagen frågan. I 6 § lagen om

statsbudgeten föreskrivs att regeringen med riksdagens bemyndigande får

besluta om överskridande av ett ramanslag om detta är nödvändigt för att i en

verksamhet täcka utgifter som inte varit kända då anslaget anvisades eller för

att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall uppfyllas.

Bemyndigande i regleringsbrev

Normalt sett fattar regeringen beslut kollektivt. Bemyndigandet till enskilt

statsråd eller departement förekommer då det gäller

departementsadministrationen och beslut som gäller beredningsförfarandet inkl.

kommittéväsendet. Undantagsvis kan departementsärenden gälla andra frågor.

Konstitutionsutskottet har när det gäller enskilt statsråds beslutanderätt

uttalat att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte bör

urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till statsråd. Enskilt

statsråd borde därför utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i

frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet

i vid mening (bet. KU 1976/77:44 s. 15).

I den av Statsrådsberedningen utgivna Gula boken - handläggningen av ärenden

i Regeringskansliet (Ds 1994:70) - behandlas frågan om bemyndigande i

regleringsbrev (s. 51 f.). Där framhålls bl.a. att i princip bör endast sådana

anslag disponeras av ett departement som gäller Regeringskansliets,

utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets administration eller som avser

beredning eller uppföljning av ett regeringsärende. Andra anslagsdispositioner

bör beslutas av regeringen, om beslutet kräver ett ställningstagande från

regeringen som politiskt organ, och annars av myndighet under regeringen.

Exempel på anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för

departementsbeslut är sådana som tar sikte på

- anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten,

- konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär,

- information till allmänheten om ny lagstiftning och om andra beslut av

regeringen och riksdagen.

Utskottets bedömning

På utskottets uppdrag har utskottets kansli gjort en omfattande genomgång av

dispositionen av de anslag och anslagsposter som regeringen genom

regleringsbrev eller andra särskilda beslut ställt till sin egen eller ett

visst departements förfogande. Genomgången, som redovisas i bilaga och de

kritiska kommentarer som den har föranlett, har underställts ansvariga

tjänstemän i vederbörande departement. Hänsyn har tagits till uppgifter och

påpekanden som gjorts i detta sammanhang. Utan att ta ställning till kritiken

i varje enskilt fall vill utskottet sammanfattningsvis framhålla följande.

Vissa omständigheter gör att det inte har varit möjligt att få en fullständig

bild av användningen av dessa medel. Utrikesdepartementets användning av

anslag för departementets egen disposition skiljer sig från övriga

departement, vilket gör att det är svårt att bedöma anslagsanvändningen med

samma utgångspunkter som för övriga departement. Regeringskansliet är dock

numera en myndighet, vilket på sikt kan innebära en mer jämförbar ordning.

En annan svårighet under undersökningen har varit att anslagen i många fall

disponeras av utomstående myndigheter som betalar ut medel efter särskilda

regeringsbeslut. Bokföringen har därigenom legat hos dessa myndigheter, t.ex.

Kammarkollegiet, vilket försvårat möjligheterna att få en överblickbar bild av

anslagsanvändningen.

Genomgången har visat att Statsrådsberedningens anvisningar i Gula boken inte

till fullo har följts. Flera anslagsposter disponeras av departement för

ändamål som ligger utanför den interna verksamheten, berednings- och

uppföljningsarbete eller informationsinsatser.

Undersökningen har också visat att det finns vissa andra brister när det

gäller användningen av de anslag som står till regeringens disposition. Ibland

har anslagen använts för ändamål som kan ifrågasättas mot bakgrund av det

ändamål som anslaget eller anslagsposten har enligt sin beteckning. I vissa

fall har anvisats medel för merutgifter för utgifter som egentligen inte

ligger inom ramen för vad riksdagen ansett skall utgöra merutgifter. I andra

regeringsbeslut saknas uppgift om varför en utgift betecknas som merutgift. I

något fall har regeringen medgett förhållandevis stort överskridande av ett

förslagsanslag utan att ange skäl.

Bland de smärre felen kan nämnas att det i flera fall har hänvisats till att

regeringen senare kommer att meddela bestämmelser om användningen av medlen på

anslaget eller anslagsposten. Några bestämmelser - i meningen generella

föreskrifter - har dock inte meddelats, utan det har varit fråga om villkor i

det särskilda fallet.

I en rad fall har anslagna medel inte använts alls eller endast till en

mindre del. Detta gäller främst budgetåret 1994/95. Den nya regeringen kan

självfallet ha gjort den bedömningen att besparingsskäl talade för att av

riksdagen anvisade medel inte borde utnyttjas.

Utskottet, som förutsätter att innehållet i denna redovisning beaktas, anser

inte att något ytterligare uttalande i denna del är påkallat.

3.2 Utbildningsdepartementets administration

Med anledning av att konstitutionsutskottet under en följd av år kunnat iaktta

olika brister i ärenden som handlagts inom Utbildningsdepartementet fann

utskottet vid förra årets granskning att en samlad genomgång och översyn av

Utbildningsdepartementets organisation och arbetsrutiner borde göras (bet.

1995/96:KU30 s. 24 f.). Därvid borde enligt vad utskottet uttalade också vissa

organisatoriska åtgärder som vidtagits inom departementet för att komma till

rätta med missförhållandena följas upp och utvärderas. Utskottet förklarade

sig ha för avsikt att i samarbete med Riksdagens revisorer genomföra en sådan

översyn och redovisa den i årets granskningsbetänkande.

Den översyn som förutskickades har genomförts under årets granskning. En

tjänsteman vid Riksdagens revisorers kansli har biträtt vid utskottets kansli

med att upprätta en promemoria angående Utbildningsdepartementets organisation

och ekonomiadministrativa rutiner bilaga A 1.2. Vidare har revisionsbyrån KPMG

Bohlins AB (Bohlins) granskat vissa ekonomiadministrativa rutiner inom

Utbildningsdepartementet. Revisionsbyråns rapport har fogats som en bilaga

till promemorian.

Som ett led i beredningen av detta granskningsärende har

Statsrådsberedningen fått del av utskottets kanslipromemoria med bilaga och

kommit in med vissa synpunkter.

Också utnyttjandet av anslag som står till regeringens egen disposition har

gåtts igenom vid årets granskning. Vid genomgången har gjorts vissa

iakttagelser som gäller Utbildningsdepartementet jfr bilaga A 1.1. Genomgången

har redovisats i avsnitt 3.1.

I ett betänkande under hösten 1997 kommer utskottet att redogöra för bl.a.

en fördjupad granskning av regeringens författningsutgivning. Utgivningen av

författningar som hör till Utbildningsdepartementet tas då upp till närmare

granskning.

Organisatoriska förändringar inom Utbildningsdepartementet

Departementsledningen inom Utbildningsdepartementet beslutade våren 1993 om en

organisationsförändring som genomfördes den 1 september samma år. Flera olika

motiv framhölls som viktiga för en förändring av departementets

organisationsstruktur och arbetsuppgifter - den minskade detaljstyrningen på

statsmaktsnivå, behovet av uppföljning och utvärdering som underlag för beslut

och resursallokering, den ökade internationaliseringen samt förändringar i

reglerna för ekonomisk styrning och administration för de statliga

myndigheterna.

Organisationsförändringen 1993 innebar bl.a. att fyra sakenheter inom

departementet upphörde, nämligen planerings- och budgetsekretariatet, skol-ek-

onomiska enheten, högskoleenheten och forskningsenheten. Samtidigt bildades

fyra nya enheter: utbildningsstrategiska enheten, universitets- och

högskoleenheten, forskningspolitiska sekretariatet samt administrativa

enheten. Grundskoleenheten och vuxenutbildningsenheten bibehölls.

Rättssekretariatet berördes inte av organisationsförändringen.

En ny arbetsordning för departementet infördes fr.o.m. den 29 september

1993. Den har senare ändrats den 13 september 1995.

En intern beslutsordning för departementet infördes för första gången i

samband med omorganisationen år 1993. Nu gäller en beslutsordning av den 22

april 1996.

Under utskottets granskning har kommit fram att Statsrådsberedningen och

Utbildningsdepartementet under hösten 1996 har givit två personer i uppdrag

att bl.a. göra en analys av Utbildningsdepartementets arbetsuppgifter och

organisation m.m., att utarbeta en verksamhetsbeskrivning och en problem-

inventering samt en analys av resursförbrukningen samt att föreslå en nivå på

förvaltningsanslaget i relation till organisation och arbetsuppgifter.

Revisionsbyråns rapport

Uppdraget till Bohlins har inriktats på en genomgång av gällande och tidigare

beslutsordningar för ekonomiska frågor inom Utbildningsdepartementet. Vidare

har byrån granskat ändamålsenlighet och tillämpning av gällande

beslutsordning. Dessutom har byrån gått igenom rutinerna för budgetuppföljning

och hantering av internbudgetar.

Efter genomgång av beslutsordningen och intervjuer med handläggare på

administrativa enheten har Bohlins sammanfattat sin bedömning så att nuvarande

beslutsordning skapar goda förutsättningar för en god intern kontroll, dvs.

att ansvars- och arbetsfördelningen är genomtänkt och att ingen person skall

handlägga en transaktion i alla led, något som enligt byråns mening tidigare

varit möjligt i vissa fall. Vidare ingår beslutsordningen enligt Bohlins

bedömning som en viktig del i Utbildningsdepartementets organisation och

rutiner för att säkerställa att redovisningen blir riktig och fullständig och

att befintliga resurser endast används inom ändamålet för anslaget.

Bohlins har även granskat hur utbetalningsrutinen tillämpas i praktiken

genom att granska ett mindre antal leverantörsfakturor. Enligt byråns

revisionsrapport var kvaliteten på dessa bokföringsunderlag mycket hög, dvs.

det framgick klart av underlagen att beslutsordningen följts.

Beträffande internbudget och budgetuppföljning har Bohlins redogjort för ett

arbete som sedan budgetåret 1992/93 bedrivits inom Utbildningsdepartementet i

syfte att utveckla den interna budgetprocessen inom departementet. Sammantaget

är Bohlins bedömning att erforderliga styr- och uppföljningsinstrument finns.

Vad gäller kommittéer och utredningar kan styrning och uppföljning enligt

Bohlins utvecklas ytterligare.

Under rubriken Övergripande synpunkter har Bohlins i sin rapport anfört

följande:

Utbildningsdepartementet har under ett flertal år inte kunnat finansiera sina

egna förvaltningskostnader med ursprungligen anslagna medel utan erhållit

extra medel från regeringen samt vid ett tillfälle erhållit tilläggsanslag

från riksdagen. Detta förhållande är, enligt vår bedömning, ej ett resultat av

brister som kan hänföras till de löpande administrativa rutinerna och den

interna kontrollen. Obalansen mellan budget och utfall tyder i allt väsentligt

på att tillräckligt kraftfulla åtgärder ej vidtagits i tid för att anpassa

departementets uppgifter, organisation och framför allt bemanning till givna

ekonomiska ramar eller tillse att tillräckliga ekonomiska ramar erhålls i

regleringsbrevet.

Dessutom vill vi framhålla några organisatoriska aspekter som kan ha haft

betydelse i sammanhanget.

Departementet har omorganiserats och nya handläggare har tillkommit. Till

detta kommer nya arbetsuppgifter till följd av nedläggning av t.ex. UHÄ

(Universitets- och högskoleämbetet). Den nu gällande organisationen är mycket

platt, med jämställda chefer, vilket innebär att det ekonomiska

samordningsansvaret hamnar på en hög nivå i organisationen, hos

statssekreteraren.

Mot bakgrund av de erfarenheter som vi erhållit hos Utbildningsdepartementet

vill vi som en lämplig åtgärd framhålla att det övergripande ekonomiska

ansvaret bör markeras organisatoriskt och läggas på en överordnad fast

anställd chefstjänsteman, i syfte att skapa goda förutsättningar för

överblick, samordning och kontinuitet vad avser ekonomiadministration.

Utskottets bedömning

Den fördjupade granskningen av Utbildningsdepartementets administration har

genomförts med anledning av att konstitutionsutskottet under en följd av år

kunnat iaktta olika brister i ärenden som handlagts inom departementet. De

brister som påtalats av konstitutionsutskottet har iakttagits under en längre

tid. Enligt utskottets mening hade det funnits orsak för departementet att

tidigare än som nu skett söka komma till rätta med bristerna. Bristerna i

departementets funktionssätt har emellertid numera givit anledning till

organisatoriska förändringar och andra åtgärder inom Regeringskansliet. Såvitt

utskottets granskning har givit vid handen avviker Utbildningsdepartementet i

dag inte från övriga departement inom Regeringskansliet när det gäller

förutsättningarna för att kunna sköta den internadministrativa verksamheten.

Utskottet finner inte anledning att nu anföra några vidare synpunkter på de

förändringar och övriga åtgärder som har företagits.

Som ett led i den granskning som ankommer på utskottet enligt 12 kap. 1 §

regeringsformen har utskottet i tidigare års granskningar berört bl.a.

regeringsarbetets organisation. Utskottet har tidigare under detta riksmöte

uttalat att den nya organisation av Regeringskansliet som gäller från och med

i år ger ytterligare anledning för utskottet att vid kommande granskningar

uppmärksamma de organisatoriska förutsättningarnas betydelse för

regeringsarbetet (bet. 1996/97:KU 1 s. 16). Vid de granskningar som på detta

sätt har förutskickats kommer särskild uppmärksamhet att ägnas åt

förhållandena inom Utbildningsdepartementet.

3.3 Regeringens åtgärder beträffande brister vid konsultupphandling

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 1.3, begärs att konstitutionsutskottet granskar vilka

åtgärder regeringen har vidtagit för att komma till rätta med de brister

beträffande konsultupphandling som redovisades och kritiserades i utskottets

betänkande 1994/95:KU30.

I ytterligare en anmälan, bilaga A 1.4, begärs att konstitutionsutskottet

granskar den upphandling som Regeringskansliet gjort med en konsult som

tidigare varit chefstjänsteman i Finansdepartementet och som ställdes till

svars för handel med värdepapper år 1990.

Bakgrund

Lagen om offentlig upphandling

Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) i

kraft. Lagen har sin bakgrund i EES-avtalet och innebär i huvudsak att den

offentliga upphandlingen regleras i en författning som överensstämmer med de

direktiv som gäller på området inom EG.

LOU innehåller en huvudregel i 1 kap. 4 § enligt vilken upphandling skall

göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt

genomföras affärsmässigt.

Riktlinjer för upphandling i Regeringskansliet

Den 30 september 1994 fastställde Regeringskansliets förvaltningskontor

riktlinjer att gälla för upphandling i Regeringskansliet. Riktlinjerna gäller

upphandling av varor och tjänster. Annan upphandling bedöms normalt inte

förekomma inom departementen. Tyngdpunkten ligger enligt riktlinjerna på

upphandling under de s.k. tröskelvärdena som för varor och tjänster är

1 493 000 kr. Dessa upphandlingar benämns i riktlinjerna ?mindre

upphandlingar?.

För det som i riktlinjerna benämns mindre upphandlingar finns enligt LOU två

olika upphandlingsförfaranden; dels förenklad upphandling, dels direkt-

upphandling. Med förenklad upphandling avses upphandling där alla leverantörer

har rätt att delta. Anbud skall infordras. Deltagande leverantörer skall lämna

skriftliga anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera

anbudsgivare. Med direktupphandling avses upphandling utan infordrande av

skriftligt anbud. Detta upphandlingsförfarande får enligt LOU användas om

upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom

synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte

heller beror på den upphandlande enheten.

Vilket förfarande som skall väljas avgörs på affärsmässiga grunder, dvs. med

hänsyn till vilken konkurrens som finns att uppsöka samt upphandlingens art

och omfattning. Grundprincipen enligt LOU är att anbud alltid skall ligga till

grund för valet av leverantör/konsult. Valet av upphandlingsform och motiv för

detta skall enligt riktlinjerna dokumenteras på en särskild blankett.

Inom Regeringskansliet bör enligt riktlinjerna upphandlingar som understiger

två basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som regel anses

kunna göras genom direktupphandling. Möjligheten att utnyttja direkt-

upphandling på grund av synnerlig brådska skall utnyttjas återhållsamt. Det

räcker inte med att det är bråttom. Här avses nämligen endast sådan brådska

som är orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller

beror på den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett godtagbart

skäl för direktupphandling.

En väl utformad uppdragsbeskrivning är enligt vad som anförs i riktlinjerna

av central betydelse vid upphandling. LOU innebär att en upphandlare är

skyldig att ha en så god planering och uppläggning av en upphandling att den

kan genomföras med iakttagande av öppenhet, uppsökande av konkurrens och

objektivitet. Det är angeläget att alla åtgärder planeras så långt möjligt och

att åtgärder och bedömningar dokumenteras omedelbart. Oftast torde det vara

tillräckligt med enkla tjänsteanteckningar som sedan arkiveras.

Hur många leverantörer man skall vända sig till kan enligt riktlinjerna inte

anges generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Fem leverantörer är

ofta en god avvägning vid upphandlingar för måttliga belopp. Skäl för att man

tillfrågar endast en leverantör skall objektivt kunna försvaras och

dokumenteras. För den dokumentationen bör enligt riktlinjerna en särskild

blankett användas.

Reglerna i LOU innebär ökade krav på att de olika momenten i upphandlingen

dokumenteras. Bl.a. skall skälen för att ett anbud antagits dokumenteras.

Avtal skall alltid upprättas skriftligt. Avtalet skall vara tidsbegränsat.

Avtal bör normalt inte tecknas för längre tid än två år och endast

undantagsvis tre till fyra år.

Ekonomifunktionen (motsv.) bör enligt riktlinjerna kontrollera att

departementets upphandlingar har skett enligt LOU och övriga bestämmelser.

Underlaget för denna kontroll utgörs i första hand av kopior, av den ifyllda

särskilda blanketten och av avtalet.

Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU30

Konstitutionsutskottet granskade i betänkandet 1994/95:30 upphandlingar i

Regeringskansliet under åren 1990-1994. Regeringskansliets upphandlingar av

konsulttjänster 1992-1993 visade enligt utskottet på brister i dokumentationen

främst när det gällde motivet till att anbud infordrats från endast en

anbudsgivare, innehållet i förfrågningsunderlag och skälen till att ett visst

anbud antagits. I några fall medförde bristen på dokumentation att någon

bedömning inte kunde göras av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och

formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande

av skriftligt anbud, hade förekommit i ett flertal fall. Valet av denna

upphandlingsform kunde under 1992 och 1993 anses tveksamt i två fall. Även när

det gällde konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991 fanns det enligt

utskottet brister i dokumentationen. Dokumentation hade bl.a. inte skett av

motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. I ett

flertal fall saknades handlingar över huvud taget varför uppgifter om

upphandlingsförfarandet inte kunnat lämnas från departementet i fråga. Detta

innebar att någon bedömning inte hade kunnat göras av om upphandlingen skett

på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar hade varit

ofta förekommande under åren 1990 och 1991. I ett fall kunde valet av

direktupphandling anses tveksamt.

Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster 1992-1994 hade

granskats särskilt. Departementets dokumentation av upphandlings-ärenden

uppvisade enligt utskottsmajoriteten mycket stora brister. Dessa brister hade

varit sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om någon

skriftlig dokumentation över huvud taget fanns som kunnat ge en bild av vad

som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Även när det gällde de

formella förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande av en

konsult, hade det förelegat brister. Enligt utskottet hade

Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster företett allvarliga

brister av en sådan omfattning att f.d. utbildningsministern Per Unckel inte

kunde undgå kritik för detta. I en reservation (m, fp, c) anfördes att det av

utskottets material och vid utfrågning med f.d. utbildningsministern Per

Unckel bl.a. framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar i

departementets handläggning av konsultupphandlingar och att han under sin tid

som chef för departementet tagit initiativ till flera åtgärder för att

åstadkomma en sådan förbättring. Mot denna bakgrund ansåg reservanterna att

någon kritik inte kunde riktas mot Per Unckel för de brister som förelegat vad

gäller dokumentationen i upphandlingsärendena under hans tid som

departementschef.

Regeringskansliets revisionskontors granskning av konsultupphandling

Revisionskontoret vid Regeringskansliet har inom ramen för den fastställda

revisionsplanen för 1995/96 granskat upphandling av konsulttjänster vid

Statsrådsberedningen och samtliga departement.

Av revisionspromemorior den 25 oktober 1996 framgår att granskningen

omfattade en genomgång av rutinerna från beslut om upphandling av

konsulttjänster till betalning av faktura. Syftet med den genomförda

revisionen var att bedöma om den interna kontrollen i ovanstående rutiner

fungerat tillfredsställande och om regelsystemet följts. Enligt

revisionskontorets bedömning fungerade den interna kontrollen på ett

tillfredsställande sätt. Granskningen har emellertid givit anledning till en

del kommentarer. Kommentarerna har gällt bl.a. att skriftliga avtal inte

alltid upprättats, att dokumentation saknas när det gäller valet av

upphandlingsform och motiv för detta, att direktupphandling skett trots att

beloppen överstigit två basbelopp, att dokumentation i ett ärende bör samlas

och förvaras centralt i departementet samt att den interna kontrollen bör

förstärkas.

Promemoria från Statsrådsberedningen, m.m.

Av en promemoria den 11 april 1997 upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga

A 1.5 framgår följande:

Redan i samband med arbetet med den lagstiftning om offentlig upphandling av

konsulttjänster som trädde i kraft den 1 januari 1994 inleddes ett arbete med

gemensamma riktlinjer för upphandling i Regeringskansliet. Detta arbete

resulterade i de ännu gällande riktlinjerna från september 1994.

Även andra insatser gjordes för att sprida kunskap om de nya reglerna och

för att skapa ändamålsenliga rutiner för upphandling i Regeringskansliet.

Flera av åtgärderna är redovisade i en PM 1996-10-29 från

förvaltningskontoret.

Konstitutionsutskottets granskning av upphandlingen i Regeringskansliet och

utskottets bedömning (bet. 1994/95:KU30) redovisades vid sammanträden med

expeditionschefer och rättschefer. Expeditionschefer och administrativa chefer

har också, vid upprepade tillfällen, vid departementsmöten och i samband med

utbildning, tagit upp och diskuterat upphandlingsfrågor. Allt i syfte att få

till stånd och vidmakthålla lämpliga upphandlingsrutiner.

I slutet av oktober 1996 hade rättschefen i Statsrådsberedningen och chefen

för Regeringskansliets revisionskontor en genomgång av revisionspromemoriorna

1996-10-25. Därefter redovisades och diskuterades revisionspromemoriorna på

ett möte med expeditionschefer och rättschefer den 31 oktober 1996. I en

skrivelse till expeditionscheferna den 5 november 1996 begärde rättschefen i

Statsrådsberedningen in uppgifter om vilka rutiner som tillämpades i

departement och kommittéer vid upphandling. Syftet med skrivelsen var framför

allt att rikta chefstjänstemännens uppmärksamhet på upphandlingsrutinerna på

departementen och att främja en strikt tillämpning av föreskrifter och

riktlinjer rörande upphandling. Regeringskansliets revisionskontor begärde och

fick in yttranden från departementen över revisionspromemoriorna.

Revisionskontoret har gjort en sammanställning av departementens svar. De

slutsatser som drogs i Regeringskansliet efter konstitutionsutskottets och

revisionskontorets genomgångar var att de riktlinjer för upphandling i

Regeringskansliet som finns var ändamålsenliga men att den löpande interna

kontrollen på sina håll behövde skärpas. Så har också skett. Vidare läggs det

särskild vikt vid att frågor om förfarandet vid upphandling ges utrymme för en

omsorgsfull behandling i Regeringskansliets interna utbildning i

administrativa frågor.

Av den promemoria från Regeringskansliets förvaltningskontor den 29 oktober

1996 som nämns ovan framgår bl.a. följande:

Den 1 juli 1994 inrättades en tjänst vid förvaltningskontoret för att bl.a.

ge råd och stöd åt departementen och kommittéerna i upphandlingsärenden och

för att handlägga upphandlingarna av gemensamma ramavtal.

Förvaltningskontorets personal har erbjudit departementen och kommittéerna

biträde vid upphandlingar samt att delta som stöd i upphandlingsärenden eller

att medverka vid utbildning inom departementen. Förvaltningskontoret har

vidare medverkat vid så gott som alla utbildningar av kommittésekreterare

sedan 1994 för att upplysa om vad som gäller vid offentlig upphandling.

Förvaltningskontoret har för hela Regeringskansliet upphandlat gemensamma

ramavtal rörande resetjänster såsom resebyråtjänster, flygtjänster,

tågtransporter m.m. Inom området tryckeri m.m. har ramavtal för

Regeringskansliet upphandlats för journalistisk bearbetning, grafisk

formgivning, tryckning samt vissa översättningstjänster. Inom IT-området har

gemensamma ramavtal upphandlats rörande programvaror.

Statsrådsberedningens promemoria 1997-04-21

Med anledning av anmälan rörande den upphandling som Regeringskansliet gjort

med en konsult som tidigare varit chefstjänsteman i Finansdepartementet har

inom Statsrådsberedningen upprättats en promemoria av den 21 april 1997,

bilaga A 1.6. Där lämnas en redogörelse för vissa upphandlingar från SAAC AB.

Av denna redogörelse framgår bl.a.

Finansdepartementet uppdrog den 26 september 1994 åt SAAC AB att genomföra

en undersökning avseende resultatstyrning av vissa statsbidrag. Uppdragets

innehåll framgår av anbudsinfordran. Beslutet hade föregåtts av ett

anbudsförfarande där, förutom SAAC AB, SIAR-Bossard, Habberstad Division -

A.T. Kearney AB, Omnia Utvecklingskonsulter AB och Indevo Partners AB

skriftligen bjudits in att lämna anbud enligt anbudsinfordran den 30 augusti

1994. Av denna framgick bl.a. att kännedom om Regeringskansliets arbetssätt

var av särskild vikt. SIAR-Bossard gav inte in något anbud. Bedömningen av de

övriga anbuden framgår av bilaga till redogörelsen. Av denna framgår att SAAC

AB lämnat anbud på 646 000 kronor plus expenser. Upphandlingen genomfördes

således som en förenklad upphandling enligt 6 kap. 2 § lagen om offentlig

upphandling.

Uppdraget för SAAC AB ingick som en del av den s.k. ELMA-gruppens arbete.

ELMA-gruppens uppdrag var att föreslå åtgärder för att stärka

resultatstyrningen av statligt finansierad verksamhet. ELMA-gruppen redovisade

sina förslag i februari och april 1995, bl.a. i Ds 1995:6. Uppdraget till SAAC

AB avsåg en genomgång av samtliga statsbidrag, med undantag för

transfereringar till hushåll och till kommunsektorn. Under uppdragets

genomförande ifrågasatte SAAC AB i en delrapport det meningsfulla i att vid

denna tidpunkt försöka analysera styrningsproblemen inom det

jordbrukspolitiska området. Skälen för bedömningen var att styrningen inom

detta område i hög grad påverkades av Sveriges medlemskap i EU och att alltför

kort tid förflutit efter det att Sverige blivit medlem för att en analys

skulle vara meningsfull. SAAC AB:s uppfattning var att analysen av det

jordbrukspolitiska området borde anstå till dess att längre erfarenhet vunnits

av medlemskapets konsekvenser. ELMA-gruppen delade denna uppfattning.

Uppdraget kom därför att justeras på så sätt att det jordbrukspolitiska

området undantogs från analysen. Analysen skulle i stället, inom den tidsram

som gällde för uppdraget, fördjupas inom övriga departements områden. Denna

ändring av uppdraget påverkade inte ersättningen. De av SAAC AB redovisade

förslagen har legat till grund för budgetarbetet i Regeringskansliet i flera

avseenden. Bl.a. har förslagen och de ställningstaganden som de föranlett

utgjort en viktig utgångspunkt i den budgetdialog som förts mellan

Statsrådsberedningen, Finansdepartementet och övriga departement om

fördelningen av regeringskanslianslaget på departementens utgiftsposter.

Ansvarsfördelningen mellan departement och myndigheter i styrningsfrågor är

ett av de viktigaste underlagen för ställningstaganden beträffande

resursfördelningen.

Statsrådsberedningen, departementen och Regeringskansliets

förvaltningsavdelning utgör fr.o.m. den 1 januari 1997 en myndighet,

Regeringskansliet, och är därmed en upphandlande enhet. Regeringskansliet

beslöt den 12 februari 1997 uppdra åt SAAC AB att utreda styrning av

statsbidrag m.m. inom det jordbrukspolitiska området. Uppdragets innehåll

framgår av bilaga till redogörelsen. Upphandlingen genomfördes som en

direktupphandling och villkoren lades fast i en överenskommelse den 10

februari 1997. Enligt konsultavtal den 10 februari 1997 framgår att fast pris

utgår med 450 000 kronor exkl. moms. En tjänsteanteckning belyser valet av

upphandlingsform. Uppdraget avsåg en komplettering för Jordbruksdepartementets

ansvarsområde av den analys som SAAC AB redan genomfört för övriga

departementsområden i det uppdrag som initierades av ELMA-gruppen. Denna

utredning som nu alltså fullföljs genom analysen avseende

Jordbruksdepartementets område kommer bl.a. att ligga till grund för

budgetdialogen om regeringskanslianslaget för budgetåret 1998.

Upphandlingen genomfördes som direktupphandling. Sådan upphandling får

enligt 6 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling endast användas om

upphandlingens värde är lågt (enligt de riktlinjer som gäller i

Regeringskansliet mindre än två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring)

eller om det finns synnerliga skäl. Värdet var högre än två basbelopp och

frågan är alltså om det i detta fall förelåg synnerliga skäl så att

direktupphandling kunde användas. De faktorer som påverkade valet av

upphandlingsform var i huvudsak följande. Regeringskansliets uppdrag för SAAC

AB betraktades som en fortsättning och ett fullföljande av det uppdrag som

SAAC AB hade haft för Finansdepartementet, låt vara att uppdraget där, på

grund av oförutsedda omständigheter som blev klara först under arbetets gång,

förändrats på så sätt att analysen inom jordbrukssektorn fick anstå till

förmån för den fördjupade analysen inom övriga sektorer. I sammanhanget

beaktades också SAAC AB:s breda erfarenhet av arbetet i Regeringskansliet, som

legat till grund redan för Finansdepartementets upphandlingsbeslut, samt den

kompetens kring frågeställningar och analysmetoder som SAAC AB byggt upp under

uppdraget för Finansdepartementet. Det bedömdes som angeläget att analysen

inom jordbrukspolitikens område genomfördes med samma erfarenhetsbakgrund och

enligt samma metodik som tillämpats vid analyserna inom de övriga områdena.

Den erforderliga kompetensen för att fullfölja analysen också inom

jordbruksområdet ansågs därför finnas endast hos SAAC AB. Det ansågs också

angeläget att uppdraget kunde genomföras och redovisas i sådan tid att

resultatet kan användas i årets budgetarbete. Därmed var utrymmet för att

genomföra en upphandling med inhämtande av anbud från flera anbudsgivare

begränsat. När man bedömer i vilka fall synnerliga skäl kan föreligga för att

genomföra direktupphandling kan man få ledning av vilka fall det medges

undantag från kravet på konkurrens vid upphandling av tjänster över

tröskelvärdet (för tjänster 1 282 000 kr, SFS 1996:581). Dessa fall anges i 5

kap. 17 § LOU. Bestämmelserna avser upphandling över tröskelvärdena och

innebär att upphandling i de angivna situationerna kan göras med en viss

leverantör utan föregående annonsering. Bestämmelserna har, bl.a. genom en dom

av Kammarrätten i Stockholm, kommit att få betydelse också för tolkningen av

bestämmelserna för upphandling under tröskelvärdena. Kammarrätten uttalade i

den nämnda domen om upphandling av varor (där föreskrifter motsvarande 5 kap.

17 § finns i 2 kap. 11 § LOU) att det inte finns skäl att ställa upp högre

krav på konkurrens vid upphandling under tröskelvärdet än vid upphandling över

tröskelvärdet. Kammarrätten finner därför att direktupphandling utan krav på

konkurrens kan, under åberopande av synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 § LOU,

användas vid en upphandling under tröskelvärdet, när det är fråga om en sådan

undantagssituation som avses i 2 kap. 11 § LOU. Ett motsvarande resonemang

återfinns i ett beslut av den 6 december 1994 av Nämnden för offentlig

upphandling. De förutsättningar för förhandlad upphandling utan föregående

annonsering som anges i 5 kap. 17 § första stycket 4 ansågs därför kunna ligga

till grund för uttolkningen av begreppet ?synnerliga skäl? enligt 6 kap. 2 §

LOU i den här aktuella upphandlingen. Från dessa utgångspunkter gjordes i

Statsrådsberedningen den bedömningen att föreskrifterna i 6 kap. 2 § LOU gav

utrymme för direktupphandling i den upphandling som det här är fråga om.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att det fortfarande finns brister när det gäller

konsult-upphandling i Regeringskansliet. Dessa brister består bl.a. i att det

ibland saknas underlag för upphandlingar, skriftliga avtal samt redogörelser

för varför direktupphandling skett. Lagen om offentlig upphandling trädde i

kraft den 1 januari 1994. Riktlinjerna för upphandling i Regeringskansliet

fastställdes i september 1994. Enligt utskottet borde det därför ha fungerat

utan att ge anledning till kritik. Utskottet konstaterar att det finns skäl

för Regeringskansliet att även i fortsättningen ge akt på att reglerna om

upphandling noga efterlevs.

Den upphandling som skett med SAAC AB föranleder inget särskilt uttalande av

utskottet.

3.4. Regeringskansliets informationsverksamhet

I en anmälan har begärts granskning av frågan om opolitiska tjänstemän i

Regeringskansliet skall kunna ges i uppgift att medverka till en viss politisk

informationsstrategi i syfte t.ex. att beskriva det övergripande målet för den

socialdemokratiska politiken. Enligt anmälningen syftar en nu aktuell

informationsstrategi till att förhindra att andra än nuvarande regeringspartis

företrädare får definiera problembilden och därmed försvåra möjligheten att få

stöd för regeringens förslag. Anmälan jämte därtill fogad skrivelse den 29

december 1996 till statssekreterarna angående delning av informationsplaner

bifogas bilaga A 1.7.

Enligt skrivelsen den 29 december 1996, som upprättats av statssekreteraren

Hans Dahlgren vid Statsrådsberedningen, skulle vid årsskiftet införas den nya

rutinen att även en informationsplan skulle inkluderas vid delning av

propositioner. Syftet var att informationsaspekterna skulle behandlas som en

del i det normala arbetet med förslag som tas fram i Regeringskansliet.

Planernas innehåll skulle styras av respektive propositions politiska

betydelse och grundas på en genomtänkt strategi. Statsrådsberedningens

kontaktpersoner, som granskar departementens delningar, skulle svara för

genomgången av informationsplanerna. För att underlätta arbetet bifogades en

?mall? där det angavs att det är nödvändigt att förstärka informations- och

kommunikationsinsatserna för att den socialdemokratiska regeringens politik

skall få större genomslag och åtgärderna bli allmänt kända. Grundelement i

strategin var färdriktningen (det övergripande målet för den

socialdemokratiska politiken), budskapet (de enskilda förslagens samklang med

färdriktningen) och metoderna (de informationsinsatser som skall göras).

Bakgrund

I 1 kap. 6 § regeringsformen anges att regeringen styr riket. Den svenska

statsförvaltningen skall vara ett utflöde av folkviljan genom den demokratiska

beslutsprocessen. Regeringens skyldighet att styra riket måste innebära att

den har tillräckliga ledningsinstrument (jfr bet. KU 1986/87:29). Den

institutionella ramen för regeringens arbete anges i 7 kap. 1 §

regeringsformen, där det föreskrivs att det för beredning av regeringsärenden

skall finnas ett regeringskansli i vilket ingår departement för skilda

verksamhetsgrenar samt att regeringen fördelar ärendena mellan departementen.

Bestämmelserna är med avsikt knapphändiga för att ge regeringen stort

handlingsutrymme.

Utskottet redovisade i förra årets granskningsbetänkande 1995/96:KU30 (s.11)

personalsammansättningen i Regeringskansliet. I Regeringskansliet exklusive UD

och kommittéer tjänstgjorde den 1 januari 1996 1 990 personer. 127 av dessa

var politiskt tillsatta tjänster - bl.a. 23 statssekreterare, 20

pressekreterare och 72 politiskt sakkunniga. Övriga ca 1 760 anställda är i

princip opolitiska tjänstemän som arbetar kvar även efter regeringsskiften.

Tjänsterna tillsätts i enlighet med bestämmelserna i 11 kap. 9 §

regeringsformen på sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Promemoria från Statsrådsberedningen

I en promemoria den 4 april 1997 från Statsrådsberedningen bilaga A 1.8 med

anledning av granskningsanmälan har framhållits att informationsverksamheten

är en viktig del av Regeringskansliets arbete. Så länge informationsverksamhet

har bedrivits i Regeringskansliet har det också förmedlats information av

politisk karaktär. Regeringskansliets pressekreterare och politiskt sakkunniga

sköter en stor del av informationen, ofta i samråd med de opolitiskt tillsatta

tjänstemännen i fråga om faktaunderlag. I övrigt sköts

informationsverksamheten av opolitiska tjänstemän som på olika sätt informerar

om ny lagstiftning och andra reformer.

De aktuella informationsplanerna skall enligt promemorian ses som ett

uttryck för informationsverksamhetens ökade vikt i Regeringskansliet. Alla

delningar av kommittédirektiv, lagrådsremisser och propositioner som går till

Statsrådsberedningen skall numera i princip innehålla ett förslag till

informationsplan. Planen skall i normalfallet beskriva de viktigaste frågorna

som regeringen vill lösa med förslaget, de viktigaste argumenten för

regeringens åtgärder samt en bedömning av opinionsläget och allmänhetens

inställning i frågan. För utformningen svarar statssekreteraren i

departementet.

Skrivelsen den 29 december 1996 ställdes enligt promemorian till

statssekreterarna och innehållet har i departementen förts vidare till

pressekreterare och i några fall också till opolitiska tjänstemän. Det

faktiska arbetet med utformningen av informationsplanen kommer att ligga på

pressekreterare och politiskt sakkunniga. Opolitiska tjänstemän kommer inte

att ha andra uppgifter i sammanhanget än att bistå med faktaunderlag.

I Statsrådsberedningens promemoria 1997:4 från den 19 mars 1997 kallad

Samrådsformer i Regeringskansliet finns redovisade regler för samråd mellan

departementen och Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningen svarar för den

politiska samordningen. Denna verksamhet leds av statsministerns

statssekreterare som biträds av ett antal handläggare med kontaktfunktioner.

Innan regeringen beslutar propositioner, lagrådsremisser, förordningar och

kommittédirektiv skall det departement som bereder ärendet ge övriga

departement tillfälle att lämna synpunkter på utkastet, ett förfarande som

kallas delning. När kommittédirektiv, en lagrådsremiss eller en proposition

delas skall informationsplan bifogas de delningsexemplar som skickas till

Statsrådsberedningen. Planen skall avse tiden från direktivens/förslagens

offentliggörande och i förekommande fall inkludera insatser föranledda av

riksdagens beslut med anledning av en avlämnad proposition. I vissa fall kan

det räcka med att planen upptar ett konstaterande att informationsinsatser

inte behövs.

Planen bör normalt sett beskriva de viktigaste frågorna som regeringen vill

lösa med direktiven/förslagen, hur dessa förhåller sig till regeringens

övergripande mål för sin verksamhet, de viktigaste argumenten för regeringens

åtgärder, opinions- och mediabilden rörande de aktuella frågorna samt en

bedömning av hur förslagen påverkar sysselsättningen. I promemorian uppmanas

man tänka på att informationen kan spridas på många sätt genom allt från

debattartiklar och Information Rosenbad till statsrådsturnéer. Vidare ges

uppmaning att vara uppmärksam på vilken beredskap som krävs för att kunna

agera när förslaget debatteras och kritiseras. Statssekreteraren är enligt

promemorian ansvarig för utformningen av informationsplanen.

Utskottets bedömning

Enligt promemorian från Statsrådsberedningen kommer det faktiska arbetet med

att utforma informationsplaner i huvudsak att ligga på pressekreterare eller

politiskt sakkunniga. Opolitiska tjänstemän kommer inte att ha andra uppgifter

i sammanhanget än att bistå med faktaunderlag. Granskningen i denna del

föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

4. Intressekonflikter för statsråd

4.1 Regeringens skrivelse 1996/97:56

Ärendet

Riksdagen har i olika sammanhang behandlat frågor om jäv och andra

intressekonflikter för statsråd. Bl.a. har konstitutionsutskottet vid

åtskilliga tillfällen i sin granskning tagit upp sådana frågor och också

redovisat vad olika regeringar vidtagit för åtgärder för att undvika

jävssituationer i regeringsarbetet. En ingående diskussion av frågan fördes

vid 1993 års granskning (bet. 1992/93:KU30).

I skrivelse 1996/97:56 har den nuvarande regeringen redovisat resultatet av

sina strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds

förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till

intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.

Regeringen redogör för relevanta författningsregler och inom regeringen

överenskomna rutiner. Därutöver redogörs för det arbete som utförts av

Etikkommittén (Ju 1991:E) och som redovisats i promemorian Intressekonflikter

för statsråd. Promemorian avlämnades 1993 till dåvarande statsrådet Reidunn

Laurén.

Beträffande rutinerna för insyn och kontroll hos regeringen redovisas i

skrivelsen bl.a. följande.

Av insiderlagen (1990:1342) och av ett regeringsbeslut i anslutning till

lagen följer att statsråden är skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella

instrument och ändringar i innehavet. Anmälan görs till rättschefen i

Statsrådsberedningen. Genom en överenskommelse i oktober 1994 eftergav

statsråden den annars enligt sekretesslagen (1980:100) gällande sekretessen

för de uppgifter om deras fondpappersinnehav som rättschefen i

Statsrådsberedningen förtecknar. Samtidigt gjordes en överenskommelse om att

anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav för statsråden närstående (makar

och barn). Sekretessen för dessa uppgifter har inte eftergivits.

I juni 1995 träffade statsråden - i väntan på resultatet av överväganden om

särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd - en överenskommelse om att

antingen helt avstå från handel med fondpapper eller uppdra åt en bank eller

någon annan att sköta förvaltningen självständigt. Denna överenskommelse

innefattade också att statsråden på samma sätt som i fråga om fondpapper

anmäler och låter förteckna och offentliggöra följande typer av engagemang vid

sidan av uppdraget som statsråd: näringsverksamhet i bolag eller i annan form,

avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt betalning av lön, pension,

pensionsavgifter och liknande samt avtal med nuvarande eller framtida arbets-

eller uppdragsgivare om anställning, uppdrag eller liknande engagemang, annat

än för det egna partiet och dess organisationer.

Genom en överenskommelse i maj 1996 åtog sig statsråden att på samma sätt

som fondpappersinnehav redovisa även anställningar och uppdrag som de haft

före utnämningen till statsråd. Åtagandet gäller dock inte engagemang som

upphört tidigare än fyra år före utnämningen till statsråd, och det är också

begränsat till engagemang hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som

rimligtvis kan tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse

i ett regeringsärende.

Inför regeringssammanträdena görs särskilda kontroller för att undvika att

statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara jäviga i på

grund av fondpappersinnehav eller engagemang i andra verksamheter. För dessa

kontroller svarar rättschefen i Statsrådsberedningen.

I frågan om lagstiftning om särskild förmögenhetsförvaltning, s.k. blind

trust, bör införas pekar regeringen på att en sådan förmögenhetsförvaltning

förutsätter att man föreskriver avsteg från viktiga principer i vår

rättsordning och utestänger allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav

som förvaltningen omfattar. Just frånvaron av insyn i ett sådant system gör

enligt regeringen att det inte är bättre ägnat att skapa förtroende hos

allmänheten än den offentliga redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav

som finns i dag. Regeringen anser att man därför inte bör lagstifta om sådan

förvaltning för statsråd.

Utskottets bedömning

Regeringen har redovisat vilka överenskommelser regeringsledamöterna träffat

sinsemellan om att redovisa förmögenhetsinnehav och andra ekonomiska

förhållanden och om vilka rutiner som tillämpas inom Regeringskan-sliet för

att undvika jävssituationer i regeringsarbetet.

Utskottet har ingenting att invända mot redovisningen. Utskottet noterar

dock att de redovisade rutinerna till stor del bygger på överenskommelser

mellan de sittande regeringsledamöterna. Utskottet anser det önskvärt att

principer som är gemensamma för olika regeringar kan nås för hur

jävssituationer och andra intressekonflikter skall undvikas. Det kan därför

enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att initiera

partiöverläggningar i dessa frågor.

Regeringens skrivelse 1996/97:56 bör läggas till handlingarna.

4.2 Statsminister Göran Perssons ansvar för att statsrådet Leif Pagrotsky

uppfyller kraven i 6 kap. 9 § RF

Anmälan

I en anmälan, bilaga A 2.1, har till granskning anmälts statsminister Göran

Perssons beslut att utse Leif Pagrotsky till statsråd med ansvar för

vapenexportfrågor.

Bakgrund

Bestämmelser i regeringsformen

I 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen finns bestämmelsen att ett statsråd

inte får utöva allmän eller enskild tjänst och inte heller inneha uppdrag

eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom. Regeringsformen

innehåller inte något uttryckligt stadgande om statsministerns ansvar för att

statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. Statsministern är emellertid den

som enligt regeringsformen tillsätter övriga statsråd, och han har även rätt

att entlediga ett statsråd både på statsrådets egen begäran och i annat fall.

Tidigare granskning

Som framgår av regeringens i föregående avsnitt behandlade skrivelse

1996/97:56 uttalade konstitutionsutskottet i sitt granskningsbetänkande 1979

(bet. 1978/79:KU30) att statsministern innan han utser ett statsråd skall ta

reda på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med bestämmelsen

i 6 kap. 9 § regeringsformen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav bör ha

betydelse för statsministerns ställningstagande fick enligt utskottet bedömas

från fall till fall.

Under 1992/93 års granskning behandlade utskottet ingående frågor om

statsråds värdepappersinnehav, jäv m.m. samt dessa frågors inverkan på

regeringsarbetet. Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika

frågor som granskningen aktualiserade. Statsrådens värdepappersinnehav

granskades också under 1993/94 års granskning, och frågan om statsråds

förmögenhetsförhållanden togs upp även under 1994/95 års granskning.

Granskningarna har inte utmynnat i något uttalande om generellt förbud för

statsråd att inneha aktier eller annan egendom.

Vid 1992/93 års granskning framhöll utskottet bl.a. att regeringsformen inte

innehåller något uttryckligt stadgande om statsministerns ansvar för att

statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § regeringsformen. Statsministern är

emellertid den som enligt regeringsformen tillsätter övriga statsråd, och han

har även rätt att entlediga ett statsråd både på statsrådets egen begäran och

i annat fall. Därigenom kom, som utskottet framhållit i tidigare

granskningsärenden, ansvaret att statsråden uppfyller kraven i första hand att

ligga på statsministern. Det ankom således enligt utskottets mening på

statsministern att innan ett statsråd utnämns ta reda på att inga sådana

omständigheter som avses med 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen

föreligger. Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under

efterkrigstiden varit av den uppfattningen att statsministern har det yttersta

och formella ansvaret för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra

stycket regeringsformen.

Utskottet ansåg att ett förmögenhetsinnehav inte generellt sett borde hindra

en person från att inneha en statsrådspost men att regler borde tillskapas för

att underlätta undvikande av jävssituationer eller andra förtroenderubbande

situationer.

I en reservation till betänkandet ansåg de socialdemokratiska ledamöterna

att vissa statsrådsposter var mer känsliga ur förtroendesynpunkt än andra och

att undantag från huvudregeln att statsråd inte borde förbjudas att äga aktier

måste göras för näringsministern och det statsråd som har ansvar för

utrikeshandel och vapenexport. Det fick nämligen anses vara klart olämpligt

att innehavare av dessa poster var invecklade i ekonomisk verksamhet av något

slag som har direkta bindningar till företag t.ex. genom aktier.

Vid 1993/94 års granskning hänvisade utskottet till den närmast föregående

granskningen och ansåg inte att årets granskning - som inte innefattat någon

självständig utredning av i vilken omfattning jäv eller jävsliknande

situationer uppstått för statsråden - gav anledning till något uttalande från

utskottets sida. I ett särskilt yttrande vidhöll de socialdemokratiska

ledamöterna sin tidigare uppfattning.

Vid 1994/95 års granskning av statsråds förmögenhetsförhållanden ansåg

utskottet att Carl Bildt vid sin regeringsbildning borde ha förutsett att

situationer kunde uppstå där bl.a. Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett

fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav, skulle kunna

leda till misstro från allmänhetens sida. Carl Bildt måste därför anses ha

tagit för lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare även utifrån den nu

aktuella aspekten, och han kunde inte anses ha levt upp till sitt ansvar för

att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. I

en reservation ansåg m-, fp-, och c-ledamöterna att utskottet inte borde göra

annan bedömning av frågan om Carl Bildts ansvar som regeringsbildare än vad

utskottet tidigare gjort.

Ärendet

Statsminister Göran Persson anmälde den 22 mars 1996 i riksdagens kammare att

han utsett Leif Pagrotsky till statsråd. Pagrotsky utsågs att ha ansvar för

vapenexportfrågor.

Leif Pagrotsky ägde, då han utsågs till statsråd, aktier och andra

värdepapper till ett värde av flera miljoner kronor. Vederbörlig anmälan

gjordes till rättschefen i Statsrådsberedningen, och innehavet redovisades i

ett pressmeddelande den 17 april 1996 från Statsrådsberedningen.

Utskottet har från Statsrådsberedningen begärt svar på frågan vilka

överväganden Göran Persson med hänsyn till vad som anförts i

konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden om statsråds jäv gjorde, då han

utsåg Leif Pagrotsky till statsråd med ansvar för vapenexportfrågor.

Statsrådsberedningen har i en promemoria, bilaga A 2.2, anfört bl.a. att det

inför Leif Pagrotskys förordnande som statsråd och ansvarig för ärenden om

vapenexport förutsattes att han skulle sälja alla aktier i företag som kunde

förutses som sökande i sådana ärenden och att så också skedde. Vidare

framhålls i promemorian att Pagrotsky i inget fall på grund av jäv måst

överlämna ett ärende inom sitt eget ansvarsområde till något annat statsråd.

Från Statsrådsberedningen har vidare muntligen inhämtats att Pagrotsky under

år 1996 avstått från att delta i regeringsbeslut på grund av jäv

(aktieinnehav) i sammanlagt fem ärenden, vilka beretts inom Finans- eller

Miljödepartementen.

Utskottets bedömning

Enligt uppgifter från Statsrådsberedningen förutsattes inför Leif Pagrotskys

förordnande som statsråd och ansvarig för ärenden om vapenexport att han

skulle sälja alla aktier i företag som kunde förutses som sökande i sådana

ärenden, och så skedde också. Pagrotsky har inte heller i något fall på grund

av jäv måst överlämna ett ärende inom sitt eget ansvarsområde till ett annat

statsråd.

Utskottet anser inte att granskningen föranleder något uttalande.

5. Kommittéväsendet

Statistik m.m.

Enligt tilläggsbestämmelsen 3.6.2 till riksdagsordningen skall regeringen

årligen, senast den 1 mars, lämna riksdagen en redogörelse för verksamheten

inom de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut.

Tilläggsbestämmelsen ändrades till följd av omläggningen av budgetprocessen

(1995/96:KU21, SFS 1996:158). Före den 1 april 1996 gällde att regeringen

årligen och samtidigt med budgetpropositionen skulle lämna riksdagen en sådan

kommittéberättelse.

Antalet kommittéer uppgick vid slutet av år 1996 till 164, 13 fler än året

innan. Under året avslutade 114 kommittéer sitt arbete och 189 tillsattes.

Dessa uppgifter framgår av regeringens skrivelse 1996/97:103

Kommittéberättelse 1997 - Kommittéernas sammansättning och gäller kommittéer

tillsatta efter beslut av regeringen. Som en jämförelse kan nämnas att enligt

föregående års kommittéberättelse avslutade 139 kommittéer sin verksamhet och

158 nya tillsattes. För år 1994 var motsvarande siffror 116 respektive 100.

I kommittéberättelsens bilaga 4 redovisas också ett antal mindre eller under

kortare tid verksamma utredningar, som betalas från departementens

anslagsposter under första huvudtitelns anslag Regeringskansliet m.m. Där

redovisas också vissa utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.)

som har tillsatts genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll

och som har finansierats på annat sätt. Antalet sådana organ uppgick i slutet

av år 1996 till 143 mot 159 ett år tidigare och 169 året dessförinnan.

Kostnadsredovisningen i kommittéberättelsens bilaga 2 avser det senast

förflutna budgetåret som på grund av omläggningen av budgetåret löpte fr.o.m.

den 1 juli 1995 t.o.m. den 31 december 1996. En jämförelse, som i tidigare års

granskningsbetänkanden, med kostnaderna för föregående budgetår är därför svår

att göra. De totala kostnaderna för kommittéerna under budgetåret 1995/96

uppgick enligt bilaga 2 i 1997 års kommittéberättelse till ca 375 miljoner

kronor. Konsultkostnaderna under budgetåret 1995/96 uppgick enligt samma källa

till ca 50 miljoner kronor. (Kommittékostnaderna redovisas i bilagan i fasta

priser 1990/91).

Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen.

Jämställdhetsfrågor

I bilaga A 3.1 tabell 1 redovisas fördelningen mellan kvinnor och män i

departementens kommittéer 1996, fördelade på ordförande, ledamöter, sakkunniga

samt sekreterare och övriga. Vidare redovisas i tabellen det sammanlagda

antalet kvinnor och män i departementens kommittéer detta år, samt den

sammantagna förändringen jämfört med föregående års redovisning. Tabellen

utgör en sammanställning av femton tabeller som redovisas i bilaga 3 till

regeringens skrivelse 1996/97:103 Kommittéberättelse 1997 - Kommittéernas

sammansättning.

Sedan föregående års redovisning har andelen kvinnor i kommittéerna

sammantaget ökat med 3,3 procentenheter. Av det totala antalet ordförande,

ledamöter m.m., sakkunniga, sekreterare och övriga var 1 606 kvinnor och 2 449

män, dvs. 39,6 % kvinnor. Av ordförandena var 242 män och 86 kvinnor, dvs.

26,2 % kvinnor. Andelen kvinnliga ordförande har ökat med 6,0 procentenheter

sedan föregående års redovisning. Som en jämförelse kan nämnas att för 1994

var motsvarande andel 12,8 %. Av ledamöterna var 477 män och 413 kvinnor, dvs.

46,4 % kvinnor. Sedan föregående års redovisning har andelen kvinnliga

ledamöter ökat med 2,7 procentenheter. För 1994 var motsvarande andel 37,1 %.

Av de sakkunniga var 1 386 män och 783 kvinnor (36,1 %), vilket motsvarar en

ökning med 2,8 procentenheter sedan föregående års redovisning. Andelen

kvinnliga sakkunniga var 29,5 % för år 1994. I kategorin sekreterare och

övriga var antalet män 344 och antalet kvinnor 324, dvs. 48,5 % kvinnor. Det

är en ökning med 3,2 procentenheter sedan föregående år. Motsvarande andel var

37,9 % för år 1994.

En jämförelse mellan departementen visar bl.a. följande.

Sedan föregående års redovisning har andelen kvinnor sammantaget minskat i

Statsrådsberedningens, Försvarsdepartementets och Kulturdepartementets

kommittéer. Minskningen var kraftigast för Statsrådsberedningen och

Försvarsdepartementet. I övriga departement har andelen kvinnor ökat i

kommittéerna. Ökningen jämfört med föregående års redovisning var kraftigast

för Kommunikationsdepartementets, Jordbruksdepartementets,

Arbetsmarknadsdepartementets, Närings- och handelsdepartementets,

Utrikesdepartementets och Miljödepartementets kommittéer.

Arbetsmarknadsdepartementets och Socialdepartementets kommittéer uppvisar

den största andelen kvinnor med 48,8 % respektive 48,1 %.

Försvarsdepartementets och Statsrådsberedningens kommittéer, med 21,1 %

respektive 27,3 % kvinnor, uppvisar den lägsta andelen kvinnor sammantaget och

är de enda som har en andel under 30 %.

Utskottets bedömning

Utskottets granskning av kommittéväsendet sker, som tidigare, utifrån den

årliga kommittéberättelsen, regeringens skrivelse 1996/97:103

Kommittéberättelse 1997 - Kommittéernas sammansättning.

Även Riksdagens revisorer har, på eget initiativ, granskat kommittéväsendet.

Revisorernas rapport, Kommittéväsendets roll och arbetsformer (Rapport

1996/97:6), har sänts ut på remiss. Remisstiden går ut den 26 maj 1997.

I studien Ålderssammansättningen i centrala myndigheters styrelser och i det

statliga kommittéväsendet 1995/96 (Ds 1996:52) redovisas en kartläggning av

ålderssammansättningen i centrala myndigheters styrelser och i statliga

kommittéer vid årsskiftet 1995/96. Bakgrunden till studien har varit det

konkreta verksamhetsmål som framgår av Civildepartementets verksamhetsplan för

1995/96 om att öka andelen unga representanter i statliga myndigheter och

kommittéer. Studien är en uppföljning av en motsvarande undersökning för

1994/95 (Ds 1995:58).

I föregående års granskningsbetänkande gjordes en särskild granskning av de

organ som finns förtecknade i bilaga 4 till kommittéberättelsen för 1993 och

1994 (1995/96:KU30 s. 21 f.). Utskottet konstaterade sammanfattningsvis att

granskningen inte gett någon entydig bild av de s.k. bilaga 4-kommittéerna. I

de flesta fall används dessa kommittéer för utredande ändamål men det är många

gånger oklart vari den egentliga skillnaden består mellan de kommittéer som

redovisas i kommittéberättelsens huvuddel och dem som redovisas i bilaga 4.

Utskottet ansåg därför att regeringen skulle överväga vilka principer som

skall gälla för kommittéredovisningen i framtiden. Utskottet anförde att

regeringen i nästa års kommittéberättelse borde återkomma till riksdagen med

en redovisning av de överväganden som gjorts och de eventuella åtgärder som

vidtagits.

Regeringen har i skrivelsen med redogörelse för behandlingen av riksdagens

skrivelser till regeringen (skr. 1996/97:15) angivit att frågan om principerna

för kommittéredovisningen i framtiden övervägs inom Regeringskan-sliet och att

regeringen återkommer till denna i kommande kommittéberättelse. I

kommittéberättelsen för 1997 uppges dock att frågan fortfarande övervägs inom

Regeringskansliet. Vidare uppges att Regeringskansliet - med anledning av

omorganisationen av Regeringskansliet - under första halvåret 1997 kommer att

överväga en lämplig ansvarsfördelning inom Regeringskansliet för bl.a.

gemensamma frågor om kommittéadministrationen. Regeringen avser därför att

återkomma till riksdagen i frågan om principerna för kommittéredovisningen i

nästa års kommittéberättelse.

Utskottet konstaterar att Regeringskansliet har inlett arbetet kring vilka

principer som skall gälla för kommittéredovisningen i framtiden och att

regeringen avser att återkomma med en redovisning av detta arbete i nästa års

kommittéberättelse. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen lämnar

en sådan redovisning i kommittéberättelsen nästa år.

Utskottet har vid ett stort antal tillfällen granskat kommittéväsendet från

jämställdhetssynpunkt (senast i betänkande 1994/95:KU30, s. 22 f.).

I proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför 90-talet redovisas en

handlingsplan för jämställdhetsarbetet. Enligt handlingsplanen skulle andelen

kvinnor i bl.a. statliga kommittéer år 1992 uppgå till minst 30 % och år 1995

till minst 40 %. Andelen kvinnor i bl.a. statliga kommittéer skall år 1998

uppgå till minst 50 %. Riksdagen har ställt sig bakom målen för

kvinnorepresentationen i statliga styrelser och kommittéer (bet. 1987/88:AU17,

rskr. 1987/88:364).

Regeringen har i skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken redovisat hur

arbetet för att öka andelen kvinnor i bl.a. kommittéer går till.

Fackdepartementens förslag till uppdrag anmäls, enligt Regeringskansliets

interna rutiner, för godkännande till Regeringskansliets jämställdhetsenhet

innan ärendet tas upp för beslut i regeringen. De organisationer eller

myndigheter m.fl. som erbjuds en plats i en statlig styrelse eller kommitté

ombeds att lämna förslag på två namn, en man och en kvinna, för varje erbjuden

plats. I skrivelsen om jämställdhetspolitiken anges att dessa rutiner även

fortsättningsvis kommer att användas, vilket efter överläggningar mellan

regeringen och riksdagspartiernas gruppledare också har bekräftats av

Statsrådsberedningen i ett brev till gruppledarna den 4 juli 1996.

Arbetsmarknadsutskottet beredde regeringens skrivelse om

jämställdhetspolitiken i betänkande 1996/97:AU8. Arbetsmarknadsutskottet

anförde att det enligt utskottets mening inte fanns anledning att ändra på de

rutiner som finns i dag, även om man inte helt har lyckats uppnå de mål som

har satts upp för antalet kvinnor inom statliga organ. Arbetsmarknadsutskottet

ansåg däremot att det är viktigt att arbetet intensifieras så att målet uppnås

att andelen kvinnor i statliga styrelser och kommittéer skall vara 50 %.

Riksdagen beslutade i enlighet med arbetsmarknadsutskottets betänkande (prot.

1996/97:73, rskr. 1996/97:155).

Utskottet noterar att den sammantagna andelen kvinnor i

Försvarsdepartementets och Statsrådsberedningens kommittéer understiger 30 %.

Statsrådsberedningen har dock endast ett fåtal kommittéer och redovisningen

baseras på ett begränsat antal personuppgifter. Ytterligare tre departement -

Justitiedepartementet, Närings- och handelsdepartementet samt

Finansdepartementet - har en sammantagen andel kvinnor i kommittéerna för år

1996 som markant understiger 40 %. Andelen kvinnor i Miljödepartementets och

Kommunikationsdepartementets kommittéer är 38,8 % respektive 39,8 %.

Utskottet vill liksom vid tidigare granskningstillfällen understryka vikten

av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar och att målet om en jämn

könsfördelning i kommittéerna uppnås. Samtidigt konstaterar utskottet att

årets kommittéberättelse, i flera viktiga avseenden, redovisar en ökad andel

kvinnor jämfört med föregående års redovisning.

I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottet.

6. Regeringens utnämningspolitik

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 4.1, har till utskottets granskning anmälts

regeringens utnämningspolitik.

Tidigare granskning

Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens

utnämningar till statliga chefstjänster. Regeringen Ingvar Carlssons

utnämningspolitik granskades av utskottet i föregående års

granskningsbetänkande (1995/96:KU30 s. 52 f.). Granskningen omfattade

regeringens utnämningar av generaldirektörer och andra myndighetschefer, samt

utnämningar av ambassadörer, pressråd, pressattachéer, kulturråd och

kulturattachéer under tidsperioden från regeringens tillträde i oktober 1994

till februari 1996. Åren 1989, 1990 och 1991 ägde också mer omfattande

granskningar rum (1988/89:KU30 s. 73 f., 1989/90:KU30 s. 79 f., 1990/91:KU30

s. 77 f.).

Bakgrund

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid bl.a.

förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av

myndighet som regeringen bestämmer. Verkschefer tillsätts enligt de

instruktioner som gäller för verken av regeringen. Vid tillsättning av statlig

tjänst skall avseende, enligt bestämmelsen i regeringsformen, endast fästas

vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) föreskrivs att vid

anställning skall avseende fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst

och skicklighet. Skickligheten skall sättas främst, om det inte finns

särskilda skäl för något annat.

I 4 § anställningsförordningen (1994:373) föreskrivs att vid anställning

skall myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana

sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-,

jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

Myndighetschefer och vissa andra chefer tillsätts normalt för en bestämd

tid. Enligt 33 § LOA får chefen för ett statligt affärsverk eller för

Arbetsgivarverket - om denne är anställd för bestämd tid - skiljas från sin

anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till

verkets bästa. Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder

omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han förflyttas till

en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat

av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till

myndighetens bästa.

En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i 1995/96 års

granskningsbetänkande.

Inhämtade uppgifter

Utskottet inhämtade i samband med föregående års granskning uppgifter om hur

regeringen Carlsson III hade organiserat sitt arbete i

chefstillsättningsfrågor. Utskottet erhöll i detta sammanhang bl.a. broschyren

Statligt ledarskap och ett avsnitt ur Statsrådsberedningens promemoria 1996:1

Samrådsformer i Regeringskansliet.

Utskottet har i anledning av den nu aktuella granskningsanmälan inhämtat

från Regeringskansliet att rekryteringen av myndighetschefer fortfarande i

allt väsentligt sker på det sätt som då redovisades för utskottet. Vidare har

utskottet erhållit en lista från Regeringskansliet över vilka

generaldirektörer och andra myndighetschefer som regeringen har utnämnt sedan

den förra redovisningen till utskottet i februari 1996, bilaga A 4.2. Av

redovisningen framgår även vilka befattningar de utnämnda generaldirektörerna

och myndighetscheferna hade när de utnämndes.

Av utskottets redogörelse i föregående års granskningsbetänkande

(1995/96:KU30 s. 52 f.) om hur rekryteringsarbetet i chefstillsättningsärenden

är organiserat framgår bl.a. följande.

När en myndighetschef skall tillsättas ombesörjs rekryteringsarbetet av

respektive fackdepartement. Gemensam beredning före regeringsbeslutet sker

alltid med Statsrådsberedningen och Finansdepartementet.

Av redogörelsen i föregående års granskningsbetänkande framgick också att

samordningsminister Jan Nygren hade ett särskilt ansvar för beredningen av

utnämningsfrågor i regeringen Carlsson. Utskottet har inhämtat att

finansminister Erik Åsbrink har haft ett motsvarande ansvar för beredningen av

utnämningsfrågor sedan regeringsskiftet i mars 1996.

Under tiden från redovisningen till utskottet i februari 1996 till mars 1997

förordnade regeringen 44 personer som generaldirektör eller annan

myndighetschef. Av dessa förordnades 9 personer före och 35 personer efter

regeringsskiftet i mars 1996.

Utskottet har hållit en offentlig utfrågning i ärendet med statsminister

Göran Persson, bilaga B 9.

Vid utfrågningen framhöll statsminister Göran Persson att det inte har skett

någon förskjutning i sak vad gäller regeringens syn på hur man skall rekrytera

och utnämna höga chefer jämfört med regeringen Carlsson. Statsministern

hävdade att kriterierna om förtjänst och skicklighet ligger fast och att

regeringen söker sig fram till personer som är lämpliga. Persson påpekade

vidare att det i Regeringskansliet sker ett arbete med en successiv utveckling

av rekryteringen av nya chefer och att det finns ett chefsrekryteringsprogram

antaget.

Beträffande utnämningarna av de dåvarande statsråden Sten Heckscher, Anna

Hedborg och Mats Hellström menade Persson att det inte vägs in om någon har

suttit i regeringen eller inte när man bestämmer vem som skall vara chef för

en statlig myndighet. Enligt Persson utgår man från förtjänst och skicklighet.

I de nämnda personernas fall framhöll Persson att det är mycket enkelt att

försvara deras ådagalagda skicklighet. Persson pekade på Anna Hedborgs

förtrogenhet med socialförsäkringssystemet och hennes insatser i samhällslivet

i övrigt och på Mats Hellströms förtrogenhet med utrikespolitik och kunskap om

Europa och EU. Persson hänvisade vad gäller Sten Heckscher till att den

utnämningen granskades redan i samband med föregående års utfrågning av

dåvarande statsministern.

Persson framhöll att regeringen håller hårt på kravet på förtjänst och

skicklighet och att om det inte vore så skulle vi i praktiken ha börjat en väg

mot ett spoils system. Persson betonade vidare att vi inte har ett spoils

system i Sverige och inte heller kommer att hamna där.

Enligt Persson vore det märkligt om det inte bland den stora grupp förtjänta

samhällsmedborgare som har valt att ägna sitt liv åt att förbättra och

utveckla samhället, politikernas skara, fanns en och annan som skulle passa

som chef i en offentlig verksamhet. Persson bedömde att erfarenheterna av att

använda tidigare politiker som myndighetschefer hittills nästan undantagslöst

har varit goda.

Persson underströk under utfrågningen att något annat än förtjänst och

skicklighet enligt 11 kap. 9 § i regeringsformen inte får gälla och att om

människor uppfyller kraven skall de inte diskrimineras på grund av en

partipolitisk bakgrund.

Persson hävdade vidare att det är den som fattar beslutet som avgör vad som

är förtjänst och skicklighet. Statsministern ansåg också att det är rimligt

att regeringen har utnämningsmakten och att det finns en grundlagsreglering

som talar om vad man skall utgå ifrån. Enligt Perssons uppfattning har sy-

stemet hittills fungerat bra och på ett sätt som väckt respekt.

Göran Persson ansåg att utnämningar av landshövdingar på sätt och vis är ett

specialfall där vi av tradition har haft ett ganska stort partipolitiskt

inslag. Enligt Persson bör de allmänna intressena i samhället, den ideella

sektorn, förvaltningen, näringslivet, fackliga organisationer och de politiska

partierna finnas företrädda i landshövdingekåren.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att de utnämningar som har gjorts enligt den från

Regeringskansliet erhållna listan över utnämnda generaldirektörer och andra

myndighetschefer är förenliga med regeringsformens föreskrift att endast

sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet skall vara tillämpliga vid

tillsättning av statlig tjänst. I linje med vad statsminister Göran Persson

framförde under utfrågningen anser utskottet att det är regeringen som, till

följd av utnämningsmakten, avgör om en person uppfyller de krav på förtjänst

och skicklighet som gäller som förutsättning för en viss utnämning.

Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottet.

7. Frågor om export av strategiska produkter

7.1 Praxisutvecklingen i fråga om följdleveranser på krigsmaterielområdet

Ärendet

Med anledning av 1995/96 års granskning (1995/96:KU30 s. 90) av ett

regeringsärende avseende tillstånd till viss krigsmaterielexport till Oman har

utskottet funnit att frågan om praxisutvecklingen vad gäller följdleveranser

behöver undersökas närmare. På denna grund sade sig utskottet avse att

genomföra en sådan undersökning att redovisas i samband med 1996/97 års

granskning.

Riktlinjerna och deras tillämpning 1956-1996

Inledning

I det följande redovisas översiktligt hur riktlinjerna för krigsmaterielexport

under perioden 1956-1996 förändrats vad avser dels den allmänna inriktningen

och innehållet, dels tillämpningen av riktlinjerna. I en kanslipromemoria

bilaga A 5.1 redovisas dessa förhållanden mera detaljerat.

Fram till år 1971 fanns inga skrivna riktlinjer. De principer enligt vilka

krigsmaterielexporten bedömdes redovisades i ett interpellationssvar i

riksdagens första kammare i april 1956 av statsminister Tage Erlander. 1971

godkände riksdagen regeringens förslag till skrivna riktlinjer, som 1981/82

blev föremål för en allmän bedömning av regeringen och riksdagen. 1992

godkände riksdagen regeringens förslag till nya riktlinjer vilka trädde i

kraft den 1 januari 1993.

Bestämmelser om tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel

återfinns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel respektive förordningen

(1992:1303) om krigsmateriel, som båda trädde i kraft den 1 januari 1993.

Denna lagstiftning innebar att lagen (1983:1034) om kontroll över

tillverkningen av krigsmateriel m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot

utförsel av krigsmateriel m.m. med dithörande förordningar (SFS 1983:1036 och

SFS 1988:561) slogs samman i syfte att förenkla, förtydliga och modernisera

bestämmelserna om den samlade kontrollen över tillverkning och

tillhandahållande av krigsmateriel.

I 1 § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel finns en indelning i

krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I en bilaga till förordningen

finns en förteckning över vilka slags materiel som tillhör den ena eller den

andra kategorin.

Perioden 1956-1971

Riktlinjer

I ett interpellationssvar av statsministern i riksdagens första kammare den 25

april 1956 angavs att den svenska regeringen i allmänhet tillämpat principen

att över huvud taget vägra licenser för export till stater som för tillfället

var invecklade i akuta internationella konflikter eller i vilka inbördeskrig

rådde eller där det internationella eller interna läget var så hotande att

fara för oroligheter eller krig förelåg. Exporten av krigsmateriel styrdes vid

denna tidpunkt av 1949 års krigsmaterielkungörelse (1949:614), enligt vilken

krigsmateriel inte utan tillstånd fick utföras till utrikes ort. Vad som var

att betrakta som krigsmateriel angavs i en bilaga till kungörelsen.

Tillämpningen av riktlinjerna

Någon analys av tillämpningen av principerna för krigsmaterielexport före 1971

föreligger inte.

Perioden 1971-1982

Riktlinjerna

I proposition 1971:146 lade regeringen fram förslag till riktlinjer i huvudsak

enligt Krigsmaterielexportutredningens förslag (SOU 1970:63).

I propositionen angavs som ovillkorliga hinder för export av krigsmateriel

internationella avtal, beslut i FN:s säkerhetsråd och folkrättsliga regler om

förbud mot export från neutral stat under krig. Tillstånd borde enligt

propositionen inte heller beviljas för export till stat som befinner sig i

väpnad konflikt med en annan stat, oavsett om krigsförklaring avgetts eller

ej, vidare till stat som är invecklad i internationell konflikt som kan

befaras utvecklas till väpnad konflikt eller till stat som har inre väpnade

oroligheter.

Vid tillämpningen av dessa regler borde man dock enligt propositionen skilja

mellan materiel av utpräglat defensiv karaktär, t.ex. kustartilleri eller

luftvärnsmateriel, och krigsmateriel i övrigt. De allmänna utrikespolitiska

skälen mot export hade enligt propositionen inte samma tyngd i fråga om

defensiva vapen jämfört med övrig materiel.

Starka utrikespolitiska skäl talade vidare enligt propositionen mot att

Sverige exporterade krigsmateriel som kunde bli utnyttjad för att undertrycka

mänskliga rättigheter.

I fråga om reservdelar till tidigare levererad materiel förelåg enligt

propositionen särskilda förhållanden. Om tveksamheter skulle uppstå

beträffande export av reservdelar till materiel för vilken exportlicens en

gång lämnats, borde enligt propositionen avgörande vikt fästas vid att

reservdelarna är ett komplement till materiel som exporterats med vederbörligt

tillstånd. Enligt propositionen var det angeläget att köparna av svensk

krigsmateriel hade goda garantier för att få köpa reservdelar till inköpt

materiel. Reservdelar till sådan materiel borde därför få exporteras oavsett

om allmänna hinder för export förelåg, dvs. väpnad konflikt med annan stat,

internationell konflikt som kan utvecklas till väpnad konflikt eller väpnade

inre oroligheter. De ovillkorliga hindren borde dock gälla även här

(internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller vissa folkrättsliga

regler).

Utfärdad exportlicens borde enligt propositionen dras in förutom vid

ovillkorliga exporthinder endast om den mottagande staten skulle komma i

väpnad konflikt med en annan stat eller drabbas av inre väpnade oroligheter.

Även i fall av väpnad konflikt borde indragningen av licensen kunna underlåtas

om det var förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten

endast symboliskt deltar i konflikten.

Utrikesutskottet (UU 1971:21) hade inte några invändningar mot

propositionens förslag till riktlinjer, som riksdagen biföll. Beträffande

reservdelsleveranser uttalade utskottet att det inte syntes nödvändigt att

införa en särskild bestämmelse som skulle ta sikte på begränsningar i sådana

fall där köparlandet kunde antas använda materielen för att undertrycka

mänskliga rättigheter. Om så skulle ske fanns enligt utskottet möjligheter att

dra in licenserna.

Riksdagen biföll utskottets förslag, vilket innebar att de föreslagna

riktlinjerna, 1971 års riktlinjer, hade antagits.

Tillämpningen av riktlinjerna

1979 års krigsmaterielexportkommitté, som hade i uppgift att se över reglerna

för svensk export av krigsmateriel, ansåg att riktlinjerna på det hela taget

fyllt sin funktion väl (SOU 1981:39). Enligt kommitténs mening kunde därför

reglerna även fortsättningsvis ligga till grund för tillståndsprövning.

Särskild försiktighet borde vid tillståndsprövningen iakttas när det fanns

anledning befara att ett tilltänkt mottagarlands stabilitet var i fara eller

informationsunderlaget om landet är bristfälligt eller motsägelsefullt.

Perioden 1983-1992

Riktlinjerna

Under den här aktuella perioden gällde fortfarande 1971 års riktlinjer för

krigsmaterielexport.

I proposition 1981/82:196 lade regeringen fram förslag till lagstiftning om

förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. som skulle ersätta 1949 års

krigsmaterielkungörelse. I lagförslaget ingick reglering av upplåtelse eller

överlåtelse av tillverkningsrätt samt anordnande av militärt inriktad

utbildning av utländsk medborgare. Den nya lagen (1982:513) om förbud mot

utförsel av krigsmateriel m.m. trädde i kraft den 1 januari 1983.

I propositionen kommenterades den åtskillnad som fanns i dåvarande

riktlinjer mellan krigsmateriel av utpräglat defensiv karaktär och

krigsmateriel i övrigt. Enligt propositionen var det inte möjligt att dra en

strikt gränslinje av detta slag. Utrikesutskottet (UU 1981/82:26) tillstyrkte

propositionens lagförslag. Utskottet delade den uppfattning som propositionen

gav uttryck för att de gällande riktlinjerna från 1971 alltjämt borde ligga

till grund för krigsmaterielexporten och att de som dittills borde tillämpas

restriktivt.

I proposition 1987/88:154 lade regeringen fram förslag som innebar skärpt

kontroll av krigsmaterielexporten och effektivare kontroll av bestämmelsernas

efterlevnad i enlighet med vad som förordats i betänkandet SOU 1987:8

Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Det skedde mot bakgrund av dels de krav

som den ökade internationaliseringen på krigsmaterielområdet ställde, dels de

misstankar som riktats mot svenska företag om att ha överträtt gällande

bestämmelser. I propositionen lämnades bl.a. förslag till en ny lag om förbud

mot utförsel av krigsmateriel m.m. och ändringar i lagen (1983:1034) om

kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m.

I propositionens sammanfattande synpunkter framfördes att de framlagda

förslagen syftade till en skärpt lagstiftning och kontroll av

krigsmaterielexporten. Det var också enligt propositionen viktigt att

riktlinjerna tillämpades på ett mera restriktivt sätt. Det fanns anledning att

förändra riktlinjerna i restriktiv riktning. Utskottet (bet. 1987/88:KU30)

tillstyrkte propositionens förslag och riksdagen följde utskottet.

Tillämpningen av riktlinjerna

Medborgarkommissionen, som tillsattes 1987 med uppgift att granska vissa

uppgifter om olaglig svensk vapenexport m.m., lämnade sitt betänkande (SOU

1988:15) våren 1988. Kommissionen erinrade inledningsvis om att riktlinjerna

för exporten medger en viss flexibilitet i tillämpningen och anförde som

exempel på detta bl.a. att reservdelar och ammunition till tidigare levererad

materiel fick exporteras även om mottagarlandet kunde befaras råka i krig,

hade väpnade inre oroligheter eller befann sig i krig.

Sammanfattningsvis ansåg kommissionen att de gällande riktlinjerna med den

då aktuella utformningen och preciseringen hade kommit att bli en belastning

för svensk politik. De borde därför ersättas med en ordning som bättre svarade

mot verkligheten.

Beträffande 1971 års riktlinjer anförde kommissionen att de i det enskilda

fallet var lika litet bindande för regeringen rättsligt sett som principerna i

Tage Erlanders interpellationssvar 1956 (se ovan). De ovillkorliga hindren

utgjorde dock ett undantag. Riksdagens godkännande av riktlinjerna 1971

ändrade enligt kommissionen inte deras statsrättsliga status; de borde ses

enbart som en politisk markering. Genom 1982 års lagstiftning blev

riktlinjerna att anse som förarbeten (motiv) till utförsellagen. De blev dock

inte bindande normer utan behöll sin ställning som vägledande anvisningar. Det

låg nära till hands att påstå att statsmakterna på det aktuella området

lagstiftat genom motivuttalanden, ?vilket är en metod som brukar möta kritik?,

framhöll kommissionen.

Kommissionen redovisade också en analys av de gällande riktlinjerna för

krigsmaterielexporten, dvs. 1971 års riktlinjer med de modifieringar som

gjorts med verkan från den 1 januari 1983.

Kommissionen anförde vidare att de två syftena med 1971 års riktlinjer, ökad

restriktivitet och att underlätta de exporterande företagens planering, inte

hade tillgodosetts på ett tillfredsställande sätt. Tvärtemot det angivna

syftet att öka restriktiviteten infördes vissa uppmjukningar innebärande bl.a.

att Sverige kunde fortsätta att exportera reservdelar och ammunition till

tidigare levererad materiel, även om mottagarstaten hade råkat i krig.

Kommissionen hade också funnit att riktlinjerna hade haft direkt negativa

verkningar. Sålunda hade hos vissa grupper skapats förväntningar som inte

kunnat infrias. Vapenexportpolitiken hade hos svensk opinion kommit att omges

med misstro och beskyllningar för hyckleri och dubbelmoral. Inkonsekvenserna i

tillämpningen hade enligt kommissionen varit ägnade att skapa friktion mellan

Sverige och länder som känt sig diskriminerade genom den svenska politiken.

Kommissionen redovisade också exempel på vapenexportärenden eller på

företeelser i tillämpningen i vapenexportpolitiken där överensstämmelsen med

riktlinjerna enligt kommissionen med fog kunde ifrågasättas.

Indiens köp av Bofors haubits 77 föreföll enligt kommissionen inte vara

förenligt med en strikt tillämpning av riktlinjerna och stämde inte heller

överens med Sveriges syn på vapenexport till andra länder. Kommissionen

framhöll att hänsyn till militära balansförhållanden mellan främmande stater

inte var förenliga med motiven för svensk vapenexport. Ett annat exempel på

avvikelse från riktlinjerna gällde det principiella förbudet sedan det

israelisk-arabiska kriget 1967 mot vapenexport till Mellanöstern. Att utan

prövning från fall till fall undandra en hel region från vapenexport

överensstämde enligt kommissionen inte med riktlinjerna. En annan form av

inkonsekvent tillämpning av riktlinjerna förekom enligt kommissionen i början

av 1980-talet då regeringen syntes ha en praxis att inte godta några nya

köparländer. I denna del handlade det enligt kommissionen av allt att döma

inte om någon egentlig prövning av länder.

Kommissionen anförde tre exempel på export av krigsmateriel till länder med

inre väpnade oroligheter: Pakistan och Malaysia i mitten av 1970-talet och

Burma i början av 1980-talet. Dessa fall tillsammans med exporten av Bofors

fartygskanoner till Indonesien sedan 1978 utgjorde exempel på en mindre strikt

tillämpning av riktlinjerna.

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen under den här aktuella

perioden granskat tillämpningen av riktlinjerna i vissa enskilda fall, bl.a.

viss export till Indonesien som regeringen fattade beslut om 1986.

Vid 1986/87 års granskning (KU 1986/87:33 s. 42 f. 47 f.) lämnades en

utförlig redovisning av exporten till Indonesien åren 1978-1986. Utskottets

granskning avsåg dels huruvida reglerna för krigsmaterielexport medgett export

till Indonesien mot bakgrund av läget i landet och övriga omständigheter, dels

motiveringar och uttalanden i detta sammanhang av ansvarigt statsråd.

Utskottet fann i den första delen att inte något av de s.k. ovillkorliga

hindren för export förelåg och att situationen inte heller var sådan att

endast utförsel av reservdelar och ammunition kunde tillåtas. Enligt

utskottets bedömning kunde, vid en sammanvägning av samtliga omständigheter,

beslutet inte anses stå i strid med riktlinjerna. I den andra delen fann

utskottet att det inte förelåg några bindningar som ovillkorligen krävde ett

bifallsbeslut. Enligt utskottet borde Mats Hellström ha redovisat motiven för

regeringsbeslutet den 20 februari med större tydlighet än som varit fallet.

Han skulle enligt utskottet t.ex. redan från början ha klarlagt att några

bindningar inte förelåg som skulle innebära att ett bifallsbeslut

ovillkorligen måste följa.

Till betänkandet i denna del fogades fem reservationer, varav tre avsåg

tillåtligheten av krigsmaterielexport till Indonesien och två avsåg

motiveringar och uttalanden beträffande denna export.

Representanterna för Folkpartiet ansåg att det för utskottets del inte

funnits anledning att bedöma frågan om lämpligheten att bevilja tillstånd till

den aktuella exporten till Indonesien. Om utskottet velat vidga granskningen,

borde underlaget ha kompletterats med bl.a. utrikespolitiska bedömningar och

en mer omfattande genomlysning av situationen i Indonesien.

Representanterna för Centerpartiet respektive Vänsterpartiet kommunisterna

ansåg att ytterligare tillstånd till vapenexport till Indonesien, med hänsyn

till striderna på Östra Timor, inte borde ha givits.

I en gemensam reservation (fp) och (c) anfördes bl.a. att det inte förelåg

några bindande åtaganden från tidigare regeringar och att de ifrågavarande

kontrakten tecknats under Mats Hellströms tid som utrikeshandelsminister.

Enligt reservanterna hade riksdagen och allmänheten utsatts för systematisk

desinformation av Hellström beträffande graden av bindningen i tidigare

åtaganden. Olika försök att omtolka riktlinjerna hade enligt reservanterna

gjorts av Hellström, bl.a. avseende innebörden av regeringens totalbedömning.

Dessa tolkningar av riktlinjerna riskerade enligt reservanterna att få

betydande konsekvenser för praxis i tillståndsgivningen. Genom att Hellström

sökt visa att han varit tvingad att endast expediera ett redan tidigare fattat

beslut hade han vilselett riksdagen och borde därför kritiseras för detta.

Även den vänsterpartistiska reservationen framhöll att det fanns anledning

till kritik mot Hellström. Enligt reservanten förelåg inga bindningar som

ovillkorligen krävde ett bifallsbeslut. Det var enligt reservanten

anmärkningsvärt att Hellström, mot bakgrund av den kritik han tidigare riktat

mot vapenexporten till Indonesien, som utrikeshandelsminister medverkat till

fortsatt export. Informationen om regeringsbeslutet den 20 februari 1986 hade

enligt reservanten varit vilseledande.

Perioden 1993-1996

Riktlinjerna

I proposition 1991/92:174 lade regeringen fram förslag till nya riktlinjer som

i sina huvuddrag stämde överens med förslag från 1988 års utredning om

krigsmaterielexporten (KMU). Beträffande utförsel av reservdelar m.m.

föreslogs följande lydelse i riktlinjerna (s. 42):

Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt

tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter.

Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med

tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

I propositionen refererade föredragande statsråd med instämmande i vad som

anfördes i 1971 års proposition om reservdelsleveranser, bl.a. att avgörande

vikt borde fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel som

exporterats med vederbörligt tillstånd. Föredragande statsråd anförde vidare

följande:

För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom

de ramar som jag angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för

att de får reservdelar till inköpt materiel. Följdleveranser av reservdelar

m.m. till tidigare inköpt materiel bör därför få ske oavsett förhållanden som

jag tidigare angivit som hinder för export, med undantag för de hinder som kan

föranledas av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller de

folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig, dvs. de

ovillkorliga hindren. Återkallelse av givet tillstånd till export av

reservdelar m.m. bör ske endast om ovillkorliga hinder uppträder.

- - -

I praktiken har regeringen bedömt utförsel av ammunition till tidigare utförda

pjäser m.m. på motsvarande sätt som reservdelar. Jag bedömer att det av

riktlinjerna bör framgå att sådana leveranser jämställs med

reservdelsleveranser. Detta innebär ingen liberalisering utan en bekräftelse

av rådande praxis sedan lång tid tillbaka. Motivet för att jämställa

ammunition med reservdelar ligger bl.a. i det förhållandet, att det till ett

antal typer av pjäser m.m. krävs speciell ammunition. Utan tillgång till denna

ammunition är den levererade materielen i princip obrukbar. Det vore enligt

min mening oskäligt att inte medge rimliga leveranser av såväl reservdelar som

ammunition i sådana fall som här angetts, även om förhållandena i övrigt

skulle innebära hinder för annan utförsel.

I propositionen behandlades även frågan om s.k. leveranssäkerhetsavtal, dvs.

regeringsöverenskommelser i anslutning till avtal mellan svensk och utländsk

part om leveranser från Sverige av krigsmateriel. Denna typ av

överenskommelser borde enligt propositionen ingås endast efter synnerligen

noggranna överväganden och med stor utskiljning. Sådana åtaganden borde enligt

propositionen stå i full överensstämmelse med riktlinjerna för

krigsmaterielexporten.

Utrikesutskottet (1992/93:UU1 s. 19 f.) hade inga invändningar mot

propositionens förslag vad avsåg reservdelar, ammunition och andra

följdleveranser samt export av krigsmateriel till stat som befinner sig i

krig. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag, vilket innebar att

1971 års riktlinjer ersattes av de nya riktlinjer som trädde i kraft den 1

januari 1993.

I de nya riktlinjerna är grunderna för utförsel av reservdelar (och

ammunition) oförändrade i den meningen att endast de ovillkorliga hindren,

dvs. internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd och

neutralitetsreglerna, omöjliggör sådan export. Övriga hinder är liksom

tidigare inte tvingande när det gäller utförsel av reservdelar och, numera,

andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare utförsel. Med

övriga hinder avses sådana hinder (utöver de ovillkorliga) som avser en stat

där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, stat

som har väpnade inre oroligheter, stat som befinner sig i väpnad konflikt med

annan stat eller stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan

befaras leda till väpnad konflikt.

Uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? utgör

ett nytt element i riktlinjerna. Innebörden av detta framgår inte av

motivtexten, som i denna del endast återger i stort sett ordagrant vad

utredningen (KMU) anfört. I såväl utredningen som propositionen används

emellertid uttrycket ?obilligt?. Varken utredningen eller propositionen

definierar uttrycken ?oskäligt? ?obilligt?. Ordboksmässigt är de två uttrycken

närmast att betrakta som synonymer.

I såväl utredningen som propositionen används också uttrycket

?följdleveranser?, i propositionen med tillägget ?m.m.?. Den exakta innebörden

av ?m.m.? framgår inte av propositionstexten men torde syfta på ?andra

leveranser?, däribland ammunition, som enligt propositionen bör jämställas med

reservdelar.

Tillämpningen av riktlinjerna

I 1993/94 års granskning av krigsmaterielexporten (1993/94:KU30 s. 130 f.)

ingick exporten till Indonesien perioden 1988-1993. Denna export ligger på

ömse sidor om gränsen mellan de gamla riktlinjerna och de nya som började

tillämpas från den 1 januari 1993.

Av Krigsmaterielinspektionens (KMI) redovisning till utskottet framgår bl.a.

att det under den aktuella perioden inte förelegat några ovillkorliga hinder

för export till Indonesien. De helhetsbedömningar som gjorts avseende export

av ammunition samt reservdelar och andra följdleveranser hade lett till

medgivande av sådan utförsel. Några tillstånd för utförsel av ny materiel hade

inte lämnats under den aktuella perioden. Positiva förhandsbesked hade i vissa

fall lämnats för leveranser av viss krigsmateriel för strid i anslutning till

tidigare leveranser.

I samma granskning ingick också exporten under 1993 till västra

Gulfstaterna, dvs. Bahrain, Förenade Arabemiraten, Kuwait, Oman och

Saudiarabien. Alla beviljade utförseltillstånd hade avsett vad som i de nya

riktlinjerna betecknas som ?övrig krigsmateriel?. I 15 fall hade tillstånd

givits till export av reservdelar m.m. till materiel som före 1993 inte

klassades som krigsmateriel. Denna materiel hade enligt

krigsmaterielinspektören, som frågades ut av utskottet, främst varit

reservdelar till det elektroniska ledningssystemet för fartyg 9LV. Detta

system var tidigare till 95 % klassat som icke krigsmateriel. Skärpningen av

reglerna för export av krigsmateriel från den 1 januari 1993 medförde att

systemet 9LV klassades som krigsmateriel för strid. Krigsmaterielinspektören

meddelade också att export av reservdelar till granatgeväret Carl Gustaf och

robot 70, som olagligt vidareexporterats till bl.a. Saudiarabien och Kuwait

respektive Bahrain, inte beviljats.

Utskottet ansåg sammanfattningsvis att regeringen i de här granskade fallen

hade tillämpat riktlinjerna på ett korrekt sätt och att regeringen syntes ha

följt den rådgivande nämndens rekommendationer. I ett särskilt yttrande av en

enskild ledamot (s) kritiserades tillämpningen av riktlinjerna i fråga om

exporten till västra Gulfstaterna vad avsåg kränkning av mänskliga

rättigheter.

Vid 1995/96 års granskning behandlades regeringens handläggning av ett

ärende avseende export av ledningssystemet 9LV till Oman (1995/96:KU30 s. 74

f.). De konkreta problemställningar utskottet hade att ta ställning till

gällde dels om den information som lämnats vid Utrikesnämndens sammanträde i

juni 1995 varit korrekt, dels om regeringen följt riktlinjerna vad avsåg

respekten för mänskliga rättigheter i Oman.

Utskottet genomförde som ett led i granskningen utfrågningar med såväl

förutvarande utrikeshandelsminister Mats Hellström som förutvarande

samordningsminister Jan Nygren. Vid dessa utfrågningar aktualiserades frågan

om den aktuella exporten kunde betraktas som en följd- eller

kompletteringsleverans.

Mats Hellström anförde i denna fråga bl.a. (1995/96:KU:30) att han inte

ville betrakta den aktuella exporten som en följdleverans utan snarare en

komplettering i den meningen att fyra nya omanska patrullbåtar sedan 1982 hade

utrustats med det svenska ledningssystemet. Därmed fanns det i Oman enligt

Hellström ett visst systemberoende, varför nya patrullbåtar med samma

elektroniksystem kunde kallas komplettering. I riktlinjerna fanns enligt

Hellström utrymme för hänsynstagande till fall i vilka det skulle vara

oskäligt att inte medge leverans, men det fanns ingenting i regelverket som

tvingade Sverige att exportera till Oman, oavsett vilka begrepp som används.

När man använder begreppet kompletteringsleverans är man enligt Hellström

friare att säga nej än om man använder begreppet följdleverans. Sammanlagt är

det dock fråga om en mer restriktiv praxis än vad som var fallet före 1993.

Jan Nygren anförde bl.a. (1995/96:KU30 s. 88) att praxisreglerna ger utrymme

för en vidgning av följdleveransbegreppet utöver reservdelar och ammunition.

Inom ramen för riktlinjerna har exempelvis över tiden uppdelade s.k.

systemleveranser betraktats som följdleveranser. I detta sammanhang har man

enligt Nygren använt sig av möjligheten att inte avbryta en export om det

skulle vara oskäligt att inte ge tillstånd. Riksdagens behandling av

regeringens årliga rapport om krigsmaterielexporten kan tolkas som ett

godkännande av regeringens sätt att se på följdleveransbegreppet.

Utskottet fann att frågan om begreppen följd- och kompletteringsleveranser

behövde undersökas närmare vad gäller bl.a. utvecklingen av praxis. Utskottet

avsåg att ta ett initiativ till en sådan undersökning, som skulle komma att

redovisas i samband med 1996/97 års granskning. I denna del av granskningen

reserverade sig ledamöterna representerande (v) och (mp). De ansåg att det

inte var försvarligt att tänja på riktlinjernas intentioner på det sätt som

regeringen gjort beträffande ett föregivet systemberoende i Oman av det

svenska 9LV-systemet.

ISP:s promemoria om tolkningen av följdleveransbegreppet m.m.

Inspektionen för strategiska produkter (ISP) har tillställt utskottet en

promemoria om uttolkningen av följdleveransbegreppet i riktlinjerna för

krigsmaterielexport. Promemorian har översänts i samband med överlämnandet av

visst underlagsmaterial som utskottet i detta granskningsärende beställt hos

regeringen. Promemorian biläggs bilaga A 5.2.

I promemorian anförs bl.a. att det grundläggande syftet med riktlinjerna

angående följdleveranser är att ge mottagarländerna trygghet beträffande

leverans av reservdelar etc. som behövs för att system som anskaffats från

Sverige skall kunna behållas i drift.

Enligt ISP är det inte förekomsten av en riktlinje som är avgörande för

omvärldens förtroende utan att den tillämpas med stor konsekvens. Även

utrikespolitiska skäl talar för att en riktlinje avseende följdleveranser

tillämpas med stor konsekvens.

I promemorian framhålls att det inte föreligger någon förpliktelse att medge

följdleveranser men att riktlinjerna anger en starkt positiv presumtion. Ett

ställningstagande måste göras från fall till fall, och i en helhetsbedömning

kan det finnas faktorer som talar emot följdleveranser.

Vad gäller den politiska prövningen framhålls i promemorian att

följdleveranser medges om en landbedömning som gjordes vid den ursprungliga

systemleveransen fortsätter att gälla. De ärenden som prövas och därmed bidrar

till praxisutvecklingen är främst sådana där situationen inte är exakt den som

förutsågs i riktlinjetexten men där anknytning finns till tidigare leveranser

och man måste ta ställning till ärendet utifrån riktlinjebestämmelsens syfte.

Enligt promemorian är det mottagarlandets perspektiv på systemlivslängd som

måste anläggas vid bedömningen av ett nytt ärende. Inspektionen menar att så

länge en mottagande stat bedömer det meningsfullt att ha kvar ett sy- stem i

sin försvarsmakt är det också rimligt att Sverige står kvar vid det åtagande

som den ursprungliga leveransen implicerar.

I promemorian beskrivs tio olika följdleveranssituationer baserade på

ärenden som prövats sedan 1985, då Rådgivande nämnden, numera

Exportkontrollrådet, inrättades. Typerna av situationer eller leveranser är

följande:

- reservdelsleveranser

- underhållsutrustning

- renoverings- och uppgraderingssatser

- ammunition

- ersättningsleveranser, hela system

- kompletteringsleveranser

- återkommande anskaffning

- besläktad materiel

- följdleveranser utgående från licensavtal

- tidigare civil materiel.

De typer av leveranser som är av särskilt intresse i KU:s

granskningsverksamhet är kategorierna ersättningsleveranser,

kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning. Av ISP:s kommentar

beträffande kompletteringsleveranser framgår bl.a. att praxis här är mindre

tydlig än beträffande reservdelar och ammunition. Enligt inspektionen är det

frågan om att bedöma relativt komplicerade förhållanden för att utröna om det

underliggande syftet med riktlinjernas följdleveransbestämmelser måste beaktas

i helhetsbedömningen. Hur man drar gränser för när ett systemberoende

föreligger måste avgöras från fall till fall.

Utskottet har begärt visst förtydligande av den här aktuella promemorian,

och ISP har besvarat utskottets fråga om skillnaden mellan begreppen

ersättningsleveranser och kompletteringsleveranser. I en promemoria av den 28

januari 1997 bilaga A 5.3 har ISP anfört följande.

I båda fallen är det fråga om att medge leverans av mer materiel av samma

slag som tidigare levererats. Syftet med ersättningsleveranser är att ersätta

försliten eller förlorad materiel. Mottagaren har efter leveransen i princip

samma kapacitet som efter den ursprungliga leveransen. Leveranserna sker inom

ramen för den ursprungligt levererade kvantiteten. Vid kompletteringsleverans

medges export av ytterligare exemplar av samma materiel, vilket medför att

mottagarens kapacitet ökar. Sådana leveranser kan tänkas innefatta ett

följdleveranselement om mottagaren genom ett medvetet systemval och stora

kringinvesteringar kan ha gjort sig beroende av en viss typ av materiel från

en viss leverantör. Om beroendet i detta hänseende inte är stort kan det bli

aktuellt att ändå bedöma ärendet i följdleveranstermer. Då rör det sig om en

leveranssituation som i den tidigare nämnda promemorian benämns återkommande

anskaffning.

Den begreppsapparat som redovisats i ISP:s promemoria över

följdleveransbegreppets underkategorier har börjat användas efter

ikraftträdandet av 1993 års riktlinjer. Den redovisade begreppsapparaten har

enligt ISP utvecklats för att tillse att konsekvens iakttas i prövningsarbetet

samt för att undvika ett alltför löst bruk av begreppet följdleverans.

Utskottet har också hos Statsrådsberedningen begärt att få en tabellarisk

eller grafisk framställning över sambandet över tiden mellan riktlinjerna för

krigsmaterielexporten och de olika följdleveransbegreppen. På dessa frågor har

svar givits i form av en promemoria av den 14 mars 1997 bilaga A 5.4 som

upprättats vid ISP. Av promemorian framgår bl.a. följande.

Enligt de gällande riktlinjerna som trädde i kraft den 1 januari 1993

omfattar följdleveranser förutom reservdelar till tidigare inköpt materiel

också ?andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare

utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd?. Denna

formulering återspeglar enligt ISP insikten att en absolut avgränsning av

följdleveransbegreppet inte är möjlig. Syftet har enligt propositionens

motivuttalanden inte varit att urholka den restriktiva grundsyn som präglar

regelverket.

KU:s önskan om att få praxisutvecklingen över tiden illustrerad tabellariskt

eller grafiskt är enligt ISP svår att tillmötesgå. I praktiken kan man

nämligen inte tala om en systematisk, linjär praxisutveckling, där prövningar

läggs till prövningar vilka sedan leder till mer eller mindre automatiskt

beslutsfattande om motsvarande typer av leveranser till andra länder.

Prövnings- och beslutsprocessen vid krigsmaterielexportärenden kännetecknas

enligt ISP av en stark strävan efter en likformig tillämpning av riktlinjerna

över tiden. På grund av denna strävan anses tidigare avgöranden relevanta och

beaktansvärda när ett nytt ärende skall bedömas. Den likformiga tillämpningen

innebär att inte alla ärenden som behöver avgöras behöver prövas av

Exportkontrollrådet. Vid ISP:s avgörande vilka ärenden som kan beslutas med

stöd av tidigare prövningar och vilka som måste underkastas en fullständigare

bedömning finns i huvudsak två alternativ: a) entydiga situationer där

ovillkorliga hinder föreligger eller där de aktuella länderna är

okontroversiella och b) icke entydiga situationer där prövningen gäller länder

som inte är okontroversiella.

Normalt genomgår följdleveranser avseende reservdelar och ammunition till

tidigare levererade system inte fullständig prövning, dvs. Exportkontrollrådet

hörs inte i förväg, på grund av riktlinjernas bestämmelse att tillstånd bör

ges för sådana leveranser, ?om inte ovillkorligt hinder möter?. Om emellertid

förhållandena i mottagarlandet förändras på ett dramatiskt och allvarligt sätt

kan även sådan utförsel bli föremål för fullständig prövning. En förutsättning

för detta är att förändringen påverkar den tidigare riktlinjebedömningen så

att landet på denna grund inte kan bli aktuellt för försäljning av andra

materielslag och att riktlinjernas starka presumtion för reservdels- och

ammunitionsleveranser överskuggas av den inträffade förändringen. Ett exempel

på en sådan situation är avbrytandet av alla leveranser till f.d. Jugoslavien

år 1991.

För länder som inte är okontroversiella anses i regel enligt ISP andra typer

av följdleveranssituationer än reservdelar och ammunition fordra en mer

fullständig prövning inklusive hörande av Exportkontrollrådet. Det som i ett

sådant fall prövas är dels om en följdleveranssituation kan anses föreligga,

dels hur tungt denna aspekt väger jämfört med de landspecifika förhållandena.

Kravet på en helhetsbedömning av alla relevanta faktorer gör att man kan säga

att inget ärende är det andra likt.

Det som benämns riktlinjepraxis är enligt ISP en samling olika

följdleveranssituationer som etablerats som element att beakta vid prövning av

nya förfrågningar. Presumtionen för export är inte lika stark som för

reservdelar och ammunition eftersom situationerna inte är lika entydiga. Denna

försiktighet med följdleveranser av annat slag än reservdelar och ammunition

förklarar enligt ISP varför det inte föreligger någon linjär praxisutveckling

som kan åskådliggöras grafiskt eller tabellariskt. Ärenden av detta slag

förekommer inte särskilt ofta. Från prövningssynpunkt uppträder olika typer av

följdleveranssituationer närmast slumpmässigt.

Utskottets granskning av vissa typfall

Utskottet har hos regeringen begärt att få ta del av handlingar rörande vissa

ärendegrupper som är ägnade att belysa praxisutvecklingen vad gäller

följdleveranser. Det materiel som ställts till förfogande är väsentligen

sekretessbelagt och kan därför inte öppet redovisas i detalj.

Materialet avser totalt 27 regeringsbeslut som fattats under perioden

1986-1995. Ärendena gäller tillstånd till export av luftvärnskanoner och

luftvärnsrobotar samt reservdelar m.m. till det marina ledningssystemet 9LV.

Vid utskottets granskning har framkommit följande.

Det första ärendet avser ett beslut som regeringen fattade 1986 avseende

utförsel till Indonesien av sammanlagt 16 luftvärnskanoner för marint bruk.

Innehållet i detta ärende har återgivits detaljerat i betänkande KU 1986/87:33

och i bilaga A 5.1, varför det inte redovisas närmare här. Dåvarande KMI

bedömde denna leverans som en kompletteringsleverans.

Den andra ärendegruppen gäller ett förhandsbesked och sedermera ett

utförseltillstånd avseende robot 70. Ärendet sträcker sig över en period på

sex år, från den första förfrågningen hösten 1989 till beslut om

utförseltillstånd hösten 1995. Det finns vissa likheter mellan detta ärende

och det förra. I båda fallen gjordes en fackmilitär bedömning av

konsekvenserna för det mottagande landets krigsmakt av ett uteblivet tillstånd

till svensk export. Den militära bedömningen vid kompletteringsköpet var att

luftförsvaret i mottagarlandet med ett sådant utfall skulle tvingas välja en

lösning som bedömdes som taktiskt-operativt sämre och sannolikt också dyrare

än robot 70. En annan likhet var att materiel av samma slag som ansökan avsåg

hade levererats i ett tidigare skede, vilket tillsammans med den militära

bedömningen torde ha spelat en avgörande roll för ärendets slutliga avgörande.

KMI betecknade robotärendet som en fråga om kompletteringsleverans. I båda

fallen fanns också en utrikespolitisk komponent.

Den tredje ärendegruppen omfattar 25 regeringsbeslut angående utförsel av

reservdelar, modifieringssatser och programvara till 9LV-systemet. Dessa

beslut hänför sig till åren 1993-1995. Några av dessa ärenden återfinns i den

exempelsamling som ISP lämnat till utskottet och som behandlas i det följande.

Dessa ärenden är rena beslutsärenden där de överväganden som föregått besluten

inte framgått. Dessa ärenden illustrerar närmast sållningsprocessen, dvs.

vilka ärenden som skall avgöras efter politisk prövning.

Utskottet har också vid två tillfällen, den 27 februari respektive den 21

mars 1997, i skrivelser till Statsrådsberedningen bett om kompletterande

underlag för granskningen av praxisutvecklingen vad gäller följdleveranser.

Utskottet har därvid efterlyst exempel på givna förhandsbesked, positiva eller

negativa, avseende de tre kategorierna ersättningsleveranser,

kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning såsom dessa definerats

och beskrivits i ISP:s promemoria av den 22 oktober 1996. Utskottets

framställan har resulterat i två promemorior, daterade den 14 mars respektive

den 3 april 1997 och upprättade vid ISP. Dessa promemorior benämns i

fortsättningen PM 1 respektive PM 2.

I PM 1 anförs att följdleveransbegreppet i riktlinjerna i praktiken är

tillämpbart i fall där ett land tidigare bedömts som möjlig mottagare och

export faktiskt ägt rum och en förändring i ett senare skede medfört en mindre

positiv riktlinjebedömning. Eftersom riktlinjerna tydligt anvisar att

följdleveranser bör medges även om ett land inte längre bedöms vara en lämplig

mottagare av nya materielslag, blir det aktuellt att värdera om leveranser med

anknytning till tidigare affärer kan anses vara av sådan art att de faller

under följdleveransbegreppet. PM 1 innehåller sådana exempel från tiden

1992-1995 som bidrar till att ge stadga åt arbetet med att i enskilda ärenden

söka urskilja vilka förhållanden som är relevanta för den helhetsbedömning som

skall göras.

PM 2 innehåller samtliga ärenden som behandlats av den dåvarande rådgivande

nämnden under tiden 1986-1991 och där enligt ISP:s bedömning nämnden tagit en

sådan ställning att det bidragit till uttolkningen av följdleveransaspekter av

de aktuella slagen, dvs. ersättnings- och kompletteringsleveranser samt

återkommande anskaffning. I promemorian framhålls att den begreppsapparat som

redovisas i ISP:s promemoria av den 22 oktober 1996 kommit till användning

från ikraftträdandet av de nya riktlinjerna den 1 januari 1993.

I det följande redovisas de sammanlagt 16 exemplen i samlad form. Eftersom

båda promemoriorna är sekretessbelagda är det inte möjligt att samlat ange

kombinationen land, materielslag och bedömningsgrund i det enskilda fallet.

De 16 fallen i ISP:s exempelsamling spänner över tidsperioden 1986-1995.

Huvuddelen, tio fall, ligger i tiden före ikraftträdandet av de nya

riktlinjerna den 1 januari 1993. Två fall hänför sig till tiden före 1990.

Samtliga fall har varit föremål för behandling i den dåvarande rådgivande

nämnden inom Krigsmaterielinspektionen.

De här aktuella fallen har anknytning till totalt tio länder, varav fem

asiatiska, två afrikanska, två sydamerikanska och ett västindiskt.

Aktuella materieltyper har varit främst 40 mm respektive 57 mm

luftvärnskanoner av Bofors tillverkning (8 fall), robot 70 (3 fall),

ledningssystemet 9LV (2 fall), kust- och fiskeribevakningsfartyg,

granatgeväret Carl Gustaf samt Giraffe spaningsradar.

Ärendena fördelar sig på följdleveranssituationer enligt följande:

ersättningsleveranser (5 fall), kompletteringsleveranser (4 fall) och

återkommande anskaffning (7 fall).

Den vanligaste skälet för framställan om tillstånd har varit önskan om

leverans av ytterligare enheter av tidigare levererad materiel (7 fall).

Därnäst vanligast har varit behov av ersättning av försliten eller förlorad

materiel (3 fall). På delad tredjeplats kommer önskemål om utrustning till

fartyg enligt en rullande produktionsplan respektive leverans av ny materiel

med viss anknytning till tidigare levererad materiel (2 fall vardera). I ett

fall har skälet till ansökan varit att man önskat ersätta tidigare levererad

materiel som förrådsställts och demonterats för reservdelsförsörjning. I

ytterligare ett enskilt fall har man velat byta ut ett tidigare givet

tillstånd mot ett annat avseende billigare materiel av samma slag.

Grundläggande för den rådgivande nämndens prövning har varit frågan om det

funnits en anknytning till en föregående leverans, dvs. om det förelegat en

följdleveranssituation. En sådan anknytning har funnits i 15 fall av 16,

varför positivt förhandsbesked lämnats. Varierande grad av systemberoende har

konstaterats i flera fall. I det fall där negativt besked lämnats bedömdes det

att en enda luftvärnspjäs inte grundade systemberoende och att

kompletteringsleverans inte var motiverad. I ett fall prövades särskilt MR-

kriteriet, då mottagarlandet uppvisade negativa drag avseende respekt för

mänskliga rättigheter; grova och omfattande kränkningar förelåg dock ej. I ett

annat fall har särskild prövning skett mot bakgrund av att det förelåg

allmänna restriktioner för tillståndsgivning för den region i vilken landet är

beläget. I ett tredje fall hade svensk materiel olagligt exporterats vidare i

ett tidigare skede men en uppgörelse om innebörden av slutanvändarintyg hade

träffats. I en sammantaget positiv landbedömning ingick att en muslimsk revolt

hade hanterats på ett från riktlinjesynpunkt godtagbart sätt föregående år. I

en annan sammantaget positiv landbedömning hade beaktats att mottagarlandet

varit involverat i en gränskonflikt och att de interna förhållandena varit

instabila.

I en kommentar till redovisningen i PM 1 framhåller ISP att den ojämna

fördelningen mellan tillstyrkanden och avslag - ett fall av 16 - beror på dels

att antalet ärenden där de här aktuella följdleveranssituationerna återfinns i

någorlunda renodlad form inte är särskilt stort, dels att de ärenden som tas

upp till politisk prövning i första hand är sådana där inspektionsmyndigheten

bedömer att det finns rimliga förutsättningar för ett positivt utfall. Ärenden

av ?svårare? karaktär avstyrs regelmässigt redan i de återkommande informella

kontakterna mellan inspektionen och företagen.

Av promemoriorna framgår också att av det totala antalet redovisade

förhandsbesked, 16, har endast fem lett till faktisk utförsel.

Utfrågningar med anledning av granskningen

Utfrågning av krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman

Som ett led i granskningen har utskottet genomfört en utfrågning med

krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman. Utfrågningen har skett dels i öppen

form, vilket återges i bilaga B 1, dels i sluten form.

Inledningsvis sade krigsmaterielinspektören, apropå den förteckning över

olika följdleveranssituationer som ISP överlämnat till utskottet, att

följdleveransbegreppet inte i sig säger särskilt mycket. Genom de olika

underliggande begreppen har man en möjlighet att precisera vad man avser och

att öka konsistensen i bedömningarna. Följdleveranser är ett argument snarare

än en regel, sade Sohlman.

På frågan om vilka de största svårigheterna är vid tillämpningen av

riktlinjerna när det gäller följdleveranser svarade Sohlman att man för det

första måste sätta sig in i köparens ställe, eftersom det är hans förtroende

som skall vinnas. På samma sätt vill vi i Sverige ha förtroendet för den vi

köper av.

Sohlman tillfrågades om det är rimligt att en leverans av t.ex.

luftvärnskanoner som ägde rum för 15-20 år sedan kan ligga till grund för

leverans av ny materiel i dag. Enligt Sohlman är det en långsiktig investering

när man väljer vapensystem. Ett exempel på detta är flygplanet Draken, som

konstruerades på 1950-talet och fortfarande flyger och kräver service i bl.a.

Österrike. På liknande sätt är det med lednings- och vapensystem som byggs för

att användas ombord på en serie krigsfartyg.

Är det över huvud taget möjligt att tala om en praxisutveckling när, som

framhålls i en PM från ISP, ?inget ärende är det andra likt?? Enligt Sohlman

ligger det i själva praxisbegreppet att det utvecklas över tiden. I praktiken

är det omöjligt att säga hur utvecklingen har varit beträffande

följdleveransbegreppet, eftersom de relevanta argumenten kan ha beaktats utan

att ordet följdleverans använts. Att referera till tidigare leverans av

liknande produkter skapar inte praxis, men det är ett argument. Det går inte

att nagla fast en viss process med vilken praxis utvecklas. Praxis utvecklas

från fall till fall och de är unika. ISP strävar efter konsekvens med hänsyn

till dels svenska företag, dels länder som vill köpa från Sverige. De

bedömningar av ett enskilt land som gjorts en gång står kvar till dess att

någonting nytt händer som motiverar en omprövning.

På frågan om hur de nuvarande riktlinjerna vad gäller följdleveranser skall

uppfattas svarade Sohlman bl.a. att han funnit att i formuleringen ?eller där

det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? ryms mer än följdleveranser -

det finns enligt Sohlman ?en dörr öppen i slutet?, om man av något skäl skulle

komma fram till att det i ett visst fall skulle vara oskäligt att inte medge

leverans.

En följdfråga till den förra gällde om det inte hade varit en fördel att

riktlinjerna på ett tydligare sätt anger att det kan vara fråga om helt ny

materiel, nya vapen, som är systemberoende. Enligt Sohlman är det inte så

konstigt att inspektionen i sin strävan att precisera följdleveransbegreppet

utvecklar terminologin. I anslutning till frågan om hur praxisutvecklingen

varit sedan 1988 redovisade Sohlman ärendestatistik från Rådgivande

nämnden/Exportkontrollrådet mellan 1988 och 1996. 101 ärenden med

följdleveransinslag har behandlats i Rådgivande nämnden. 60 av dessa har

tillstyrkts och 41 avslagits. Av de sistnämnda fanns 10 ärenden gällande

reservdelar.

När började KMI inom ramen för följdleveransbegreppet säga ja till helt nya

vapen? Sohlman svarade att det var år 1986 man för första gången gjorde en

sådan bedömning.

Beträffande frågan om export av ledningssystemet 9LV till Oman ställdes

frågan om det är ovanligt att man som skedde i Omanfallet genom ?en

kringgående manöver? i förhållande till regelverket i efterhand sanktionerade

en från början ganska tvivelaktig affär. Enligt Sohlman kunde man inte

konstatera att det förelåg något brott mot svensk lag. Det konstaterades också

att det rörde sig om en följdleveranssituation.

Beträffande förhandsbesked till företagen frågades om det möjligen blir ett

intresse för myndigheten att se till att förhandsbesked visar sig vara

korrekta, dvs. står sig i den fortsatta processen, för att inte trovärdigheten

i relationen mellan industrin och myndigheten skall rubbas. Sohlman svarade

att ett förhandsbesked är en utsaga som gäller just nu men som inte sällan är

villkorad, t.ex. avseende situationen för mänskliga rättigheter i

mottagarlandet. Företaget agerar i fortsättningen på egen risk, och det händer

att inspektionen ber företaget att komma in med en ny ansökan om situationen

förändrats påtagligt i mottagarlandet.

Kan man hävda att ett delvis nytt system är en följdleverans eller en

kompletteringsleverans? Den enkla definitionen är enligt Sohlman att när det

inte finns någon anknytning till tidigare leveranser, föreligger en ny

leverans. Om det är mindre klart tas ärendet till Exportkontrollrådet, t.ex.

när en del av ett system behöver ersättas med en reservdel med högre kapacitet

än originalet. På följdfrågan om det är en teknisk eller en kommersiell

anknytning som har betydelse vid bedömningen av graden av anknytning till en

tidigare leverans svarade Sohlman att kommersiella hänsyn inte tas vid

bedömningen och inte heller regional- eller industripolitiska hänsyn, utan det

är fråga om säkerhetspolitiska aspekter.

Beträffande Sveriges trovärdighet som exportör ställdes frågan om det inte

kan vara ett svenskt intresse att en regim som förbryter sig mot de mänskliga

rättigheterna inte kan lita på Sverige som leverantör. Sohlman svarade att det

förtroende som eftersträvas gäller riktlinjesystemet och hanteringen av

exportkontrollfrågorna. En svajighet här skulle skada våra möjligheter att

över huvud taget sälja. Leveranstryggheten från svenska företag kan jag inte

uttala mig om, sade Sohlman.

En fråga med nära anknytning till den förra gällde konsekvenserna för

Sveriges trovärdighet på de stora exportmarknaderna av att Sverige upphör med

alla vapenaffärer med Indonesien utom vad gäller reservdelar och ammunition.

Sohlman ansåg att det inte skulle ha någon större effekt i vår närmaste

omgivning men att varje gång en affär kunde aktualiseras i Asien eller

Latinamerika skulle det innebära en fördel för konkurrenterna.

Utfrågning av handelsminister Leif Pagrotsky

Utskottet har även genomfört en utfrågning med ansvarigt statsråd,

handelsminister Leif Pagrotsky. Även i detta fall har utfrågningen skett i

öppen form, vilket återges i bilaga B 2, respektive sluten form.

I utfrågningens inledning redovisade Pagrotsky vissa statistiska uppgifter

som illustrerade hur vanligt det är att utförsel beviljas på grundval av

följdleveransbegreppet. Av de ca 4 000 beviljade tillstånd som utfärdats under

perioden 1991-1996 har ca 1 900 varit av följdleveranskaraktär. Två

tredjedelar av dessa 1 900 tillstånd har avsett länder som kan betraktas som

okomplicerade, vilket också var fallet med flertalet fall i den återstående

tredjedelen genom att den ursprungliga landbedömningen har kvarstått

oförändrad när det har blivit aktuellt med följdleveranser. 65 ärenden av

följdleveranskaraktär bedömdes som komplicerade och behandlades i Rådgivande

nämnden eller Exportkontrollrådet. 38 av dessa ärenden resulterade i ett ja

och 27 i ett nej.

Pagrotsky tillfrågades om han delade Staffan Sohlmans uppfattning att MR-

situationen alltid vägs in i fall där en följdleverans är aktuell. Enligt

Pagrotskys mening är det rimligt att man, i fall där man ligger i närheten av

MR-problem, bedömer om förhållandena har förändrats i jämförelse med vad som

gällde när det första tillståndet beviljades. På en annan fråga med liknande

innehåll svarade Pagrotsky att om ett land som vill köpa svenska vapen efter

en positiv bedömning gör saker som påverkar bedömningen allvarligt, har

regeringen ingen skyldighet att fullfölja åtagandena. Om förhållandena är

ungefär oförändrade i förhållande till hur de var vid ingående av det första

avtalet är det rimligt att landet får fortsätta under samma betingelser som

rådde från början.

Pagrotsky tillfrågades om han tyckte att det är rimligt att riksdagen, med

hänvisning till regeringens årliga skrivelse om krigsmaterielexporten till

riksdagen, görs ansvarig för en praxisutveckling på krigsmaterielområdet?

Enligt Pagrotskys mening är det helt i sin ordning att KU brett granskar

praxisutvecklingen. Om man skall göra en vidare genomlysning för hela

riksdagen är en sak för KU att överväga snarare än för handelsministern. Det

är KU och utrikesutskottet som har ansvaret för att följa om riktlinjerna

tillämpas på ett sätt som ligger i linje med vad riksdagen avsåg från början.

Riksdagen som helhet och de politiska partierna har en mycket god möjlighet

att utöva kontroll i dessa sammanhang, mer än vad som är vanligt på andra

håll.

Pagrotsky ombads kommentera vad krigsmaterielinspektören sagt vid den

tidigare utfrågningen om att det i riktlinjerna fanns en öppen dörr som går

utöver följdleveranser. Pagrotsky konstaterade att den öppna formuleringen

enligt Sohlman hittills saknat praktisk betydelse på grund av att

kontrollmekanismerna varit så stränga att formuleringen inte utnyttjats.

Enligt Pagrotsky är det svårt att formulera precisa regler för en verksamhet

som skall bedömas från fall till fall och där man skall väga samman en mängd

olika faktorer.

På frågan om Pagrotsky kunde garantera att den aktuella formuleringen inte

kommer att användas annat än i anslutning till följdleveranser svarade

Pagrotsky att han inte utan att närmare ha undersökt vad som var avsikten med

formuleringen var beredd att utfästa garantier för lång tid framåt. Han trodde

dock att risken för att man godtyckligt skulle släppa igenom ?vad som helst?

var mycket liten eller obefintlig med alla de spärrar som är inbyggda i

systemet.

Pagrotsky tillfrågades också om sin syn på praxisutvecklingen sedan de nya

riktlinjerna trädde i kraft 1993. Han menade att det inte skett någon

förändring därvidlag. Materialet som inspektionen tagit fram om

följdleveransbegreppets tillämpning ger inte intrycket att det skett en

systematisk utvidgning av tillämpningsområdet, snarare att man gradvis

preciserat sina synsätt på olika områden. Enligt Pagrotskys mening finns det

ingen tendens att tillämpningen blivit generösare med åren, möjligen tvärtom.

Beträffande tolkningen av riktlinjerna i vad avser följdleveranser sade

Pagrotsky bl.a. att formuleringen beskriver en politisk beslutssituation där

det skall göras en skälighetsbedömning av om anknytningen till tidigare

leveranser är så stark att det vore oskäligt att inte ge fortsatt tillstånd.

Det lämnas ett ganska stort utrymme för dem som har det politiska

beslutsansvaret, ett utrymme som dock inte har utnyttjats särskilt brett.

I UD:s promemoria om Indonesienexporten 1996 sägs i en sammanfattning av

utskottets granskning år 1987 av en motsvarande export 1986 bl.a. att

leveranser av ytterligare pjäser till den indonesiska patrullbåtsserien

betraktades som följdleveranser. I utskottets bedömning används dock inte

uttrycket följdleveranser. Pagrotsky menade att det av Försvarets

materielverks promemoria framgick att kopplingen var väldigt stark till

tidigare leveranser, varmed man gjort klassificeringen att detta var det som i

allmänt språkbruk kallas för följdleveranser. Ordet följdleverans behöver dock

enligt Pagrotsky inte framgå av utskottets formuleringar.

På en fråga om skillnaden mellan ny export och sådant som inte är ny export

inom ramen för följdleveransbegreppet svarade Pagrotsky att nya åtaganden är

när man från rent bord tar ställning till huruvida en ny affär skall

accepteras eller inte. En annan sorts affärer gäller köp som en konsekvens av

tidigare leveranser. Här föreligger en anknytning, som kan vara svag, och då

får man nej, eller stark, och då får man ja. Att inspektionen på uttrycklig

begäran från utskottet preciserat underkategorierna till

följdleveransbegreppet är inte ett sätt att skapa nya kategorier och det är

inte ett sätt att hitta på nya, utvidgade förevändningar för följdleveranser.

Det är ett sätt att precisera de förhållanden som faktiskt har rått under de

senaste åren vad gäller följdleveransbegreppet.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Skrivna riktlinjer för krigsmaterielexporten har funnits sedan 1971. Av

proposition 1971:146 framgår att om tveksamheter skulle uppstå beträffande

export av reservdelar till materiel för vilken exportlicens en gång lämnats,

borde avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement till

materiel som exporterats med vederbörligt tillstånd. Enligt propositionen var

det angeläget att köparna av svensk krigsmateriel hade goda garantier för att

få köpa reservdelar till inköpt materiel. Reservdelar till sådan materiel

borde därför få exporteras oavsett om allmänna hinder för export förelåg, dvs.

väpnad konflikt med annan stat, internationell konflikt som kan utvecklas till

väpnad konflikt eller väpnade inre oroligheter. De ovillkorliga hindren borde

dock gälla även på det här aktuella området, dvs. internationella avtal,

beslut av FN:s säkerhetsråd och vissa folkrättsliga regler.

Vid tillämpningen av reglerna borde man skilja mellan materiel av utpräglat

defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. Starka utrikespolitiska skäl

sades tala mot att Sverige exporterade krigsmateriel som kunde bli utnyttjad

för att undertrycka mänskliga rättigheter.

De nu gällande riktlinjerna framgår av proposition 1991/92:174. Enligt

propositionen gäller följande beträffande utförsel av reservdelar m.m.:

Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt

tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter.

Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med

tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

Grunderna för utförsel av reservdelar (och ammunition) är i de nya

riktlinjerna oförändrade i den meningen att endast de ovillkorliga hindren

omöjliggör sådan export. Övriga hinder är liksom tidigare inte tvingande när

det gäller utförsel av reservdelar och, numera, andra leveranser, t.ex.

ammunition, som har samband med tidigare utförsel. Med övriga hinder menas

enligt propositionen omfattande och grova kränkningar av mänskliga

rättigheter, väpnade inre oroligheter, att mottagande stat befinner sig i

väpnad konflikt med annan stat eller är invecklad i en internationell konflikt

som kan befaras leda till väpnad konflikt.

Uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? utgör

ett nytt element i riktlinjerna. Innebörden av detta framgår inte av

motivtexten. Det bör observeras att begreppet följdleverans inte nämns i

riktlinjerna.

Uppföljningar av hur riktlinjerna har tillämpats har tidigare genomförts av

bl.a. 1979 års krigsmaterielexportkommitté (SOU 1981:39), som ansåg att

riktlinjerna fyllt sin funktion väl, och Medborgarkommissionen (SOU 1988:15),

som sammanfattningsvis ansåg att riktlinjerna hade kommit att bli en

belastning för svensk politik. Dessutom har konstitutionsutskottet vid ett

flertal tillfällen i sin granskningsverksamhet behandlat krigsmaterielexport-

ärenden bl.a. med avseende på hur följdleveransbegreppet tillämpats. Så skedde

t.ex. i 1986/87 års granskning, då exporten av luftvärnskanoner till

Indonesien blev föremål för en omfattande genomgång, och i 1995/96 års

granskning då exporten av ledningssystemet 9LV till Oman granskades. Denna

sistnämnda granskning ledde till att utskottet beslöt att genomföra en närmare

undersökning av följdleveransbegreppet och praxisbildningen kring detta i

samband med 1996/97 års granskning.

För detta ändamål har utskottet hos regeringen begärt att få ta del av vissa

handlingar avseende sådana ärenden som belyser utvecklingen av praxis

beträffande följdleveranser. På denna grund har till utskottet överlämnats en

uppsättning handlingar som avser regeringsbeslut som fattats under tiden

1986-1995. I samband med detta överlämnande har också överlämnats en

promemoria som upprättats vid ISP angående uttolkningen av

följdleveransbegreppet. Härutöver har utskottet bett att få en redovisning av

exempel på positiva och negativa förhandsbesked som avser tre underkategorier

av följdleveransbegreppet: ersättningsleveranser, kompletteringsleveranser och

återkommande anskaffning. Totalt 16 sådana exempel har redovisats i skriftlig

form för utskottet. Dessutom har utfrågningar genomförts med

krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman och handelsminister Leif Pagrotsky.

Av det insamlade materialet och utfrågningarna har framgått följande.

Det omedelbara syftet med riktlinjerna vad avser följdleveranser är att

trygga mottagarländernas försörjning med reservdelar etc. som behövs för att

hålla vapen/vapensystem som levererats från Sverige i drift. Avgörande för

omvärldens förtroende för svensk krigsmaterielindustri är en konsekvent

tillämpning av en riktlinje, inte riktlinjen i sig. Riktlinjerna anger en

stark presumtion för att medge följdleveranser, men det finns ingen

förpliktelse att göra detta.

När det gäller procedurerna avseende prövning och tillståndsgivning m.m. tar

ISP eller regeringen ställning till varje enskilt ärende för sig inom ramen

för en helhetsbedömning. Inom denna ram bedöms det tilltänkta mottagarlandet

med avseende på bl.a. vilken roll den aktuella materielen kan antas få för

regional och intern stabilitet, respekt för mänskliga rättigheter etc. Om den

landbedömning som görs då det gäller en leverans som har anknytning till en

tidigare leverans stämmer överens med den tidigare bedömningen, medges

följdleverans. Främst sådana ärenden prövas i Exportkontrollrådet där det

finns en anknytning till tidigare leverans men där situationen inte helt

stämmer överens med riktlinjernas text. Dessa ärenden kan sägas bidra till

utvecklingen i praxis av följdleveransbegreppet.

Så länge ett mottagarland anser det meningsfullt att ha kvar ett svenskt

vapensystem bör Sverige stå fast vid det åtagande som inryms i

ursprungsleveransen. Krigsmaterielinspektören har betonat denna långsiktighet

vid utfrågningen.

Enligt ISP finns det tio olika typer av följdleveranssituationer. Dessa är

följande:

- reservdelsleveranser

- underhållsutrustning

- renoverings- och uppgraderingssatser

- ammunition

- ersättningsleveranser, hela system

- kompletteringsleveranser

- återkommande anskaffning

- besläktad materiel

- följdleveranser utgående från licensavtal

- tidigare civil materiel.

Kategorierna ersättnings- och kompletteringsleveranser samt återkommande

anskaffning är av särskilt intresse för granskningen. Den viktigaste

skillnaden mellan dessa begrepp är att ersättningsleveranser inte medför någon

ändrad kapacitet för mottagaren, vilket däremot kompletteringsleveranser gör.

Med återkommande anskaffning menas en situation där systemberoendet, i motsats

till kompletteringsleveranssituationen, är begränsat.

En exakt avgränsning utifrån formuleringarna i riktlinjerna är inte möjlig

eller önskvärd att göra.

Begreppet riktlinjepraxis är en samling olika följdleveranssituationer som

uppmärksammas vid prövning av nya förfrågningar. Någon systematisk, linjär

praxisutveckling, som skulle kunna ligga till grund för ett standardiserat

framtida beslutsfattande, existerar inte.

Vid ISP:s avgöranden av vilka ärenden som kan beslutas med stöd av tidigare

prövningar och vilka som måste underkastas en fullständigare bedömning finns

två huvudalternativ: att det antingen föreligger en entydig situation

innebärande att ovillkorliga hinder föreligger eller att länderna är

okontroversiella eller en icke entydig situation innebärande att det rör sig

om icke okontroversiella länder. I det sistnämnda fallet fordrar i regel

följdleveranser av annat slag än reservdelar och ammunition en mer fullständig

prövning inklusive hörande av Exportkontrollrådet. I ett sådant fall prövas

styrkan i följdleveransargumentet, vilket ställs mot landbedömningen.

Begrepp som vållat tolkningsproblem i den allmänna debatten är ?gamla

åtaganden? respektive ?nya åtaganden?. Under utfrågningarna har framkommit att

med gamla åtaganden menas åtaganden att överväga leverans av reservdelar,

ammunition och annat, bl.a. hela vapen, som har samband med tidigare

leveranser. Nya åtaganden uppstår vid beslut om att tillhandahålla andra

vapensystem än sådana som tidigare levererats.

Enligt krigsmaterielinspektören gjordes för första gången 1986 bedömningen

att en följdleverans kunde avse nya vapen (av samma slag som tidigare). Det

gällde då leverans av sammanlagt 16 luftvärnskanoner till Indonesien. Här

bedömdes ett starkt samband föreligga i förhållande till tidigare leveranser

av samma system.

Under utfrågningarna har krigsmaterielinspektören respektive

handelsministern lämnat vissa statistiska uppgifter om hur vanligt

förekommande följdleveransärenden är.

I Rådgivande nämnden respektive Exportkontrollrådet har under perioden

1988-1996 behandlats 101 ärenden med följdleveransinslag, varav 60 har

tillstyrkts och 41 avslagits. Under perioden 1991-1996 har regeringen beviljat

ca 4 000 utförseltillstånd, av vilka 1 900 hade följdleveranskaraktär. Två

tredjedelar av dessa har bedömts som okomplicerade. 65 ärenden av

följdleveranskaraktär har behandlats i Rådgivande nämnden/Exportkontrollrådet,

varav 38 resulterat i ja och 27 i nej.

KU har i den här aktuella granskningen uppmärksammat ett fyrtiotal ärenden

av följdleveranskaraktär. 25 av dessa ärenden har varit rena besluts-ärenden

där regeringen fattat beslut om utförsel. Dessa ärenden tjänar som

illustration till urvalsprocessen vad gäller ärenden som går till politisk

prövning. Dessa ärenden har gällt reservdelar, modifieringssatser och

programvara till det marina ledningssystemet 9LV. Ett enskilt ärende har

avsett utförsel av robot 70, ett ärende som påminner mycket om det

väldokumenterade ärendet om export av luftvärnskanoner till Indonesien 1986. I

båda dessa fall har en fackmilitär bedömning kommit till stånd som visat att

det fanns ett starkt systemberoende för mottagarlandet och att de ekonomiska

konsekvenserna för Indonesien skulle bli negativa om tillstånd ej gavs till

följdleverans.

I den exempelsamling som ISP ställt till utskottets förfogande ingår 16

ärenden som spänner över en tioårsperiod, från 1986 till 1995. Eftersom den

substantiella informationen avseende land, materiel, år och bedömning av

sekretesskäl inte får röjas i samlad form, kan resultatet här inte kommenteras

utöver det rent statistiska utfallet.

Det kan konstateras att det rör sig om tio länder, varav fem asiatiska, två

afrikanska, två sydamerikanska och ett västindiskt. Följdleveranssituationerna

är relativt jämnt fördelade mellan ersättningsleveranser,

kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning. I de flesta fall har

man efterfrågat leveranser av ytterligare enheter av tidigare levererad

materiel eller ersättning av försliten eller förlorad materiel. I 15 fall av

16 har det bedömts att det funnits en tillräckligt stark anknytning till en

tidigare leverans för att en följdleveranssituation ansetts föreligga. I ett

fall har anknytningen inte bedömts tillräckligt stark.

Förklaringen till att det helt dominerande antalet ärenden i ISP:s

exempelsamling har fått en positiv behandling är enligt ISP att antalet

ärenden i renodlad form är relativt litet och att de ärenden som faktiskt

kommer upp till prövning är sådana som utifrån myndighetens bedömning har

rimliga förutsättningar för en positiv bedömning. Många fall avstyrks direkt i

kontakter med företagen.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar inledningsvis frågan om riktlinjerna för krigsmateriel-

export i allmänhet.

Efter en genomgång av riktlinjerna och deras tillämpning med särskild

inriktning på följdleveransbegreppet finner utskottet att riktlinjernas

generellt hållna skrivningar kan ge upphov till olika uppfattningar om

tillämpningen. Riktlinjerna är allmänt hållna och därför svåra att tolka. I

vissa delar saknas förklarande texter som kunnat ge en tydligare bakgrund till

formuleringarna i riktlinjerna. Vidare har vissa praxisförändringar, t.ex. att

stor vikt tillmäts ett s.k. systemberoende, inte tydliggjorts i de sedan 1993

gällande riktlinjerna. Denna karaktär på riktlinjerna har gett anledning att

för det praktiska arbetet med frågorna om export av krigsmateriel utveckla en

tämligen omfattande kompletterande begreppsapparat, som inte framgår av källor

som är tillgängliga för var och en. Även om denna begreppsbildning har till

ändamål att upprätthålla en konsekvent praxis i frågorna om tillstånd till

export av krigsmateriel, går det inte att bortse från att den också visar på

att riktlinjerna inte ger tillräcklig ledning vid tolkningen av vissa

centrala begrepp. Då riktlinjerna har denna generella karaktär, är den insyn

och den påverkansmöjlighet som det parlamentariskt sammansatta

Exportkontrollrådet har vid uttolkningen av riktlinjerna stor betydelse.

Innan utskottet går in på en mera detaljerad genomgång av

följdleveransbegreppet vill utskottet framhålla att den prövning av

riktlinjerna som regelmässigt sker från fall till fall i de enskilda

krigsmaterielexportärendena har ett stort egenvärde och därför bör fortsätta

som hittills.

När det gäller särskilt frågan om följdleveransbegreppet konstaterar

utskottet att uttrycket följdleverans inte nämns i riktlinjerna.

Utskottet har funnit att det finns ett antal problem förknippade med

följdleveransbegreppet. Flera av dessa problem sammanhänger med den allt

snabbare teknikutvecklingen inom krigsmaterielområdet. Avancerade vapensystem

blir allt mer komplicerade, och allt fler civila produkter integreras i

militär materiel. Vapensystemen kräver betydligt större kringinvesteringar

för att hållas i drift. Därmed uppkommer ett systemberoende lättare än i fråga

om äldre materiel. Riktlinjerna bör enligt utskottets mening spegla de här

beskrivna förändringarna.

Utskottet finner vad gäller riktlinjernas omfattning att det skett en

expansion från 1971 års riktlinjer, som endast talade om reservdelar, till

1993 års riktlinjer, som talar om ?reservdelar och andra leveranser, t.ex.

ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller när det annars vore

oskäligt att inte ge tillstånd?. Att ammunition tillfördes riktlinjerna 1992

var enligt förarbetena en bekräftelse av rådande praxis sedan lång tid

tillbaka. Utskottet finner att uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt

att inte ge tillstånd? utgör ett nytt element i riktlinjerna och att

innebörden av riktlinjerna i denna del inte framgår av motivtexten.

Under utfrågningarna har framkommit att krigsmaterielinspektör Staffan

Sohlman anser att uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte ge

tillstånd? skulle kunna läsas så att det däri ryms mer än följdleveranser. Om

man skulle komma fram till att det i ett visst fall skulle vara oskäligt att

inte medge leverans, finns det enligt Sohlman en dörr öppen mot sådan materiel

som inte har samband med tidigare levererad, svensk materiel. Den här

beskrivna möjligheten hade enligt Sohlman inte använts under hans tid som

krigsmaterielinspektör. Statsrådet Leif Pagrotsky har, med hänvisning till de

stränga mekanismer för kontroll och samråd som finns i detta sammanhang, sagt

att risken för äventyrligheter på grund av det aktuella uttrycket inte skall

överdrivas. Utskottet konstaterar att den innebörd av riktlinjerna som

krigsmaterielinspektören gett uttryck för hittills inte varit föremål för

prövning och att det därför kan finnas skäl för regeringen att närmare

analysera och precisera riktlinjernas innebörd i det aktuella avseendet.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att ett av syftena med 1993 års

riktlinjer var att öka restriktiviteten vid bedömningarna av exporttillstånd.

Utskottet erinrar också om att utrikesutskottet i detta sammanhang uttalat sig

för att MR-kriteriet skall tillmätas stor vikt vid exporten av krigsmateriel.

Utskottet tycker sig kunna konstatera att följdleveransbegreppet tenderar

att glida i betydelse över tiden, varigenom innehållet och tillämpningen

förändras. Som exempel på denna tendens kan frågan om vilka produkter som kan

ingå i en följdleverans tjäna. I riktlinjerna nämns explicit reservdelar. Vad

som ryms inom begreppet ?andra leveranser?, förutom ammunition som omnämns

särskilt, framgår inte. Under granskningen har det framkommit att det sedan

1986, då tillstånd gavs till följdleverans av totalt 16 luftvärnskanoner till

Indonesien, funnits ett synsätt innebärande att hela, nya vapenexemplar kan

inrymmas i följdleveransbegreppet under vissa speciella förutsättningar. Denna

typ av leveranser innebär att mottagarlandets kapacitet i kvantitativ mening

ökar. Under den tid som förflutit sedan denna praxis etablerats har det

funnits en tendens i den allmänna debatten om krigsmaterielexporten att sätta

likhetstecken mellan ?nya åtaganden? och tillstånd att utföra ?nya vapen? i

meningen nya exemplar, vilket bidragit till att debattörer kommit att tala

förbi varandra i fråga om den faktiska innebörden av ett visst

ställningstagande av Rådgivande nämnden/Exportkontrollrådet eller beslut av

regeringen.

Under den förevarande granskningen har viss klarhet dock kunnat vinnas i

detta sammanhang. Med gamla åtaganden menas i stort sett att det finns en

anknytning till tidigare leveranser av en sådan styrka att ett åtagande om

ytterligare leveranser anses föreligga. Med nya åtaganden menas att

ISP/regeringen utifrån riktlinjernas krav positivt bedömer en förfrågan om att

exportera ?ny materiel? i den meningen att det inte skett någon leverans av

den aktuella typen av materiel tidigare till det aktuella landet.

Ett annat problem gäller hur riktlinjerna skall tolkas i fråga om hänsyn

till mänskliga rättigheter i samband med följdleveranser. Enligt riktlinjerna

bör tillstånd ges till följdleveranser, om inte ovillkorligt hinder möter.

Innebörden av detta är att utförsel bör ske även om något av de övriga hindren

för utförsel föreligger, t.ex. att mottagarlandet kränker mänskliga

rättigheter. Vid utfrågningen av krigsmaterielinspektören har denne uppgivit

att MR-situationen alltid vägs in i fall där en följdleverans är aktuell.

Enligt statsrådet Pagrotsky är det rimligt att man, om det finns antydda MR-

problem, bedömer om förhållandet ändrats jämfört med då det första tillståndet

beviljades. Enligt utskottets mening kan detta tolkningsutrymme ha medverkat

till den relativa oklarhet som präglat debatten om följdleveranserna av

krigsmateriel. Denna oklarhet om riktlinjernas innebörd är enligt utskottets

mening otillfredsställande.

Också frågan om varaktigheten av ett svenskt åtagande att fortsätta leve-

rera krigsmateriel sedan en viss, ursprunglig leverans har skett har länge

varit föremål för diskussion. För allmänheten kan det framstå som märkligt att

leveranser som ligger flera årtionden tillbaka fortfarande kan ligga till

grund för följdleveranser. Under utskottets utredningsarbete har bl.a.

framkommit att valet av vapensystem enligt krigsmaterielinspektören innebär en

långsiktig investering för mottagarlandet och att t.ex. fartyg konstrueras

kring vissa vapensystem vilket medför ett framtida beroende av dessa system.

ISP har i det skriftliga materialet uttryckt uppfattningen att så länge en

mottagande stat bedömer det meningsfullt att ha kvar ett system i sin

försvarsmakt är det rimligt att Sverige står kvar vid det åtagande som ligger

i den ursprungliga leveransen. Utskottet konstaterar att riktlinjerna inte ger

något besked i denna fråga.

Den genomgång som nu har gjorts ger enligt utskottets mening anledning att

närmare undersöka förutsättningarna för att nå fram till en ordning i fråga om

exporten av krigsmateriel som har utsikter att mera varaktigt ange villkoren

för sådan verksamhet. De hänsyn som måste beaktas i sådana frågor framstår som

så sammansatta att verksamheten med all sannolikhet inte lämpligen kan

regleras genom generella föreskrifter av sådan konkretion som bör krävas av

rättsliga regler i konstitutionell mening.

När det gäller kontrollen av hur exportärendena hanteras i Inspektionen för

strategiska produkter spelar enligt utskottets mening det parlamentariskt

sammansatta Exportkontrollrådet en viktig roll som granskare och som

medverkande i ärendenas beredning. Konstitutionsutskottet, som från tid till

annan granskar krigsmaterielexporten, spelar en viktig roll i den

parlamentariska kontrollen. Enligt utskottets mening borde ISP förses med

särskilda resurser för insatser avseende möjligheten att förse allmänheten med

basinformation om krigsmaterielexporten.

Den ordning som har vuxit fram på krigsmaterielexportens område innebär att

varje ärende skall prövas för sig i enlighet med mera allmänt formulerade

riktlinjer under medverkan av ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ

och med möjlighet att i sista hand låta avgörandena ankomma på regeringen, som

handlar under politiskt ansvar. En ordning av detta slag, som har likheter med

ordningen på vissa andra områden i vårt land, ligger givetvis nära till hands

i ett rättsligt och politiskt system som det svenska. Såvitt gäller sådan

export som denna granskning gäller kan dess innebörd i själva verket anses

vara att ett land får köpa reservdelar, ammunition och annan materiel som

efter noggrann prövning bedöms ha en koppling till det tidigare köpet.

De inledningsvis redovisade synpunkterna på riktlinjerna i allmänhet

tillsammans med vad utskottet anfört om problem som särskilt har samband med

följdleveransbegreppet ger enligt utskottets mening regeringen anledning att

överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som behandlar

följdleveranser. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från

utskottet.

7.2 Krigsmaterielexport till Indonesien

Ärendet

I en granskningsanmälan bilaga A 5.5 hemställs att utskottet granskar

regeringens och det ansvariga statsrådet Leif Pagrotskys hantering av ett

regeringsbeslut den 18 april 1996, enligt vilket AB Bofors skall ha fått

tillstånd att exportera tre fartygskanoner till Indonesien, med utgångspunkt

från frågan om beslutet var förenligt med riktlinjerna och praxis för

vapenexport.

I granskningsanmälan ställs sex frågor, av vilka 1, 5 och 6 får anses

konstitutionellt relevanta. Dessa frågor berör hänsyn till mänskliga

rättigheter, praxis vad gäller det rådgivande organets ställningstagande och

begreppet följdleveranser. De övriga frågorna gäller det allmänna läget

beträffande Östtimor, Europarådets parlamentariska församlings och Europa-

parlamentets uppmaning till vapenembargo mot Indonesien samt användningen av

indonesiska krigsfartyg mot flyktingar från Östtimor.

Utskottet har med anledning av anmälan ställt vissa frågor till regeringen.

Svaren på frågorna har lämnats i en delvis sekretessbelagd promemoria från

Statsrådsberedningen, upprättad inom UD bilaga A 5.6.

Kravet på respekt för mänskliga rättigheter i riktlinjerna för

krigsmaterielexport

Vad gäller uttalanden i riktlinjerna om respekt för mänskliga rättigheter kan

konstateras att det i 1971 års riktlinjer hette att starka utrikespolitiska

skäl talade mot att Sverige exporterade krigsmateriel som kunde bli utnyttjad

för att undertrycka mänskliga rättigheter (prop. 1971:146).

1993 års riktlinjer (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1) har formulerats om

i denna del. Numera gäller som en överordnad princip att tillstånd för

utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel

inte bör lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av

mänskliga rättigheter förekommer. I 1993 års riktlinjer finns en uppdelning på

krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I redovisningen av hindren

för tillståndsgivning anges kränkning av mänskliga rättigheter som ett hinder

endast beträffande övrig krigsmateriel (prop. s. 42).

Enligt motivtexten (s. 54) är främjandet av mänskliga rättigheter inte

enbart humanitärt betingat utan det har också säkerhetspolitiska

bevekelsegrunder. Sambandet mellan respekt för mänskliga rättigheter och en

fredlig utveckling erkänns numera allmänt. Omfattande och grova kränkningar av

mänskliga rättigheter kan enligt propositionen utgöra ett hot mot stabiliteten

såväl inom ett land som i dess omgivning. Vidare heter det i propositionen:

I de hittillsvarande riktlinjerna sägs, att tillstånd inte bör beviljas för

utförsel till stat som på grund av deklarerade avsikter eller rådande

politiska förhållanden kan antas använda den aktuella materielen för att

undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan. I praktiken har,

vid regeringens totalbedömning av förhållandena, den del i de nuvarande

riktlinjerna som utgör en bedömning av om just den aktuella materielen kan

antas kunna användas tillmätts mindre vikt. Väsentligt är, anser jag, att med

utgångspunkt i de förslag till grundläggande kriterier som jag har föreslagit,

bedöma huruvida tillstånd kan medges utan att detta står i strid med Sveriges

utrikespolitiska mål och principer. Det får enligt min mening betraktas som

klart, att det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på

krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt

förtrycker de mänskliga rättigheterna.

Utrikesutskottet tolkade propositionens förslag i denna del så att en

skärpning föreslogs ske i och med att kravet på respekt för mänskliga

rättigheter gjordes mer heltäckande. Utskottet betonade vikten av att

regeringen gör en mycket noggrann bedömning av situationen beträffande de

mänskliga rättigheterna i de länder som kunde bli aktuella för

utlandssamverkan och utgick från att tillämpningen av kriteriet om mänskliga

rättigheter skulle ske med iakttagande av särskilt stor restriktivitet. Med

det sistnämnda torde utskottet ha avsett att valet av mottagarländer skulle

vara mycket restriktivt.

Till detta kan läggas att utrikesutskottet hösten 1994 (bet. 1994/95:UU1)

redovisade en av utskottet utförd, fördjupad undersökning av förhållandena för

mänskliga rättigheter i Indonesien, Turkiet och Gulfstaterna, varvid utskottet

funnit att situationen i de berörda länderna alltjämt gav anledning till

betydande oro. Utskottet utgick från att regeringen delade denna bedömning och

fäste stor vikt vid detta i samband med eventuella ansökningar om

krigsmaterielexport.

Kravet på respekt för mänskliga rättigheter i samband med följdleveranser

Kriteriet respekt för mänskliga rättigheter är inte tvingande om utförseln

avser s.k. följdleveranser. I propositionen anges detta på följande sätt (s.

57):

För att svensk krigsmateriel skall kunna verka på exportmarknaden inom de

ramar som jag angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för att

de får reservdelar till inköpt materiel. Följdleveranser av reservdelar m.m.

till tidigare inköpt materiel bör därför kunna ske oavsett förhållanden som

jag tidigare angivit som hinder för export, med undatang för de hinder som kan

föranledas av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller de

folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig, dvs. de

ovillkorliga hindren. Återkallelse av givet tillstånd till export av

reservdelar m.m. bör endast ske om ovillkorliga hinder uppträder.

Som framgår av ett annat granskningsärende om praxisutvecklingen vad avser

följdleveranser ryms inom ramen för begreppet följdleveranser såväl

reservdelar som andra leveranser, bl.a. ammunition. Begreppet andra leveranser

synes enligt praxis sedan mitten av 1980-talet även kunna innefatta bl.a.

nytillverkade enheter av samma slag som tidigare levererats, dvs. nya enheter

inom ett visst vapensystem. Villkoren för att ?andra leveranser? skall få

komma till stånd enligt riktlinjerna är att de har samband med tidigare

utförsel eller att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

Tidigare granskning av krigsmaterielexport till Indonesien

Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat krigsmaterielexporten från

Sverige till Indonesien (bet. 1980/81:KU25 s. 71, 441, 1985/86:KU25 s. 140 f.

bil. B s. 127, 1986/87:KU33 s. 40 f., 1993/94:KU30 s. 130 f. 223 -237).

Vid 1980/81 års granskning redovisades bl.a. den export som förekommit till

Indonesien under tiden 1959-1980. Exporten hade främst avsett

luftvärnsartilleri och reservdelar till detta. I betänkandet redovisades också

frågan om Indonesiens annektering av Östtimor. Bl.a. redogjordes för den

svenska röstförklaringen till FN:s resolution om Östtimor den 3 november 1980.

Av röstförklaringen framgick bl.a. att den svenska regeringen höll fast vid

sin uppfattning att Indonesien genom sin invasion 1975 och sin vägran att

genomföra FN:s resolutioner hade brutit mot principen om självbestämmanderätt.

Dock förelåg en s.k. de facto-situation till vilken det inte fanns något

realistiskt alternativ. Humanitära överväganden borde därför komma i första

hand.

Vid 1985/86 års granskning aktualiserades frågan om krigsmaterielexport till

Indonesien vid en utfrågning av utrikeshandelsminister Mats Hellström.

Utfrågningen gällde primärt andra frågor, bl.a. Bofors export av robot 70 via

Singapore. Enligt Hellström innebar den export till Indonesien som tidigare

under år 1986 tillåtits en uppföljning av tidigare åtaganden. Det framgick

inte av utfrågningen vilken typ av materiel det rörde sig om. Hellström hade

uppfattningen att regeringen inte borde gå in i nya åtaganden men att

följdleveranser var möjliga att genomföra. I utskottets bedömning ingick inte

frågan om export till Indonesien. I en reservation (fp), (c) och (vpk)

föreslogs ett tillägg till texten, där utskottets bedömning ingick, avseende

nya respektive tidigare åtaganden gentemot Indonesien.

Vid 1986/87 års granskning redovisades Indonesienexporten mera utförligt. Av

redovisningen framgår bl.a. att en promemoria från Bofors AB hade spelat en

viktig roll för regeringens ställningstagande den 20 februari 1986. I

promemorian framhöll Bofors bl.a. att de aktuella leveranserna utgjorde en

integrerad fortsättning på tidigare leveranser. Försvarets materielverk (FMV),

som ombetts kommentera Bofors promemoria, anförde i sin promemoria att ett

byte av leverantör skulle medföra betydande negativa konsekvenser för

Indonesien. Enligt utskottet kunde vid en sammanvägning av samtliga

omständigheter beslutet inte anses stå i strid med riktlinjerna. Några

bindningar som ovillkorligen krävde att regeringen biföll Bofors ansökan om

exporttillstånd fanns enligt utskottets mening inte. Mats Hellström borde ha

redovisat motiven för regeringens beslut med större tydlighet än vad som varit

fallet. Till detta avsnitt i betänkandet fogades fem reservationer från (fp),

(c) och (vpk).

För en mera utförlig redovisning av 1985/86 års respektive 1986/87 års

granskning hänvisas till bilaga A 5.1 avseende föregående ärende om

praxisutvecklingen beträffande följdleveranser.

Av 1993/94 års granskning framgår bl.a. att det under perioden 1988-1993

inte förelegat några ovillkorliga hinder för export till Indonesien och att de

helhetsbedömningar som gjorts hade lett till medgivande av viss utförsel

avseende ammunition, reservdelar och andra följdleveranser. Några tillstånd

för utförsel av ny materiel hade inte medgetts under den aktuella perioden.

Positiva förhandsbesked hade i vissa fall lämnats för leveranser av viss

krigsmateriel för strid med anknytning till tidigare leveranser.

Utrikesutskottets behandling under 1994-1995 samt 1997 av motioner med

anknytning till krigsmaterielexport till Indonesien

Hösten 1994 behandlade utrikesutskottet ett antal motioner som krävde stopp

för svensk krigsmaterielexport till Indonesien (mot. 1993/94:U9 (v), U227 (s)

yrkande 2, U610 (v) yrkande 10 och U363 (fp) yrkande 7). I motionerna U227 och

U610 framhölls som skäl för yrkandena särskilt de resolutioner som antagits av

Europarådets parlamentariska församling gällande vapenembargo mot Indonesien.

Utskottet (bet. 1994/95:UU1) anförde i sitt yttrande bl.a. att Europarådets

parlamentariska församling har status som rådgivande organ till Europarådets

ministerkommitté och att de resolutioner som församlingen antar är av icke-

bindande karaktär. Ministerkommittén hade i det aktuella fallet valt att inte

följa den parlamentariska församlingens rekommendationer. Utskottet utgick

från att regeringen vid beslut om utförsel av krigsmateriel skulle väga in

rekommendationer från Europarådet i sina bedömningar. Mot bakgrund av att det

ankommer på regeringen att pröva ärenden rörande krigsmaterielexport ansåg

utskottet att riksdagen inte borde göra någon särskilt tillkännagivande

beträffande ett vapenembargo avseende bl.a. Indonesien. Med det anförda, i

vilket också ingick en i det föregående omnämnd redogörelse för en fördjupad

granskning av MR-situationen i bl.a. Indonesien, ansåg utskottet motionerna

besvarade.

Våren 1995 behandlade utrikesutskottet två motioner angående vapenexport

till Indonesien (mot. 1994/95:U631 (c) och U637 (fp)). I centermotionen

yrkande 6 krävdes att Sverige borde följa Europaparlamentets resolution den 17

november 1994, där under punkt 5 medlemsstaternas regeringar uppmanades att

stoppa allt militärt bistånd och vapenexport till Indonesien så länge landet

framhärdade med sin olagliga ockupation och sitt förtryck av Östtimor. Enligt

fp-motionen fanns det anledning för den svenska regeringen att ta ett samlat

grepp över de svensk-indonesiska relationerna. Ökad uppmärksamhet borde riktas

mot det ökande förtrycket och de omfattande övergreppen mot mänskliga

rättigheter, och svensk vapenexport borde inte ske till Indonesien.

Utskottet erinrade i sitt utlåtande (bet. 1994/95:UU20) om den fördjupade

granskning av situationen beträffande mänskliga rättigheter i bl.a. Indonesien

som utskottet redovisat hösten 1994. Bedömningen att MR-situationen i landet

gav anledning till betydande oro kvarstod. Utskottet hänvisade också till ett

uttalande i riksdagen av utrikeshandelsministern i november 1994, enligt

vilket läget i Indonesien var sådant att han inte avsåg att föreslå regeringen

att ge tillstånd för någon export av nya krigsmaterielsystem till detta land,

vilket utskottet noterade med tillfredsställelse. Utskottet utgick från att

regeringen förde en restriktiv krigsmaterielpolitik mot Indonesien så länge

förhållandena beträffande de mänskliga rättigheterna och läget på Östtimor

inte förändrades till det bättre. Med detta avstyrktes motionerna.

Med anledning av regeringens skrivelse 1995/96:204 Redogörelse för den

svenska krigsmaterielexporten år 1995 behandlade utrikesutskottet våren 1997

en flerpartimotion (mot. 1996/97:U628, mp, c, fp, v) enligt vilken

vapenexporten till Indonesien, med hänvisning till de grava och omfattande

kränkningarna av de mänskliga rättigheterna i Indonesien och Östtimor, borde

stoppas. Utskottsmajoriteten hänvisade i sitt yttrande över motionen (bet.

1996/97:UU6) till Riksdagsutredningens rekommendationer, enligt vilka

riksdagen inte har formell behörighet att ?överpröva? beslut som fattas av

lägre instans, samt till ett tidigare betänkande (bet. 1994/95:UU1), enligt

vilket riksdagen inte borde göra något särskilt tillkännagivande beträffande

ett vapenembargo gentemot enskilda länder. Utskottet sade sig också vidhålla

sin uppfattning enligt ett tidigare uttalande (bet. 1994/95:UU20) med innebörd

att regeringen vid tillämpningen av riktlinjerna för krigsmaterielexport bör

fästa särskilt stor vikt vid MR-frågorna. Med detta ansåg utskottsmajoriteten,

bestående av (s) och (m), motionen besvarad i denna del.

Representanterna för Centerpartiet, Folkpartiet, Vänsterpartiet,

Miljöpartiet och Kristdemokraterna reserverade sig mot utskottsmajoritetens

motivering och framhöll att all form av krigsmaterielexport till Indonesien

som omfattas av de svenska exportreglerna står i strid med de riktlinjer för

svensk krigsmaterielexport som riksdagen ställt sig bakom.

Frågor och svar i riksdagen om krigsmaterielexport till Indonesien

Under hösten 1995 och våren 1996 har vid flera tillfällen frågor ställts i

riksdagen angående krigsmaterielexport till Indonesien.

Statsrådet Jan Nygren besvarade den 21 november 1995 en fråga (1995/96:125)

av Eva Goës (mp) som gällde huruvida regeringen hade godkänt någon

krigsmaterielexport till Indonesien. Enligt Nygren hade så varit fallet, och

de aktuella leveranserna hade haft samband med tidigare exporterade system.

Nygren avböjde att kommentera en följdfråga från Eva Goës, om det var sant att

regeringen avsåg att bevilja tillstånd till export av fyra fartygskanoner till

Indonesien, med hänvisning till traditionen att inte kommentera enskilda

exportärenden. På en fråga om situationen i Östtimor svarade Nygren att läget

var problematiskt och att det inte hänt särskilt mycket sedan den 18 november

1994, då Mats Hellström - som då var ansvarig i regeringen för

krigsmaterielexportfrågorna - uttalade att han inte avsåg att föreslå

regeringen att ge tillstånd till någon export av nya krigsmaterielsystem till

Indonesien. Detta hade heller inte skett enligt Nygren.

Den 5 december 1995 svarade Jan Nygren på en fråga (1995/96:145) av Eva

Zetterberg (v). Frågan gällde om inte Indonesiens närvaro på Östtimor utgjorde

ett s.k. ovillkorligt hinder för svensk krigsmaterielexport till Indonesien.

Nygren sade sig inte vara beredd att kommentera det enskilda ärendet. Han

föredrog riktlinjerna för krigsmaterielexport i den aktuella delen och

konstaterade att den indonesiska närvaron på Östtimor inte utgjorde ett

ovillkorligt hinder för export av krigsmateriel från Sverige.

Vid frågestunden med regeringen den 14 december 1995 svarade Jan Nygren på

en fråga av Lennart Rohdin (fp) som gällde uppgifter i medierna om en

eventuell export av kanoner till Indonesien. Rohdin frågade om en ansökan om

en sådan export kommit in till KMI eller om den var på väg samt om en sådan

ansökan borde behandlas i den rådgivande nämnden. I sitt svar hänvisade Nygren

till vad han sagt tidigare i riksdagen, nämligen att någon export av fyra

kanoner inte ägt rum, att frågan inte fanns på regeringens bord och att

frågan, om den skulle komma på regeringens bord, skulle behandlas i

vederbörlig ordning. Rohdin frågade också om Nygren kände till den rapport om

Indonesien som FN:s människorättskommissarie lämnat den 13 december och i

vilken han redovisat mycket allvarliga brott mot de mänskliga rättigheterna i

Östtimor. Enligt Nygren var regeringen fullkomligt medveten om läget i

Indonesien och att den åberopade rapporten inte ändrade något i detta

hänseeende.

Den 17 april 1996 besvarade statsrådet Leif Pagrotsky, som tagit över

krigsmaterielexportfrågorna efter Jan Nygren i samband med regeringsskiftet,

två skriftliga frågor (1995/96:371 och 373) av Bengt Hurtig (v) och Birger

Schlaug (mp). Frågan gällde om Bofors av regeringen eller Inspektionen för

strategiska produkter givits tillstånd att exportera kanoner till Indonesien.

Enligt svaret uttalar sig regeringen i princip inte om enskilda exportaffärer.

Bedömningar av eventuell svensk krigsmaterielexport sker alltid helt i

enlighet med riktlinjerna.

Den 18 april 1996 besvarade statsrådet Leif Pagrotsky en fråga av Birger

Schlaug (mp) vid frågestunden med regeringen. Frågan gällde export av kanoner

till Indonesien och om export av nya kanoner var att jämställa med export av

reservdelar och ammunition som nämns i riktlinjerna för krigsmaterielexporten.

Enligt Pagrotsky säger riktlinjerna att om vi levererat ett vapensystem till

ett land så fullföljer vi detta genom att leverera sådant som följer av

affären i form av ammunition, reservdelar och annat som behövs och som kan

ligga i linje med den ursprungliga affären. Någon ändring av praxis hade inte

skett enligt Pagrotsky.

Vid frågestunden den 18 april frågade Bengt Hurtig (v) om den aktuella

affären var av en sådan karaktär att Inspektionen för strategiska produkter

själv skulle ha kunnat fatta beslut om tillståndsgivning. Pagrotsky svarade

att det är inspektionen som själv avgör om man skall fatta beslut på egen hand

eller om man vill överlåta avgörandet på regeringen.

Birger Schlaug (mp) frågade om ett land, som tidigare fått köpa ett antal

kanoner, automatiskt har rätt att fortsätta med detta, trots att det som i

Indonesien äger rum ett folkmord. Enligt Pagrotsky krävs nya tillstånd och ny

prövning men att prövningen gäller om det är en fråga om en följdleverans

eller om det skett förändringar i landet som skulle motivera att man bryter

existerande avtal till följd av t.ex. en FN-resolution. Kommer man fram till

att det gäller leveranser som krävs för att upprätthålla förmågan hos sådana

system som vi tidigare har sålt är det en annan prövning än när det gäller

helt nya system eller leveranser till helt nya länder.

Pagrotsky avvisade ett påstående av Eva Goës (mp) om att Mats Hellström sagt

att Sverige avbrutit all export till Indonesien och att Europaparlamentet sagt

att medlemsländerna bör avbryta all export av vapen och följdleveranser till

Indonesien.

Pagrotsky besvarade vid frågestunden den 9 maj 1996 frågor av Eva Zetterberg

(v), Bengt Hurtig (v) och Eva Goës (mp). Eva Zetterberg frågade om export till

Indonesien var förenlig med Sveriges engagemang för mänskliga rättigheter och

en restriktiv vapenexportpolitik. Pagrotsky svarade att Sverige har en

ytterligt restriktiv praxis inte minst gentemot Indonesien och att i princip

inga nya åtaganden genomförs. Någon ändring av denna praxis hade inte skett

och planerades inte heller. Bengt Hurtig undrade om de överläggningar om

vapenexportfrågor på europeisk nivå som Pagrotsky nämnt i en TV-intervju hade

bidragit till en glidning i tolkningen av begreppet följdleveranser. Pagrotsky

förnekade att så skulle vara fallet. Det föreligger ingen överstatlighet i EG

på detta område och därför inget tvång att glida i fråga om vad som är

följdleverans och systemleverans, sade Pagrotsky.

Intervju i TV med statsrådet Leif Pagrotsky

Statsrådet Leif Pagrotsky intervjuades i Rapports morgonsändning den 8 maj

1996 om regeringens föregivna beslut om tillstånd till export av

fartygskanoner till Indonesien.

Referatet nedan bygger på en videobandkopia som Rapportredaktionen ställt

till utskottskansliets förfogande.

Liksom då Pagrotsky svarade på frågor i riksdagen ville han, med hänvisning

till sekretessbestämmelserna, varken bekräfta eller dementera uppgifterna om

att regeringen fattat ett sådant beslut. Den enda export till Indonesien som

förekommit under senare år har enligt Pagrotsky varit en konsekvens av gamla

beslut. Några nya åtaganden - nya vapensystem t.ex. - var inte aktuellt.

På frågan om kanoner kan anses utgöra följdleveranser svarade Pagrotsky att

gränsen för vad som är konsekvenser av tidigare beslut är ganska vag och att

riksdagen varit ganska oprecis när man bestämde riktlinjerna. Regeringen gör

en bedömning från fall till fall. Reglerna är inte så tydliga att man kan

avgöra frågorna i väldigt stora sjok och fatta ett beslut.

På en fråga om Indonesien, som enligt rapporter från FN och Amnesty genomför

utomrättsliga, godtyckliga och summariska rättegångar, dödsskjutningar,

försvinnanden och fängslande av politiskt aktiva, gör sig skyldigt till

omfattande och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna svarade

Pagrotsky att Indonesien har tillräckligt stora problem på dessa områden för

att regeringen skall vara väldigt restriktiv. Regeringen gör nästan inte några

åtaganden alls. Såvitt Pagrotsky visste fanns det inte ens förhandlingar om

nya åtaganden.

Enligt Pagrotsky lever Sverige upp till tidigare ingångna avtal väldigt

långt. Ett avbrytande kräver enligt Pagrotsky i stort sett att Sverige

gemensamt med andra länder i t.ex. EU eller FN avbryter relationerna med ett

land. Så skedde t.ex. med Irak. I enskilda fall är Sverige mycket återhållsamt

med att ändra ingångna avtal under resans gång.

Beträffande Europaparlamentets uttalande om ett avbrytande av vapenexport

och följdleveranser till Indonesien sade Pagrotsky att parlamentet bedrivit

opinionsbildning mot den indonesiska regimen. I denna verksamhet spelar

Portugal som f.d. kolonialmakt i förhållande till Östtimor med. Europa-

parlamentet har inget mandat att lägga sig i medlemsländernas export. En ökad

svensk restriktivitet mot Indonesien skulle enligt Pagrotsky inte ha någon som

helst effekt i Indonesien.

MR-situationen i Indonesien

State Department´s rapport för 1995

Det amerikanska utrikesdepartementet utger årligen en rapport, Country Reports

on Human Rights Practices, som allmänt bedöms som tillförlitlig. I 1995 års

utgåva, publicerad i april 1996, finns en redogörelse för utvecklingen av MR-

frågorna under 1995 i Indonesien.

Av rapporten framgår att det politiska systemet i Indonesien är fortsatt

starkt auktoritärt. President Suharto, en liten grupp rådgivare till

presidenten och militären dominerar det politiska livet. De väpnade styrkorna,

som omfattar 450 000 man inklusive 175 000 poliser, ser som sin främsta

uppgift att bekämpa hot mot den nationella säkerheten med en kraftfullhet som

ofta har lett till kränkningar av mänskliga rättigheter. Under 1995 fanns ett

flertal trovärdiga rapporter om kränkningar av mänskliga rättigheter utförda

av militär och polis. De allvarligaste kränkningarna inträffade i Östtimor,

Aceh och Irian Jaya, där dissidenter utsattes för allvarliga övergrepp.

Rapporter om utomrättsligt dödande, försvinnanden och tortyr av fångar till

följd av säkerhetsstyrkornas åtgärder ökade i antal.

I Östtimor gjordes inga framsteg i fråga om att redovisa personer som

försvunnit i samband med incidenten i Dili i november 1991 eller i fråga om de

tio andra östtimorianer som försvann 1995. Antalet soldater i Östra Timor låg

kvar på en oacceptabelt hög nivå. Regeringen drog tillbaka två armébataljoner

från Östtimor i september 1995 men den militära aktiviteten i området har inte

minskat till följd av detta på något påtagligt sätt. De väpnade styrkorna

använde omfattande våld vid de arresteringar som följde på protesterna som

riktade sig mot integrationen av Östtimor i Dili i oktober. I Irian Jaya har

militära enheter använt så våldsamma metoder mot medborgare som strävar efter

ökad autonomi att det från mitten av 1994 och ett år framåt resulterade i

minst 16 dödsfall och andra kränkningar av mänskliga rättigheter.

Säkerhetsstyrkor dödade sex obeväpnade civila i Liquisaprovinsen i januari.

Amnesty International

I det material som Amnesty International fortlöpande redovisar om utvecklingen

i Indonesien och Östtimor finns en mer utförlig dokumentation av de händelser

som återgetts i State Departments rapport.

Amnesty har också rapporterat om besöket av FN:s High Commissioner i

Indonesien och Östtimor i december 1995 (rapporten publicerad i januari 1996).

Östtimorkommittén

Östtimorkommittén dokumenterar bl.a. nyhetsartiklar med anknytning till

situationen i Östtimor i tidningar som ges ut i olika länder, bl.a. avseende

fall av överfall, misshandel, dödsskjutningar och domar mot dissidenter. Bland

artiklarna kan nämnas ett Reutertelegram daterat den 18 december 1995, i

vilket människorättsgruppen Freedom House i New York rankade Östtimor,

Kashmir, Kosovo och Tibet som ?the worst territories for human rights?.

Resolution m.m. om Östtimor i Europarådets parlamentariska församling 1991

Europarådets parlamentariska församling antog 1991 resolution 966, baserad på

en text antagen av det permanenta utskottet den 28 juni 1991, om Östtimor. I

resolutionen fördömdes Indonesiens annektering av Östtimor som en kränkning av

internationell lag och ett folks rätt till självbestämmande och oberoende.

Även de permanenta grova kränkningar av mänskliga rättigheter som de

indonesiska ockupationsstyrkorna begick mot befolkningen i Östtimor fördömdes.

I resolutionen krävdes att den indonesiska regeringen bl.a. skulle upphöra med

alla kränkningar av internationella regler angående mänskliga rättigheter och

folkens rätt till självbestämmande och oberoende. Församlingen uppmanade

medlemsstaterna i Europarådet att bl.a. införa vapenembargo gentemot

Indonesien till dess att de krav som ställts på landet i resolutionen

uppfyllts.

I direktiv (order) 470, baserad på en text antagen av det permanenta

utskottet den 25 november 1991, fördömde församlingen i starka ordalag

massakern i Östtimor den 12 november 1991 och de indonesiska

ockupationsstyrkornas permanenta våldsutövning. I direktivet refererades till

resolution 966, och de i denna resolution ställda kraven på den indonesiska

regeringen upprepades. Församlingen hemställde också att det internationella

samfundet omedelbart skulle införa ett vapenembargo mot Indonesien.

Europaparlamentets resolution om kränkandet av mänskliga rättigheter i

Östtimor och Indonesien 1995

Den 21 september 1995 antog Europaparlamentet en resolution i vilken

parlamentet, i enlighet med parlamentets resolution av den 14 juni 1995 om en

ny Asienstrategi, uppmanade det internationella samfundet, i synnerhet

medlemsstaterna, att omedelbart stoppa vapenförsäljningen och alla typer av

militärt stöd till Indonesien och att inställa allt ekonomiskt samarbete så

länge som Timor förblev ockuperat. Parlamentet fördömde också i starka ordalag

det indonesiska militära förtrycket i Östtimor, krävde enträget att

grundläggande rättigheter skall respekteras i Östtimor och uttryckte sitt stöd

för folket i Östtimor och dess kamp för rätten till självbestämmande.

UD:s promemoria

Som nämnts inledningsvis har utskottet ställt vissa frågor till regeringen med

anledning av granskningsanmälan. Regeringens svar på dessa frågor har lämnats

i en delvis sekretessbelagd promemoria som upprättats inom UD bilaga A 5.6.

Regeringen beviljade den 18 april 1996 tillstånd till utförsel av 3 st 40 mm

marinluftvärnskanoner till Indonesien. Bakgrunden till Bofors framställan var

att tre tidigare levererade pjäser av samma slag som det här är tal om ställts

i förråd, nedmonterats och under mellantiden använts som reservdelar. Dessa

pjäser behövde nu ersättas med nya, eftersom Indonesien beslutat återuppta

byggandet av en serie patrullbåtar som skulle utrustas med den här aktuella

materielen.

Svaret på frågan om hur det aktuella ärendet handlagts, bl.a. med avseende

på Exportkontrollnämndens befattning med ärendet, är väsentligen

sekretessbelagt.

På frågan om hur regeringen bedömt frågan om respekten för mänskliga

rättigheter i Indonesien anförs att det finns tre områden: Östtimor, Irian

Jaya och Aceh med svårlösta konflikter som ofta bottnar i etniska och

religiösa motsättningar. Enligt promemorian har den indonesiska regeringen

varit mycket fast i sin hållning att inte göra några eftergifter till

separatistiska motståndsrörelser. För att säkerställa regeringens auktoritet

har militära maktmedel använts. Enligt den bedömning som gjordes vid tiden för

det här aktuella exportärendets behandling fanns det skäl att se mer hoppfullt

på den långsiktiga utvecklingen i landet på grund av bl.a. en mer

ifrågasättande press och en större öppenhet i samhällsdebatten. Den nationella

kommissionen för mänskliga rättigheter kunde också verka aktivt och med viss

självständighet i förhållande till regeringen.

Vad gäller frågan om hur regeringen bedömt relationerna mellan Indonesien

och Östtimor anförs att Sverige inte har godtagit annekteringen av Östtimor,

som dock knutits allt fastare till Indonesien under de tjugo år som gått sedan

invasionen. Flera länder, bl.a. ASEAN-länderna, erkänner Indonesiens

överhöghet. Sverige stöder FN:s generalsekreterares ansträngningar att

förhandla fram en för parterna acceptabel lösning på konflikten. Sverige har

vid flera tillfällen, bl.a. i FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna,

reagerat på våldsövergrepp i Östtimor. Regeringen följer noggrant utvecklingen

i Östtimor också inom ramen för den omfattande dialogen mellan EU och

Indonesien. På frågan om regeringen kände till uppgiften om att ett

indonesiskt krigsfartyg i november 1995 använts för att stoppa flyktförsök

från Östtimor anförs i promemorian att såvitt regeringen känner till förekom

inga insatser från indonesiska myndigheter att med krigsfartyg försöka hindra

ett misslyckat flyktförsök den 23 november 1995, den enda rapporterade

händelsen av detta slag under november 1995.

På frågan om regeringens tolkning av riktlinjerna i det här aktuella fallet

anförs bl.a. att export av krigsmateriel avgörs främst med utgångspunkt från

de kriterier av mer övergripande och långsiktig karaktär som finns i

riktlinjerna för krigsmaterielexport och att ett viktigt syfte med detta är

att främja en långsiktig konsistens i beslutsfattandet. Det är inte uteslutet

att enstaka händelser kan påverka helhetsbedömningen men i så fall endast som

ett led i uttolkningen av riktlinjerna. I det aktuella fallet var den tidigare

ärendehistorien ett viktigt element i totalbedömningen. I promemorian anförs

att regeringen bedömt att en ersättningsleverans av 3 st 40 mm-pjäser till det

indonesiska patrullbåtsprogrammet faller under de anvisningar som ges i

riktlinjerna om s.k. följdleveranser.

På frågan om hur regeringen har vägt in rekommendationerna från Europarådets

parlamentariska församling och Europaparlamentet om embargo beträffande

vapenexporten till Indonesien anförs att rekommendationerna utgör underlag i

helhetsbedömningen och att regeringen tar intryck av rekommendationerna. De är

dock inte bindande för medlemsländerna.

Utfrågningar med anledning av granskningen

Utfrågning av krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman

Utskottet har som ett led i granskningen genomfört en utfrågning av

krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman. Utfrågningen har genomförts dels i

öppen form, vilket återges i bilaga B 1, dels i sluten form.

Flera frågor ställdes angående situationen för de mänskliga rättigheterna i

Indonesien och konsekvenserna av detta för krigsmaterielexporten från Sverige.

En fråga gällde hur krigsmaterielinspektören ser på utvecklingen för de

mänskliga rättigheterna i Indonesien under 1990-talet. Sohlman sade att MR-

situationen i Indonesien, som är föremål för internationell uppmärksamhet,

inte är bra. Den allmänna bedömningen är ändå att det, till följd av bl.a. en

snabb ekonomisk expansion och en utbildningsexpansion, på lång sikt bör gå i

rätt riktning, något som sammantaget bör komma att stärka de demokratiska

tendenserna. I Östtimor försämrades situationen 1995 men den lär ha blivit

bättre. Det förekommer etniska konflikter, vilket också är fallet i Indonesien

generellt. På Borneo finns en stor konflikt mellan ursprungsbefolkningen och

invandrare. Det förekommer också repression mot de politiska partierna; bl.a.

avsattes förra året ordföranden i ett av oppositionspartierna. Inför vårens

val ökar de politiska motsättningarna. Även den ekonomiska utvecklingen skapar

spänningar. Sammanfattningsvis finns det brister i respekten för de mänskliga

rättigheterna, men det finns en förhoppning om att det på lång sikt sker en

positiv utveckling.

Situationen för de mänskliga rättigheterna spelar, vad gäller

krigsmaterielexporten i allmänhet, en stor roll i diskussionen inför

myndighetens eller regeringens beslut i tillståndsärendena, sade

krigsmaterielinspektören. Den utgör större delen av den landbedömning som UD

lämnar vid Exportkontrollrådets möten.

Hur kom det sig att frågan om mänskliga rättigheter fick så stort utrymme i

den aktuella exporten till Indonesien med tanke på att kriteriet respekt för

mänskliga rättigheter enligt riktlinjerna inte är tvingande när det gäller

följdleveranser? Enligt Sohlman vägs alltid MR-frågan in när en fråga om

tillstånd tas upp. Om en följdleverans tas upp i Exportkontrollrådet beror det

på att det finns skäl att ifrågasätta om ett tillstånd skall ges. Sohlman

trodde inte att Exportkontrollrådet eller tidigare Rådgivande nämnden hade

tolkat riktlinjerna så att MR-kriteriet inte har betydelse, och han gör heller

inte själv den tolkningen.

Om man säger ja till en sådan diskutabel leverans som den här aktuella, har

man då inte på sätt och vis medverkat till att flytta praxis? Enligt Sohlman

är så inte fallet. Sohlman menade att följdleveransbegreppet är ett argument

och inte en regel. Även om man konstaterar att det är en följdleverans kan det

finnas situationer där annat talar emot tillräckligt starkt för att det inte

skall bli ett ja. Att det blev så mycket diskussion i det aktuella fallet

berodde enligt Sohlman på att MR-situationen bedömdes som ett allvarligt

argument mot tillstånd.

Utfrågning av handelsminister Leif Pagrotsky

Utskottet har som ett led i granskningen genomfört en utfrågning med ansvarigt

statsråd, handelsminister Leif Pagrotsky, dels i öppen, dels i sluten form.

Den öppna delen av utfrågningen återges i bilaga B 2.

Pagrotsky tillfrågades om sin syn på läget för de mänskliga rättigheterna i

Indonesien under 1990-talet. Enligt Pagrotsky är MR-läget så dåligt att

Indonesien inte kan komma i fråga för nya åtaganden vad gäller krigsmateriel.

Grava förföljelser av oliktänkande och mot centralregeringens oppositionella

äger rum. Riktlinjerna för krigsmaterielexporten medger dock att gamla

åtaganden fullföljs, om inte ovillkorliga hinder föreligger, dvs. att FN eller

EU beslutat om vapenembargo mot landet. Regeringen gör en stram bedömning av

vad följdleveransbegreppet innebär i de enskilda fallen. På längre sikt har

man enligt Pagrotsky anledning att vara optimistisk om utvecklingen i

Indonesien till följd av den snabba ekonomiska tillväxten och att medelklassen

växer mycket snabbt. Kontakterna med omvärlden ökar också. Man kan i längden

inte räkna med att det är möjligt att upprätthålla den sortens förtryckarregim

som just nu har makten i Indonesien. Detta är emellertid ingenting som vägs in

i beslut om exporttillstånd i dag.

De allra flesta bedömare anser att MR-läget har förvärrats den senaste tiden

i Indonesien. Borde inte det ge anledning till att också Sverige skärper sin

inställning i de här frågorna och slutar leverera t.ex. nya kanoner? Pagrotsky

trodde inte att det är en allmän uppfattning att situationen är sämre i dag

jämfört med för 10 eller 20 år sedan. Ett exempel på förbättringar är att

organisationer som Caritas och Röda korset kan arbeta över hela Indonesien på

ett sätt som inte varit möjligt tidigare.

På frågan om den svenska regeringens hållning är att inga nya åtaganden

skall göras och inga nya vapen levereras svarade Pagrotsky, med reservation

för skyldigheten att bedöma frågor om tillstånd från fall till fall, att

förhållandena i Indonesien är sådana att nya åtaganden inte bör övervägas.

Är den aktuella exporten av nya kanoner till Indonesien ett exempel på

följdleverans? De utförseltillstånd som har beviljats för kanoner har av en

bred politisk majoritet av partier ansetts ha karaktär av följdleverans,

svarade Pagrotsky. Anknytningen till tidigare åtaganden ansågs vara så stark

att tillstånd skulle medges.

Med hänvisning till en fempartireservation i utrikesutskottet nyligen, en

reservation som riktade sig mot fortsatta krigsmaterielleveranser till

Indonesien, ställdes frågan om inte detta borde betyda att också regeringen

funderar över om det inte är dags att skärpa hållningen mot Indonesien. Enligt

Pagrotsky är den nuvarande svenska hållningen till Indonesien bland de

skarpaste som finns. Han ville inte utesluta att hållningen kan skärpas

ytterligare en smula, men det är enligt Pagrotsky en hypotetisk situation att

han skulle ställas inför en situation som den som var 1996 en gång till.

Regeringen har i vart fall under 1997 inte givit några nya exporttillstånd för

nya vapensystem eller krigsmateriel till Indonesien.

Hur mycket har exporten till Indonesien betytt för möjligheterna att

tillgodose den svenska krigsmaktens behov av materiel? Omfattningen av

exporten har varit så liten att den inte haft någon märkbar betydelse för

svensk försvarsindustris förmåga att försörja försvaret med kvalificerad

materiel. Om Sverige hade valt en annan linje vad gäller följdleveranser,

innebärande t.ex. att vi avbrutit mellan leverans av ett vapensystem och

ammunitionsförsörjning till samma system, hade det kunnat få en stor

betydelse. Osäkerheten om Sveriges pålitlighet som leverantör skulle ha

spridit sig till hela marknaden och också till sådana kunder som aldrig skulle

komma i farozonen. På det sättet skulle Indonesien ha kunnat bli

betydelsefullt för vår försvarsförmåga i negativ mening, sade Pagrotsky.

Om samma situation uppstår igen, t.ex. ett behov av tre kanoner, och

förutsättningarna är desamma, skulle det då kunna betyda att dessa kanoner

skulle kunna levereras till Indonesien? Den serie av beslut som ligger bakom

den förra exporten har inte varit fel, svarade Pagrotsky. Men varje ny ansökan

skall bedömas på sina egna meriter, vilket innebär att det inte är fritt fram

för någon ny affär som liknar den förra. För att det skall bli ett nytt

tillstånd krävs att vissa omständigheter är för handen, och det är inte

naturligt att de upprepas i tid och otid, sade Pagrotsky.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Regeringen beslutade i april 1996 att ge tillstånd till utförsel av tre 40 mm

marinluftvärnspjäser till Indonesien. Enligt regeringens bedömning föll

leveransen av de tre pjäserna under anvisningarna om följdleveranser i

riktlinjerna för krigsmaterielexport. Enligt ansvarigt statsråd,

handelsminister Leif Pagrotsky, har en bred politisk majoritet i

Exportkontrollrådet ansett att en följdleveranssituation förelåg. Anknytningen

till tidigare åtaganden har ansetts vara så stark att tillstånd borde medges.

När det gäller frågan om respekten för mänskliga rättigheter, som

traditionsenligt spelade en framträdande roll i debatten om det aktuella

utförseltillståndet, har regeringen i det öppna, skriftliga materialet inte

explicit medgivit att Indonesien brister i respekt för mänskliga rättigheter.

Enligt UD:s promemoria har den indonesiska regeringen varit mycket fast i sin

hållning att inte göra några eftergifter till separatistiska

motståndsrörelser, och för att säkerställa regeringens auktoritet har militära

maktmedel använts. Av promemorian framgår också att det inte är uteslutet att

enstaka händelser kan påverka helhetsbedömningen men i så fall endast som ett

led i uttolkningen av riktlinjerna.

Vid utfrågningarna medger både krigsmaterielinspektören och handelsministern

att det finns brister i respekten för mänskliga rättigheter i Indonesien, och

båda menade också att det finns anledning att se optimistiskt på den framtida

utvecklingen på detta område.

Enligt riktlinjerna för krigsmaterielexport är kriteriet respekt för

mänskliga rättigheter inte tvingande, om utförseln avser följdleveranser. Vid

utfrågningen framhöll krigsmaterielinspektören att MR-frågan alltid vägs in

när ett tillståndsärende diskuteras. Krigsmaterielinspektören ansåg vidare att

varken Rådgivande nämnden eller numera Exportkontrollrådet tolkat riktlinjerna

enligt deras faktiska lydelse i detta avseende.

Beträffande relationerna mellan Indonesien och Östtimor har den svenska

regeringen, enligt UD:s promemoria, aldrig godtagit annekteringen av Östtimor.

Sverige stöder FN:s generalsekreterares ansträngningar att få till stånd en

acceptabel lösning på konflikten. Sverige har vid flera tillfällen reagerat på

våldsövergrepp i Östtimor. Regeringen säger sig inte känna till några insatser

från indonesiska myndigheter att med krigsfartyg hindra ett flyktförsök från

Östtimor hösten 1995.

Regeringen säger sig ta intryck av rekommendationer från Europarådets

parlamentariska församling och Europaparlamentet men anser dem inte bindande.

Ett nej till följdleveranser av här aktuellt slag skulle enligt

handelsminister Leif Pagrotsky ha medfört en osäkerhet om Sveriges pålitlighet

som leverantör av krigsmateriel, en osäkerhet som skulle ha spridit sig på

hela den marknad där svenska krigsmaterieltillverkare opererar. På det sättet

skulle enligt Pagrotsky ett nej till Indonesien ha kunnat bli betydelsefullt

för vår försvarsförmåga i negativ riktning.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar först frågan om den utförsel som regeringen beviljat

tillstånd till kan anses vara en följdleverans.

Utskottet konstaterar att en betydande del av dokumentationen av ärendet i

denna del är sekretessbelagd. Av de öppna källorna framgår emellertid att

export av ett drygt 20-tal svenska luftvärnskanoner till Indonesien ägt rum i

olika omgångar under perioden 1978-1986 och att kanonerna ingått i ett

långsiktigt program för patrullbåtar. En prövning av sambandet mellan

planerade leveranser 1986 och tidigare leveranser gjordes inför regeringens

beslut år 1986. En detaljerad redovisning av underlagsmaterialet och

regeringens överväganden inför detta beslut återfinns i utskottets betänkande

1986/87:KU25. Vid regeringens överväganden tillmättes bedömningen att de då

aktuella leveranserna utgjorde en integrerad fortsättning på tidigare

leveranser stor betydelse. Utskottet fann vid sin bedömning att beslutet att

medge tillstånd till ytterligare leveranser inte kunde anses stå i strid med

riktlinjerna.

Statsrådet Pagrotsky har vid en utfrågning uppgett att en bred politisk

majoritet i Exportkontrollrådet ansett att det förelåg en

följdleveranssituation och att anknytningen till tidigare åtaganden varit så

stark att tillstånd borde medges. Regeringen har enligt det skriftliga

materialet gjort motsvarande bedömning och ansett att en ersättningsleverans

av tre stycken 40 mm luftvärnspjäser till det indonesiska

patrullbåtsprogrammet föll under riktlinjernas anvisning om s.k.

följdleveranser.

Utskottet konstaterar att riktlinjerna vad avser följdleveranser inte är

tvingande och att regeringen följaktligen kunnat säga nej till ett

utförseltillstånd. Regeringen har emellertid genom sitt beslut tagit följderna

av tidigare beslut avseende tillstånd att exportera luftvärnskanoner till

Indonesien. Utskottet, som tagit del av de sekretessbelagda delarna av

ärendet, anser att regeringen därvid gjort en godtagbar tolkning av

riktlinjerna i det här aktuella avseendet.

Utskottet fortsätter att behandla frågan om regeringens bedömning av

mänskliga rättigheter med anknytning till det här aktuella beslutet.

Utskottet har i det föregående redovisat att den överordnade principen vid

utförsel av krigsmateriel är att tillstånd inte skall ges om materielen är

avsedd för en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av de

mänskliga rättigheterna. Om utförseln avser s.k. följdleveranser är kravet på

hänsyn till mänskliga rättigheter dock inte tvingande. Enligt riktlinjerna bör

nämligen följdleveranser till tidigare inköpt materiel kunna beviljas oavsett

förhållanden som berör bl.a. respekt för mänskliga rättigheter i

mottagarlandet.

Utskottet konstaterar att krigsmaterielinspektören vid utskottets utfrågning

sagt att MR-frågan alltid vägs in när frågan om att bevilja ett tillstånd till

utförsel av krigsmateriel prövas och att denna uppfattning om riktlinjernas

innebörd också omfattas av Exportkontrollrådet. Både krigsmaterielinspektören

och statsrådet Pagrotsky har vid utfrågningarna medgett att Indonesien brister

i fråga om respekt för mänskliga rättigheter. Regeringen torde ha ansett att

Indonesien brister i respekt för mänskliga rättigheter men att det vid det

aktuella tillfället inte rört sig om omfattande och grova kränkningar.

Utskottet finner i denna del att regeringen gjort en rimlig bedömning vad

avser riktlinjernas anvisningar om respekt för mänskliga rättigheter men att

regeringen också, med en annan tolkning av riktlinjerna, vid en totalbedömning

skulle kunnat säga nej till utförsel. Utskottet finner dock inte skäl till

kritik av regeringens faktiska ställningstagande i denna del.

I det skriftliga materialet har regeringen antytt att förhoppningen om en

framtida förbättring av MR-situationen skulle kunna påverka bedömningen i det

aktuella ärendet i positiv riktning. Vid utfrågningen har statsrådet Pagrotsky

förnekat att sådana hänsyn tagits. Utskottet konstaterar att uppgifterna här

går isär. Utskottet finner mot denna bakgrund skäl att framhålla att vad

regeringen i första hand har att bedöma är den rådande situationen i

mottagarlandet och, om leveranser skett tidigare, om MR-situationen förändrats

i förhållande till en tidigare bedömning.

Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.

7.3 Krigsmaterielexport till de s.k. Gulfstaterna

Anmälan

I en granskningsanmälan bilaga A 5.7 begärs att utskottet skall granska om

regeringen vid tillståndsgivning till krigsmaterielexport till Gulfstaterna

under 1995 och 1996 följt riksdagens direktiv eller sin egen uttalade

restriktiva linje. I anmälan ifrågasätts också om inte regeringen, om den

ändrat denna restriktiva hållning, bort ha anmält frågan i Utrikesnämnden.

Problemställningar

De siffror över export till Förenade arabemiraten, Bahrain, Kuwait, Oman och

Saudiarabien under 1995 som redovisas i anmälan överensstämmer inte med

redovisningen i regeringsskrivelsen 1995/96:204 avseende den svenska

krigsmaterielexporten år 1995. Enligt denna redovisning uppgick värdet av

exporten (faktisk utförsel) till de fem länderna till praktiskt taget noll.

Siffrorna stämmer däremot överens med den statistik angående beviljade

utförseltillstånd, som Krigsmaterielinspektionen (KMI ) redovisat och som UD

lämnat ut.

När det gäller vad anmälaren kallar ?riksdagens direktiv? torde avses

utrikesutskottets uttalande hösten 1994 (bet. 1994/95:UU1) enligt vilket

situationen för mänskliga rättigheter i bl.a. Gulfstaterna gav anledning till

betydande oro. Regeringen borde enligt utskottet fästa stor vikt vid detta i

samband med eventuellt nya ansökningar om krigsmaterielexport.

Den restriktiva linje som nämns i anmälan torde avse dåvarande

utrikeshandelsminister Mats Hellströms uttalanden i riksdagen hösten 1994. Som

svar på en fråga (1994/95:61) om vapenexport till stater i Mellanöstern sade

Mats Hellström den 18 oktober 1994:

Med hänsyn till rådande säkerhetspolitiska läge i Mellanösternområdet avser

jag att föreslå regeringen att inte ge tillstånd för ny vapenexport till

området.

Detta uttalande upprepades den 18 november 1994, då Mats Hellström besvarade

en fråga (1994/95:91) om vapenexport. Hellström sade följande:

Mitt svar är detsamma nu som då: Med hänsyn till rådande säkerhetspolitiska

läge i Mellanösternområdet avser jag att föreslå regeringen att inte ge

tillstånd för ny vapenexport till området. För övrig krigsmateriel ställer

riktlinjerna för krigsmaterielexport delvis annorlunda krav än vad som gäller

beträffande krigsmateriel för strid. Detta beaktas vid prövningen av enskilda

ärenden. Jag vill understryka att prövningen kommer att vara mycket restriktiv

också när det gäller sådan export till Mellanösternområdet. Försvarsindustrin

kan därför inte påräkna nya affärer med övrig krigsmateriel i denna region som

något givet.

Mats Hellströms efterträdare som ansvarig inom regeringen för

krigsmaterielfrågor, samordningsminister Jan Nygren, utfrågades våren 1996 i

konstitutionsutskottet med anledning av ett exportärende avseende Oman. På

frågan om den socialdemokratiska regeringen enligt Nygrens mening levt upp

till den restriktivitet varom man talade hösten 1994 svarade Nygren jakande.

Han menade också att behandlingen av Oman-ärendet, där regeringen gav

tillstånd till export av ett marint ledningssystem, 9LV, inte ändrade hans

inställning just därför att ärendet i många avseenden var unikt (bet.

1995/96:KU30 s. 163).

Det kan konstateras att Mats Hellström sagt att han avsåg att föreslå

regeringen att den inte skulle ge tillstånd för ny vapenexport till det

aktuella området. Därmed uttalade han sig inte om huruvida några restriktioner

skulle gälla i fråga om s.k. följdleveranser. Vidare uttalade Hellström att

prövningen av såväl krigsmateriel för strid som av övrig krigsmateriel skulle

vara restriktiv.

Statsrådsberedningens promemoria

Utskottet har med anledning av anmälan och överväganden i denna promemoria

ställt vissa frågor till Statsrådsberedningen. I en promemoria av den 21 mars

1997 bilaga A 5.8 upprättad inom Utrikesdepartementet och delvis

sekretessbelagd har följande svar givits på utskottets frågor.

Under 1995 och 1996 har utförseltillstånd beviljats till samtliga fem

aktuella stater i Gulfområdet. Tillstånden har i samtliga fall utom ett avsett

övrig krigsmateriel. Det fall som avsåg krigsmateriel för strid gäller en

leverans av tre enheter av det marina ledningssystemet 9LV, som utskottet

granskade i särskild ordning 1996 (bet. 1995/96:KU30). Samtliga tillstånd

avsåg följdleveranser, dvs. leveranser med anknytning till tidigare levererade

system. KMI/regeringen bedömde att de fem staterna uppfyllde riktlinjernas

krav för export av övrig krigsmateriel och att följdleveranser till tidigare

givna exporttillstånd ansågs möjliga.

När det gäller frågan om den restriktivitet avseende export till

Gulfstaterna som förutvarande utrikeshandelsminister Mats Hellström uttalat

hösten 1994 anförs i promemorian att regeringens grundsyn var och är

restriktiv. Vid beredningen av de här aktuella enskilda ärendena beaktades

riktlinjernas distinktion mellan krigsmateriel för strid och övrig

krigsmateriel samt den mellan nya åtaganden och följdleveranser.

Beträffande utrikesutskottets uttalande hösten 1994 (bet. 1994/95:UU1) om

hänsynen till situationen för mänskliga rättigheter i Gulfstaterna i samband

med ansökningar om krigsmaterielexport anförs i promemorian att det fästes

stor vikt vid respekten för mänskliga rättigheter i den helhetsbedömning som

gjordes. Denna respekt är enligt promemorian ett centralt villkor för att

tillstånd skall beviljas.

Ett av de här aktuella ärendena avsågs enligt promemorian att tas upp till

behandling i utrikesnämnden, nämligen det tidigare nämnda Omanärendet 1995.

Detta behandlades i allmän beredning den 16 mars 1995, då det bedömdes

önskvärt att förankra ett positivt ställningstagande från regeringens sida i

Utrikesnämnden. Emellertid visade det sig inte möjligt att få till stånd ett

möte med nämnden, varför kontakter togs med partiledare individuellt för att

på så sätt förankra ärendet. Ärendet anmäldes vid Utrikesnämndens sammanträde

den 7 juni 1995 av statsrådet Mats Hellström.

Två av de aktuella ärendena behandlades enligt promemorian i rådgivande

nämnden. Ett av ärendena avsåg krigsmateriel för strid och bedömdes falla

under riktlinjernas avsnitt om följdleveranser.

Utfrågning av handelsminister Leif Pagrotsky

Statsrådet Leif Pagrotsky har vid en utfrågning bilaga B 2 redovisat vissa

statistiska uppgifter om värdet av den faktiska utförseln av krigsmateriel

till de här aktuella länderna för åren 1993-1996 enligt följande:

1993 37 miljoner kr

1994 29 miljoner kr

1995 0,1 miljon kr

1996 3,5 miljoner kr.

Värdet av tillståndsgivningen under samma period var enligt Pagrotsky

följande:

1993 169 miljoner kr

1994 37 miljoner kr

1995 350 miljoner kr

1996 4 miljoner kr.

På frågan om hur regeringen bedömer utvecklingen i Gulfområdet avseende

bl.a. situationen för de mänskliga rättigheterna svarade Pagrotsky att MR-

situationen lämnar en del övrigt att önska och att det finns en risk för

konflikter i området. Dessa förhållanden påverkar utvecklingen av

krigsmaterielexporten.

Pagrotsky tillfrågades om tillståndet att föra ut ytterligare enheter av

9LV-systemet till Oman 1995 utgjorde en korrekt tillämpning av riktlinjerna

för krigsmaterielexport. Pagrotsky svarade att han inte gjorde någon annan

bedömning än den KU gjorde i sin granskning 1996. Han framhöll också att de

nya reglerna för krigsmaterielexporten som började tillämpas 1993 medförde att

9LV, som tidigare klassats som icke-krigsmateriel, klassades som krigsmateriel

för strid. Det ansågs vara en brist att elektroniken i 9LV-systemet inte var

klassad som krigsmateriel. Den tidigare utförseln av 9LV till Oman var baserad

på denna brist i reglerna före 1993.

På frågan om det är möjligt att exportera krigsmateriel för strid till

Gulfstaterna svarade Pagrotsky att beträffande Gulfstaterna och hela Mellan-

östern tillämpas riktlinjerna mycket strikt i alla avseenden och att endast

export av övrig krigsmateriel har kommit i fråga under de senaste åren.

Utskottets bedömning

Utskottet finner att tillstånd till utförsel av krigsmateriel till ett värde

av 354 miljoner kronor beviljats till de fem s.k. Gulfstaterna under 1995 och

1996 och att tillstånden avsåg följdleveranser till tidigare exporterad

materiel. Inspektionsmyndigheten och/eller regeringen har under den aktuella

tiden bedömt att Gulfstaterna uppfyllde riktlinjernas krav för export av övrig

krigsmateriel men inte för krigsmateriel för strid. Utskottet konstaterar att

i fyra fall avsåg tillstånden övrig krigsmateriel. Det femte fallet avsåg en

leverans av tre enheter av det marina ledningssystemet 9LV till Oman, ett

ärende som granskades särskilt av utskottet 1996. Denna materiel, som sedan

1993 räknas som krigsmateriel för strid, klassades enligt de tidigare reglerna

som icke-krigsmateriel. Utskottet fann vid sin granskning av Oman-ärendet 1996

ingen anledning till kritik av regeringens handlande. Då inga nya

omständigheter framkommit vid årets granskning, vidhåller utskottet sin

uppfattning härvidlag. Till 1996 års betänkande i denna del fogades fem

reservationer, bakom vilka Folkpartiet, Centerpartiet, Vänsterpartiet och

Miljöpartiet stod.

När det gäller frågan om restriktivitet i exporten av krigsmateriel i

området har utskottet redogjort för utrikesutskottets uttalande respektive

dåvarande utrikeshandelsminister Mats Hellströms uttalanden hösten 1994.

Utskottet konstaterar att utrikesutskottets och Mats Hellströms uttalanden

avsåg nya ansökningar respektive ny vapenexport. Enligt utskottets mening är

det rimligt att anta att både utrikesutskottet och Hellström med sina

uttalanden inte avsåg följdleveranser, vilket de här granskade tillstånden

avsåg i samtliga fall.

Vad gäller särskilt respekten för mänskliga rättigheter säger sig regeringen

ha fäst stor vikt vid denna aspekt i sin helhetsbedömning, och utskottet

finner ingen anledning att i denna del ifrågasätta regeringens bedömning.

Granskningen föranleder i övrigt inga ytterligare uttalanden.

8. Vissa biståndsfrågor

8.1 Svenskt utvecklingsbistånd till Kuba och Vietnam 1988- 1996

Inledning

Detta granskningsärende grundas på en muntlig anmälan i utskottet den 7

december 1995 angående svensk biståndspolitik med särskild inriktning på Kuba

och Vietnam. Granskningen avser primärt mandatperioderna 1988-1991, då

Socialdemokraterna innehade regeringsmakten, och 1991-1994, då de borgerliga

partierna innehade regeringsmakten. Perioden 1994-1996, med Socialdemokraterna

åter i regeringsställning, belyses översiktligt. Biståndshistorien för Vietnam

(från 1965) och Kuba (från 1969) redovisas i kort, sammanfattad form. En mera

detaljerad redovisning återfinns i bilaga A 6.1.

Inledningsvis redovisas den svenska biståndspolitikens allmänna inriktning

och utveckling, vidare det aktuella resursflödet (1997) och förändringar i

detta under senare år. Innehållet i två utvärderingar av den svenska

biståndspolitiken, från 1994 (Ds 1994:137) resp. 1996 (OECD, DAC 1996:19)

redovisas i bilaga.

Grundmaterialet till denna promemoria är riksdagstrycket i form av

budgetpropositionerna och utrikesutskottets betänkanden om biståndspolitiken

för tiden 1971-1995/96. I förekommande fall har även den del av Statsliggaren

som omfattar UD och biståndspolitiken använts. Härutöver har diverse material

som Sida ställt till förfogande använts, däribland en promemoria om det

svenska biståndet till Kuba 1988-1996 bilaga A 6.2, utarbetad av

Latinamerikaavdelningen. Dessutom ingår i underlaget två promemorior från

Statsrådsberedningen bilaga A 6.3 med svar på frågor som utskottet ställt

angående vissa regeringsbeslut.

De frågor som granskningen avser att besvara gäller de särskilda målen för

biståndet till Kuba och Vietnam, resursöverföringen, eventuella villkor som

varit förknippade med biståndet samt viktigare uppföljningar/utvärderingar som

gjorts. Denna del av undersökningen kan sägas utgöra en studie av de olika

regeringarnas implementation av biståndspolitiken och dess överensstämmelse

med målen för biståndspolitiken och riksdagens intentioner. En andra del av

undersökningen gäller regeringens handläggning av de ärenden av principiell

betydelse eller annars av större vikt i biståndspolitiken och den

konstitutionella grunden för denna. Denna inriktning av granskningen har

godkänts av utskottet vid sammanträde den 31 oktober 1996.

I bilaga A 6.1 återfinns en fullständig förteckning över de källor och den

litteratur som använts.

Den svenska biståndspolitikens allmänna inriktning och utveckling

Framväxt och utveckling

(Källa: SOU 1994:19, SOU 1997:7 s. 195 f.)

Åren 1960-1962 utgör ett formativt skede i den svenska biståndspolitiken. En

viktig roll spelade FN:s generalförsamlings beslut hösten 1960 om att göra

1960-talet till FN:s utvecklingsårtionde. I beslutet ingick det s.k.

enprocentsmålet för i-ländernas bistånd och målet om en femprocentig årlig

tillväxt i u-länderna.

Den 10 februari 1961 tillsatte regeringen den s.k. U-beredningen under

statsministerns ordförandeskap. I beredningen ingick också ytterligare tre

statsråd och representanter för näringslivet, folkrörelser och missionen. Den

23 februari 1962 presenterades resultatet av beredningens arbete i form av en

proposition (prop. 1962:100) som kommit att kallas ?biståndspolitikens bibel?.

I propositionen föreslogs att det övergripande målet för biståndspolitiken

skulle vara att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Fyra delmål angavs

avseende resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomiskt och

socialt oberoende samt demokratisk samhällsutveckling. Formerna för biståndet

skulle enligt propositionen vara handelspolitiskt, kommersiellt, tekniskt,

finansiellt, multilateralt och bilateralt bistånd. Yrkesutbildning och

familjeplanering angavs som särskilt angelägna verksamheter.

1962 års biståndspolitiska beslut innebar både en mycket snabb

biståndspolitisk utveckling och att biståndet i allt väsentligt blev en

statlig angelägenhet, såväl finansiellt som organisatoriskt. Biståndet var vid

denna tid främst inriktat på insatser inom hälso-, jordbruks- och

livsmedelsområdena. Från mitten av 1960-talet tillkom yrkesutbildning och

familjeplanering. År 1968 beslutade riksdagen att anta det s.k.

enprocentsmålet, vilket medförde att biståndets omfattning ökade mycket

snabbt. I början av 1970-talet genomfördes ett stort antal utredningar om

införandet av nya biståndsformer.

Från mitten av 1970-talet och cirka ett decennium framåt pågick såväl

internationellt som i Sverige en diskussion om en ny ekonomisk världsordning

och den s.k. nord-syddialogen. Vid 1980-talets mitt omprövades grunderna för

det internationella utvecklingssamarbetet, och biståndets effektivitet och

kvalitet ställdes i centrum. Synen på förhållandena mellan de olika aktörerna

i biståndsprocessen liksom den dittills kritiska inställningen till de

internationella finansieringsinstitutionerna omprövades också. Från slutet av

1980-talet präglades biståndsdebatten av frågor om miljö och utveckling,

betydelsen av demokrati och mänskliga rättigheter samt u-landskvinnornas

villkor.

I Sverige konsoliderades biståndet på nivån 1 % av BNP, sedermera 1 % av BNI

(bruttonationalinkomsten). Inriktningen av biståndspolitiken lades fast i

riksdagens beslut med anledning av proposition 1977/78:135 om riktlinjer för

internationellt utvecklingssamarbete m.m. samt proposition 1978/79:113 om

riktlinjer för u-landsinformation och biståndets organisation m.m. I den

sistnämnda propositionen föreslogs att Utbildningsberedningen, sedermera BITS,

SAREC och IMPOD (ett organ för u-landsimport) skulle permanentas.

Biståndet utvecklades inom nya sektorer, bl.a. offentlig förvaltning, miljö,

demokrati och privat näringsliv, och i nya samarbetsländer, bl.a. de nya

demokratierna i östra och centrala Europa. Riksdagen beslutade 1988 om

införande av ett femte biståndspolitiskt mål, innebärande framsynt hushållning

med naturresurser och omsorg om miljön. 1996 antog riksdagen ett sjätte mål

avseende främjande av jämställdhet mellan män och kvinnor. 1989 antogs

riktlinjer för biståndet till Afrika och 1991 om biståndet till Latinamerika.

De senaste årens biståndspolitik präglas av bl.a. bildandet av den nya

biståndsmyndigheten Sida och beslutet om en avsevärd minskning av

biståndsanslagen. Omprövning av ett stort antal biståndsinsatser och

biståndsprogram har inletts.

Den organisatoriska förändringen innebar att fem tidigare fristående

myndigheter slogs samman den 1 juli 1995 till en myndighet, Styrelsen för

internationellt utvecklingssamarbete, Sida. Sida är en sammanslagning av

?gamla? SIDA, SAREC (Styrelsen för u-landsforskning), BITS (Beredningen för

internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete), Swedecorp (Styrelsen för

internationellt näringslivsbistånd) och Sandö U-Centrum. Syftet med

förändringen var att öka effektiviteten och tydligheten i det bilaterala

utvecklingssamarbetet.

Utvecklingssamarbetets styrning

Enligt 9 kap. 3 § första stycket RF företar riksdagen budgetreglering för

närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan

budgetperiod. Riksdagen bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna

skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom upptas

i en statsbudget. Enligt andra stycket kan riksdagen besluta om att särskilt

anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Den

sistnämnda bestämmelsen ger enligt grundlagskommentaren (Holmberg och

Stjernquist, 1980 s. 322) stöd för reservationsanslagen liksom för systemet

med visst årligt belopp för ett bestämt antal budgetår eller tills vidare.

Grundläggande för styrningen av utvecklingssamarbetet är riksdagens uppdrag

till regeringen. Detta tar sig uttryck i de av riksdagen fastlagda allmänna

målen för biståndspolitiken och i de beslut som riksdagen årligen fattar med

anledning av regeringens budgetproposition. I dessa beslut ingår både

ställningstaganden i fråga om utvecklingssamarbetets allmänna inriktning och

beslut om anslag för biståndsändamål.

I det bilaterala utvecklingssamarbetet skall enligt riksdagens beslut med

anledning av propositionen om styrnings- och samarbetsfrågor i biståndet

(prop. 1992/93:244, bet. 1992/93:UU26, rskr. 1992/93:342) s.k. landstrategier

som regeringen fastställer utgöra det främsta styrinstrumentet. Avsikten med

införandet av denna ordning var att tydliggöra och förstärka regeringens

ansvar för inriktningen och omfattningen av samarbetet med enskilda

samarbetsländer. Denna ordning ersatte en tidigare som innebar att man

arbetade med programländer för vilka s.k. landramar utarbetades. Biståndet

inom de av riksdagen beslutade landramarna benämndes landprogram.

I proposition 1992/93:244 anfördes bl.a. att landramarnas betydelse som

styrinstrument hade minskat och att det ändamålsanknutna biståndet, såsom

forsknings- och näringslivsbistånd och stöd till demokrati och mänskliga

rättigheter, hade ökat. En styrning som i större utsträckning utgick från en

ändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternas verksamheter ansågs

ha större möjlighet att bli mål- och resultatinriktad än den dåvarande

landinriktade styrningen.

I propositionen föreslogs att indikativa planeringsramar skulle ersätta de

dåvarande avtalsfästa landramarna. Utrikesutskottet ansåg att i begreppet

indikativ låg att ett visst mått av flexibilitet infördes i medlens

användning. Enligt utskottet innebar reformen i denna del att riksdagen fattar

beslut om planeringsramen för varje land men att en möjlighet till begränsade

överföringar mellan olika verksamhetsområden bibehålls. Samtidigt var avsikten

att mera långsiktiga delar av det ändamålsbestämda biståndet skulle infogas i

de indikativa planeringsramarna.

I Statsliggaren redovisas under Internationellt samarbete medelsfördelningen

mellan de olika verksamheterna eller anslagen. Medlen på anslaget C 2

disponeras av Sida om inget annat anges. Vidare specificeras villkoren för

medelsanvändningen, varvid Sida bl.a. bemyndigas att ingå avtal med främmande

makt eller internationell organisation om insats eller bidrag varom Sida får

fatta beslut samt uppdra åt berörd utlandsmyndighet att på Sidas vägnar

underteckna sådana avtal. Medel under de anslagsposter som avser enskilda

samarbetsländer ställs till Sidas förfogande genom regeringens beslut om

samarbetsavtal, landstrategi eller motsvarande beslut om verksamhetens

inriktning.

I Statsliggaren anges också nivån på sådana insatser som Sida utan

regeringens medgivande får fatta beslut om. Enligt Statsliggaren 1995/96 var

detta belopp 35 miljoner kronor per insats. I Statsliggaren bestäms också

vilka förpliktelser Sida får ikläda sig utöver tidigare gjorda utfästelser.

Enligt Statsliggaren 1995/96 fick Sida för t.ex. programländer, för vilka

gällande landstrategier fanns, ikläda sig förpliktelser motsvarande högst fem

gånger det anvisade beloppet.

Resursflödet och biståndets fördelning

(Källor: OECD/DAC 1996:19, prop. 1996/97:1 volym 7)

Sverige har historiskt sett varit ett av de länder som i förhållande till

landets BNP givit det största biståndet. Sverige var bland de första länderna

som nådde upp till målet 0,7 %. Biståndets andel av BNP var som högst 1992, då

det uppgick till 1,03 %. Sedan dess har andelen sjunkit till 0,7 % budgetåret

1997. Enligt 1997 års budgetproposition skall denna nivå gälla även 1998 och

1999.

Den totala biståndsramen för budgetåret 1997 uppgår till 11 946 200 000 kr

inkl. asylkostnader, EU-bistånd och administration m.m. Anslaget för

internationellt utvecklingssamarbete uppgår till drygt 10 miljarder kronor

(10 191 400 000 kr.) Biståndet har under den senaste tioårsperioden

1984/85-1994/95 ökat med i genomsnitt 2,2 % per år. Under periodens första

hälft ökade biståndsanslaget med 4,9 % per år, medan det från 1989/90 minskade

med 0,4 % per år i genomsnitt.

Biståndet fördelas i 1997 års budget på bilateralt samarbete, 7 724 miljoner

kronor (68 %), multilateralt samarbete, 2 521 miljoner kronor (28 %) och

biståndsförvaltning (4 %) Av det bilaterala biståndet går den största delen,

1 540 miljoner kronor, till länder i Afrika, 1 175 miljoner kronor går till

särskilda utvecklingsprogram och 1 052 miljoner kronor går till humanitärt

bistånd. Till länder i Asien går 885 miljoner kronor och till länder i

Latinamerika går 430 miljoner kronor. De tre största mottagarländerna är

Indien (300 miljoner kronor), Moçambique (245) och Sydafrika (230).

Resultat

Under senare år har två studier redovisats som på en övergripande nivå

värderat det svenska utvecklingssamarbetet. Den ena är en slutrapport från

kommittén för analys av utvecklingssamarbete, Studier av bistånd (Ds

1994:137). Den andra är en rapport från OECD:s biståndskommitté (DAC), utgiven

1996. Innehållet i dessa rapporter redovisas i bilaga A 6.1.

Utvecklingssamarbetet med Kuba fram till 1980

(Källa: Sandgren, 1982)

Sammanfattning av bilagt underlagsmaterial

Det svenska utvecklingsbiståndet till Kuba synes främst ha emanerat från en

politisk markering av sympati för Kubas strävan till utveckling och nationellt

oberoende. Fattigdomskriteriet i den svenska biståndspolitiken, dvs. att det

skulle föreligga ett hjälpbehov baserat på landets ekonomiska svårigheter,

talade klart emot bistånd till Kuba. Från formell synpunkt bör framhållas att

riksdagen aldrig fattade något beslut grundat på ett allsidigt

utredningsmaterial om att göra Kuba till programland.

Under perioden 1969/70-1979/80 utbetalades till Kuba ca 310 miljoner kronor,

varav 10 miljoner kronor för s.k. bredare samarbete. Cirka två tredjedelar av

allt bistånd gick till undervisningssektorn, framför allt avseende utrustning

och läromedel till skolor samt utrustning och experter för ett

skolbokstryckeri. I övrigt gick biståndet till hälso-, lantbruks- och

industrisektorn.

Det svenska biståndet till Kuba hade inte någon påtaglig betydelse för Kubas

nationella oberoende. Däremot synes det ha lämnat ett värdefullt bidrag till

främjandet av ekonomisk och social utjämning. Insatserna på hälso- och

undervisningsområdena förefaller ha varit framgångsrika.

Riksdagens uttalande 1976 om att biståndet till Kuba skulle avvecklas

successivt innebar en tydlig omsvängning i synen på samarbetet med Kuba. Bakom

denna omsvängning låg bl.a. landets militära och ekonomiska engagemang i olika

hänseenden i afrikanska länder och landets ekonomiska situation, inklusive

anslaget till försvaret. Biståndet till Kuba avvecklades under en treårsperiod

och upphörde med budgetåret 1979/80. Därefter inleddes ett s.k. bredare

samarbete.

Framför allt tre politiska partier - (m), (s) och (v) - profilerade sig

beträffande biståndspolitiken gentemot Kuba. Moderata samlingspartiet agerade

konsekvent för en sänkning eller avveckling av biståndet. Socialdemokraterna

stod såväl i regeringsställning som i opposition för en generös Kuba-politik.

Vänsterpartiet intog konsekvent den mest generösa attityden. Centerpartiet

agerade vid två tillfällen under den här aktuella perioden för minskade anslag

till Kuba.

Utvecklingssamarbetet med Vietnam fram till 1988

(Källa: Sandgren, 1990)

Sammanfattning av bilagt underlagsmaterial

De materiella skadorna till följd av de amerikanska bombningarna av

Nordvietnam perioden mars 1965-oktober 1968 utgjorde det främsta motivet för

den socialdemokratiska regeringen att initiera svenskt bistånd till Vietnam.

Perioden 1965/66-1971/72 gjordes ingen åtskillnad mellan humanitärt bistånd

och återuppbyggnadsbistånd. Från 1972/73 övergick biståndet till reguljärt

utvecklingssamarbete med DRV:s regering tillsammans med återuppbyggnadsbistånd

till den provisoriska revolutionära regeringen (PRR) i Sydvietnam. Stödet till

Vietnam uppgick t.o.m. budgetåret 1987/88 till drygt 5 miljarder kronor. Ca.

hälften av detta gick till Bai Bang-projektet inklusive stödprojekt till

detta.

Bai Bang- eller Vinh Phu-projektet, det största enskilda svenska

biståndsprojektet i Vietnam, har blivit mest känt för att det drabbats av

förseningar och fördyringar. Kontinuerliga utvidgningar av projektet har varit

huvudorsaken till kostnadsstegringarna. Samhällsekonomiska beräkningar fram

till 1990 har utfallit klart negativt, men vissa resultat har varit positiva

för Vietnam, bl.a. att projektet genererat en omfattande utveckling av

landsbygden i Vinh Phu-området.

Hälsobiståndet (570 miljoner kronor) har varit huvudsakligen inriktat på

primärvård, bl.a. avseende familjeplanering och mödra- och barnavård. Sverige

har också bidragit med medel för uppbyggandet resp. återuppbyggandet av

sjukhus. Importstödet (ca 1 800 miljoner kronor) koncentrerades under 1980-

talet till inköp av varor, insatsvaror och reservdelar till jordbruket och

konsumtionsvaruindustrin.

Vietnams intervention i Kambodja 1978 påverkade successivt den svenska

politiken mot Vietnam. 1987 villkorades det fortsatta utvecklingssamarbetet

med de vietnamesiska truppernas tillbakadragande före 1990. Villkoret

uppfylldes under 1989.

De politiska skiljelinjerna var relativt stabila under den här aktuella

perioden. De borgerliga partierna ville i varierande grad minska eller helt ta

bort biståndet efter Kambodjainvasionen 1978. Socialdemokraterna och

Vänsterpartiet arbetade för att biståndet inte skulle utnyttjas som ett

politiskt påtryckningsmedel. Mot slutet av perioden skärptes den

socialdemokratiska hållningen så att villkor ställdes på ett fortsatt

samarbete i form av ett trupptillbakadragande från Kambodja före 1990.

Utvecklingssamarbetet med Kuba 1988-1996

(Huvudkälla: Sida, Latinamerikaavdelningen, PM 1996-11-18)

Inledning

Som framgått av skildringen ovan avvecklades biståndet till Kuba med utgången

av budgetåret 1979/80, då Kuba upphörde att vara programland. Därmed övergick

det tidigare reguljära biståndet via SIDA till ett s.k. bredare samarbete

genom biståndsmyndigheterna BITS och SAREC. Den senare typen av bistånd har

dock, liksom den förra, varit underordnad de allmänna biståndspolitiska målen.

De medel, som på detta sätt ställdes till den kubanska regeringens förfogande,

redovisades inte på något systematiskt sätt i budgetpropositionerna.

Utbetalningarna uppgick t.ex. budgetåret 1987/88 till 15-20 miljoner kronor

och biståndet var inriktat på mindre insatser genom BITS

(sockerindustriprojekt) och SAREC (forskningssamarbete).

Efter regeringsskiftet hösten 1991 beslöt den nya borgerliga regeringen i

november 1991 att utvecklingssamarbetet skulle upphöra i takt med att ingångna

avtal avslutades. Denna politik, som redovisas närmare längre fram i denna

promemoria, medförde att de svenska insatserna praktiskt taget upphörde

budgetåret 1994/95.

Regeringsskiftet hösten 1994 medförde en ny omläggning av biståndspolitiken

gentemot Kuba, då den socialdemokratiska regeringen i februari 1995 beslöt

återuppta visst samarbete inom ramen för BITS och SAREC. I oktober 1995 beslöt

regeringen återuppta samarbetet med Kuba i form av stöd till initiativ i Kuba

syftande till att skapa förutsättningar för ekonomiskt och politiskt

systemöppnande och främjande av demokratireformer och respekt för mänskliga

rättigheter. Biståndet för budgetåret 1995/96 uppgick till ca 9,5 miljoner

kronor. Stödet administrerades av Sida.

Mot denna bakgrund framstår det som mest praktiskt att översiktligt skildra

biståndet till Kuba under hela perioden 1988-1996 i en följd, dvs. inte

uppdelat på de olika regeringsperioderna. I det följande redovisas

resursflödet och biståndets inriktning samt de politiska skiljelinjerna i den

svenska biståndspolitiken i vad avser stödet till Kuba.

Resursflödet

Under perioden 1988/89-1995/96 betalades ut sammanlagt 87,5 miljoner kronor.

Huvuddelen av medlen, ca 62 miljoner kronor (71 %), betalades ut under den

socialdemokratiska regeringen 1988-1991, medan 15,84 miljoner kronor (18 %)

betalades ut under perioden 1991-1994 av den borgerliga regeringen. Efter

regeringsskiftet 1994 har ca 10 miljoner kronor betalts ut.

Den dominerande delen av utbetalda medel, ca 45 miljoner kronor (52 %) har

kanaliserats via BITS, medan forskningsstödet via SAREC uppgått till 31,7

miljoner kronor (36 %). Övriga poster är mycket små.

Biståndets ekonomi och inriktning

Sedan 1980 har utbetalda medel för tekniskt samarbete uppgått till ca 125

miljoner kronor. Under perioden 1988-1996 har ca 45 miljoner kronor betalts ut

för tekniskt samarbete. Av det totala stödet sedan 1980 har ca 60 miljoner

kronor avsett reservdelar till den delvis svenskutrustade sockerindustrin. 30

miljoner kronor har avsett utrustning till projekt syftande till

kunskapsöverföring inom industri och hälsovård.

80 % av det totala stödet har avsett industrisektorn vilket dominerats av

återkommande leveranser av reservdelar till sockerbruk, kompletterat med

utbildning av personal. Stödet till sockerindustrin har även avsett energi-

och miljöaspekter. I övrigt har stödet inom industrisektorn avsett

metodutveckling och höjning av den tekniska kompetensen i syfte att

effektivisera utnyttjandet av gjorda investeringar.

Resterande 20 % av stödet fördelar sig på miljö, hälsovård, energi, gruvor,

transport och fysisk planering. Miljösamarbetet har inriktats på pappers-,

massa- och sockerindustrins miljöpåverkan. Inom hälsovården har stödet gått

till institutionssamarbete inom hjärtkirurgi innefattande utrustningsstöd.

Inom energisektorn har samarbetet huvudsakligen avsett energisparande samt

försök med alternativa energikällor. Inom gruvsektorn har förstudier gjorts

avseende guldutvinning.

Enheten för kontraktsfinansierat tekniskt samarbete (EKOSAM) vid Sida

genomförde i november 1995 ett femdagars seminarium i Havanna. Syftet med

seminariet var bl.a. att verka för att identifiera områden för eventuellt

fortsatt stöd. Vidare har EKOSAM avsatt medel för ett kunskapsutbyte i Sverige

mellan tolv utvalda kubaner och svenska företag och institutioner under 1996.

Stöd till forskningssamarbete har förmedlats genom SAREC, som sedan 1995 är

en del av Sida. Totalt har stödet under åren 1977-1993 uppgått till drygt 58

miljoner kronor. Under perioden 1988-1996 har stödet uppgått till 31,7

miljoner kronor. Syftet med samarbetet har varit att bedriva

resultatorienterad forskning inom områden som är av ömsesidigt intresse för

deltagande institutioner och där Sverige kan bidra med relevant

forskningskompetens. Efter den inledande fasen har forskning bedrivits inom

medicin, jordbruk, naturvetenskap och teknik på en kvalificerad nivå som

ligger nära den internationella forskningsfronten.

Genom regeringsbeslut den 12 oktober 1995 bemyndigades Sida/SAREC att

fullfölja påbörjade insatser efter uppehållet sedan 1991. Beslut fattades av

Forskningsnämnden vid Sida att Sidas forskningsavdelning SAREC skulle få

disponera 2 miljoner kronor för avslutning av några särskilt utvalda projekt.

Biståndet genom enskilda organisationer har varit begränsat. Under perioden

1988-1996 har ca 3,65 miljoner kronor förmedlats genom enskilda

organisationer. De organisationer som fått stöd är Olof Palmes Internationella

Centrum (OPIC), Svenska Missionsrådet (SMR) och Forum Syd.

Stöd till katastrofhjälp om 3,2 miljoner kronor har gått till Kuba under

åren 1991-1996. Medel har tagits i anspråk från katastrofanslaget och anslagen

till tekniska organisationer. Stödet över katastrofanslaget förmedlades

1993/94 till WHO/ICH (Institute for Child Health i Uppsala). I övrigt har

medel kanaliserats genom Svenska Röda korset, huvudsakligen till nödhjälp.

När det gäller övriga biståndsinsatser genom Sida sedan 1995 kan nämnas att

efter regeringsbeslutet den 12 oktober 1995 har åtta insatser om totalt 4,8

miljoner kronor blivit beslutade genom anslaget utvecklingssamarbete Cen-

tralamerika och Karibien budgetåret 1995/96. Den mest omfattande insatsen har

avsett ett program för utbildning av kubanska statstjänstemän i national-

ekonomi. Beslut har vidare fattats om genomförande av en studie över den

kubanska ekonomins utveckling genom FN:s ekonomiska kommission för

Latinamerika och Karibien (ECLAC). Mindre stöd avseende resebidrag inom ramen

för regeringsbeslutet om systemöppnande bistånd har givits för bl.a. en

ekumenisk delegationsresa till Kuba 1996. Medel har också avsatts för

resebidrag för kubanska medborgares deltagande i Sidas internationella kurser

(tidigare BITS). Stöd till kulturutbyte har beviljats för konst- och

vänskapstriennalen Karibien/Sverige genom den svenskbaserade kulturföreningen

Fenix.

Politiska skiljelinjer

(Källa: Utrikesutskottets betänkanden 1988/89-1995/96)

Under perioden 1988/89-1989/90 förekom inga motioner i riksdagen som tog sikte

på svensk biståndspolitik riktad mot Kuba.

Regeringen föreslog i budgetpropositionen 1990/91 att en ny anslagspost

skulle inrättas, Demokrati, mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd. I

fråga om biståndspolitikens allmänna inriktning föreslog Moderaterna

motionsvis att biståndet borde ges en uttalad demokratiprofil. Bistånd borde

enligt (m) inte ges till länder med regimer som förtrycker sitt folk och

inskränker mänskliga rättigheter. Folkpartiet och Centern ansåg att

demokratimålet borde prioriteras högre. Vänsterpartiet och Miljöpartiet

betonade också vikten av att demokrativärdena fick spela en roll i

biståndspolitiken.

Utrikesutskottet anförde med anledning av propositionens förslag i denna del

bl.a. följande (bet. 1990/91:UU15). Enligt utskottet fanns det en bred

politisk enighet om den stora betydelsen av demokratimålet i det svenska

utvecklingssamarbetet. Målet innebar att Sverige tagit ställning för

människors kamp för frihet och mot politiskt förtryck. Enligt utskottets

uppfattning förutsatte den fulla respekten för de mänskliga fri- och

rättigheterna ett demokratiskt samhällsskick, och kränkningar av de mänskliga

rättigheterna kunde aldrig accepteras i något land. Det var enligt utskottet

viktigt att i biståndssamarbetet ta hänsyn till de ofta svåra förhållandena i

form av fattigdom, låg utbildningsnivå och ekonomisk och politisk orättvisa

som rådde i u-länderna och utforma biståndet därefter i syfte att så långt

möjligt uppfylla demokratimålet. Demokratisträvanden borde återspeglas i hela

biståndssamarbetet. Enligt utskottet var det ofrånkomligt att framsteg resp.

bakslag i den demokratiska processen återspeglades i fördelningen av biståndet

och i biståndets innehåll. Utskottet tog avstånd från förslagen i den nämnda

m-motionen om att omedelbart avveckla biståndet till bl.a. Vietnam om inte

villkoren för att uppnå fred, försoning eller flerpartisystem infriades.

Utskottet var heller inte berett att tillmötesgå förslaget om femåriga

avvecklingsplaner för mottagarländer där en utveckling mot flerpartisystem

inte bedömdes ske. Med sådana fasta regler för avbrytande av bistånd riskerade

man enligt utskottet att frånhända sig möjligheterna att stödja social och

ekonomisk utveckling för de mest behövande människorna och därmed också

förbättra förutsättningarna för att främja demokrati i dessa länder.

Målgrupperna för Sveriges bistånd borde enligt utskottet även inkludera

människor i länder där förutsättningarna för en snabb demokratisk utveckling

var ogynnsammare. Både Moderaterna och Folkpartiet reserverade sig till förmån

för egna motionsförslag.

I flera motioner som väcktes 1990/91 riktades kritiska synpunkter på

biståndet till Kuba med innebörd att Kuba inte borde omfattas av det reguljära

samarbetetet med BITS med hänvisning till bristen på demokratiska fri- och

rättigheter och mänskliga rättigheter på Kuba. Utrikesutskottet avstyrkte

motionerna eller ansåg dem besvarade och anförde bl.a. att det kvarvarande

biståndssamarbetet med Kuba borde medverka till ekonomiska reformer och

demokratisk utveckling. Situationen för mänskliga rättigheter borde enligt

utskottet vägas in i överväganden beträffande biståndets omfattning och

inriktning. Moderaterna och Folkpartiet reserverade sig gemensamt och anförde

därvid att stödet till Kuba borde ges till organisationer som arbetade för ett

demokratiskt Kuba.

Efter valet 1991 tillträdde en borgerlig regering under Carl Bildt (m), som

hösten 1991 beslutade att utvecklingssamarbetet med Kuba skulle avvecklas. I

1991/92 års budgetproposition anfördes under avsnittet om demokrati och

mänskliga rättigheter bl.a. att Sverige som biståndsgivare borde föra en aktiv

dialog om demokratifrågorna med samarbetsländerna. Regeringen ansåg det

angeläget att denna process rymde klara budskap och tydliga signaler.

Biståndsdialogen måste bli ett mer verkningsfullt instrument för att främja

pluralism, flerpartisystem och mänskliga rättigheter. Det borde stå klart för

samarbetsländer som inte visade en tydlig vilja att driva

demokratiseringsprocessen framåt att detta påverkade biståndets framtida

omfattning och inriktning. Mot denna bakgrund var det enligt regeringens

mening angeläget att svenskt utvecklingssamarbete mer aktivt än dittills

understödde vad som gjordes för att befästa demokratins landvinningar och för

att på andra håll vinna demokratiska genombrott.

Utrikesutskottet instämde i allt väsentligt i vad som anförts i

propositionen i denna del och tillade bl.a. att Sverige självfallet inte

omedelbart borde upphöra med sitt bistånd till länder som uppvisade brister i

demokrati och/eller respekt för mänskliga rättigheter. Bistånd till länder som

systematiskt bröt mot de mänskliga rättigheterna måste dock enligt utskottet

omprövas.

Socialdemokraterna förordade i en motion 1991/92 att Sverige och andra

europeiska länder skulle samarbeta med Kuba för att därigenom bidra till att

minska kubanernas fruktan för återgång till beroende av USA. Utrikesutskottet

konstaterade att sitationen för mänskliga rättigheter på Kuba hade försämrats

ytterligare under senare tid och att förutsättningarna för ett väl fungerande

biståndssamarbete med Kuba inte var goda. Riktat demokratifrämjande bistånd

borde dock kunna lämnas. Motionen avstyrktes, men Socialdemokraterna

reserverade sig inte.

1992/93 föreslog Vänsterpartiet att Sverige inte borde medverka i USA:s

embargopolitik mot Kuba utan i stället medverka till en demokratisering genom

t.ex. forsknings- och kultursamarbete. Utskottet utgick från att Sverige på

lämpligt sätt fortsatte att verka för respekt för mänskliga rättigheter i Kuba

och för att befrämja en utveckling mot en demokratisk rättsstat. Utskottet

hänvisade till regeringsbeslutet den 14 november 1991 med innebörd att SAREC:s

och BITS utvecklingssamarbete med Kuba skulle upphöra. Alltjämt fanns utrymme

för viss utbytesverksamhet genom Svenska institutet och projektinsatser genom

enskilda organisationer. Utrikesutskottet förklarade motionen besvarad. Ingen

reservation.

1993/94 föreslog Vänsterpartiet att det kubanska folket, inte den kubanska

regeringen, skulle få humanitärt bistånd i form av mat, medicin och kläder.

Enligt utskottets uppfattning var det inte effektivt och adekvat att bedriva

utvecklingssamarbete med myndigheter i Kuba. Några hinder mot humanitära

insatser eller insatser för systemöppning, demokrati och mänskliga rättigheter

förelåg inte. Utrikesutskottet förklarade motionen besvarad.

I 1994/95 års budgetproposition anfördes att beredskap borde finnas för stöd

till de demokratiska krafterna i Haiti och Kuba. I en motion föreslog

Folkpartiet att bistånd borde förmedlas till de demokratiskt sinnade krafterna

på Kuba. Vänsterpartiet föreslog att det tekniskt-vetenskapliga samarbetet med

Kuba borde återupptas och förordade även forskningssamarbete och kulturutbyte

med Kuba. Utrikesutskottet hänvisade till regeringens beslut i februari 1995

som innebar att möjligheter åter hade öppnats för att återuppta

stipendieutbyte och forskningssamarbete med Kuba, varmed motionen förklarades

besvarad.

Särskilda regeringsbeslut

(Källor: PM från Sida; vissa regeringsbeslut; PM från UD)

Den 29 september 1988 beslutade regeringen att bifalla en hemställan från

SAREC rörande en insats om fortsatt stöd till forskningssamarbete med Kuba om

totalt högst 11,5 miljoner kronor under budgetåret 1988/89-1989/90.

Den 24 januari 1991 beslutade regeringen att godkänna en forskningsinsats

till en kostnad av högst 20,7 miljoner kronor under budgetåren 1990/91--

1992/93.

Den borgerliga regering som tillträdde efter 1991 års val beslutade som

framgått i det föregående den 14 november 1991 att utvecklingssamarbetet med

Kuba skulle upphöra i takt med att ingångna avtal avslutades. Som motiv för

beslutet angavs att Kuba ej bedrev en utvecklingspolitik som var förenlig med

främjande av mänskliga rättigheter, demokrati och ekonomiska reformer. En

konsekvens av beslutet var att det dittillsvarande samarbetet via BITS och

SAREC avbröts. BITS tekniska samarbete med Kuba avslutades successivt, och

kubanska medborgare antogs inte till BITS kurs- och stipendieverksamhet.

Svenska institutet upphörde med att rikta inbjudningar till Kuba avseende

stipendieprogram som finansierats av BITS. Forskningssamarbetet med SAREC

avslutades helt den 30 juni 1994. Några restriktioner avseende stöd genom

enskilda organisationer eller i fråga om katastrofinsatser i Kuba har inte

införts.

Den 28 juli 1994 avslog regeringen en hemställan från SAREC om att

treårsavtalet mellan Sverige och Kuba avseende forskningssamarbetet för tiden

1990/91-1992/93 skulle förlängas ytterligare ett år. Motiveringen till

beslutet var att ingen förändring inträffat i Kuba som motiverade en

omprövning av regeringens beslut den 14 november 1991.

I den budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 4), som lades fram av den

socialdemokratiska regering som tillträdde efter valet 1994, anfördes att

beredskap borde finnas för stöd till de demokratiska reformprocesserna i Haiti

och Kuba. Personer i regionen borde enligt propositionen inbjudas att delta i

den internationella kursverksamheten. I övrigt borde beredskap finnas för

katastrofbistånd, kultursamarbete och fortsatt samarbete genom enskilda

organisationer som arbetade i Karibien.

Regeringen beslöt den 9 februari 1995 att kubanska medborgare åter kunde

komma i fråga för BITS-finansierad kurs- och stipendieverksamhet samt att

SAREC fick fullfölja det avbrutna forskningssamarbetet med Kuba. Medel för

dessa sistnämnda insatser skulle belasta tredje huvudtitelns anslag C 7

Styrelsen för u-landsforskning. Regeringen ansåg att BITS stipendieverksamhet

kunde vara ett positivt inslag i en strävan att främja större öppenhet,

demokrati och respekt för mänskliga rättigheter i Kuba. Regeringen ansåg

därutöver att såväl Kuba som Sverige av vetenskapliga skäl hade ett ömsesidigt

intresse av att forskningssamarbetet genom SAREC fullföljdes.

Fr.o.m. den 1 juli 1995 tog den nya biståndsmyndigheten Sida över ansvaret

för dessa verksamheter.

Den 12 oktober 1995 beslutade regeringen att Sida genom internationella och

svenska institutioner och organisationer får stödja initiativ i Kuba som

bidrar till att skapa förutsättningar för ekonomisk och politisk systemöppning

och som främjar demokratiska reformer och respekten för mänskliga rättigheter.

I beslutet hänvisade regeringen till beslutet i EU:s allmänna råd den 2

oktober 1995 att inleda en sonderande dialog med Kuba i syfte att främja en

fredlig övergång till demokrati och ekonomisk öppenhet. Parallellt med

dialogen skulle EU genomföra vissa humanitära och andra biståndsinsatser.

Bl.a. mot denna bakgrund ansåg regeringen att det borde finnas möjligheter för

Sverige att bidra till att skapa förutsättningar för den nyss nämnda

ekonomiska och politiska systemöppningen.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Kuba upphörde som programland 1980, då biståndet övergick till s.k. bredare

samarbete genom BITS och SAREC. 1988/89-1995/96 uppgick utbetalningarna inom

den angivna ramen till 87,5 miljoner kronor. 71 % av medlen betalades ut under

den socialdemokratiska regeringen 1988-1991 och 18 % under den borgerliga

regeringen 1991-1994. Perioden 1994/95-1995/96 betalades ca 10 miljoner kronor

ut till Kuba. 52 % av medlen kanaliserades genom BITS och stödet via SAREC

motsvarar 36 %.

För tekniskt samarbete via BITS har ca 45 miljoner kronor betalats ut under

den här aktuella perioden, varav 80 % har avsett industrisektorn. Stödet till

forskningssamarbete via SAREC har uppgått till ca 32 miljoner kronor. Genom

enskilda organisationer har 3,65 miljoner kronor förmedlats till Kuba. Genom

det särskilda anslaget till Centralamerika och Karibien har åtta projekt till

en kostnad av 4,8 miljoner kronor beslutats till Kuba.

Synen på det svenska biståndet till Kuba polariserades partipolitiskt med

särskild tydlighet på grund av förslaget i 1990/91 års budgetproposition om

att inrätta ett särskilt anslag för demokrati, mänskliga rättigheter och

humanitärt bistånd. I en reservation i anslutning till utrikesutskottets

betänkande med anledning av propositionens förslag anförde Moderaterna och

Folkpartiet att stödet till Kuba borde ges till organisationer som arbetade

för ett demokratiskt Kuba. Sedan en borgerlig regering tillträtt efter 1991

års val avbröts utvecklingssamarbetet i takt med att gällande avtal löpte ut.

Motivet var att Kubas utvecklingspolitik inte var förenlig med främjande av

mänskliga rättigheter, demokrati och ekonomiska reformer. Under den borgerliga

regeringen 1991-1994 avvisade majoriteten i utrikesutskottet vid flera

tillfällen förslag från Socialdemokraterna resp. Vänsterpartiet om att på

olika sätt ändra regeringens Kuba-politik. Den borgerliga regeringen stod kvar

vid sin bedömning av Kuba i juli 1994, då SAREC fick avslag på sin hemställan

att förlänga forskningssamarbetet med Kuba. I den socialdemokratiska

regeringens första budgetproposition 1994/95 signalerades beredskap för stöd

till de demokratiska krafterna i Kuba, en inställning som (fp) delade med

regeringen.

I två beslut under 1995 lättade den socialdemokratiska regeringen på

restriktionerna gentemot Kuba. I februari detta år beslutade regeringen att

kubaner kunde få delta i kurs- och stipendieverksamhet i BITS regi, och i

november beslutade regeringen att Sida fick stödja initiativ som skapade

förutsättningar för ekonomisk och politisk systemförändring och som främjade

demokratiska reformer och respekt för mänskliga rättigheter.

Regeringen har i sex fall fattat beslut av principiell betydelse eller

annars av större vikt i ärenden som gäller bistånd till Kuba. Fyra av dessa

beslut har fattats av socialdemokratiska regeringar och två av den borgerliga

regering som innehade regeringsmakten 1991-1994. Perioden 1988-1991 fattades

beslut om forskningsinsatser via SAREC. Bildtregeringens beslut 1991

respektive 1994 har nyss berörts liksom fallet är med den socialdemokratiska

regeringens två beslut 1995 genom vilka svenska biståndsinsatser åter blev

möjliga.

Utvecklingssamarbetet med Vietnam 1988-1996

Period 1 1988-1991

(Källa: budgetpropositioner 1988/89-1990/91)

Formell grund för utvecklingssamarbetet

Genom ett regeringsbeslut i april 1987 uppdrogs åt SIDA att planera det

fortsatta samarbetet med Vietnam så att inga bindande åtaganden skulle finnas

vid utgången av budgetåret 1989/90. Insatser för tiden efter denna skulle dock

förberedas. En förutsättning för fortsatt bistånd var att Vietnam dragit

tillbaka sina trupper från Kambodja. Vietnam hade utfäst sig att genomföra

tillbakadragandet senast år 1990.

Utvecklingssamarbetet med Vietnam reglerades i ett ettårigt avtal för

budgetåret 1989/90 och därefter i ett tvåårigt avtal för budgetåren 1990/91

och 1991/92.

Ekonomisk och social utveckling

I början av perioden präglades jordbruket av stagnation och brist på viktiga

insatsvaror, bl.a. konstgödning och bevattningsanordningar. Avregleringen av

jordbruket medförde större individuell frihet för bönderna. Under den senare

delen av perioden blev jordbrukets utfall avsevärt bättre som en konsekvens av

att driften baserades på familjer och att vädret var gynnsamt. 1989 var

Vietnam världens tredje största exportör av ris.

Beträffande den vietnamesiska industrin finns inga andra rapporter under

perioden än att industrisektorn i början av perioden befann sig i kris.

Vietnams befolkningsökning utgjorde under hela perioden ett stort problem.

Den fysiska miljön utsattes under hela perioden för svåra påfrestningar på

grund av svedjebruk och skogsavverkning för brännved. Särskilt beträffande

södra Vietnam betecknades de infrastrukturella effekterna av kriget som stora.

En långtgående och komplicerad omvandlingsprocess avseende ekonomin startade

1986. Den innebar bl.a. att produktionen i ökad utsträckning skulle styras av

marknadens krav. Den statliga förvaltningen skulle begränsas. Utländska

investeringar skulle välkomnas. Inflationstakten, som legat mycket högt,

skulle genom ett minskat budgetunderskott och en stramare penningpolitik

sänkas. Genom devalveringar skulle skillnaden mellan den officiella och den

parallella växelkursen minskas eller helst helt elimineras.

I periodens början rapporterades när det gällde liberaliseringen av ekonomin

att man mött stora svårigheter inom den statliga sektorn, liksom med priser

och löner. De ekonomiska skillnaderna mellan landets södra och norra delar

ökade. Erfarenheter av modern ekonomi, företagsledning m.m. saknades.

Stora förändringar inträffade emellertid inom ekonomin under loppet av

perioden i form av lägre inflation, stabilisering av valutan, positiv

realränta och borttagande av prisregleringen. I slutet av perioden

konstaterades dock att kampen mot budgetunderskottet, stigande inflation och

ökande arbetslöshet skulle bli viktiga uppgifter i det fortsatta

reformarbetet.

Politisk utveckling: omvärldsrelationer

I början av perioden ingick Vietnam och Internationella valutafonden (IMF) en

principöverenskommelse om ett strukturanpassningsprogram, som skulle utgöra

grunden för ett ekonomiskt stödprogram. Flera västländer visade intresse för

att medverka i denna process, och Frankrike förklarade sig villigt att leda en

stödgrupp för ändamålet. 1990/91 rapporterades att den förväntade

normaliseringen av Vietnams internationella relationer till följd av Vietnams

trupptillbakadragande från Kambodja 1989 ännu inte hade infunnit sig.

Normaliseringen avsåg flera västländer, länder i Vietnams närområde och de

internationella finansinstitutionerna. Under 1989 intensifierades kontakterna

med IMF, men avtalet om ekonomiskt stöd försenades på grund av motstånd från

USA.

Som en följd av genombrottet i den kambodjanska fredsprocessen efter det

vietnamesiska trupptillbakadragandet blev den amerikanska inställningen mera

positiv till frågan om det internationella finansiella stödet till Vietnam.

Vid periodens slut hade dock inget IMF-avtal kommit till stånd.

En annan aspekt av Vietnams internationella relationer gällde neddragningen

av det sovjetiska biståndet till följd av sammanbrottet av Sovjetunionen. All

handel mellan Sovjetunionen och Vietnam skedde från den 1 januari 1991 i

konvertibel valuta.

Politisk utveckling: mänskliga rättigheter och rättsväsende

I början av perioden frigavs de ca 100 000 fångar som haft anknytning till den

gamla sydvietnamesiska regimen och som varit internerade i s.k.

omskolningsläger. 250 fångar fick dock stanna kvar. Under hela perioden pågick

arresteringar av personer på grund av viss religiös, journalistisk eller

politisk aktivitet. Politiska fångar hölls internerade utan rättegång. Amnesty

International kritiserade domstolsväsendet, som dock rapporterades uppvisa

vissa förbättringar. Bland dessa fanns ny skatte- och företagslagstiftning som

genomfördes 1990-1991.

I början av perioden förekom en omfattande ström av båtflyktingar, av vilka

en stor andel bedömdes vara s.k. ekonomiska flyktingar. I viss omfattning

återvände senare båtflyktingarna till Vietnam. Den emigration som ägde rum

under FN:s kontroll ökade i omfattning. Även i detta sammanhang fanns ett

stort inslag av ekonomiska flyktingar.

I slutet av perioden bedömdes situationen för mänskliga rättigheter i

Vietnam som otillfredsställande, trots de reformer som genomförts.

I periodens början inträffade en viss liberalisering av kulturlivet. Den tog

sig uttryck i bl.a. ett ökande antal kritiska reportage i massmedierna, ökad

tillgång till såväl utländsk som vietnamesisk litteratur, vidare produktion av

samhällskritiska filmer och teaterpjäser samt ökad rörlighet inom landet. Dock

framhölls att den ekonomiska liberaliseringen inte följdes av en motsvarande

liberalisering på det icke-materiella planet.

Resursflödet

Totalt utbetalades 853 miljoner kronor under perioden 1988-1991. Härtill kom

312 miljoner kronor i utgående reservationer. Huvuddelen av medlen

kanaliserades genom SIDA.

Fördelningen av medlen på ändamål/projekt var under perioden genomgående

sådan att de tre budgetmässigt största projekten svarade mot cirka 90 % av

anslagna medel. Budgetåret 1988/89 var de tre största projekten Vinh Phu med

kringaktiviteter (121 miljoner kronor), varubistånd (78) och hälsosektorn

(47), totalt 245 miljoner kronor, motsvarande 92 % av anslaget. 1989/90 var de

tre största projekten Vinh Phu (130), hälsosektorn (53) och industri-

etablering (26), totalt 209 miljoner kronor, motsvarande 90 % av anslaget.

Budgetåret 1990/91 var de tre största anslagsposterna importstöd (253 miljoner

kronor), hälsosektorn (41) och skogssektorn (24), totalt 318 miljoner kronor,

motsvarande 90 % av anslaget.

Utanför landramen utbetalades under 1988-1990 sammanlagt 35 miljoner kronor

i katastrofbistånd. Under perioden utbetalades också 18 miljoner kronor till

SAREC.

Det totala resursflödet under perioden 1988/89-1990/91 uppgick till 1 217

miljoner kronor.

Biståndets inriktning

Under den här aktuella perioden inriktades biståndet på pappersindustri,

skogsbruk, hälsovård, industrietablering och varubistånd samt mot slutet av

perioden också på stöd till den allmänna reformprocessen, varvid varubistånd,

industri- och energistöd samt stöd till kompetensutveckling avseende bl.a.

företagsledning utgjorde viktiga inslag.

Samarbetet inom skogssektorn rapporterades i början av perioden ha fått ökad

vikt såväl inom som utanför Vinh Phu-projektet. Ökad vikt lades på markvård

och familjebaserat skogsbruk. Dessa insatser avsågs på sikt att bidra till

Vinh Phus försörjning med råvaror. Insatserna för yrkesskola och transporter i

anslutning till Vinh Phu förlängdes i syfte att möjliggöra att planerad

verksamhet skulle avslutas. Avtalet om Vinh Phu löpte ut vid halvårsskiftet

1990. 1989 drabbades anläggningen av driftsstörningar med påföljd att endast

45 % av kapaciteten kunde utnyttjas. Störningarna tillskrevs delvis det faktum

att Vietnam tagit över driftansvaret. I slutet av perioden rapporterades att

anläggningen fungerade tillfredsställande.

Stödet till hälsosektorn omfattade tre större komponenter: primärhälsovård,

driftsstöd till två svenskfinansierade sjukhus och läkemedelsstöd.

Tyngdpunkten i programmet lades under loppet av perioden på primärvård

inklusive familjeplanering.

Varubistånd/importstöd var under hela perioden ett prioriterat område, även

om det drogs ned under budgetåret 1989/90. Detta stöd syftade till att

tillföra Vietnam utländsk valuta för import av sådant som ansågs viktigt för

genomförandet av den ekonomiska reformpolitiken. I slutet av perioden bedömdes

att importstödet skulle komma att minska som en konsekvens av att uppgörelsen

med IMF skulle komma till stånd.

Politiska skiljelinjer

(Källa: Utrikesutskottets betänkanden 1988/89-1990/91)

De borgerliga oppositionspartierna markerade under perioden 1988-1991 i

varierande grad avvikande mening i förhållande till den socialdemokratiska

regeringens biståndspolitik gentemot Vietnam. Moderaterna motionerade 1988/89

om att biståndet skulle avvecklas och att någon ny landram inte skulle ersätta

den då gällande. Följande år förespråkade partiet att Vietnam borde avvecklas

som programland och att det aktuella biståndet skulle inriktas på åtgärder som

främjade demokrati och marknadsekonomi. 1990/91 ville Moderaterna att inga nya

medel skulle beviljas till Vietnam. Folkpartiet motionerade 1988/89 om att

landramen skulle dras ned med 100 miljoner kronor och att en plan skulle

upprättas för avveckling av biståndet till 1990. Året därpå förordade partiet

att samarbetet skulle begränsas, att en ny prövning skulle ske senare om

eventuellt fortsatt samarbete och att det aktuella biståndet skulle inriktas

på demokratifrämjande insatser. 1990/91 föreslog Folkpartiet ånyo en minskning

av anslaget med 100 miljoner kronor. Centern förordade 1990/91 en sänkning av

anslaget med 25 miljoner kronor.

Vänsterpartiet föreslog genomgående en ökning av anslaget med som mest 175

miljoner kronor (1990/91). 1989/90 föreslog partiet att bl.a. Sverige borde i

FN aktualisera frågan om internationellt bistånd till Vietnam och att Sverige

skulle stödja utvecklingen av Vinh Phu-området till ett socio-ekonomiskt

område.

Särskilda regeringsbeslut

(Källa: PM från UD)

Under den här aktuella perioden fattade regeringen åtta beslut av principiell

betydelse eller annars av större vikt. Sex av dessa avsåg insatser som på

grund av sin storlek krävde särskilt regeringsbeslut. De gällde stöd till

industrietablering, katastrofbistånd, forskningssamarbete (i två fall), stöd

till energisektorn samt stöd till skogssektorn. Ett beslut gällde en tvåårig

överenskommelse om utvecklingssamarbetet med Vietnam generellt, och ett beslut

avsåg ett s.k. proceduravtal.

Utvärdering avseende perioden 1988/89-1992/93

(Källa: PM, bilaga till regeringsbeslut 1994-06-23)

Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att utvecklingssamarbetet med Vietnam

för perioden den 1 juli 1994 t.o.m. kalenderåret 1997 skulle ske i enlighet

med riktlinjer som angavs i en promemoria som bifogades beslutet. Promemorian,

som hade formen av en landstrategi för Vietnam för den nämnda perioden,

innehöll bl.a. resultatredovisningar för perioden 1988/89-1992/93 från de

olika biståndsmyndigheterna. Här återges i sammanfattning de resultat som

redovisas i promemorian.

Enligt regeringens bedömning hade det öppnare klimat som reformprocessen

lett till underlättat samarbetet och genererat en ökad effektivitet i

biståndet. Den övergripande målsättningen att stödja och stärka

reformprocessen ansågs ha uppnåtts.

Beträffande det institutionella stödet till reformprocessen ansågs det

svenska stödet ha spelat en viss katalytisk roll. Pågående insatser inom bl.a.

skatteområdet, utbildning och teknisk assistans inom banksektorn, samarbetet

med ett ekonomiskt policyinstitut samt stöd för att utveckla en

handelshögskola visade på goda resultat. Insatserna hade bidragit till en

system- och kompetensutveckling inom centrala statliga funktioner.

Stödet till rättsväsendet, som bestått av rådgivning i lagstiftningsfrågor,

utbildningsinsatser samt praktik för yrkesverksamma jurister, har enligt

promemorian bedrivits framgångsrikt sedan 1992.

Skogs- och miljöprogrammet, som tidigare varit inriktat på industriplanering

och råvaruförsörjning av Bai Bang, har successivt förskjutits mot stöd åt

reformprocessen med den privatbrukande bonden i centrum. Resultaten visar att

inriktningen varit relevant men att programmet borde ges klarare fokus, bättre

administration och bättre rapporteringsrutiner. Stödets utformning har enligt

promemorian sannolikt medverkat till ett mindre effektivt utnyttjande av

tillgängliga resurser.

Energistödet, som huvudsakligen syftat till att öka effektiviteten i

eldistributionen, har visat på goda resultat bl.a. i form av förbättrad

energitillgång, minskade energiförluster och förbättrad planering av

energidistributionen.

En utvärdering 1992 av hälsostödet hade visat på svagheter i

resursutnyttjande och administration av det tidigare givna stödet. Dock hade

en växande effektivitet konstaterats under de senaste åren, vilket tillskrevs

den pågående systemförändringen. Bl.a. hade inom ramen för projektet ett

växande antal vietnameser utbildats.

Kultursamarbetet, som syftar till att bidra till en pluralistisk och

demokratisk samhällsutveckling, hade bl.a. inneburit framgångsrikt stöd av

lokala radiostationer. Genom en svensk-vietnamesisk kulturfond hade ett stort

antal bidrag kunnat ges till individer, föreningar och byar över hela Vietnam.

Enligt en utvärdering under 1994 hade projektmålen för det särskilda

kvinnostödet som initierades 1987 uppnåtts och stödet hade administrerats väl.

Särskilt omnämndes ett framgångsrikt stöd åt en fond för kreditgivning till

kvinnor.

De policydiskussioner som förts inom ramen för fördelningen av importstödet,

som utgick fram till 1993, skall enligt promemorian ha medverkat till en ökad

vietnamesisk förståelse för de krav som övergången till marknads-ekonomi

ställt.

Beträffande BITS verksamhet framhålls i promemorian att intresset från

Vietnams sida har ökat kraftigt under senare år i synnerhet för kurser med

inriktning på management, teknik och miljö och att Vietnam visar ett mycket

stort intresse för att utvidga samarbetet med BITS.

SWEDECORP har enligt promemorian börjat spela en viktig roll för att utöka

samarbetet inom handel och investeringar i Vietnam. Ett utbildningsprogram för

chefer inom exportindustrin har givit tillfredsställande resultat liksom

miljöskyddsinsatser vid de tre största pappersbruken.

Enligt resultatredovisningen har SAREC uppvisat goda resultat inom

hälsoforskning, landsbygdsutveckling och miljö, teknik och industri samt inom

samhälls- och naturvetenskaperna.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Perioden 1988-1991 utbetalades i bistånd till Vietnam 853 miljoner kronor,

till vilket kom 312 miljoner kronor i reservationer. Huvuddelen av medlen

kanaliserades via SIDA. Utanför landramen utbetalades 1988-1990 sammanlagt 35

miljoner kronor i katastrofbistånd. Till SAREC utbetalades 1988-1991 18

miljoner kronor. Det totala resursflödet under perioden uppgick till 1 217

miljoner kronor.

Biståndet inriktades på pappersindustri, skogsbruk, hälsovård, industri-

etablering och varubistånd samt mot slutet av perioden också på stöd till den

allmänna reformprocessen, varvid varubistånd, industri- och energistöd samt

stöd till kompetensutveckling avseende bl.a. företagsledning utgjorde viktiga

inslag.

Vad gäller politiska skiljelinjer kan konstateras att de borgerliga

oppositionspartierna under perioden 1988-1991 i varierande grad markerade

avvikande mening i förhållande till den socialdemokratiska regeringens

biståndspolitik gentemot Vietnam. Det gällde både neddragningar av befintligt

bistånd och fullständig avveckling av biståndet. Moderaterna intog därvid den

mest avvikande och kritiska hållningen. Vänsterpartiet föreslog genomgående

ökningar av anslaget till Vietnam.

Under perioden fattades åtta regeringsbeslut av principiell betydelse eller

annars av större vikt, varav sex avsåg insatser som på grund av sin storlek

krävde regeringsbeslut, ett avsåg en tvåårig överenskommelse om biståndet

generellt till Vietnam och ett avsåg ett s.k. proceduravtal.

En resultatredovisning för perioden 1988/89-1992/93 gjordes 1994 i

anslutning till beslutet om en landstrategi för Vietnam. Av redovisningen

framgår bl.a. att den övergripande målsättningen att stödja och stärka

reformprocessen ansågs ha uppnåtts. Det svenska stödet ansågs ha spelat en

viss katalytisk roll vad gällde det institutionella stödet till

reformprocessen. Stödet till rättsväsendet bedömdes ha varit framgångsrikt.

Skogs- och miljöprogrammet borde ges klarare fokus, bättre administration och

bättre rapporteringsrutiner. Energistödet hade visat på goda resultat.

Hälsostödet visade på svagheter i resursutnyttjande och administration av det

tidigare givna stödet, men växande effektivitet hade konstaterats under senare

år.

Period 2 1991-1994

(Källa: budgetpropositioner 1991/92-1993/94)

Formell grund för utvecklingssamarbetet

Under periodens inledning reglerades samarbetet i ett tvåårigt avtal, som

gällde t.o.m. budgetåret 1991/92. Därefter ingicks ett nytt tvåårigt avtal

omfattande budgetåren 1992/93 och 1993/94. Avtalet avlöstes av en s.k.

landstrategi omfattande perioden den 1 juli 1994 - den 31 december 1997.

Enligt detta dokument är de övergripande målen för det svenska biståndet att

stödja de ekonomiska och politiska reformprocesserna samt att främja demokrati

och mänskliga rättigheter. I strategin förutsågs en betydande breddning av

biståndet utanför SIDA:s basprogram, särskilt genom en utökad BITS-verksamhet.

Även SWEDECORP och svenska enskilda organisationer förutsågs komma att spela

en viktig roll.

Ekonomisk och social utveckling

Inom den privatiserade jordbrukssektorn ökade produktiviteten. I slutet av

perioden bedömdes privatiseringen ha gett ett gott resultat.

Industrin ökade sin produktivitet. Under 1992 var industrin den del av

ekonomin som växte snabbast.

Målet för omvandlingen av den vietnamesiska ekonomin var en marknadsekonomi

av sydostasiatiskt snitt. Omorienteringen som inleddes 1986 ledde först i

slutet av 1980-talet till ett genombrott för marknadsekonomin. Ett kvarstående

problem inom ekonomin utgjorde de statliga företagen som fick konkurrera på

den internationella marknaden på samma villkor som konkurrenterna i

Sydostasien.

Under 1992 var produktionsökningen 8 %. Den genomsnittliga BNP-ökningen per

år för perioden 1989-1993 uppgick till 7 %. Exportinkomsterna ökade under 1992

med 12 %, och handelsbalansen var för första gången på 15 år positiv.

Inflationen hade sjunkit till 17,5 % i årsgenomsnitt 1992 och sjönk

ytterligare till 5 % 1993. Arbetslösheten var dock fortsatt hög. Ett hinder

för den ekonomiska utvecklingen var den svaga infrastrukturen, växande

korruption och en utbredd varusmuggling. I den ekonomiska reformprocessen hade

sjukvården och utbildningen eftersatts. Ett lån från bl.a. IMF i början av

1994 medförde att Vietnam kom i en relativt gynnsam ekonomisk situation.

Politisk utveckling: omvärldsrelationer

USA gav sommaren 1993 upp sitt motstånd mot en normalisering av relationerna

mellan Vietnam och de internationella finansinstituten. Dock dröjde det till

februari 1994 innan USA upphävde sitt handelsembargo. Den amerikanska

omorienteringen medförde att Vietnam fick det sedan länge planerade stödlånet

från IMF.

Den vietnamesiska omorienteringen av utrikespolitiken, som inleddes vid

1990-talets början, innebar ett närmande till framför allt länder i

närområdet, däribland tidigare fiender. En konsekvens härav var att Vietnam

tilläts delta i samarbetsorganisationen ASEAN på observatörsbasis. Flera

västländer, framför allt Frankrike, men även bl.a. Japan, återupptog

samarbetet med Vietnam och därmed också biståndsgivningen till Vietnam.

Gentemot Kina rådde fortfarande oenighet om rätten till de oljerika

Spratlyöarna. Till den vietnamesiska avspänningspolitiken hörde också den

kraftiga minskningen av anslaget till krigsmakten, innebärande bl.a. att

arméns personal halverades antalsmässigt.

Politisk utveckling: mänskliga rättigheter, rättsväsende

I periodens början hade Vietnam undertecknat alla FN-konventioner om mänskliga

rättigheter. Dock konstaterades att det fortfarande fanns brister i fråga om

rättsskyddet på grund av att långa fängelsestraff i många fall utdömdes för

politiskt och religiöst verksamma. I några fall utdömdes långa fängelsestraff

på basis av anklagelser för omstörtande verksamhet. Under perioden släpptes de

sista fångarna ut ur de s.k. omskolningslägren för tidigare sympatisörer till

den sydvietnamesiska regimen. Till detta skall läggas att det under perioden

också utvecklades ett friare kulturklimat, att möjligheten att uttrycka sig

fritt ökade och att toleransen gentemot oliktänkande också ökade. 1992 antogs

en ny konstitution, vilket gjorde det möjligt att genomföra val till ett

reformerat parlament. Parlamentet blev landets högsta politiska organ i

stället för som tidigare det kommunistiska partiet.

I 1993/94 års budgetproposition rapporterades att det politiska förtrycket i

viss mån hade lättat men att förändringarna gick för långsamt. Mot bakgrund av

bl.a. ökad frispråkighet och tolerans gentemot oliktänkande ansågs det

särskilt angeläget att förstärka stödet till de ekonomiska och demokratiska

reformprocesserna.

Resursflödet

Under perioden utbetalades totalt 688 miljoner kronor, vartill kom sammanlagt

393 miljoner kronor i utgående reservationer. Anslaget drogs kraftigt ned

mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94, i storleksordningen ca 110 miljoner

kronor. Av budgetpropositionen 1992/93 framgår att orsaken till denna

neddragning var den svenska regeringens missnöje med den politiska

reformtakten och situationen för de mänskliga rättigheterna samt en

pessimistisk bedömning av den vietnamesiska benägenheten att vidta

demokratifrämjande åtgärder i landet, varför en sänkning av landramen med 100

miljoner kronor föreslogs.

En jämförelse av den andel av biståndet som destinerades till de tre

finansiellt tyngsta ändamålen visar på en tilltagande diversifiering av

biståndet under perioden. Den ifrågavarande andelen sjönk nämligen från 83 %

budgetåret 1991/92 till 71 % 1993/94. Biståndet till hälsovården tillhörde

under hela perioden de tre högst prioriterade verksamheterna. Även

skogsprojektet hade en framskjuten ställning liksom

import/betalningsbalansstödet. Ett nytt högprioriterat område var biståndet

till infrastrukturella förbättringar fr.o.m. budgetåret 1992/93.

Biståndet utanför landramen uppgick under perioden till totalt 135 miljoner

kronor. I denna summa ingår bl.a. katastrofhjälp (ca 18 miljoner kronor),

bistånd för att utveckla demokrati och mänskliga rättigheter (6,5), stöd till

miljöåtgärder (23), bidrag från enskilda organisationer (28) samt anslag till

BITS (18), SWEDECORP (8) och SAREC (25).

Huvuddelen av biståndet kanaliserades liksom tidigare via SIDA, vars andel

sjönk förhållandevis kraftigt mellan 1992/93 och 1993/94. BITS och SWEDECORP

ökade sina andelar procentuellt kraftigt under perioden medan SAREC:s anslag

var tämligen konstant.

Det totala resursflödet under perioden 1991/92-1993/94 uppgick till 1 217

miljoner kronor.

Biståndets inriktning

Skogsstödet fokuserades under den här aktuella perioden på den enskilde

bonden/skogsbrukaren, vilket innebar en principiell förändring. Viktiga

komponenter i skogsstödet var rådgivning i markrättsliga frågor, metoder för

enskilda skogsbruk, återplantering, rådgivning för skogsutveckling och stöd

till ett skogsforskningsinstitut.

1992 genomförde SIDA en utvärdering av stödet till hälsovården och en av

Världsbanken finansierad sektorstudie, i vilka bl.a. förordades en

koncentrering av antalet insatser, en ökad uppmärksamhet på köns- och

befolkningsfrågor samt att målgruppen för det framtida stödet borde vara

kvinnor i fertil ålder. På denna grund utarbetades ett nytt program för

hälsovårdsinriktade insatser. Programmets bärande delar var

rådgivningsinsatser beträffande primärvård, mödra- och barnhälsovård inkl.

familjeplanering och aids/hiv-bekämpning, läkemedelskontroll och

administration av sjukhus. Detta program avsågs att gälla fr.o.m. budgetåret

1994/95.

De stora bristerna på infrastrukturområdet och deras hämmande inverkan på

den pågående ekonomiska reformprocessen motiverade SIDA till ett kraftigt

ökande engagemang avseende stöd till energisektorn. Tyngdpunkten i samarbetet

på det aktuella området förlades till ett flertal insatser på eldis-tri-

butionsområdet med landets tre kraftbolag som huvudsakliga mottagare av

biståndet. Viktiga komponenter i detta stöd är upprustning av

distributionsnätet, reparation av transformatorstationer samt utbildning av

ledningspersonal inom elkraftssektorn.

En viktig del av stödet till reformprocessen utgörs av insatser för att

bygga upp den institutionella kompetensen i Vietnam. Samarbetet på detta

område inriktades på insatser på skatte- och rättsområdena, materiellt stöd

och utbildningsinsatser inom bankväsendet, stöd till utbildning i

makroekonomi, ekonomisk policyanalys, företagsledning samt massmedie- och

kultursamarbete.

Mekanismen för valutafördelning inom ramen för importstödet

marknadsanpassades under 1992. Konsekvensen av marknadsanpassningen var att

bankerna i stället för staten fick ansvaret för fördelningen av valutan.

Under perioden 1991-1994 fick enskilda organisationer allt lättare att

arbeta i Vietnam. Bland organisationer med verksamhet i landet fanns Rädda

barnen, Diakonia och Svenska Röda korset. De två sistnämnda verkade i ett

samnordiskt projekt inriktat på hemvändande vietnameser. Svenska Röda korset

finansierade en representant för Internationella Röda korset i Hanoi samt ett

katastrofberedskapsprogram.

BITS arbetade främst för att främja ett vietnamesiskt deltagande i

internationella kurser. I ett principprogram som antogs 1993 fastlades att

SWEDECORP:s arbete skulle inriktas på kompetensutveckling, affärsutveckling

och kapitalförsörjning. På längre sikt planerades insatser inom industriell

miljövård och etablering av en kreditfond. Exempel på verksamheter i

SWEDECORP:s regi är utbildning av företagsledare i exportföretag, en

exportfrämjandeinsats och miljöinsatser. SAREC stöder sedan 1976 ett

omfattande forskningssamarbete som koncentrerats till jordbruk och medicin.

Under perioden 1991-1994 omfattade forskarutbytet ett tjugotal forskare, varav

merparten var vietnameser på utbildning i Sverige. Verksamheten hade dittills

berört ett tjugotal projekt.

Politiska skiljelinjer

Enligt 1991/92 års budgetproposition syftade biståndssamarbetet till att

stödja demokratifrämjande politiska och ekonomiska reformer. Enligt 1992/93

års budgetproposition hade den direkta kopplingen till reformprocessen

renodlats alltmer, och det bedömdes som angeläget att inom biståndet främja en

demokratisk utveckling. Den ekonomiska utvecklingen i Vietnam gjorde det

befogat att se över möjligheterna för ett bredare biståndssamarbete. I 1993/94

års budgetproposition framhölls att insatser inriktade på institutionellt stöd

till den ekonomiska reformprocessen inklusive rättsutveckling hade

prioriterats, t.ex. avseende en utveckling av ett fungerande skattesystem och

en modernisering av bankväsendet. De tre stora sektorsprogrammen - skogs- och

miljövård, hälsovård och energi - hade i ökande grad inriktats på att

förstärka utvecklingen mot marknadsekonomi.

Oppositionspartierna Socialdemokraterna och Vänsterpartiet föreslog under

den aktuella perioden tämligen konsekvent en bibehållen eller utökad landram

för biståndet till Vietnam. Socialdemokraterna yrkade i sina motioner på en

måttlig ökning i storleksordningen 10-20 miljoner kronor, medan Vänsterpartiet

yrkade betydligt mer, i storleksordningen 60-120 miljoner kronor.

Särskilda regeringsbeslut

(Källa: PM från UD)

I sju fall fattade regeringen under den aktuella perioden beslut av

principiell betydelse eller annars av större vikt. I tre fall gällde besluten

stödinsatser som på grund av sin storlek krävde regeringsbeslut. I ett fall

avsåg beslutet en överenskommelse i form av ett tvåårsavtal om

utvecklingssamarbetet. I ett fall avsåg beslutet en landstrategi avseende

perioden den 1 juli 1994 - den 31 december 1997. I ett fall gällde beslutet en

ändring i ett proceduravtal.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Under perioden 1991/92-1993/94 utbetalades totalt 688 miljoner kronor, vartill

kom 393 miljoner kronor i reservationer. Mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94

drogs anslaget ned med ca. 110 miljoner kronor på grund av regeringens

missnöje med den politiska reformtakten och de mänskliga rättigheterna i

Vietnam. Biståndet utanför landramen uppgick till 135 miljoner kronor,

däribland katastrofhjälp, bistånd för att utveckla demokrati och mänskliga

rättigheter, stöd till miljöåtgärder, bidrag från enskilda organisationer samt

anslag till BITS, SWEDECORP och SAREC. Det totala resursflödet under perioden

uppgick till 1 217 miljoner kronor.

Biståndet inriktades på skogsstöd, stöd till hälsovården och energisektorn,

insatser för uppbyggandet av den institutionella kompetensen, importstöd och

stöd till BITS, SWEDECORP och SAREC.

Oppositionspartierna Socialdemokraterna och Vänsterpartiet förordade under

perioden, i kontrast till regeringen, tämligen konsekvent en bibehållen eller

utökad landram för biståndet till Vietnam.

Särskilda regeringsbeslut av principiell betydelse eller annars av större

vikt fattades under perioden i sju fall. I tre fall gällde besluten

stödinsatser som på grund av sin storlek krävde regeringsbeslut. I ett fall

gällde beslutet en överenskommelse i form av ett tvåårsavtal om

utvecklingssamarbete. I ett annat fall gällde det ingående av ett avtal om en

landstrategi för Vietnam under perioden den 1 juli 1994-den 31 december 1997.

I ytterligare ett fall gällde beslutet en ändring i ett proceduravtal.

Period 3 1994-1996

(Källa: budgetpropositioner 1994/95-1995/96)

Formell grund för utvecklingssamarbetet

Utvecklingssamarbetet med Vietnam grundas på en s.k. landstrategi som gäller

för tiden 1 juli 1994-31 december 1997. Målet för utvecklingssamarbetetet med

Vietnam är enligt detta program att stödja den pågående ekonomiska och

politiska reformprocessen samt att främja demokrati och mänskliga rättigheter.

Ekonomisk och social utveckling

I 1994/95 års budgetproposition uttalades att den vietnamesiska regeringen

fortsatt att driva utvecklingen i marknadsekonomisk riktning. Som positiva

faktorer betecknades hög tillväxt, ökande export och utländska investeringar

samt relativt låg inflation. Stora underskott i bytesbalansen och

statsbudgeten, hög arbetslöshet, ökande sociala klyftor samt växande miljöhot

ansågs oroväckande. En utveckling mot ökad öppenhet i samhället pågick, men

utvecklingen mot politisk pluralism gick enligt regeringens mening långsamt.

Resurser

Budgetåret 1994/95 utbetalades 195,1 miljoner kronor. Biståndet kanaliserades

till sin huvuddel, 136,4 miljoner kronor, via SIDA, vidare till BITS (42,6),

SWEDECORP (5,2) och SAREC (11).

I 1994/95 års budgetproposition föreslogs en landram på 225 miljoner kronor

för 18-månadersperioden den 1 juli 1995-den 31 december 1996, motsvarande 170

miljoner kronor för tolvmånadersperioden den 1 juli 1995 -den 30 juni 1996.

Härutöver förutsattes ökade insatser för att främja demokrati och mänskliga

rättigheter samt stöd genom enskilda organisationer. Regeringen förutsåg även

tekniskt samarbete och näringslivssamarbete samt biståndskrediter,

forskningssamarbete och betalningsbalansstöd för budgetåret 1995/96. Riksdagen

beslöt i enlighet med regeringens förslag. Enligt regleringsbrevet disponerade

SIDA 255 miljoner kronor för 1995/96. Härtill kom 200 miljoner kronor i

ingående reservation. Under budgetåret togs totalt 206 miljoner kronor i

anspråk.

Biståndets inriktning

Landprogrammet för tiden 1994-1997 omfattar förvaltningsbistånd och fortsatta

insatser inom skogs-, hälso- och energisektorerna och för miljövård. Enligt

1994/95 års budgetproposition bör vid en bedömning av biståndets fortsatta

inriktning stor vikt läggas vid den ekonomiska reformprocessen, utbyggnad av

sociala sektorer samt tydliga förbättringar beträffande demokrati och

mänskliga rättigheter.

En stor del av det svenska biståndet avseende institutionella förändringar

går till reformer av den vietnamesiska förvaltningen, bl.a. skatteväsendet,

banksektorn och rättssystemet.

Stödet till skogssektorn syftar till att skogsresurserna skall utnyttjas

effektivt och hållbart och att landsbygden skall utvecklas ekonomiskt. Stödet

är för närvarande främst inriktat på skogsbruk och markvård. För 1994/95

rapporterades privatiseringen av skogsmark inte ha gett förväntat resultat

beroende på kunskapsbrister och dålig förmåga hos förvaltningen att hjälpa de

privata brukarna. Stödåtgärder riktades under 1994/95 mot bl.a. markrättsliga

frågor, jordreformer, brukningsmetoder och återplantering. Jämställdhetsfrågor

och miljöaspekter beaktas särskilt inom programmet.

Sveriges engagemang i energisektorn har ökat. Tyngdpunkten i programmet

ligger på eldistribution, bl.a. genom utbyggnad av elnätet på landsbygden.

Energisektorn har omorganiserats, vilket lett till förseningar av

energiprojekten.

Stödet till hälsosektorn har inriktats framför allt på utveckling av

strategier, reformer och kompetensutveckling. Dessutom görs direkta insatser

för speciellt utsatta grupper och geografiska områden. Under 1994/95 startades

ett program för framtagande av lagstiftning för läkemedelskontroll, och ett

center som arbetar med läkemedelsbiverkningar startades.

Under 1994/95 beviljades BITS en kredit för att bygga ut telenätet på

landsbygden. Antalet deltagare i BITS internationella kurser uppgick till 60

vietnameser, vilket var fler än tidigare år. SAREC gav stöd till forskning

inom hälso- respektive skogssektorn samt till forskning inom miljöområdet.

Särskilda regeringsbeslut

(Källa: PM från UD)

Under den här aktuella perioden har regeringen i två fall fattat beslut av

principiell betydelse eller annars av större vikt. I det ena fallet gällde det

stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder, och i ett annat

fall gällde det en kredit till ett vattenkraftsprojekt.

Politiska skiljelinjer

I en motion under 1994/95 markerade Moderaterna ånyo sin tidigare, under

perioden 1988-1991, framförda uppfattning att inga nya medel borde anvisas

till Vietnam och att landet borde avvecklas som programland. Folkpartiet

föreslog en sänkning av landramen med 30 miljoner kronor. Vänsterpartiet

föreslog att ramen borde ökas med 85 miljoner kronor.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Under den här aktuella perioden utbetalades totalt 401 miljoner kronor.

Biståndets inriktning bestäms av landprogrammet för perioden 1994-1998, enligt

vilket förvaltningsbistånd och fortsatta insatser inom skogs-, hälso- och

energisektorerna och för miljövård prioriteras. Två beslut av principiell

betydelse eller annars av större vikt har fattats av regeringen under perioden

avseende dels stöd till ekonomiska reformprogram och skuldättnadsåtgärder,

dels en kredit till ett vattenkraftsprojekt. Från regeringen politiskt

avvikande meningar om Vietnambiståndet har framförts av Moderaterna, som

föreslagit att Vietnam borde avvecklas som programland, Folkpartiet, som

föreslagit en sänkning av landramen, och Vänsterpartiet, som föreslagit en

ökning av landramen.

Sammanfattning av biståndspolitiken avseende Kuba och Vietnam 1988-1996

I denna allmänna sammanfattning av det svenska utvecklingssamarbetet med Kuba

och Vietnam under perioden 1988-1996 är avsikten att fånga in följande

aspekter:

1. Vilken betydelse har de allmänna biståndspolitiska målen haft för

biståndssamarbetet med respektive land? (De biståndspolitiska målen är

följande: strävan efter levnadsnivåhöjning, resurstillväxt, ekonomisk och

social utveckling, ekonomiskt och socialt oberoende, demokratisk utveckling,

hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Det sjätte målet -

jämställdhet mellan män och kvinnor - infördes så sent som 1996 och har därför

inte varit aktuellt under perioden.)

2. Kan man urskilja några speciella mål för det enskilda landet vid något

tillfälle?

3. Har biståndssamarbetet varit förknippat med något eller några särskilda

villkor?

4. Vilken omfattning har resursöverföringen haft?

5. Har biståndssamarbetet varit föremål för någon mera systematisk uppföljning

eller utvärdering?

6. Vilka regeringsbeslut av principiell betydelse eller annars av större vikt

har fattats?

7. Har regeringsbesluten fattats på formellt korrekt grund? Har de

överensstämt med den biståndspolitik som riksdagen lagt fast?

Utvecklingssamarbetet med Kuba

1. Kuba har under den aktuella perioden inte varit ett programland inom

biståndspolitiken, dvs. landet har inte varit inlemmat i det reguljära

biståndssamarbetet. Ställningen som programland upphörde redan 1980, då det

tidigare reguljära samarbetet avbröts. Emellertid har det s.k. bredare

samarbete som ägt rum sedan 1980 också styrts av de allmänna målen för

biståndspolitiken. Med hänsyn till samarbetets karaktär - s.k. bredare

samarbete - har det dock inte funnits någon samlad Kubapolitik knuten till

något eller några av de biståndspolitiska målen.

2. Formellt vore det, med hänvisning till vad som nyss sagts, fel att påstå

att det funnits ett speciellt mål för biståndssamarbetet med Kuba. Indirekt

och i praktiken förefaller emellertid riksdagens beslut våren 1991 om att

införa en särskild anslagspost för demokratiutveckling, mänskliga rättigheter

och humanitärt bistånd ha bidragit till att fokusera demokratimålet i

samarbetet med Kuba, särskilt under den borgerliga regeringsperioden

1991-1994.

3. Under Bildtregeringen kan man rent av tala om demokratimålet som ett

särskilt villkor för biståndet till Kuba. Regeringsbeslutet i november 1991 om

att avveckla samarbetet med Kuba efter hand som gällande avtal löpte ut

motiverades med att den kubanska utvecklingspolitiken inte var förenlig med

främjande av mänskliga rättigheter, demokrati och ekonomiska reformer. Att

detta underförstådda villkor stod kvar under hela regeringsperioden framgår

av att den borgerliga regeringen så sent som i juli 1994, med hänvisning till

att någon förändring inte inträffat som motiverade en omprövning av 1991 års

beslut, avslog en framställan från SAREC om att få återuppta

forskningssamarbetet med Kuba.

4. Utbetalningarna av biståndsmedel till Kuba under den här aktuella perioden

uppgår till 87,5 miljoner kronor, fördelade på 71 % 1988/89-1990/91, 18 %

1991/92-1993/94 och 11 % 1994/95-1995/96. Dessa variationer speglar

skillnaderna i regeringspolitiken mellan de socialdemokratiska regeringarna

och den mellanliggande borgerliga regeringen.

5. Någon systematisk uppföljning eller utvärdering av biståndssamarbetet med

Kuba finns inte tillgänglig för den aktuella perioden.

6. Regeringen har i sex fall under perioden fattat beslut av principiell

betydelse eller annars av större vikt. Dessa beslut har fördelats jämnt mellan

period 1 (1988/89-1990/91), period 2 (1991/92-1993/94) och period 3

(1994/95-1995/96). De två första besluten gällde forskningsinsatser genom

SAREC som till följd av sin storlek krävde regeringsbeslut. De två besluten

som den borgerliga regeringen fattade hösten 1991 och sommaren 1994 har

beskrivits under punkt 3 ovan. De två beslut som den socialdemokratiska

regeringen fattade i februari respektive oktober 1995 hade föregåtts av nya

signaler beträffande Kubapolitiken i 1994/95 års budgetproposition, enligt

vilken beredskap för stöd till de demokratiska krafterna i Kuba aviserades.

Beslutet på våren 1995 innebar att kubaner åter kunde få komma i fråga i kurs-

och stipendieverksamheten inom ramen för BITS verksamhet. I november samma år

gavs SIDA i uppdrag att stödja initiativ som skapade förutsättningar för

ekonomisk och politisk systemförändring och som främjade demokratiska reformer

och respekt för mänskliga rättigheter.

7. Huruvida regeringens beslut stämt överens med den politik som lagts fast av

riksdagen är vanskligt att avgöra. Emellertid kan konstateras att den

socialdemokratiska regeringens beslut 1988 och 1991 var att betrakta som

rutinbeslut av närmast administrativ karaktär - besluten förefaller ha legat

inom ramen för den gällande politiken, s.k. bredare samarbete, som inte

styrdes av något särskilt program. Den borgerliga regeringens beslut om en

drastisk inskränkning av biståndet synes ha byggt på den uppgradering av

demokratimålet som hade skett redan i den socialdemokratiska regeringens

budgetproposition 1990/91 och som sedan ytterligare vässades i den borgerliga

regeringens första budgetproposition 1991/92. 1994 års beslut förefaller vara

en logisk konsekvens av 1991 års beslut; regeringen sade sig inte ha funnit

några tecken till förbättring av situationen i Kuba sedan det förra

beslutstillfället. Den socialdemokratiska regeringens två beslut under 1995

förefaller ha byggt på en mera optimistisk prognos beträffande möjliga

förändringar i Kuba. Den nya politiken innebar att man borde stödja och

uppmuntra de krafter inom landet som strävade efter demokrati och respekt för

mänskliga rättigheter. Regeringen fick underhand stöd för sin syn hos EU:s

allmänna råd, som i oktober 1995 beslutade inleda en s.k. sonderande dialog

med Kuba i syfte att främja en fredlig övergång till demokrati och ekonomisk

öppenhet.

Utvecklingssamarbetet med Vietnam

1. Biståndspolitikens allmänna mål - med undantag för jämställdhetsmålet -

synes ha varit tillämpliga på utvecklingssamarbetet med Vietnam under hela

perioden.

2. Det tydligaste exemplet på särskilda mål för utvecklingssamarbetet med

Vietnam finns i den landstrategi som lades fast våren 1994 inför det nya

landprogram som avser perioden den 1 juli 1994 - den 31 december 1997. Enligt

detta är de övergripande målen för det svenska biståndet att stödja de

ekonomiska och politiska reformprocesserna samt att främja demokrati och

mänskliga rättigheter. Detta tema kan också urskiljas i den borgerliga

regeringens budgetpropositioner under hela regeringsperioden.

3. I ett fall kan ett explicit villkor i biståndspolitiken urskiljas, nämligen

det villkor för fortsatt bistånd som riksdagen fattade beslut om 1987.

Villkoret gällde att Vietnam skulle ha dragit tillbaka sina trupper från

Kambodja före 1990. Detta beslut manifesterades i direktiv till SIDA att

upprätta sådana avtal fram t.o.m. 1989/90 att det inte skulle finnas några

åtaganden efter detta budgetårs utgång. Sedan trupptillbakadragandet skett

under 1989 kunde ett fortsatt utvecklingssamarbete från budgetåret 1990/91

börja planeras.

4. Resursflödet under perioden 1988-1994 uppgick sammanlagt till 2 434

miljoner kronor inkl. reservationer. Fördelningen mellan de två

regeringsperioderna var fullständigt jämn: 1 217 miljoner kronor per

treårsperiod. Under budgetåren 1994/95 och 1995/96 (18 månader långt)

utbetalades drygt 400 miljoner kronor exklusive reservationer. I normalfallet

var förändringarna från ett budgetår till nästa förhållandevis små eller inga

alls. Ett tydligt undantag från detta mönster finns. Det gäller neddragningen

mellan budgetåret 1992/93 och 1993/94, då den borgerliga regeringen, med

hänvisning till missnöjet med den politiska reformtakten och situationen för

mänskliga rättigheter samt pessimism beträffande framtida demokratifrämjande

åtgärder, sänkte landramen med 110 miljoner kronor.

5. I anslutning till beslutet om en landstrategi för Vietnam 1994 redovisades

resultatet av biståndssamarbetetet för perioden 1988/89-1992/93. Den

övergripande målsättningen att stödja reformprocessen ansågs ha uppnåtts. Det

svenska stödet ansågs ha spelat en katalytisk roll beträffande det

institutionella stödet till reformprocessen. Stödet till rättsväsendet

bedömdes ha varit framgångsrikt. Skogs- och miljöprogrammet borde enligt

redovisningen ges klarare fokus och administrationen och

rapporteringsrutinerna borde förbättras. Energistödet hade visat goda

resultat. Beträffande det tidigare givna hälsostödet fanns svagheter i

resursutnyttjande och administration, men växande effektivitet hade

konstaterats under senare år. Vad gäller det största enskilda projektet i det

svenska biståndet till Vietnam, Bai Bang- eller Vinh Phu-projektet, har detta

kännetecknats av förseningar och fördyringar främst till följd av

kontinuerliga utvidgningar av projektet. Samhällsekonomiska kalkyler som

sträcker sig fram till 1990 har utfallit klart negativt. Vissa resultat har

dock bedömts som positiva för Vietnam, bl.a. att projektet genererat en

omfattande utveckling av landsbygden i Vinh Phu-området.

6. Under den aktuella perioden har regeringen, utöver beslut om

budgetpropositionerna och regleringsbreven, fattat 16 beslut av principiell

betydelse eller annars av större vikt. Tre av dessa beslut, 1990-06-07, 1992-

02-04 och 1994-04-29, har avsett samarbetsavtal med Vietnam, varav det

sistnämnda gällde en s.k. landstrategi för perioden den 1 juli 1994 - den 31

december 1997. Två beslut har avsett proceduravtal (1990-10-11 resp. 1993-11-

04). Tio av besluten har avsett insatser som på grund av sin storlek krävt

regeringsbeslut. Besluten avser i tre fall stöd till forskningssamarbete

(1989-08-24, 1991-06-27, 1993-06-24), två har avsett insatser inom

energisektorn (1991-04-25, 1996-03-28). Enskilda insatser har beslutats

beträffande industrirehabilitering (1988-02-18), katastrofhjälp (1988-06-09),

skogssektorn (1991-08-22), banksektorn (1992-04-15), betalningsbalansstöd inom

ramen för en internationell stödgruppsinsats (1993-09-23) och importstöd

(1994-11-17).

7. Enligt UD:s promemoria har de beslut som regeringen fattat i de här

aktuella fallen grundats på riksdagens beslut om omfattningen och inriktningen

av det svenska utvecklingssamarbetet med Vietnam för perioden 1988-1996.

Merparten av de 16 särskilt redovisade besluten har gällt s.k. insatsbeslut

som på grund av sin storlek krävt regeringsbeslut. Gränsen för SIDA:s egen

beslutskompetens har under den granskade perioden höjts från 5 till 15

miljoner. Även för BITS och SAREC gäller liknande beloppsgränser. Vid

kansliets kontroll av besluten mot aktuella propositioner och regleringsbrev

har inget anmärkningsvärt framkommit.

Utskottets bedömning

Utskottet koncentrerar sin bedömning till frågan om regeringens

beslutsfattande i vad avser beslutens formella grund och deras

överensstämmelse med riksdagens beslut om biståndspolitiken.

När det gäller frekvensen av regeringsbeslut av principiell betydelse eller

annars av större vikt konstaterar utskottet att det under perioden 1988-1996

fattats 22 sådana beslut, av vilka sex avsett Kuba och sexton Vietnam.

Huvuddelen av dessa beslut har gällt s.k. insatsbeslut, som på grund av sin

storlek krävt regeringsbeslut. Detta är en ordning som bestäms av de

beloppsgränser under vilka biståndsmyndigheten själv kan fatta beslut. Vid en

kontroll av dessa beslut i förhållande till aktuella propositioner och

regleringsbrev har inget anmärkningsvärt framkommit, varför utskottet i denna

del inte finner anledning till kritik.

Fyra av de 22 regeringsbesluten skiljer sig från de nyss beskrivna genom att

de markerar ett slags politisk nyorientering. Besluten, som samtliga avser

Kuba, fattades i två fall av den borgerliga regering som innehade

regeringsmakten perioden 1991-1994 och i två fall av den efterföljande

socialdemokratiska regeringen.

Den borgerliga regeringens beslut 1991 respektive 1994, med innebörd att

biståndet till Kuba skulle avvecklas respektive att forskningssamarbetet inte

skulle förlängas, hade såvitt utskottet kan bedöma som utgångspunkt vissa

biståndspolitiska beslut som fattats av riksdagen, främst ett beslut våren

1991 att inrätta en ny anslagspost för demokrati, mänskliga rättigheter och

humanitärt bistånd. Det bör dock anmärkas att riksdagen våren 1991 också

avslog motionsvis framförda krav på en avveckling av biståndet till Kuba. Även

riksdagens beslut med anledning av 1991/92 års budgetproposition, där den

borgerliga regeringen tydligt markerade att samarbetsländernas vilja till

demokratisering av respektive länder skulle påverka biståndets framtida

omfattning och inriktning, torde ha spelat en framträdande roll.

Den socialdemokratiska regering som efterträdde Bildtregeringen gav genom

två beslut, i februari respektive november 1995, biståndspolitiken gentemot

Kuba en ny inriktning. Besluten innebar i korthet att BITS och SAREC fick

återuppta verksamheter som lagts ned på initiativ av den föregående regeringen

respektive att Sida fick stödja s.k. systemöppnande initiativ i Kuba. Denna

omläggning av politiken hade aviserats i budgetpropositionen 1994/95 enligt

vilken beredskap för stöd till demokratiprocessen i bl.a. Kuba borde

upprättas. Från formell synpunkt kan anmärkas att beslutet i februari 1995

saknade en sådan förankring, eftersom riksdagen inte hunnit behandla

propositionen vid tidpunkten för regeringens beslut.

Enligt utskottets mening har de fyra regeringsbeslut som det här är tal om

haft en relativt tydlig anknytning till biståndspolitiska beslut som fattats

av riksdagen. Någon kritik bör enligt utskottets mening inte riktas mot vare

sig den borgerliga regeringen 1991-1994 eller den efterföljande

socialdemokratiska regeringen för de särskilda beslut det här är tal om.

8.2 Biståndsmedel till vissa radarinstallationer

Ärendet

I en anmälan till utskottet bilaga A 6.4 har begärts att utskottet skall

granska om det står i överensstämmelse med av riksdagen fastlagda principer

för svensk alliansfrihet och för svensk biståndspolitik att biståndsmedel

används till militära installationer i mottagarländerna. Av anmälan framgår

att Sverige skall ha investerat 40 miljoner kronor i elva olika radarstationer

i de baltiska länderna och att biståndsmedel därvid har tagits i anspråk.

Enligt anmälan torde radarstationerna vara installationer av företrädesvis

militär natur. Anmälaren anser att den beskrivna användningen av biståndsmedel

torde vara ett nytt inslag i svensk biståndspolitik. Han anser också att ett

svenskt bidrag till militära installationer i andra länder torde vara tveksamt

med hänsyn till Sveriges alliansfrihet.

Uppgifter i massmedierna

I Ekoredaktionens morgonsändningar den 16 september 1996 redovisades enligt

vad som framgår av en bandkopia som Ekoredaktionen ställt till kansliets

förfogande att Sverige har medverkat till att finansiera och uppföra ett

radarövervakningssystem bestående av totalt elva radarstationer i de baltiska

länderna. Enligt reportern skulle det finnas två olika motiv till den svenska

hjälpen. Förutom det officiella motivet att hjälpa dessa länder med

övervakningen av territorialvatten och luftrum i anslutning till sjögränserna

skulle det finnas ett inofficiellt motiv, nämligen att Sverige skulle få

tillgång till information om den ryska Östersjöflottans rörelser.

Av reportaget framgick att Försvarets materielverk (FMV) förutom elva

radaranläggningar installerat kompletta radarövervakningscentraler i Lettland

och Litauen och att man knutit samman dessa med hjälp av ett radiolänksy-stem.

Enligt reportern består det militära intresset från svensk sida av att den

information som skapas i de nya baltiska radarkedjorna täcker delar av den

ryska Östersjöflottans in- och utpasseringsområden, bl.a. farvattnen utanför

Kaliningrad. Svenska kustradarstationer saknar denna täckning. Både i Sverige

och i Baltikum används kustradar för såväl civila som militära ändamål.

Balterna är intresserade av att dela med sig av den information de tar in i

sina radaranläggningar. Systemen är dessutom kompatibla, vilket medför att

data kan samköras.

Uppgifterna bekräftades av Anders Bjurner, biträdande statssekreterare vid

UD och säkerhetspolitisk expert, som menade att det finns ett slags

bonuseffekt i de anläggningar som Sverige bidragit med. Kompatibiliteten gör

det möjligt att samarbeta, och det finns ett säkerhetspolitiskt intresse av

att stärka svenskt luftrum.

Även ÖB Owe Wiktorin bekräftade att det finns ett svenskt militärt intresse

för de nya baltiska radarkedjorna. Detta intresse har dock enligt ÖB inte

högsta prioritet.

I en artikel i Dagens Nyheter den 17 september 1996 tillbakavisade UD

uppgiften att Sverige med hjälp av de baltiska radarstationerna faktiskt

bedriver spaning mot Ryssland.

Av DN samma dag framgår också att två av de elva anläggningarna är belägna

så att de kan anses ha militärstrategisk betydelse. Det gäller radarstationen

i Nida i södra Litauen, som når in på ryskt territorium i Kaliningradområdet,

och en radarstation i norra Estland som ligger mittemot Pskovområdet i

Ryssland, dit stora truppenheter är förlagda.

Materielens karaktär och användningsmöjligheter

De radarstationer som med svenskt bistånd installerats i de baltiska länderna

är enligt uppgift från FMV av samma typ och har samma funktion som motsvarande

installationer i Sverige, nämligen radar för kustbevakningsändamål. Det rör

sig om relativt enkla system för radarnavigering, system som placeras i

anslutning till t.ex. vissa kustavsnitt, hamnar, sund etc. Militär

spaningsradar har högre prestanda, är resistent mot störningssignaler

(?telekrig?) och har viss extra utrustning. En av anläggningarna i Lettland är

dock av äldre, militär modell. Kustbevakningen står i de baltiska staterna, i

motsats till i Sverige, under militär förvaltning.

Grunder för Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa

I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilaga 4) aviserade regeringen

att ett flerårigt sammanhållet program för samarbete med Central- och

Östeuropa skulle redovisas inom ramen för en särproposition. Riksdagen hade i

avvaktan på utvärdering av det pågående programmet bemyndigat regeringen att

inom ramen för ett fortsatt samarbetsprogram få göra utfästelser under

budgetåret 1994/95 intill ett belopp om högst en miljard kronor avseende

budgeten 1995/96. I avvaktan på en särskild proposition i ämnet föreslogs att

riksdagen för det nämnda ändamålet beräknade ett reservationsanslag på 855 999

000 kr. i budgeten för 1995/96.

Av den särskilda propositionen (prop. 1994/95:160) Sveriges samarbete med

Central- och Östeuropa framgår bl.a. att regeringen ställt upp fyra mål för

detta samarbete: främja en säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratins kultur,

stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling och stödja en miljömässigt

hållbar utveckling. Beträffande målet att främja en säkerhetsgemenskap

anfördes i propositionen bl.a. att det för svenskt vidkommande var av högsta

prioritet att i första hand utveckla den gemensamma säkerheten i närområdet

kring Östersjön och Barents hav. I Estland, Lettland och Litauen skulle det

säkerhetsfrämjande samarbetet utvecklas främst inom områdena kust- och

gränsbevakning, polis och tull, civilförsvar och räddningstjänst samt

säkerhetspolitisk kompetensuppbyggnad.

I propositionen redovisades också att sedan det första

suveränitetsstödprojekten beslutats i december 1991 hade beslut om 150

miljoner kronor fattats inom suveränitetsstödet. För budgetåret 1994/95 fanns

60 miljoner kronor anslagna för dessa ändamål. Stödet hade utgått till kust-

och gränsbevakning, polis och tull, säkerhetspolitisk kompetensuppbyggnad,

civilförsvar och räddningstjänst. Sverige hade också medverkat till

uppbyggnaden av en försvarsmakt under demokratisk kontroll. Insatserna inom

suveränitetsstödet hade genomförts av bl.a. Rikspolisstyrelsen,

Generaltullstyrelsen, Kustbevakningen, Statens räddningsverk, Styrelsen för

psykologiskt försvar, Överstyrelsen för civil beredskap, Luftfartsverket,

Sjöfartsverket, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets

forskningsanstalt samt Utrikespolitiska institutet. Regeringen hade beslutat

om varje enskilt projekt. Nära hälften av stödet hade gått till kust- och

gränsbevakning. Framöver avsågs även väsentliga insatser göras för att stödja

uppbyggnaden av övervakningssystem för land- och sjögränsen i de tre baltiska

länderna. I propositionen föreslogs att medlen avseende säkerhetsfrämjande

insatser skulle avsättas under anslaget G 3. Övriga bidrag till samarbete med

Central- och Östeuropa borde ökas till 100 miljoner kronor för budgetåret

1995/96.

Utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU16) sade sig välkomna regeringens förslag

och tillstyrkte propositionen i denna del.

Enligt regleringsbrevet för 1995/96 (Statsliggaren III/UD) skulle de

säkerhetsbefrämjande insatserna i de baltiska staterna i huvudsak gälla stöd

till kust- och gränsbevakning, polis- och tullväsende, säkerhetspolitisk

kompetensuppbyggnad, civilförsvar och räddningstjänst samt medverkan till

uppbyggnaden av en försvarsmakt under demokratisk kontroll.

Regeringsbeslut angående uppbyggnad av sjöbevakningssystem i de baltiska

staterna

Regeringen beslutade den 22 december 1994 att uppdra till Försvarets

materielverk (FMV) att ingå projektavtal om uppbyggnad av sjöbevakningssystem

i de baltiska länderna enligt de förslag som FMV presenterat och anvisade för

ändamålet 10 miljoner kronor för budgetåret 1994/95 av begärda 29 miljoner

kronor. FMV skulle rapportera till regeringen innan ytterligare medel kunde

anvisas. FMV inkom med en sådan rapport den 19 juni 1995. I rapporten

redovisades kostnaderna för det planerade stödet under 1995/96. Det framgick

att radarstationer inköpts och att den första levererade radarn hade

installerats och satts i drift under maj 1995 i Estland. Vidare hade utkast

till samarbetsavtal framtagits för samtliga länder, och avtalet med Litauen

hade undertecknats. Formell överlämning av anläggningarna skulle enligt

rapporten ske i Estland i augusti respektive december 1995 och i Lettland

under perioden oktober 1995 - juni 1996. Starten för installationsarbetena i

Litauen var vid den aktuella tidpunkten inte fastställd.

Den 20 juni 1995 inkom FMV med en framställning om att under budgetåret

1995/96 få disponera ytterligare 19 miljoner kronor för fortsatta

materielinköp, installation och idriftsättning av radarobservationsposter och

sjöbevakningscentraler i de baltiska staterna. FMV hemställde också att för

eget arbete få disponera ytterligare 5,7 miljoner kronor. Regeringen beslöt

den 11 april 1996 att ställa 24,2 miljoner kronor till FMV:s förfogande för

det angivna ändamålet. Beloppet skulle belasta det för budgetåret 1995/96

under tredje huvudtiteln upptagna reservationsanslaget G 3. Övriga bidrag till

samarbete med Central- och Östeuropa skulle belasta anslagsposten 1.

Säkerhetsfrämjande insatser.

Promemoria från Statsrådsberedningen

Utskottet har bedömt det som meningsfullt att i den här aktuella granskningen

fokusera på hur regeringen har implementerat den politik avseende hjälpen till

de baltiska staterna som riksdagen lagt fast. På denna grund har utskottet

ställt vissa frågor till Statsrådsberedningen.

I en promemoria av den 11 mars 1997 har Statsrådsberedningen som svar på

utskottets frågor förmedlat en promemoria av den 23 februari 1997, upprättad

vid UD bilaga A 6.5.

När det gäller regeringens kännedom om radarinstallationernas möjliga

militära användning anförs i promemorian att av den studie som på regeringens

uppdrag genomförts av FMV framgår att projektet endast avsåg fredstida

övervakning av civil karaktär. En långsiktig och mer omfattande inriktning av

övervakningsområdet skulle kräva fördjupade studier, något som legat utanför

studiegruppens uppgifter. Projektet syftade till att bidra till att förbättra

de baltiska ländernas möjligheter till övervakning av vissa kustavsnitt och

vattenområden. Uppgiften gällde säkerhetspolitiska s.k. lågnivåhot, dvs. att

följa fartygsrörelser, medverka i sjöräddningsoperationer och bekämpa

smuggling, oljeutsläpp m.m.

För att överföra information, som radarstationerna i de baltiska länderna

samlar in, till t.ex. Sverige skulle det krävas omfattande extra utrustning i

form av bl.a. extraktorer och omfattande arbete med att anpassa radarstationer

och centraler på såväl baltisk som svensk sida. En sådan del har aldrig varit

förutsedd i projektet. En hopkoppling av radarstationer av det slag det här är

tal om skulle dessutom kräva en särskild överenskommelse mellan Sverige och

vart och ett av de baltiska länderna. Regeringen har enligt promemorian inga

avsikter att ingå sådana avtal och bevilja medel härför.

Samarbetsparter i Baltikum har varit respektive lands gräns- och

kustbevakning. Gränsbevakningen sorterar numera under inrikesministerierna i

alla tre länderna. Detta är även fallet med kustbevakningen i Estland och

Litauen. Den lettiska kustbevakningen sorterar däremot under marinen och

försvarsdepartementet.

I promemorian tillbakavisas uppgifterna i anmälan att det svenska försvaret

via samkörningsmöjligheter kan få information från de aktuella

radarstationerna samt att installationerna är av företrädesvis militär natur.

När det gäller de försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska överväganden

som gjordes mot bakgrund av de nyss redovisade sakförhållandena inför besluten

den 22 december 1994 respektive den 11 april 1996 hänvisas i promemorian till

svaret på den förra frågan vad gäller projektets civila karaktär och vad som

skulle krävas om man hade velat samköra de baltiska anläggningarna med svenska

motsvarigheter. De särskilda utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden som

låg bakom samarbetet har varit att Sverige skulle bidra till att stärka de

åter självständiga baltiska ländernas nationella suveränitet och att bygga upp

vitala stabsfunktioner genom att öka ländernas förmåga att övervaka sina

kuster. Ett annat mål är att länderna ska kunna värja sig mot s.k. lågnivåhot

av skilda slag. Enligt regeringens mening står de här aktuella formerna av

samarbete helt och fullt i överensstämmelse med den svenska militära

alliansfriheten.

Utskottet har även efterfrågat hur ärendet har handlagts inom

Regeringskansliet med avseende bl.a. på vilka departement som varit

involverade och vilka externa kontakter man haft. Regeringen tog initiativet

till stödet till de baltiska länderna våren 1993. En studie som genomförts på

regeringens uppdrag av FMV i samarbete med FOA överlämnades i september 1993.

I december samma år uppdrogs åt försvarsmakten och ett antal ämbetsverk att

lämna förslag till lämpliga insatser. Även riktlinjer för det fortsatta

svenska stödet beslutades av regeringen. Ett flertal delprojekt genomfördes i

samarbete med polis, gränsbevakning, tull, räddningstjänst samt luftfarts- och

sjöfartsverk. Kustradarövervakningsprojektet är endast en del av de samlade

svenska insatserna för de baltiska länderna.

FMV fick i uppdrag att verkställa det nu aktuella projektet genom

regeringsbeslut den 22 december 1994. Beredningen av detta beslut hanterades

av en arbetsgrupp inom UD med deltagande från Försvars-, Justitie- och

Arbetsmarknadsdepartementet. Beredningsförfarandet formaliserades i juni 1995

så att en särskild grupp på chefsnivå inrättades under ledning av en

biträdande statssekreterare i UD. I gruppen har ingått representanter för

samma departement som nyss nämnts. Gruppen avger rekommendationer till beslut

eller vidare beredning. Arbetsgruppen har till sin hjälp en undergrupp på

handläggarnivå med deltagare från de nämnda departementen.

När det gäller uppgifterna om att Sverige skänkt ett antal

kustbevakningsfartyg till de baltiska länderna som ett led i arbetet med att

utveckla kust- och gränsbevakningen i dessa länder, framhålls i promemorian

att Estland fått tre begagnade svenska kustbevakningsfartyg, en begagnad

snabbgående polisbåt och tre nya s.k. rescuebåtar för räddnings- och

bordningsuppgifter. Den lettiska marinen har fått fem kustbevakningsfartyg av

samma typ som Estland fått. Till Litauens gränspolis har skänkts två f.d.

kustbevakningsfartyg och en rescuebåt. Miljöministeriet i Litauen har fått ett

kustbevakningsfartyg och en rescuebåt. I fartygsprojektet har ingått

utbildnings- och underhållsprogram samt verkstads- och förrådscontainrar. I

samarbetsprojektet har således ingått elva kustbevakningsfartyg, en polisbåt

och fem rescuebåtar. Fartygens bedömda marknadsvärde före leverans har legat

på 0,6-1,5 miljoner kronor per enhet. Kostnaderna har i sin helhet belastat

anslaget för säkerhetsfrämjande insatser. Före den 1 juli 1995 belastades

anslaget för suveränitetsstöd till de baltiska länderna.

Sammanfattning av underlagsmaterialet

Av redovisningen i det föregående framgår att regeringens beslut i december

1994 respektive april 1996 angående medel för uppbyggnad av ett

sjöbevakningssystem i de baltiska staterna har skett inom ramen för det

särskilda samarbete med Central- och Östeuropa, som inleddes 1991 och som

riksdagen beslutat om vid skilda tillfällen. Detta samarbete fick genom

riksdagens beslut våren 1995 karaktären av ett flerårigt, sammanhållet

program. Det framgår tydligt av t.ex. propositionen 1994/95:160 att ändamålet

med stödet till de baltiska länderna, inom ramen för målet att stärka den

gemensamma säkerheten i Östersjöområdet, var att bygga upp ett kust- och

gränsbevakningssystem i Estland, Lettland och Litauen.

När det gäller frågan om civil respektive militär användning av radarsy-

stemet i de baltiska länderna har det framgått av uppgifter i massmedia att de

aktuella radarinstallationerna kan användas för såväl civila som militära

ändamål, att materielen i Baltikum är kompatibel med motsvarande svensk

materiel och att information som inhämtas i de baltiska radaranläggningarna

kan överföras till Sverige. Vidare har såväl regeringen som försvarsledningen

bekräftat att en svensk militär användning är både tekniskt möjlig och

säkerhetspolitiskt intressant. UD har förnekat att Sverige faktiskt bedriver

spaning mot Ryssland med hjälp av de baltiska radaranläggningarna.

Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att projektet endast avsåg

fredstida övervakning av civil karaktär. Spaningen avsåg s.k. lågriskhot, dvs.

att följa fartygsrörelser, medverka i räddningsoperationer etc. Överföring av

information till Sverige från de baltiska radarstationerna skulle kräva

omfattande extrautrustning och dessutom en särskild överenskommelse mellan

Sverige och vart och ett av de baltiska länderna. Någon avsikt att ingå sådana

avtal säger sig regeringen inte ha. Bakom samarbetet ligger en önskan att

Sverige skall bidra till att stärka de baltiska ländernas nationella

suveränitet och att öka ländernas förmåga att övervaka sina kuster.

Ärendet har i Regeringskansliet handlagts så att inom ramen för stödet till

de baltiska länderna har ett flertal delprojekt med flera svenska statliga

myndigheter inblandade genomförts. Kustradarprojektet har endast varit en del

av de samlade insatserna i detta sammanhang. Förutom UD har Försvars-,

Justitie- och Arbetsmarknadsdepartementen varit involverade i

beredningsprocessen.

Inom ramen för hjälpen till de baltiska staterna har Sverige också skänkt

elva begagnade kustbevakningsfartyg, en polisbåt och fem räddningsbåtar till

de myndigheter som ansvarar för kust- och gränsbevakningen i respektive land.

Utskottets bedömning

Enligt anmälan skall utskottet granska om användningen av biståndsmedel för

uppförande av militära installationer utanför Sveriges gränser stämmer överens

med principerna för svensk alliansfrihet och biståndspolitik. Anmälaren har

utgått från att de aktuella radarinstallationerna i de baltiska staterna, som

Sverige ekonomiskt bidragit till, är av företrädesvis militär natur.

Vad gäller först frågan om radarstationernas karaktär konstaterar utskottet

att de aktuella radarstationerna synes kunna användas för såväl civilt som

militärt bruk, något som såväl regeringen som försvarsledningen bekräftat

enligt uppgifter i massmedia. Av regeringens skriftliga svar på utskottets

fråga i denna del framgår emellertid att överföring av militärt intressant

information till Sverige från de baltiska radaranläggningarna skulle kräva en

omfattande extrautrustning och särskilda överenskommelser mellan Sverige och

vart och ett av de baltiska länderna. Regeringen säger sig inte ha för avsikt

att ingå sådana avtal. Avsikten med den svenska insatsen är att underlätta

fredstida övervakning av de baltiska ländernas kuster, något som i sin tur är

ägnat att stärka den gemensamma säkerheten i Östersjöområdet.

Vad gäller frågan om de aktuella svenska insatserna gentemot de baltiska

staterna överensstämmer med principerna för svensk militär alliansfrihet och

biståndspolitik, konstaterar utskottet följande.

Insatserna har inte finansierats med medel från det reguljära

utvecklingsbiståndet. I stället har det skett inom ramen för det särskilda

samarbete med Öst- och Centraleuropa som inleddes 1991 och som riksdagen vid

skilda tillfällen därefter fattat beslut om. Insatserna bör alltså enligt

utskottets mening inte klassificeras som internationellt bistånd i allmänhet.

Utskottet konstaterar vidare att det aktuella samarbetet med de baltiska

staterna sedan 1995 sker inom ramen för ett flerårigt, sammanhållet program.

De svenska insatserna sker utifrån delmålet att främja en gemensam säkerhet

kring Östersjön och Barents hav (prop. 1994/95:160).

Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare uttalande.

9. Regeringens information till Utrikesnämnden

9.1 Inledning

Utskottet behandlar i detta avsnitt tre granskningsärenden som alla avser

regeringens skyldighet att informera Utrikesnämnden. Det första ärendet gäller

utrikesminister Lena Hjelm-Wallén och frågan om hon bort informera

Utrikesnämnden om vad som inträffat i ett visst underrättelseärende. Det andra

ärendet gäller om statsminister Göran Perssons inbjudan till Kinas president

Jiang Zemin att besöka Sverige hade bort föregås av samråd i Utrikesnämnden.

Det tredje ärendet, slutligen, behandlar frågan om huruvida ett uttalande av

statsministern om Lettland och dess önskan att bli medlem i NATO inneburit en

ny säkerhetspolitisk linje som borde ha förankrats i Utrikesnämnden.

Utrikesnämndens roll

Bestämmelser om Utrikesnämnden finns i 10 kap. 2, 6 och 7 §§ RF samt i 8 kap.

7, 8 och 9 §§ RO.

Enligt RF 10:6 skall regeringen fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad

om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och

överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av

större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan

ske. Regeringen kan också, när det gäller vissa bindande internationella

överenskommelser av större vikt, överlägga med Utrikesnämnden i stället för

att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det.

Utrikesnämnden består av talmannen och nio andra ledamöter, som riksdagen

väljer inom sig. Valet är proportionellt. Statschefen är ordförande. För

talmannen är vice talman suppleant, övriga valda suppleanters antal är fixerat

till nio. Suppleanterna skall alltid underrättas om nämndens sammanträden. Om

suppleantplatserna räknas med är samtliga riksdagspartier för närvarande

representerade i Utrikesnämnden.

Utrikesnämnden inrättades som ett permanent organ genom en grundlagsändring

år 1921. Mellan åren 1937 och 1971 rådde personalunion mellan nämnden och

utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes

personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från sexton till

nio. Därvid åberopades ?uppdragets särskilda förtroendekaraktär?.

Utrikespolitiken är enligt 1974 års regeringsform, liksom tidigare, en

regeringens styrelsefunktion. I samband med författningsreformen framhöll

emellertid såväl Grundlagberedningen som föredragande statsrådet att

utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade

en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område. I ett yttrande

till konstitutionsutskottet (se KU 1976/77:36) angående riksdagens ställning i

den utrikespolitiska beslutsprocessen erinrade utrikesutskottet om att ett

flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken

hade vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen. Det var

enligt utrikesutskottet givet att Utrikesnämnden och utrikesutskottet hade

centrala funktioner, men information i olika utrikespolitiska frågor till

riksdagen förekom också i en rad andra berednings- och samrådsformer varigenom

riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företräder kan få

insyn i och utöva påverkan på regeringspolitikens utformning på

utrikesområdet.

9.2 Regeringens information till Utrikesnämnden om ett underrättelseärende

Bakgrund

Den 23 februari 1996 greps en svensk medborgare, A., anställd vid CelsiusTech

Electronics i Järfälla, på marinmuseet i S:t Petersburg. Han filmades av den

ryska säkerhetstjänsten, FSB, då han överlämnade 2 000 dollar till en ?okänd

person? och mottog hemlig militär information gömd i en docka. Efter förhör av

FSB - enligt egen utsago under tolv timmar - släpptes A. och tilläts återvända

till Sverige.

Enligt uppgifter i svenska medier efter den 4 september 1996, då händelsen

blivit allmänt känd genom ryska medier, informerades Försvarsdepartementets

statssekreterare Lars Rekke två dagar efter det att A. återvänt till Sverige.

Rekke var då på ett officiellt arbetsbesök i Moskva.

Enligt uppgifter i medierna informerades vidare Rolf Dahlberg, ordförande i

Försvarets underrättelsenämnd, om händelsen någon vecka efter det att A.

utvisats ur Ryssland.

Enligt andra medieuppgifter, bl.a. en intervju med nämndledamoten Britt

Bohlin, informerades inte övriga ledamöter i underrättelsenämnden.

Utrikesminister Lena Hjelm-Wallén, som anlände till Moskva den 28 mars 1996,

uppgavs i nyhetsförmedlingen ha fört samtal med sin kollega Jevgenij Primakov

om affären. Hon skulle då ha fått försäkringar om att spionaffären inte

påverkade relationerna mellan Sverige och Ryssland.

Partiledaren Carl Bildt har till TT bekräftat att han informerades om

händelsen innan den blev allmänt känd.

Den 5 september informerades Utrikesnämnden.

Anmälan

I en granskningsanmälan, se bilaga A 7.1, har begärts att

konstitutionsutskottet granskar om statsministrarna Ingvar Carlsson och Göran

Persson underlåtit att informera Utrikesnämnden och vilka omständigheter som i

så fall kan förklara detta hemlighållande. Anmälaren hänvisar till uppgifterna

i medierna om att en svensk affärsman anklagats för spioneri och i februari

1996 blivit utvisad av ryska myndigheter. Om uppgifterna är riktiga är det

mycket uppseendeväckande, eftersom ingen information om detta tycks ha lämnats

till riksdagspartierna.

Utredningen i ärendet

I promemorior inhämtade från Utrikesdepartementet, UD, genom

Statsrådsberedningen har följande underlag lämnats bilagorna A 7.2-A 7.4.

Underlaget har delvis beretts i samråd med Försvarsdepartementet. Vidare har

utskottet genom kansliet tagit del av uppteckningen av samtalet mellan Lena

Hjelm-Wallén och utrikesminister Primakov.

UD hänvisar inledningsvis till att regeringen, enligt regeringsformen,

fortlöpande skall hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska

förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa

så ofta det behövs. I den s.k. spionaffären förelåg enligt UD inte sådana

omständigheter som kunde sägas vara av den art att de påkallade samråd i

Utrikesnämnden. Utrikesministern hade nämligen tillfälle att i anslutning till

ett samtal med den ryske utrikesministern Primakov i samband med ett besök i

Moskva den 29 mars 1996 dra slutsatsen att de utrikespolitiska aspekterna av

vad som förevarit inte skulle leda till några utrikespolitiska komplikationer.

Beträffande de kontakter som ägt rum mellan Sverige och Ryssland med

anledning av gripandet av A. under tiden mellan gripandet i februari 1996 och

samtalet med utrikesminister Primakov den 29 mars 1996 har UD anfört följande.

Det ryska utrikesministeriet berörde indirekt händelsen med ambassaden i

samband med kontakter vid olika tillfällen före utrikesminister Lena Hjelm-

Walléns sammanträffande med utrikesminister Primakov. Frågan togs alltså inte

upp explicit, men fanns i bakgrunden vid underhandskontakter med Sveriges

Moskvaambassadör som togs vid två tillfällen i samband med sociala evenemang i

mitten av mars av vice utrikesminister Krylov samt i anslutning till en middag

hos ambassadören. Detsamma var fallet när ambassadens andreman kallades upp

till utrikesministeriet på byråchefsnivå strax före utrikesministerns besök i

Moskva.

Att frågan inte skulle leda till några utrikespolitiska komplikationer

bekräftades enligt UD tydligt av den positiva utvecklingen av relationerna i

fråga om såväl besöksutbytet som samarbetet i övrigt. Bl.a. företog

premiärminister Tjernomyrdin i anslutning till sitt deltagande i

Östersjöstaternas toppmöte i Visby i början av maj ett bilateralt besök i

Stockholm. Vidare ägde samtal på svensk-rysk utrikesministernivå rum vid olika

konferenser, liksom ett besök i Stockholm på vice utrikesministernivå.

Slutligen besökte statsministern Moskva i oktober.

Någon rättslig process aktualiserades inte mot A., utan denne utvisades från

Ryssland.

När det gäller frågan om vilken kontakt som tagits med övriga

riksdagspartier i syfte att informera om det aktuella underrättelseärendet har

UD uppgett bl.a. följande.

Carl Bildt skulle i anslutning till sitt Bosnienuppdrag besöka Moskva och

skulle sammanträffa där med utrikesminister Primakov. Utrikesminister Lena

Hjelm-Wallén fann det därför angeläget att Carl Bildt var orienterad om

affären och berörde incidenten med honom i anslutning till ett möte med EU:s

Allmänna råd i Bryssel den 13-14 maj 1996. Mot bakgrund av de medieuppgifter

som senare cirkulerade berördes frågan vid ett sammanträde med Utrikesnämnden

den 5 september 1996. Vid Utrikesnämndens sammanträde den 23 april 1996

lämnades däremot ingen sådan information. UD hänvisar vidare till att den

parlamentariskt sammansatta Underrättelsenämnden följer frågor på detta område

och erhåller löpande information. Sålunda hade, enligt uppgift från

Försvarsdepartementet, nämndens ordförande informerats i mars 1996 och nämnden

i plenum informerats den 4 juni 1996. Någon särskild information till de

politiska partierna därutöver ansågs inte påkallad, eftersom det inte fanns

skäl att dra slutsatsen att saken skulle leda till några utrikespolitiska

komplikationer.

Beträffande frågan om när Försvarets underrättelsenämnd informerades har

Försvarsdepartementet, efter hörande av nämndens sekreterare, kanslirådet Ulf

Birath, lämnat följande information bilaga A 7.5.

Underrättelsenämnden fick inte någon information om det nu aktuella ärendet

vid sitt sammanträde den 4 juni 1996.

Det första sammanträde vid vilket nämnden fick information om saken var det

som hölls den 19 september 1996. Informationen lämnades då av chefen för den

militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, generalmajoren Erik Rossander.

Rossander uppgav vid det tillfället att han hade informerat nämndens tidigare

ordförande, Rolf Dahlberg, någon gång i mars 1996. Rossander beklagade vid

sammanträdet den 19 september 1996 om han tidigare felaktigt hade uppgett att

nämnden hade informerats redan den 4 juni 1996.

Av Underrättelsenämndens protokoll från sammanträdet den 19 september 1996

framgår att följande ledamöter varit närvarande vid sammanträdet: Britt Bohlin

(s), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c) och Karin Wegestål (s), ordförande.

Utfrågning av utrikesminister Lena Hjelm-Wallén

Bilaga B 7 Enligt utrikesminister Lena Hjelm-Wallén framkom ingenting under

tiden närmast efter den 23 februari 1996 som tydde på att man från rysk sida

ansåg att det inträffade skulle belasta relationerna med Sverige. I mitten av

mars framkom att ryska UD önskade att en svensk diplomat vid ambassaden i

Moskva skulle lämna Ryssland. Det var uppenbarligen det ryska svaret på

incidenten i S:t Petersburg. Samtidigt framhölls från rysk sida att man inte

ville att det inträffade skulle påverka relationerna mellan Ryssland och

Sverige negativt. Det var enligt utrikesministern ganska vanligt att stora

länder använder sig av sådana åtgärder, s.k. retaliering, i dessa sammanhang

för att visa sitt missnöje med en viss händelse.

Inför sitt sedan länge planerade besök i Moskva och samtal med sin ryske

kollega, Jevgenij Primakov, den 28-29 mars 1996, beslutade utrikesministern

sig för att själv ta upp frågan om den svenske diplomaten direkt med

utrikesminister Primakov. I samtalet med Primakov bekräftades det intryck som

UD hade fått veckorna före samtalet, nämligen att den ryska ledningen ansåg

att S:t Petersburgincidenten inte fick påverka relationerna mellan länderna

negativt. Det stod dock klart att den ryska sidan var mycket bestämd i sin

inställning till att den svenske diplomaten skulle lämna landet. Enligt

utrikesministern är ett lands beslut att förklara en diplomat icke önskvärd en

ensidig åtgärd som den sändande staten inte kan stoppa. Det krävs heller ingen

motivering för att sända hem en diplomat. Efter samtalet med Primakov stod det

klart för utrikesministern att den svenske diplomaten inte kunde fortsätta sin

tjänstgöring i Moskva. Han förflyttades en månad senare till en annan post

inom utrikesförvaltningen.

Efter samtalet med Primakov kunde utrikesministern alltså konstatera att

incidenten i S:t Petersburg inte skulle få några utrikespolitiska

konsekvenser. Hon och Primakov var också uttryckligen överens om att frågan

var utagerad efter deras samtal. Deras respektive utrikesförvaltningar lade

därmed frågan till handlingarna. Utrikesministern gjorde den enligt henne

självklara bedömningen att detta inte var ett ärende att redovisa vid

Utrikesnämndens sammanträde den 23 april. Anledningen till att Carl Bildt

informerades om samtalet med Primakov var att hon bedömde det som värdefullt

att han fick den bakgrundsinformationen inför ett sammanträffande med en högt

uppsatt person inom den ryska utrikesförvaltningen.

Utrikesministern uppgav att företrädare för den ryska utrikesförvaltningen i

september 1996 hade beklagat att saken hade läckt ut i ryska medier.

Enligt utrikesministern var frågan inte av den större vikt för riket som

gjorde att den behövde tas upp i Utrikesnämnden. Den gällde huvudsakligen ett

personalärende inom UD som borde hållas i en mycket liten krets för att skydda

berörda personer. Utrikesministern medgav dock att det är ovanligt att

retaliering riktas mot svenska diplomater. Att en svensk gripits i S:t

Petersburg, misstänkt för olovlig underrättelseverksamhet, var inte någon

fråga som skulle tas upp i Utrikesnämnden, ansåg utrikesministern och påpekade

att det fanns en särskild ordning för det, nämligen Underrättelsenämnden. Hade

man trott att saken skulle leda till utrikespolitiska förvecklingar, skulle

Utrikesnämnden självfallet ha fått information. Som det nu var ville

utrikesministern inte belasta nämnden med frågor som inte var av

utrikespolitiskt större vikt.

Försvarets underrättelsenämnd

De nuvarande principerna för Underrättelsenämnden lades fast av statsmakterna

år 1976 (prop. 1975/76:189, bet. FöU 40, rskr. 376).

Försvarets underrättelsenämnd är en myndighet under regeringen. Nämnden består

av sex ledamöter, varav en är utsedd för att tillföra nämnden juridisk

kompetens. För närvarande har nämnden följande ledamöter:

Anders Björck (m), ordförande (efter Rolf Dahlberg)

Britt Bohlin (s)

Anders Svärd (c)

Karin Wegestål (s)

Lars Sundin (fp)

Marianne Eliason, regeringsråd

Nämnden skall enligt sin instruktion (SFS 1988:552, ändrad senast 1996:198)

följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt

och därvid ägna särskild uppmärksamhet åt de enheter som inhämtar

underrättelser med särskilda metoder. Dessutom skall nämnden särskilt granska

anslagsframställningar som rör underrättelsetjänsten, uppläggande och förande

av de register som behövs för verksamheten liksom medel och metoder för

inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering, utbildning m.m.

av personal inom underrättelsetjänsten.

Underrättelsenämnden skall lämna Försvarsmakten de synpunkter och de förslag

till åtgärder som föranleds av granskningsverksamheten. Om det behövs, skall

nämnden också lämna förslag till regeringen.

Enligt beslut vid regeringssammanträde den 19 december 1996 skall en

kommitté tillkallas för att se över underrättelsetjänstens verksamhet.

Kommittén skall bl.a. belysa Försvarets underrättelsenämnds verksamhet,

nämndens roll och dess förhållande till regeringen. Kommittén skall ta

ställning till om nämndens uppgifter och dess sätt att arbeta behöver ändras.

Vidare skall kommittén överväga nämndens sammansättning och om ytterligare

specialistkompetens bör knytas till nämnden (dir. 1996:111).

Utskottets bedömning

Vid utrikesministerns samtal med den ryske utrikesministern Primakov stod det

klart att den ryska regeringen inte ansåg att det som inträffat var något som

skulle få utrikespolitiska konsekvenser. Det är mot den bakgrunden förståeligt

om utrikesministern gjorde den bedömningen att händelsen inte var ett

utrikesärende av större vikt och därmed inte av beskaffenhet att föranleda

överläggningar i Utrikesnämnden. Utrikesministern hade också skäl att utgå

från att det organ som särskilt inrättats för information i

underrättelsefrågor, nämligen Försvarets underrättelsenämnd, skulle informeras

om utvisningen av den svenske medborgaren genom Försvarsmaktens försorg.

Utskottet anser alltså att någon kritik inte kan riktas mot

utrikesministerns agerande i denna fråga. Granskningen föranleder i övrigt

inget uttalande av utskottet.

9.3 Statsminister Göran Perssons inbjudan av Kinas president till Sverige

Bakgrund

Statsminister Göran Persson avlade ett officiellt besök i Kina den 2-7

november 1996 på inbjudan av den kinesiske premiärministern Li Peng. Under

besöket åtföljdes statsministern av näringsministern, ett mindre antal

tjänstemän från Regeringskansliet samt ett sjuttiotal företrädare för det

svenska näringslivet. Under besöket framförde statsministern en inbjudan till

presidenten Jiang Zemin att besöka Sverige som regeringens gäst.

Anmälan

Enligt granskningsanmälan bilaga A 7.6 föregås normalt inbjudan av ett

främmande lands statschef av samråd med den svenske statschefen och det

svenska utrikesdepartementet. I samband härmed görs noggranna överväganden av

lämpligheten av en inbjudan, i synnerhet om den avser en representant för ett

land som inte har ett demokratiskt styrelseskick. Enligt anmälaren har Göran

Perssons besök i Kina skett utan samråd med Utrikesnämnden, trots att denna

för inte så länge sedan diskuterade besöksutbytet med folkrepubliken Kina och

därvid kom fram till att besöksutbytet inte borde ske över vice

statsministernivå. Anmälaren anser att statsministerns inbjudan av Kinas

president mot den bakgrunden framstår som diplomatiskt märklig och visar

bristande respekt för den svenska ordningen vad gäller statsbesök.

Konstitutionsutskottet bör granska om samråd skett med den svenske

statschefen, om saken diskuterats inom den svenska regeringen, om ärendet

beretts på vederbörligt sätt inom det svenska UD och om några kontakter tagits

med de svenska oppositionspartierna, det sistnämnda med hänsyn till frågans

stora känslighet.

Utredningen i ärendet

I promemorior inhämtade från Statsrådsberedningen har underlag lämnats som

svar på anmälarens frågor bilagorna A 7.7-7.8. I en ytterligare promemoria,

upprättad av UD:s protokollchef den 12 november 1996, lämnas en utförlig

redovisning för formerna för besök i Sverige av främmande lands statschef

bilaga A 7.9. Promemorian utgör en sammanfattning av den praxis som tillämpats

i dylika ärenden under flera årtionden. En förteckning över de statschefer som

sedan 1984 besökt Sverige som regeringens gäster bifogas också bilaga A 7.10.

Statsrådsberedningen framhåller inledningsvis att utländska statschefers

besök i Sverige kan ha tre olika former: statsbesök, officiellt besök som

regeringens gäst samt privat besök.

Statsbesök, vid vilka kungen är värd, planeras i nära samråd mellan hovet

och Regeringskansliet. Framförhållningen är relativt lång.

Officiella besök som regeringens gäst äger rum utan föregående samråd med

hovet. Om den svenske statschefen har tillfälle, brukar ett sammanträffande

med kungen kunna äga rum i samband med ett sådant besök.

Den muntliga inbjudan som statsminister Göran Persson överlämnade till Kinas

president Jiang Zemin gällde ett besök i Sverige som regeringens gäst. Något

samråd med Sveriges statschef före inbjudan hade följaktligen inte skett.

Frågan om besöksutbytet med Kina diskuterades under hösten mellan

statsministern och utrikesministern. Såsom en del i förberedelsearbetet inför

statsministerns besök i Kina beredde Statsrådsberedningen och UD gemensamt

frågan om fortsatt besöksutbyte. Vid beredningen, som i huvudsak skedde vid de

regelbundna förberedelsemöten som ägde rum veckorna före besöket,

konstaterades att inbjudningar i första hand borde lämnas till Kinas president

samt till en vice premiärminister. I de talepunkter som färdigställdes inför

statsministerns samtal med Kinas president ingick således en muntlig inbjudan

till denne att vid lämpligt tillfälle besöka Sverige som regeringens gäst.

På frågan om några kontakter tagits med de svenska oppositionspartierna

uppger Statsrådsberedningen följande.

Vid Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996 diskuterades bl.a.

frågan om besöksutbyte med Kina. Vid sammanträdet kunde noteras att det inte

förelåg någon enighet mellan regeringen och delar av oppositionen huruvida ett

besöksutbyte borde äga rum på hög politisk nivå. Eftersom Utrikesnämnden är

ett rent samrådsorgan tar nämnden som sådan inte ställning i de frågor som

behandlas vid dess sammanträden. Någon nämndens slutsats från diskussionen om

Sveriges besöksutbyte med Kina kan därför inte redovisas.

Regeringen, genom statsministern och utrikesministern, ansåg att det inte

fanns några tungt vägande skäl varför Sverige inte skulle följa den praxis som

praktiskt taget alla övriga europeiska länder etablerat, nämligen att ha ett

besöksutbyte på högsta politiska nivå. Frågan om inbjudan av Kinas president

var därför inte föremål för särskilt ytterligare samråd med Utrikesnämnden.

Utskottets kansli har vid kontakt med hovet upplysts om hur hovet förbereder

officiella besök. Vidare har utskottet genom kansliet tagit del av dels

uppteckningen av det samtal mellan statsminister Göran Persson och presidenten

Jiang Zemin, under vilket inbjudan till presidenten att besöka Sverige

framfördes, dels protokollet från Utrikesnämndens sammanträde den 5 september

1996 då besöksutbytet med Kina diskuterades.

Utfrågning av statsminister Göran Persson

Bilaga B 9 Statsminister Göran Persson redogjorde inledningsvis för vad som

förevarit vid Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996 då frågan om

besöksutbytet med Kina behandlats. Sveriges tidigare linje, vilken förankrats

i Utrikesnämnden våren 1995, hade varit att inte ha något besöksutbyte med

Kina på högre nivå än vice statsministernivå. Sedan dess hade emellertid alla

EU-länder, med undantag av Danmark, beslutat att ha ett utbyte på högre nivå.

I stort sett samtliga statsministrar, premiärministrar och statschefer, med

den tyske förbundskanslern Kohl och den franske presidenten Chirac i spetsen,

hade besökt Kina. Den svenska regeringen ansåg då att också Sverige borde

försöka påverka den kinesiska statsledningen genom dialog och inte genom att i

stort sett som ensamt land kvarstå vid den gamla uppfattningen. Statsministern

hade följt diskussionen i Utrikesnämnden mycket noga, men inga av de

synpunkter som framfördes där gav honom anledning att justera sina planer.

Efter att ha lyssnat på argumenten tyckte han att skälen för att han borde

resa var starkare än skälen för att avstå. Hade argumenten mot att resa varit

tillräckligt goda hade han dock uppskjutit besöket.

När beslutet väl var fattat att statsministern skulle resa till Kina följde

som en konsekvens att en inbjudan till ett svarsbesök skulle göras. Inbjudan

borde avse någon i kretsen vice premiärminister, premiärminister eller

president. Utrikesförvaltningen och Statsrådsberedningen gjorde efter en

noggrann beredning bedömningen att det bäst skulle gynna Sveriges förhållanden

om presidenten Jiang Zemin bjöds in. Detta var dock inte känt vid

Utrikesnämndens sammanträde den 5 september. Man kunde kanske haft en senare

kontakt med nämnden i frågan, anförde statsministern, men han tvivlade på att

de partier som varit starka motståndare till att han reste till Kina skulle ha

varit konstruktiva i den dialogen. Det hade emellertid varit utomordentligt

märkligt om han rest till Kina utan att lämna en inbjudan att komma till

Sverige. Jiang Zemin hade för övrigt besökt Tyskland, Frankrike, Italien och

Spanien samt gjort ett statsbesök i Norge. Statsministern underströk att

inbjudan avsett ett officiellt besök med regeringen som värd, inte ett

statsbesök.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att frågan om besöksutbytet med Kina diskuterades vid

Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996, dock utan att någon

konsensus nåddes. Utrikesnämnden är emellertid ett rådgivande organ, inte ett

beslutande. Enligt regeringsformen har regeringen det övergripande ansvaret

för utrikespolitiken. När regeringen väl gjort bedömningen att statsministern

borde resa till Kina var det en logisk följd av det beslutet att en inbjudan

till ett svarsbesök på statsledningsnivå skulle utfärdas.

Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.

9.4 Visst uttalande av statsministern i Lettland

Bakgrund

Den 3 juni 1996 besökte statsminister Göran Persson Lettland. Enligt ett TT-

telegram uttalade statsministern vid en presskonferens i Riga bl.a. följande

(uttalandet gjordes på engelska).

Every country has its own right to decide about its security arrangements. We

have chosen our way in Sweden since a lot of years. It has worked well for

Sweden. Latvia has to choose its way and it is up to Latvia to take that

decision. Nobody else shall do it. And now we all know that Latvia wants to

become member in NATO. We respect that, and we shall do what we can to support

Latvia in that process.

I översättning:

Varje land har rätt att själv bestämma om sin säkerhetspolitik. Sverige har

valt sin väg sedan många år. Det har fungerat bra för Sverige. Lettland måste

välja sin väg och det är Lettland som måste göra valet. Det kan ingen annan

göra. Nu vet vi att Lettland vill bli medlem i NATO. Vi respekterar det och vi

ska göra vad vi kan för att stödja Lettland i den processen.

Anmälan

Enligt granskningsanmälan bilaga A 7.11 behandlar statsministerns uttalande

ett vitalt svenskt säkerhetsintresse. Anmälaren menar att statsministern

kungjort en ny utrikespolitisk linje gentemot de baltiska staterna. Tidigare

har Sveriges linje, fastställd av riksdag och regering, varit att verka för

balternas inträde i EU, men däremot inte att aktivt stödja deras NATO-

medlemskap. Det måste därför anses som anmärkningsvärt om samråd i

Utrikesnämnden inte ägde rum innan statsministern gjorde sina uttalanden om en

ny svensk linje i Lettland. Statsministern måste också klargöra hur uttalandet

bereddes i Regeringskansliet. Informerades övriga samtliga ledamöter i

regeringen om innehållet och den nya inställningen och i så fall på vilket

sätt? Enligt anmälaren dementerades först uttalandet av Utrikesdepartementet.

Utrikesministerns reaktioner tyder på att uttalandet inte var berett i samråd

med UD. Anmälaren vill veta vilken roll utrikesministern och UD spelade vid

utformningen av uttalandet.

Utredningen i ärendet

I promemorior inhämtade från Statsrådsberedningen har följande underlag

lämnats bilagorna A 7.12-A 7.13.

Utrikesnämnden diskuterade vid sitt sammanträde den 23 april 1996

situationen i Ryssland och i samband därmed också NATO-utvidgningen. Det

fördes en relativt ingående diskussion om NATO-utvidgningen, de baltiska

ländernas situation och hur Sverige borde förhålla sig till

utvidgningsprocessen. Den konkreta frågan om huruvida Sverige skulle stödja

Lettlands medlemskapsansökan i NATO diskuterades dock inte. Något särskilt

samråd med Utrikesnämnden ägde inte rum före besöket i Lettland den 3 juni

1996.

De uttalanden som statsministern gjort bl.a. i samband med sina besök i de

baltiska länderna under våren och försommaren 1996 är helt i överensstämmelse

med den säkerhetspolitiska linje som är väl förankrad både i Utrikesnämnden

och i utrikes- och försvarsutskotten.

Som svar på frågan om hur uttalandet bereddes i Regeringskansliet har

Statsrådsberedningen uppgett att samtliga statsministerns samtal med andra

länders regeringschefer bereds gemensamt mellan Statsrådsberedningens

utrikesenhet och Utrikesdepartementet.

Besöket i Lettland förbereddes genom att Utrikesdepartementet utarbetade

talepunkter och bakgrundspromemorior. Utrikesdepartementet var också på

sedvanligt sätt representerat i statsministerns delegation (statssekreteraren

för biståndsfrågor samt ansvarigt departementsråd på politiska avdelningen).

Statsministerns uttalande utgjorde enligt Statsrådsberedningen en

sammanfattning av de överläggningar som ägt rum omedelbart före

presskonferensen.

Utfrågning av statsminister Göran Persson

Bilaga B 9 Statsminister Göran Persson uppgav att det åsyftade uttalandet,

som fälldes på en presskonferens, var sammansatt med den klassiska

formuleringen att Sverige stöder varje lands rätt att självt bestämma sin

säkerhetspolitiska linje. Letterna har valt NATO-medlemskap. Sverige

respekterar detta beslut. Därefter hade statsministern lagt till att ?vi

skall göra vad vi kan för att stödja dem i deras process?. Det sistnämnda var

enligt statsministern inte något särskilt märkligt eller konstigt. NATO-

utvidgningen är en pågående process, som kommer att rymma en lång rad

avvägningar inom NATO. Från den svenska regeringens sida har man i en rad

sammanhang gett uttryck för att denna process skall vara öppen, open ended -

vilket innebär att man i och med det första beslutet inte skall ha avslutat

processen - att processen skall baseras på objektiva kriterier, att den inte

skapar nya gränslinjer i Europa samt att den sker i dialog med Ryssland.

Till detta med NATO-utvidgningen skall enligt statsministern också läggas

att balterna, liksom Sverige, är inne i en utvecklingsprocess i hela regionen,

där en gemensam säkerhet kopplad till Europa successivt byggs. Statsministern

syftade på EU-utvidgningen, det lettiska medlemskapet i Europarådet, de

bilaterala ansträngningarna Sverige-Lettland på handelsområdet och på området

folkligt utbyte, Visbykonferensen, m.m. Balterna är inne i en process där

NATO-utvidgningen är en del. Av kända skäl påverkar Sverige inte direkt denna

process, men Sverige ger dem stöd för att de skall behandlas på ett anständigt

och rimligt sätt. Statsministern ansåg att denna uppfattning var väl kopplad

till den svenska linjen och att den naturligtvis var beredd i

Regeringskansliet. Hans uttalande var också i högsta grad väl berett och väl

förankrat i Utrikesnämnden. Om det vore så att Moderata samlingspartiet hade

uppfattningen att man inte stöder balterna i den här processen funnes det stöd

för kritiken, eftersom man då hade en annan uppfattning i sak, och då borde

frågan ha tagits upp i Utrikesnämnden. Statsministern hade emellertid uttryckt

en uppfattning som han trott att alla var överens om. Han hade därför inget

som helst behov av att ta upp frågan i Utrikesnämnden.

Riksdagsuttalanden

I riksdagens säkerhetspolitiska betänkande 1995/96:UFöU1 från november 1995

anförde det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet bl.a. att medlemskap i

NATO är en fråga för organisationens medlemsstater och ansökarlandet.

Utskottet framhöll vidare varje stats rätt att själv besluta om sin

säkerhetspolitik (s. 27).

I oktober 1996 uttalade det sammansatta utskottet att det är ett självklart

och starkt intresse för säkerheten och stabiliteten i Östersjöområdet att de

baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater med full frihet att

utöva rätten att välja sina egna säkerhetspolitiska lösningar. De baltiska

staternas säkerhet kan enligt svensk uppfattning främst tillgodoses genom den

ställning som följer av en fortsatt integration i Europa, i första hand genom

EU-medlemskap, anförde utskottet. Utskottet upprepade också sitt tidigare

ställningstagande att medlemskap i NATO är en fråga för organisationens

medlemsstater och ansökarlandet och att varje stat har rätt att själv besluta

om sin säkerhetspolitik (1996/97:UFöU1 s. 48).

Utskottets bedömning

Om den sista meningen i statsministerns uttalande vid presskonferensen rycks

loss ur sitt sammanhang kan innebörden av uttalandet missuppfattas. Vid

utskottets utfrågning med statsministern blev det emellertid väl klarlagt vad

statsministern avsett med sitt uttalande. Det stod också klart att

uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den

svenska regeringen och riksdagen tidigare gett uttryck för och som är väl

förankrad i Utrikesnämnden.

Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.

10. Justitieminister Laila Freivalds samråd med EU-nämnden

Bakgrund

Den rättsliga regleringen av regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden

finns i 10 kap. 5 § riksdagsordningen (tidigare 8 kap. 15 §):

Regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i

Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur

förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som

betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Begär minst fem av ledamöterna i EU-nämnden att regeringen skall rådgöra med

nämnden enligt första stycket skall nämnden föranstalta om detta, såvida den

inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.

Motivet för att inrätta EU-nämnden var att riksdagen genom avtalet om

Sveriges anslutning till de europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt

till dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation för den förlorade

beslutanderätten borde riksdagen ges möjlighet inte bara till kontroll i

efterhand utan även till att på förhand påverka regeringens ställningstaganden

inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet. 1994/95:KU22 s. 14).

Frågan om samråd mellan regeringen och EU-nämnden på områdena för det

mellanstatliga samarbetet inom andra och tredje pelarna diskuterades både när

EU-nämnden inrättades och i betänkandet om EU-frågornas behandling i riksdagen

hösten 1996. Med hänsyn till den betydelse som borde fästas vid ett

sammanhållet samrådsförfarande, där samrådsorganet har överblick över den

samlade EU-politiken, fann konstitutionsutskottet att det skulle vara

olämpligt att fördela samrådet på olika utskott (bet. 1994/95:KU22 s. 20). Vid

den senaste behandlingen av frågan anförde utskottet att det inte fann

anledning att föreslå någon ändring när det gällde samrådet inför

ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna. Även

fortsättningsvis borde detta äga rum i EU-nämnden (bet. 1996/97:KU2 s. 35).

Genom 10 kap. 3 § RO har utskotten sedan den 1 januari 1997 fått en

författningsreglerad roll i EU-arbetet:

Utskott skall följa arbetet i Europeiska unionen inom de ämnesområden som

för varje utskott anges i 4 kap. 4-6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser.

Vid behandlingen av frågan om samverkan mellan regering och riksdag i EU-

frågor anförde konstitutionsutskottet i betänkande 1994/95:KU22 att utskottens

viktiga ställning i vårt parlamentariska system innebär att dessa, normalt

sett, bör ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga

ärenden skall behandlas i ministerrådet. I betänkande 1996/97:KU2 underströk

konstitutionsutskottet på nytt utskottens viktiga ställning. Det är nödvändigt

att utskotten följer de frågor inom respektive ämnesområde som i och med

Sveriges medlemskap inte längre avgörs i riksdagen. Även i frågor som ligger

inom de icke överstatliga delarna av EU är det naturligt och önskvärt att

utskotten är aktiva (bet. s. 14). För att markera vikten av att utskotten

engagerar sig i EU-frågor föreslog konstitutionsutskottet att utskottens

skyldighet att följa arbetet inom EU skulle regleras i riksdagsordningen 10

kap. 3 §. De frågor som utskotten har engagerat sig i kommer i normalfallet

troligen också att bli föremål för samråd i EU-nämnden. Samrådet inför

ministerrådets möten bör, enligt konstitutionsutskottet, även fortsättningsvis

äga rum i EU-nämnden (bet. s. 18).

Beträffande regeringens skriftliga information till riksdagen ges

föreskrifter i 10 kap. 2 § RO, där det anges att regeringen skall informera

riksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömer

som betydelsefulla. Bestämmelsen, som infördes i syfte att förbättra

regeringens skriftliga information till riksdagen, avser bl.a. skriftlig

information i form av s.k. faktapromemorior. Av betänkande 1996/97:KU2 framgår

att riksdagen anser att faktapromemoriorna bör göras mer enhetliga och

problemorienterade, särskilt vad gäller hur svenska förhållanden påverkas,

samt genom publicering göras tillgängliga för en bred allmänhet.

Frågan om den skriftliga information som regeringen överlämnar till EU-

nämnden inför samråd i anslutning till möten i ministerrådet är inte

författningsreglerad. Däremot finns en överenskommelse mellan

regeringskansliet och EU-nämnden (cirkulär 2), enligt vilken regeringens

skriftliga information inför rådsmöten skall utgöras av förslaget till

dagordning samt av dagordningskommentarer och s.k. ministerrådspromemorior som

regeringen upprättar. Cirkulär 2 är för närvarande föremål för översyn.

Under beredningen av betänkande 1996/97:KU2 EU-frågornas behandling i

riksdagen inhämtade konstitutionsutskottet yttrande från bl.a. EU-nämnden. Som

svar på frågan om huruvida det skriftliga materialet inför samrådet med

regeringen innehöll önskad information anförde EU-nämnden bl.a. följande

(yttrandet avgavs den 19 april 1996).

Enligt EU-nämndens uppfattning innehåller materialet från regeringskansliet i

stort sett den information som är önskvärd inför sammanträdena. Kvaliteten

skiftar dock något bl.a. beroende på vilket departement som sammanställt

materialet och bör på vissa punkter kunna förbättras. EU-nämnden ser det som

särskilt angeläget att den skriftliga informationen innehåller förslag till

svensk position och att denna är avfattad på ett klargörande sätt. Nämnden är

dock medveten om att det i vissa frågor kan vara svårt att ange den svenska

inställningen. Viktigt är också att andra länders inställning redovisas när

det kan ske. En brist är att den skriftliga informationen inte innefattar

utkast till resolutioner och andra dokument som utarbetats inom rådet och som

skall diskuteras och beslutas vid rådsmötena. Detta gäller inte minst frågor

inom andra och tredje pelaren. Nämnden vill understryka vikten av att sådana

dokument tillställs nämnden inför sammanträdena i görligaste mån. (Kurs. här).

Anmälan

I en granskningsanmälan, bilaga A 8.1, har justitieminister Laila Freivalds

samråd med EU-nämnden anmälts till konstitutionsutskottet för granskning. I

första hand avser anmälan samrådet med EU-nämnden den 22 november 1996 inför

ministerrådsmötet om inrikes och rättsliga frågor den 28-29 november 1996.

Anmälaren anser med hänvisning till 8 kap. 15 § RO (numera 10 kap. 5 §) att

det underlag som Justitiedepartementet lämnat inför EU-nämndens möte varit så

bristfälligt att regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden svårligen

kunnat fullgöras. Anmälaren vill att KU gör en bedömning av om det material

som Justitiedepartementet och justitieministern lämnat inför och under mötet

med EU-nämnden uppfyller de krav som lagstiftaren ställer och som är

nödvändiga för att riksdagen skall kunna fullgöra samrådet.

Ärendet

Konstitutionsutskottet har tagit del av de stenografiska uppteckningarna från

EU-nämndens sammanträden, dels den 31 maj 1996, dels den 22 november 1996,

såvitt avser samråd inför ministerrådsmöten om inrikes och rättsliga frågor

bilagorna A 8.2-A 8.3.

Utskottets kansli har med hänvisning till dels EU-nämndens yttrande den 19

april 1996, dels granskningsanmälan, hemställt hos EU-nämndens kansli om svar

på ett antal frågor om det skriftliga materialet inför regeringens samråd med

EU-nämnden. Av svaren se bilaga A 8.4 framgår bl.a. följande.

Inför EU-nämndens sammanträde den 22 november 1996 hade på sedvanligt sätt

skriftligt material inkommit från Justitiedepartementet. Efter granskning av

materialet kontaktade kanslichefen departementet. Avsikten var att efterlysa

kompletterande skriftligt material i form av utkast till resolutioner och

rapporter, m.m. Dessa utkast skulle enligt dagordningen för ministermötet

behandlas vid rådsmötet. Vidare efterfrågades beträffande olika

dagordningspunkter ett angivande av rättslig grund för olika beslut som skulle

fattas vid ministermötet och även ytterligare skriftlig information

beträffande ett par viktiga s.k. A-punkter, dvs. ärenden som kan avgöras utan

diskussioner vid ministerrådets möten. Kontakten med Justitiedepartementet

resulterade dock inte i att något kompletterande skriftligt material inkom

från departementet. Kanslichefen såg sig då föranlåten att till nämndens

ledamöter och suppleanter skicka ut visst kompletterande material från det

danska folketinget om dessa dagordningspunkter. Folketingets material var

relativt omfattande och gav, såvitt kunde bedömas, en god bild av innehållet i

de utkast till resolutioner och rapporter som skulle behandlas vid det

aktuella ministerrådsmötet.

Tidigare hade EU-nämnden framfört viss kritik mot Justitiedepartementet vid

sammanträdet den 31 maj 1996. Vid sammanträdet påpekades att nämnden inte fått

tillgång till vissa utkast. Därefter har endast ett sammanträde med nämnden om

inrikes och rättsliga frågor ägt rum, nämligen det i anmälan aktuella den 22

november 1996. Uppenbarligen har dock brister på såväl andra som tredje

pelarnas områden förelegat tidigare, enligt EU-nämndens yttrande den 19 april

till konstitutionsutskottet.

Svar från justitieminister Laila Freivalds

Konstitutionsutskottet har beslutat begära svar av justitieministern på

följande fråga: Hur ser justitieministern på omfattningen av regeringens

samråd med EU-nämnden inom området för den s.k. tredje pelaren? Svaret i dess

helhet framgår av bilaga A 8.5.

Justitieministern har bl.a. anfört följande.

Konstitutionsutskottets betänkanden 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2 behandlar

frågan om regeringens information till och samråd med riksdagen väsentligen ur

ett riksdagsperspektiv. Frågan belyses i mindre grad från regeringens

utgångspunkter. De i vissa avseenden fundamentala skillnader som finns mellan

arbetet i EU:s tre pelare har fått ganska liten uppmärksamhet i betänkandena.

Inte heller har det i riksdagsordningen intagits några bestämmelser som

beaktar dessa skillnader. Mot denna bakgrund är det enligt justitieministern

inte särskilt förvånande att det ifrågasätts om samrådet när det gäller EU:s

samarbete i inrikes och rättsliga frågor varit tillräckligt omfattande.

Justitieministern har emellertid uppfattningen att samrådet fungerat på ett

tillfredsställande sätt och självfallet i enlighet med riksdagsordningens

krav. Hon redovisar därefter sin principiella syn på informationen till och

samrådet med riksdagen och särskilt dess EU-nämnd på området för inrikes och

rättsligt samarbete.

Justitieministern framhåller att arbetet i andra och tredje pelarna, till

skillnad från det i första pelaren, inte är baserat på överstatlighet. Här har

riksdagen på samma sätt som vid traditionella internationella överenskommelser

fullständig frihet att i efterhand säga nej till de överenskommelser som

regeringen i dessa fall ingår med andra medlemsstaters regeringar. Denna

grundläggande skillnad mellan arbetet i första respektive andra och tredje

pelarna återspeglas inte i riksdagsordningen. Regeringen skall således samråda

med EU-nämnden inför ministerrådsmöten i tredjepelarfrågor i princip i samma

omfattning som i förstapelarfrågor. Om EU-nämnden begär det, skall samråd ske

till och med i frågor som helt faller inom regeringens egen

normgivningskompetens. Enligt justitieministern innebär detta att riksdagen

har fått en starkare ställning än vad den traditionellt haft i

utrikespolitiska frågor.

Justitieministern anser vidare att det från regeringsarbetets utgångspunkter

är angeläget att det görs en klar skillnad mellan information och samråd i EU-

frågor på det sätt som anges i 10 kap. 5 § riksdagsordningen. I denna

bestämmelse anges två fall i vilka samråd skall ske: Dels om förhandlingar i

rådet inför beslut som regeringen anser betydelsefulla, dels i fall då EU-

nämnden har begärt samråd. Alla andra kontakter mellan regeringen och EU-

nämnden har i princip karaktär av informationsförmedling. Enligt

justitieministerns uppfattning bör det undvikas att en gråzon uppkommer i

gränsen mellan information och samråd. En sådan gråzon skulle kunna leda till

att samrådet successivt blir mer omfattande än vad riksdagen avsett, något som

enligt justitieministern inte skulle vara till gagn för regeringsarbetet och

därmed heller inte för landet. Om regeringen inte anser att ett ärende är så

betydelsefullt att samråd skall ske, finns det vanligen inte anledning för

regeringen att själv ta initiativ till samråd utan endast, om så är påkallat,

lämna information.

Ett skäl till att regeringen inte bedömer ett ärende inom ramen för tredje

pelaren som så betydelsefullt att samråd med EU-nämnden skall ske, kan vara

att det ansvariga statsrådet har diskuterat ärendet med berört fackutskott i

riksdagen och på så sätt inhämtat utskottets uppfattning. Enligt

justitieministern har erfarenheterna på tredjepelarområdet visat att

åtskilliga ärenden, t.ex. på grund av deras facktekniska karaktär, lämpar sig

mindre väl för samråd i EU-nämnden med dess allmäninriktade sammansättning och

den tidspress varunder sammankomsterna i regel äger rum. För

Justitiedepartementet har det i stället varit värdefullt att kunna tillvarata

den särskilda kompetens som justitieutskottet har i tredjepelarfrågor.

Justitieministern har förståelse för att enskilda ledamöter i nämnden kan

uppleva det som otillfredsställande att nämnden i dess helhet inte har kunnat

ges lika god inblick i förhållandena som det berörda fackutskottet.

Justitieministern ser dock ingen annan möjlighet att komma till rätta med

detta problem än att nämnden i dessa fall mer än annars får förlita sig på den

bedömning som fackutskottet redan har gjort. Enligt justitieministern har

riksdagen aldrig gjort något principiellt ställningstagande mot att samråd

sker mellan regeringen och utskotten i stället för med EU-nämnden. Betecknande

för riksdagens uppfattning om utskottens allt större betydelse i EU-arbetet är

att konstitutionsutskottet i betänkande 1996/97:KU2 talar om att det i vissa

fall kan ?vara motiverat att ett samråd sker med det berörda utskottet innan

regeringen tar ställning?. Dock är det här inte fråga om samråd i den formella

mening som kan ske mellan regeringen och EU-nämnden.

Justitieministern framhåller vidare att när det gäller regeringens

skriftliga information till riksdagen görs det i betänkande 1996/97:KU2 ingen

skillnad mellan faktapromemorior på området för första pelaren respektive

andra och tredje pelaren, vilka båda, till skillnad från första pelaren

omfattar traditionellt mellanstatligt samarbete. Inom tredje pelaren

tillkommer förslagsrätten i första hand medlemsstaterna och endast i viss

utsträckning kommissionen. De i första pelaren avgörande frågorna om rättslig

grund, beslutsprocedur m.m. är inte tillämpliga. Några formella regler om hur

ett förslag skall vara utformat finns inte, och i praktiken har det många

gånger visat sig svårt att avgöra när och om ett förslag verkligen lagts.

Några föreskrifter om publicering finns heller inte. Justitieministern påpekar

att det är särdragen i den första pelaren - olika beslutsprocedurer,

legalitetskontroll i form av rättslig grund etc. - som föranleder behov av

faktapromemorior i den första pelaren. Inget av denna problematik berörs i

betänkandet. Enligt justitieministerns mening är det rimligt att uppfatta

informationsskyldigheten i 10 kap. 2 § RO på så sätt att regeringen, liksom

hittills, efter eget omdöme får avgöra när ett förslag inom den mellanstatliga

delen av EU-samarbetet har sådan betydelse och fasthet i konturen att

förslaget lämpar sig för att presenteras i form av en faktapromemoria.

Justitieministern uppger att EU-nämndens kansli på senare tid vid ett antal

tillfällen efterfrågat inte endast den skriftliga information som behandlas i

Cirkulär 2, utan också handlingar som utgjort en del av rådets skriftliga

grundmaterial, såsom utkast och rapporter av olika slag. Sådana

framställningar bör regeringen naturligtvis alltid efterkomma, förutsatt att

nämnden står bakom framställningen, anför justitieministern.

Justitieministern för därefter ett resonemang om de problem som skulle

uppstå från praktiska och principiella utgångspunkter med en övergång till en

ordning där regeringen överlämnar hela förhandlingsunderlaget till EU-nämnden.

Ett alternativ härtill skulle enligt justitieministern kunna vara att

regeringen i stället till nämnden överlämnar kortfattade bakgrundspromemorior

med sådan information som är nödvändig för att göra samrådet meningsfullt,

t.ex. uppgifter om de väsentliga beståndsdelarna i en fråga som skall

diskuteras i rådet och hur dessa förhåller sig till gällande svenska regler på

området. Om EU-nämnden skulle granska hela det förhandlingsunderlag som

regeringen har tillgång till skulle detta kunna uppfattas som att riksdagen

tog över en del av regeringens konstitutionella ansvar för förhandlingarna med

de övriga medlemsstaternas regeringar på tredjepelarområdet. Frågan bör enligt

justitieministern ställas om det varit riksdagens mening att ändra balansen

mellan riksdag och regering på detta sätt. Från regeringsarbetets

utgångspunkter skulle i varje fall inte något stå att vinna med en sådan

förändring.

Utskottets bedömning

Granskningsanmälan avser omfattningen av Justitiedepartementets skriftliga

underlag inför ett visst sammanträde med EU-nämnden, där samrådet bl.a. avsåg

ett ministerrådsmöte om inrikes och rättsliga frågor. Som framgår av den ovan

lämnade redovisningen har utskottet valt att utvidga granskningen till att

avse hur justitieministerns samråd med EU-nämnden inom området för den s.k.

tredje pelaren fungerat mer allmänt. Av utredningen i ärendet framgår nämligen

att EU-nämnden och Justitiedepartementet vid flera tillfällen haft olika

uppfattningar om i vilken utsträckning EU-nämnden bort få tillgång till

skriftligt underlag inför samrådet med regeringen om inrikes och rättsliga

frågor i den s.k. tredje pelaren.

Sålunda har EU-nämnden i ett yttrande till konstitutionsutskottet den 19

april 1996 anfört att nämnden anser det vara en brist att den skriftliga

informationen från regeringskansliet inte innefattar resolutioner och andra

dokument som utarbetats inom rådet och som skall diskuteras och beslutas vid

rådsmötena. Detta gäller enligt EU-nämnden inte minst frågor inom andra och

tredje pelarna. Nämnden understryker i yttrandet vikten av att sådana dokument

i görligaste mån tillställs nämnden inför sammanträdena.

Vidare framgår av de stenografiska samtalsuppteckningarna från EU-nämndens

sammanträden den 31 maj och den 22 november 1996 att enskilda ledamöter och

EU-nämndens ordförande efterlyst skriftligt material från

Justitiedepartementet. Ordföranden har bl.a. anfört (den 31 maj) att hon vore

tacksam om departementet kunde delge nämnden de utkast som departementet

refererar till vid föredragningen, eftersom det annars är svårt för nämndens

ledamöter att värdera dem. När justitieministern (den 22 november) på

förfrågan uppgivit att hon inte har något skriftligt material att redovisa för

nämnden i en viss fråga, konstaterar nämndens ordförande att nämnden fått del

av en promemoria från det danska folketinget i frågan.

Av det underlag som lämnats från EU-nämndens kansli i granskningsärendet

framgår dels att Justitiedepartementet inte efterkommit en begäran från

kansliet om ytterligare skriftligt material (inför sammanträdet den 22

november), dels att kansliet sett sig föranlåtet att komplettera det

skriftliga materialet med material från folketingets Europaudvalg.

Av justitieministerns svar i granskningsärendet framgår att de skiljaktigheter

i synen på behovet av skriftligt underlag inför EU-nämndens samråd som funnits

mellan EU-nämnden och Justitiedepartementet har sin grund i ministerns

principiella syn på omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med EU-

nämnden. Justitieministern understryker tredjepelarsamarbetets mellanstatliga

karaktär och pekar på att en viss förskjutning redan skett i den rådande

balansen mellan riksdag och regering i utrikesfrågor och att denna balans kan

komma att rubbas alltför mycket om EU-nämnden skulle få granska hela det

förhandlingsunderlag som regeringen har tillgång till. Hon ifrågasätter om en

sådan balansförskjutning i utrikesfrågor varit riksdagens avsikt. Vidare anser

justitieministern att åtskilliga ärenden på tredjepelarområdet - exempelvis på

grund av deras facktekniska karaktär - lämpar sig mindre väl för samråd med

EU-nämnden med dess allmäninriktade sammansättning. I stället har

justitieministern funnit det värdefullt att kunna tillvarata kompetensen i

justitieutskottet. Enligt justitieministern har riksdagen aldrig gjort något

principiellt ställningstagande mot att samråd i stället sker mellan regeringen

och utskotten.

Konstitutionsutskottet vill med anledning av justitieministerns svar i här

redovisade delar anföra följande.

Utskottet är givetvis medvetet om de grundläggande skillnader som finns

mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan

samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligt

utskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet med

riksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på hela

unionsområdet. Konstitutionsutskottet avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22

motionskrav om att frågor inom andra och tredje pelarna - liksom frågor inom

jordbrukspolitiken - skulle ligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden.

I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sin inställning att samrådet inför

ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga rum i EU-

nämnden (bet. s. 35). Inte vid något tillfälle diskuterades om riksdagen borde

avstå från samråd på de mellanstatliga områdena. Tvärtom underströks det nära

sambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren och

främst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första pelaren liksom mellan

samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främst

frågorna om personers fria rörlighet i första pelaren.

Som justitieministern påpekar har utskottens betydelse i EU-arbetet stärkts

genom att de sedan den 1 januari 1997 givits en författningsreglerad roll. Det

har emellertid inte varit riksdagens avsikt att regeringens information till

och informella samråd med utskotten på något sätt skulle ersätta regeringens

lagstadgade skyldighet att informera och i betydelsefulla frågor samråda med

EU-nämnden inför frågornas behandling i ministerrådet. Riksdagen har ansett

det som en fördel att det i riksdagen finns ett organ med en helhetsbild av

alla de samarbetsområden som ingår i EU och med samlade erfarenheter av hur

samarbetet fungerar. En helhetsbild är också nödvändig för en allsidig

bedömning av alla de olika frågor som aktualiseras inom de tre pelarna, bl.a.

med tanke på det nyss redovisade sambandet mellan pelarna. Riksdagen har

emellertid också betonat vikten av att utskotten utövar ett inflytande tidigt

i EU:s beslutsprocess. De synpunkter utskotten framför till regeringen under

ett tidigare skede i beslutsprocessen borde naturligtvis vara ett stöd vid

utarbetandet av regeringens förslag till förhandlingspositioner. I den mån ett

sådant informellt samråd ägt rum med utskotten är det också rimligt att

utskottens synpunkter redovisas i det skriftliga underlaget inför EU-nämndens

sammanträden.

En förutsättning för att EU-nämndens ledamöter skall kunna tillägna sig

insikter inom EU:s alla samarbetsområden och diskutera också komplicerade

sakfrågor är givetvis att de förses med ett så fullständigt skriftligt

underlag som möjligt inför sammanträdena. Framför allt bör underlaget ge

förutsättningar för en diskussion om den ståndpunkt regeringen skall inta vid

det kommande ministerrådssammanträdet. Finns ett godtagbart underlag behöver

sammanträdestiden inte heller ägnas åt upplysningar i sakfrågor utan kan ägnas

åt förhandlingsmandaten.

Enligt justitieministern (svaret s. 8) är grundmaterialet inför

förhandlingarna i ministerrådet på tredjepelarområdet generellt sett mycket

svårtillgängligt. De s.k. ministerrådspromemoriorna är inte fullt

ändamålsenliga för att ge EU-nämnden en så god uppfattning som möjligt om

förhandlingsfrågan, eftersom de anvisningar som gäller för hur de skall

upprättas är utformade med tanke på förhållandena inom första pelaren. Ett

alternativ skulle, enligt justitieministern, kunna vara att regeringen i

stället till nämnden överlämnar kortfattade bakgrundspromemorior med sådan

information som är nödvändig för att göra samrådet meningsfullt, t.ex.

uppgifter om de väsentliga beståndsdelarna i en fråga som skall diskuteras i

rådet och hur dessa förhåller sig till gällande svenska regler på området.

Konstitutionsutskottet delar justitieministerns uppfattning att det kan

behövas tydligare anvisningar för hur bakgrundsmaterialet på den tredje

pelarens område bör utformas. Det vore därför värdefullt om dessa synpunkter

beaktades i den nu pågående översynen av cirkulär 2, vilket bl.a. innehåller

riktlinjer för regeringens skriftliga information inför rådsmöten,

Avslutningsvis konstaterar utskottet att man från Justitiedepartementets

sida numera är klar över behovet att förse EU-nämnden med nödvändigt underlag

inför samråden. Med detta konstaterande och med de klarlägganden som utskottet

här gjort beträffande regeringens informations- och samrådsskyldighet med EU-

nämnden när det gäller rättsliga och inrikes frågor är granskningen avslutad.

11. Regeringens hantering av en GATT-rapport om Sveriges handelspolitik

Ärendet

I två anmälningar, bilagorna A 9.1-A 9.2, har begärts att

konstitutionsutskottet granskar den dåvarande borgerliga regeringens och den

efter riksdagsvalet 1994 tillträdda socialdemokratiska regeringens eventuella

ansvar för att en GATT-rapport om Sveriges handelspolitik publicerades först

efter EU-folkomröstningen.

Bakgrund

Artikel i Dagens Nyheter

I en artikel i Dagens Nyheter den 7 april 1996 hävdades att en rapport med

kritisk granskning av svensk handelspolitik, gjord av det internationella

frihandelsorganet GATT, hemlighölls av svenska myndigheter till dagen efter

den svenska EU-folkomröstningen, trots att rapporten var klar långt tidigare.

Enligt artikeln visade rapporten att Sveriges handel med länderna utanför EU -

framför allt de viktigare länderna i Asien - skulle försvåras i och med EU-

inträdet samt att ett EU-medlemskap inte skulle medföra några klara ekonomiska

fördelar för Sverige.

I artikeln hävdas att en hög tjänsteman i Genève uppgett att de svenska

myndigheterna uppmanat till att vänta med publiceringen trots att rapporten i

stort sett var klar under våren 1994. Uppgifterna styrks enligt artikeln av

korrespondens mellan svenska Utrikesdepartementet, Sveriges delegation i

Genève och GATT.

Promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet

Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet överlämnat en inom

Utrikesdepartementet den 28 juni 1996 upprättad promemoria, bilaga A 9.3. I

promemorian anförs följande.

I GATT:s regelverk (Decision of 12 April 1989 - BISD 36S/403) finns fastlagt

med vilket intervall olika medlemsstater skall granskas i GATT (Trade Policy

Review - TPR) och när publicering skall ske. För Sverige innebär det

granskning vart fjärde år. Den första granskningen ägde rum år 1990 och nästa

skulle således ske år 1994. Granskningen innebär ett mycket omfattande arbete

både för det granskade landet och GATT/WTO-sekretariatet. Det är därför en

nödvändighet och helt naturligt att datum för granskningen fastställs i

samförstånd. Den normala formen för att fastställa ett datum är genom

underhandskontakter mellan sekretariatet och ansvarig nationell myndighet, i

Sveriges fall UD:s handelsavdelning/representationen i Genève.

I ovannämnda beslut stipuleras att publicering av de två förekommande

rapporterna (sekretariatets och det granskade landets) samt anteckningar från

granskningstillfället skall ske snarast efter datumet för granskningen

(promtly after the review). Vad gäller förhandsspridning till medlemsstaterna

av granskningsrapporterna, som således är hemliga till dess granskningen ägt

rum, beslöt GATT:s medlemsstater den 10 maj 1994 (L/7458) (bil) att

dokumentationen inför mötena skulle spridas bland medlemsstaterna senast fyra

veckor i förväg. Detta föranlett av klagomål på att rapporterna inte sällan

distribuerades så sent att medlemsstaterna inte hann tillgodogöra sig

innehållet och delta aktivt i diskussionerna.

Sverige förde inför granskningen 1994 diskussioner med GATT-sekretariatet om

datum för granskningen. Redan i maj 1993, innan GATT-sekretariatet skulle

fastställa programmet för granskningarna under 1994, kontaktades Sverige med

begäran om att ge sekretariatet en indikation på vilken tidpunkt för

granskning under 1994 som passade de svenska myndigheterna bäst. UD:s

handelsavdelning svarade på detta att granskningen borde genomföras under

andra halvåret 1994. Några olika tidpunkter föreslogs från sekretariatets sida

och i september 1993 inleddes förberedelserna. Särskilt inför och i samband

med GATT-sekretariatets besök i Stockholm i mars 1994 fördes en dialog om den

exakta tidpunkten för granskningen som slutligen fastställdes till den 14-15

dec (ändrades i slutändan till 15-16 dec på initiativ av sekretariatet).

Rapporten blev offentlig omedelbart efter den 16 december och kunde således

från detta datum förvärvas av en intresserad allmänhet. Ingen del av rapporten

hade dessförinnan offentliggjorts.

Utrikesdepartementet har till promemorian bifogat en kort promemoria som i

kronologisk ordning sammanfattar olika moment i ärendets handläggning. Vidare

bifogas kopior på relevant dokumentation som gäller rapporten och tidpunkten

för dess publicering. Av detta material framgår bl.a. följande:

GATT-sekretariatet efterfrågade i skrivelse den 24 maj 1993 besked om vilken

tidpunkt under år 1994 som från svensk sida var lämpligast för den andra TPRM-

granskningen av svensk handelspolitik.

Enligt fax den 2 juni 1993 från Utrikesdepartementet till svenska

delegationen i Genève meddelades att till GATT-sekretariatet ?kan framföras

att vi från svensk sida helst ser att den andra granskningen av svensk

handelspolitik som skall äga rum under 1994, sker under andra halvåret 1994?.

I brev från GATT-sekretariatet den 2 augusti 1993 föreslås att den andra

granskningen av Sverige skall ske i juni 1994. I brev från GATT-sekretariatet

den 21 september 1993 föreslås att granskningen skall ske i september 1994.

GATT-sekretariatet besökte Stockholm den 7-11 mars 1994.

I ett fax den 11 mars 1994 från Lennart Alvin, Utrikesdepartementet, till

delegationen i Genève anförs bl.a.: ?I anslutning till övriga synpunkter om

TPRM-granskningen kan jag för Din information tillägga att jag diskuterat

timing av och innehåll i den svenska rapporten framför allt med tanke på

folkomröstningen om EU med chefen för TPRM-delegationen här Tulloch. Han och

jag var helt överens att Sverige-rapporten ej kan distribueras förrän efter

den svenska folkomröstningen (som ev. kan bli så sent som 27/11). Jag har

vidare understrukit att TPRM-granskningen definitionsmässigt skall avse dagens

svenska handelspolitik och utvecklingen sedan senaste granskningen, alltså ej

de ändringar som blir eller kan komma att bli följden av ett svenskt EU-

medlemskap.?

I fax den 22 mars 1994 från Utrikesdepartementet till delegationen i Genéve

begärs att GATT-sekretariatet skall meddelas att den svenska folkomröstningen

om medlemskap i EU äger rum den 13 november. Dagen efter meddelar Svenska

delegationen i Genève i fax till Utrikesdepartementet att GATT föreslår att

granskningen av Sveriges handelspolitik under TPRM hålls den 14-15 december

1994, på basis av rapporten som delges enligt sedvanlig rutin, dvs. 14

november.

I fax den 24 mars 1994 från Utrikesdepartementet till svenska delegationen i

Genève anförs.: ?Benäget meddela Tulloch att vi d´accord med att granskningen

av Sverige äger rum 14-15 december 1994 och framhåll samtidigt att vi utgår

ifrån att sekretariatets rapport eller delar av den inte distribueras före den

14 november.?

Av fax den 2 december 1994 från svenska delegationen i Genève till

Utrikesdepartementet framgår att granskningen kommer att äga rum den 15-16

december 1994.

Utfrågning i konstitutionsutskottet

Ulf Dinkelspiel, utrikeshandelsminister under åren 1991-1994, har vid

utfrågning i konstitutionsutskottet, Bilaga B 5, den 24 april 1997 anfört

bl.a:

Han har satt sig in i ärendet i efterskott. Första gången han hörde talas om

rapporten och om eventuellt ?mörkande? av en rapport var när han läste

artikeln i Dagens Nyheter. Det kan mycket väl ha funnits någon notis om GATT-

rapporten i pressen, men han har inte uppmärksammat någon.

Han vet att man av praktiska skäl ifrågasatte, både på ett tidigt stadium

och i slutändan, om en sådan granskning skulle göras; helt enkelt därför att

det var så oerhört mycket annat på gång då. Det skulle skrivas både en GATT-

proposition och en EU-proposition. UD:s handelsavdelning har aldrig arbetat så

hårt som under de pågående förhandlingarna. Därför gavs frågan om GATT-

rapporten lägre prioritet.

Han har inte varit med i diskussionerna när det gäller Sveriges begäran om

att i GATT-rapporten inte ta fram konsekvenserna av ett EU-medlemskap, han var

inte heller med i någon förberedelse av GATT-sekretariatets besök i Stockholm.

Han har över huvud taget inte engagerat sig i frågan om GATT-rapporten.

När det gäller arbetet med GATT-rapporter sker förarbete med

materialutlämnande och redovisningar m.m. på tjänstemannanivå. I Genève leddes

arbetet för svensk del av svenska delegationen. Genomgångarna sker aldrig på

politisk nivå. Han har aldrig deltagit i någon GATT-granskning. Han har

självklart det yttersta ansvaret för vad som inträffade i departementet. Han

har inte på någon punkt haft anledning att ifrågasätta de bedömningar som

gjorts av tjänstemännen.

Utskottets bedömning

Den första GATT-granskningen (Trade Policy Review - TPR) av Sverige ägde rum

år 1990. Sverige skulle enligt GATT:s regelverk granskas vart fjärde år. Den

andra granskningen skulle således ske år 1994. Av utredningen har framkommit

att GATT bestämmer den exakta tidpunkten för granskningar efter samråd med det

aktuella landet. Så skedde också inför GATT:s granskning av den svenska

handelspolitiken. Datum för granskningen bestämdes till den 15-16 december

1994. GATT-rapporten blev offentlig först efter granskningen. Det har inte

framkommit något som tyder på att man från svensk sida i avsikt att undanhålla

information ville fördröja granskningen till efter den svenska EU-

folkomröstningen. Granskningsrapporten avseende Sverige har inte heller visat

sig innehålla uppgifter som inte var kända redan före den svenska

folkomröstningen. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från

utskottets sida.

12. Regeringens beredning av frågan om ett samlat etnografiskt centralmuseum i

Göteborg

Ärendet

I två anmälningar, bilagorna A 10.1-A 10.2, har begärts att

konstitutionsutskottet skall granska hur beredningen av frågan om ett samlat

etnografiskt centralmuseum i Göteborg gått till.

Bakgrund

Regeringens beslut

Regeringen beslutade den 12 september 1996 proposition 1996/97:3

Kulturpolitik. I propositionen lade regeringen fram förslag till en fortsatt

långsiktig kulturpolitik. Regeringen föreslog bl.a. att riksdagen skulle

godkänna det som regeringen förordade om statligt övertagande av

huvudmannaskapet för Etnografiska museet i Göteborg och inrättande av en

samlad etnografisk museimyndighet förlagd till Göteborg innefattande även

Folkens museum - etnografiska, Medelhavsmuseet och Östasiatiska museet.

Regeringen beskrev förslaget enligt följande:

Etnografiska museet i Göteborg får statligt huvudmannaskap den 1 januari 1999

och sammanförs samtidigt med Folkens museum - etnografiska, Medelhavsmuseet

och Östasiatiska museet till ett samlat etnografiskt central-museum. Den nya

myndigheten förläggs till Göteborg. I budgetpropositionen för år 1997 anvisas

ett bidrag till Etnografiska museet i Göteborg på 3 750 000 kronor.

Som skäl för sitt förslag anförde regeringen följande:

Invandrarkulturerna har fått en allt större betydelse i dagens samhälle, och

regeringen har i många fall givit berörda museer som Folkens museum -

etnografiska, Östasiatiska museet och Medelhavsmuseet särskilda uppdrag i

syfte att närmare knyta an till invandrargruppernas behov. Museer med helt

eller delvis etnografisk inriktning bör i ännu större omfattning än nu ha en

viktig uppgift i att främja kontakterna mellan svenska och utomsvenska

kulturer.

Göteborgs stad har föreslagit en samlad förläggning av nationell etnografisk

museiverksamhet till Göteborg. Folkens museum - etnografiska har bl.a.

aktualiserat en breddning av statens ansvar till även Etnografiska museet i

Göteborg. Detta museum, som ingår i den kommunala förvaltningen Göteborgs

museer, har samlingar i vetenskaplig paritet med Folkens museum - etnografiska

i Stockholm. I praktiken utgör samlingarna komplement till varandra. Så har

t.ex. Folkens museum - etnografiska bättre täckning av Nordamerika,

Etnografiska museet i Göteborg av Latinamerika.

I Göteborg är de nuvarande möjligheterna till god förvaring och aktiv

verksamhet av ekonomiska och andra skäl begränsade. Samtidigt är det angeläget

att förutsättningarna att arbeta i förhållande till både forskning och

invandrargrupper förbättras även utanför Stockholm. Att staten övertar

huvudmannaskapet för Etnografiska museet i Göteborg och lägger samman detta

med Folkens museum - etnografiska skapar enligt regeringens bedömning en

mycket slagkraftig helhet. Till denna förstärkta museimyndighet bör också

föras Medelhavsmuseet (inom Statens historiska museer) och Östasiatiska museet

(inom Statens konstmuseer), eventuellt också de östasiatiska samlingarna vid

Röhsska museet i Göteborg. Den nya samlade museiorganisationen förblir ett

statligt ansvarsmuseum med centrum förlagt till Göteborg. Även i Göteborg

föreligger den vetenskapliga miljön inom ämnesområdena socialantropologi,

antikens kultur och samhällsliv och konstvetenskap samt ett betydande publikt

underlag.

Regeringen gör bedömningen att en nyetablering i denna form möjliggör

ytterligare samordningsvinster och breddning av kompetensen. Dessutom kan den

nya museiorganisationen i förening med en ny lokallösning skapa

förutsättningar för oprövade former för exponering, publikkontakter och andra

aktiviteter. Förslaget bör inom museiområdet ses som en viktig del i

regeringens satsning på kultur i hela landet.

Etnografiska museet i Göteborg bör redan fr.o.m. år 1997 ges ett bidrag på 3

750 000 kronor för driftskostnader.

Regeringen anser att förändringen organisatoriskt bör kunna genomföras till

den 1 januari 1999, lokalmässigt under år 1999. Regeringen avser därför att

snarast utse en organisationskommitté som, i avvaktan på riksdagens beslut,

kan förbereda förändringen och i övrigt lämna mer preciserade förslag och

vidta nödvändiga verkställighetsåtgärder. Därvid bör bl.a. studeras närmare om

det finns omständigheter förknippade med delar av samlingarna som kan påverka

en förflyttning från Stockholm. Regeringen avser att under 1997 återkomma till

riksdagen med närmare förslag rörande den nya myndigheten.

Utredningar m.m.

I februari 1993 bemyndigade den dåvarande regeringen chefen för

Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en

översyn av mål- och strukturfrågor m.m. inom det statliga och statsunderstödda

mu-seiväsendet. Kommittén, som antog namnet Museiutredningen, överlämnade i

april 1994 betänkandet Minne och bildning, Museernas uppdrag och organisation

(SOU 1994:51). Betänkandet har remissbehandlats.

I februari 1993 bemyndigades chefen för Kulturdepartementet även att tillkalla

en parlamentarisk kommitté med uppgift att utvärdera kulturpolitikens

inriktning. Utredningen fick också i uppdrag att göra en samlad bedömning av

vilka krav och utmaningar kulturpolitiken har att möta på längre sikt och att

lämna förslag om mål för kulturpolitiken och åtgärder för att främja

kulturlivet. Kommittén antog namnet Kulturutredningen.

I december 1994 överlämnade regeringen bl.a. betänkandet från

Museiutredningen till Kulturutredningen. Till betänkandet hade då fogats

remissvar och sammanställningar över dessa. Betänkandet och remissvaren skulle

enligt direktiven bilda underlag för Kulturutredningens fortsatta

överväganden.

Kulturutredningen överlämnade i augusti 1995 sitt slutbetänkande

Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84). I november 1995 lämnades även

utvärderingsrapporten Tjugo års kulturpolitik (SOU 1995:85) med en

tabellbilaga. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av

remissinstansernas synpunkter finns publicerad i departementspromemorian

Remissvar på Kulturutredningen (Ds 1996:23). Kulturdepartementet genomförde

under perioden november 1995-februari 1996 en s.k. resande remiss till landets

samtliga län. Departementet besökte gruppvis länen för diskussioner med

företrädare för kommuner, landsting, kulturinstitutioner, fria konstutövare

m.fl. Kulturutredningens slutbetänkande innehåller ett stort antal förslag.

Under beredningen av propositionen har regeringen enbart behandlat de

uttryckliga förslagen från utredningen. Utredningen betonar - utöver

betydelsen av kultur i hela landet - en bred kulturarvssyn, ett mångkulturellt

perspektiv och invandrargruppernas möjlighet till identifikation med sin

kulturella bakgrund. Kulturutredningen lämnar emellertid inget uttryckligt

förslag rörande den etnografiska museiverksamheten.

Frågestund i riksdagen den 10 oktober 1996

Den 10 oktober 1996 hölls frågestund i riksdagen varvid diskussion fördes

bl.a. kring frågan Flyttning av museer. Statsrådet Marita Ulvskog anförde

därvid bl.a.:

?Vi vill skapa en helt ny museiverksamhet i Göteborg och dessutom göra det

nya museet till ett central- och ansvarsmuseum. Jag anser inte att

kulturpropositionen i varje detalj skall lägga fram allting vad gäller lokal,

föremålsflyttning osv., och propositionen innehåller därför ett förslag om

tillsättande av en organisationskommitté som skall arbeta med dessa frågor.?

?Jag ser framför mig ett museum som arbetar tvärvetenskapligt, som öppnar

för en helt ny publik och som använder informationsteknologi och en ny

presentation för att göra detta museum tillgängligt för en helt ny publik. För

detta behöver man inte flytta vartenda föremål från Stockholm utan kan använda

en ny visualisering av det som vanligtvis visas på museer och binda ihop detta

på ett väldigt spännande sätt.?

?På den första frågan vill jag säga att det handlar om att flytta tre museer

till Göteborg och lägga samman deras verksamhet med det befintliga

etnografiska museet där. Det behöver inte betyda att vartenda föremål flyttas

från Stockholm till Göteborg. Det behöver dessutom inte betyda att det inte

kan finnas någon form av verksamhet i Stockholm. Ett centralmuseum i Göteborg

har självfallet ansvar också för Stockholmspubliken och för publiken i övriga

landet.?

?Här handlar det om att flytta 3 av de 60 museer som finns i

Stockholmsområdet, av vilka 27 är statligt finansierade. Detta vill Ewa

Larsson framställa som en enorm flyttningsprocedur. Jag har försökt att

förklara att det inte handlar om att flytta vartenda föremål.

Organisationskommittén kommer, naturligtvis i samarbete med befintliga museer

i Stockholm och Göteborg och med personal, att skapa förutsättningar för att

också ha kvar en viss verksamhet - en viss säger jag - eftersom det finns en

publik även här. Men framför allt skall museet också vara ett ansvars- och

centralmuseum för hela landet.?

?Vad gäller beredningsgången har regeringen självfallet möjlighet att lägga

fram förslag. Förslaget finns presenterat i kulturpropositionen. Det handlar

om att flytta tre museer från Stockholm, att lägga samman dem med det

etnografiska museet i Göteborg och att skapa ett världskulturmuseum med

centralt ansvar. Birgit Friggebo försöker göra den här frågan till en

formalitetsfråga. Organisationskommittén kommer att kunna arbeta brett med att

fylla detta förslag med en rad detaljer som riksdagen sedan får ta ställning

till igen. Men att vi i regeringen skulle vara förhindrade att lägga fram

förslag därför att vi inte har talat med varenda berörd myndighet är helt

enkelt inte en korrekt beskrivning.?

?Detta ärende är, som jag sade i mitt förra inlägg, självfallet berett efter

konstens alla regler och enligt de regler som gäller för regeringsärenden.?

Organisationskommittén för etablering av ett världskulturmuseum i Göteborg

Regeringen beslutade den 12 december 1996 att tillkalla en

organisationskommitté med uppgift att, under förutsättning av riksdagens

beslut, förbereda och genomföra etableringen av ett världskulturmuseum i

Göteborg. Detta skall enligt direktiven (dir. 1996:110) skapa förutsättningar

att utveckla nya verksamhetsformer. Museets inriktning skall vara

tvärvetenskapligt och arbetet bedrivas i nära kontakt med pågående forskning,

särskilt den vid universiteten i Göteborg och Stockholm. I den nya myndigheten

skall ingå Folkens museum - etnografiska, Östasiatiska museet och

Medelhavsmuseet i Stockholm. Betydande delar av dessas samlingar och

verksamhet skall dock finnas kvar i Stockholm. Vidare skall ingå det av

Göteborgs kommun drivna Etnografiska museet, som samtidigt förs över till

statligt huvudmannaskap. Myndigheten skall utgöra central- och ansvarsmuseum

och svara för den samlade ledningen av all verksamhet som berörs av

förändringen.

Den nya myndigheten skall enligt direktiven bildas den 1 januari 1999 och ha

sitt säte i Göteborg. Regeringens ambition är att nya lokaler där skall kunna

tas i bruk före utgången av år 1999.

Enligt direktiven skall kommittén bl.a.

- utveckla en grundläggande verksamhetsprofil för den nya myndigheten,

- lämna underlag till budgetpropositionen för år 1999,

- lämna preliminära anslagsberäkningar för åren 2000-2001,

- lämna de förslag till finansiering som föranleds härav,

- utarbeta förslag till instruktion och organisation,

- genomföra förhandlingar med Göteborgs kommun,

- lösa lokalfrågorna i Göteborg i samarbete med Statens fastighetsverk och

Göteborgs kommun,

- lösa kompetensförsörjning och bemanning i den nya organisationen i kontakt

med de fackliga organisationerna,

- lösa de problem av rättslig karaktär som kan uppstå, och

- i övrigt lämna de förslag och vidta eller förbereda de

verkställighetsåtgärder som föranleds av uppdraget.

Kommittén skall enligt direktiven slutföra uppdraget senast den 31 december

1998.

Riksdagsbeslutet

Kulturutskottet hemställde i betänkande 1996/97:KrU1 att riksdagen skulle

godkänna det som regeringen i propositionen om kulturpolitik förordat om

statligt övertagande av huvudmannaskapet för Etnografiska museet i Göteborg

och inrättande av en samlad etnografisk museimyndighet förlagd till Göteborg

innefattande även Folkens museum - etnografiska, Medelhavsmuseet och

Östasiatiska museet. Utskottet underströk i sin bedömning att

organisationskommitténs arbete skall syfta till att de tre befintliga

museienheterna i Stockholm inte skall flyttas till Göteborg. Riksdagen följde

utskottet (rskr. 1996/97:129).

Beredning av regeringsärenden m.m.

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden

behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som

behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning

uttalade departementschefen följande i fråga om det moment i beredningsfasen

av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsyttringar

inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut:

Att det som ett led i beredningen av regeringsärende i stor utsträckning

inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda

sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk

politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika organisationer över

grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll

tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstiftningsärenden. Det är enligt

min mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i

beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i RF. I

departementsförslaget har bestämmelserna härom, vilka tagits upp i den här

aktuella paragrafen, getts det innehåll som grundlagberedningen har

föreslagit.

Den 31 mars 1987 träffades mellan Statens arbetsgivarverk, Statsanställdas

förbund, Centralorganisationen SACO/SR och TCO-S avtal om medbestämmande vid

beredningen av regeringsärenden. Avtalet reglerar ordningen för dels samverkan

mellan Statsrådsberedningen och departementen samt huvudorganisationerna i

frågor inom MBL:s tillämpningsområde som rör arbetstagare med statligt

reglerade anställningar, dels planering av sådan samverkan. Enligt avtalet

gäller inte någon förhandlings- eller informationsskyldighet enligt MBL, annan

författning eller enligt avtal i de frågor som avtalet avser och som handläggs

av regeringen.

Av avtalets 2 § framgår att med samverkan avses information eller

överläggning, att samverkan sker enligt arbetsgivarens bestämmande samt att

arbetsgivaren därvid avser att handla enligt följande principer:

1. Huvudorganisationerna skall informeras om viktigare frågor som skall

behandlas i bl.a. beslut om propositioner, lagrådsremisser, förordningar,

direktiv för offentliga utredningar, regleringsbrev, tjänstetillsättningar och

förhandlingsuppdrag. Av en protokollsanteckning framgår att med viktigare

frågor avses sådana frågor inom avtalets tillämpningsområde som behandlar

betydande följder för arbetstagarnas anställnings- och arbetsvillkor, bl.a.

viktigare ändringar av offentligrättsliga bestämmelser om

anställningsvillkoren eller förändringar beträffande anställningstrygghet och

stationeringsort på grund av större verksamhetsförändringar.

2. Informationen skall lämnas så tidigt som möjligt. Någon information

behöver inte lämnas, om ärendet är särskilt brådskande eller om

arbetstagarsidan redan har fått tillräcklig information på lokal eller central

nivå eller om parterna vid genomgång av propositionsförteckningar eller annars

är överens om detta. Av protokollsanteckningar framgår att en strävan skall

vara att informationen i regel lämnas i samband med delningen inom

Regeringskansliet.

3. Informationen sker i regel genom att skriftligt material lämnas över.

Huvudorganisationerna får inom fem arbetsdagar från mottagandet av

informationen skriftligen lämna synpunkter, om inte arbetsgivaren och

organisationerna enas om någon annan frist. Enligt en protokollsanteckning

skall en strävan vara att materialet i regel skall utgöra ett exemplar av

delningen i de delar som omfattas av samverkan enligt detta avtal.

4. Om det behövs, skall den skriftliga informationen kompletteras med

muntlig information vid en överläggning med huvudorganisationerna, där de

bereds tillfälle att ställa frågor och lämna synpunkter. Vid bedömningen av om

en överläggning behövs skall särskilt avseende fästas vid organisationernas

önskemål.

Kulturdepartementets promemoria

Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet översänt en inom

Kulturdepartementet den 2 april 1997 upprättad promemoria, bilaga A 10.3. I

promemorian redogörs till en början för beredningen av Kulturutredningens

förslag (SOU 1995:84). I promemorian anförs därefter följande:

I departementets fortlöpande beredning av museifrågorna uppvaktades

departementsledningen under 1995 och 1996 såväl av ett flertal organisationer

och intressegrupper som av myndigheter inom sektorn, bl.a. flera centrala och

regionala museer.

Förslaget om en samlad etnografisk myndighet i Göteborg lades fram efter

bearbetning av det samlade material som på det sätt som ovan beskrivits

tillförts ärendet. (Det bör påpekas att propositionen inte innehåller något

förslag till flyttning av museer från Stockholm, vilket felaktigt hävdats.)

Dessutom inhämtades kompletterande uppgifter vad gäller investeringsbehov och

kostnadskalkyler genom konsultation av Statens fastighetsverk.

Förslaget om en samlad etnografisk myndighet i Göteborg delades separat den

5 september 1996 inom Regeringskansliet.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag den 19 december 1996.

Utöver den information som redovisats enligt ovan företogs följande

åtgärder. Den 17 och 18 september 1996, före regeringens beslut, informerade

statssekreterare Ann-Christin Nykvist per telefon myndighetschefen Olle

Granath (Statens konstmuseer), museichef Jan Virgin (Östasiatiska museet) och

museichef Bengt Peterson (Medelhavsmuseet) om förslaget att inrätta en ny

etnografisk museimyndighet i Göteborg. Myndighetschefen Erik Wegreaus

(Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer) gick inte att nå.

Myndighetschefen Per Kåks (Folkens museum - etnografiska) var tillika med

myndighetens styrelseordförande, väl införstådd med förslaget, bl.a. genom

uppvaktning hos statssekreterare Ann-Christin Nykvist den 12 april 1996 och

genom fortlöpande kontakter med departementet.

Personalen vid Folkens museum - etnografiska, den verksamhetsmässigt största

berörda enheten, informerades av departementsrådet Kristian Berg i museets

lokaler före presskonferensen den 18 september 1996. S.k. MBA-R-information

tillställdes på morgonen den 18 september 1996 de centrala fackförbunden.

Utfrågning i konstitutionsutskottet

Marita Ulvskog har vid utskottets utfrågning den 25 april 1997, bilaga B 8,

anfört bl.a.:

De frågor som behandlades i propositionen gällde statligt huvudmannskap för

Etnografiska museet i Göteborg, att Etnografiska museet i Göteborg skulle

föras samman med Folkens museum i Stockholm, Östasiatiska museet i Stockholm

och Medelhavsmuseet i Stockholm samt att ledningen för samtliga museienheter

skulle förläggas till Göteborg. Det skulle inte vara fråga om någon

föremålsflytt annat än den ordinarie omflyttning som hela tiden sker mellan

museer i landet, särskilt i samband med lite större utställningar. Däremot

blir det naturligtvis nödvändigt med en viss omfördelning av befintliga

resurser. Det är fråga om en museiflytt i så måtto att det handlar om att

lägga samman och skapa en ny museimyndighet och man flyttar i myndighetsmening

museer som i dag tillhör Statens konstmuseer och Historiska museet till en ny

museimyndighet. Det handlar däremot inte om att flytta människor eller

föremål.

När det gäller förslaget beträffande de etnografiska museerna finns det

inget skriftligt material, utan det som finns är det samlade material som

utgjordes av Museiutredningen, Kulturutredningen, remissvaren,

resanderemissen, de kompletterande uppvaktningarna, de kompletterande

kontakterna som Leif Gidlöw och även andra tjänstemän haft under hand. Leif

Gidlöw hade att utgå från Göteborgs kommuns och Folkens museums remissvar på

Kulturutredningens förslag.

I slutskedet av beredningen av ärendet var det svårt att klara tiden

eftersom ett antal särpropositioner och budgetpropositionen skulle bli klara i

september. De fackliga organisationerna informerades om förslaget en dryg

timme före presskonferensen den 18 september 1996. De regler som gäller för

information till de fackliga organisationerna har följts. I avtalet står att

informationen skall lämnas så tidigt som möjligt men någon information behöver

inte lämnas om ärendet är särskilt brådskande. En strävan skall vara att

informationen i regel lämnas i samband med delningen inom Regeringskansliet.

Det är alltså inte ovillkorligt att informationen måste lämnas då. Det finns i

avtalet ett utrymme för att göra på det sätt som skett. Vi klarade inte att

informera innan beslutet fattades däremot innan det redovisades. Vi har följt

de regler som gäller.

När det gällde den icke förberedda frågestunden som hölls i riksdagen den 10

oktober 1996 kan Marita Ulvskog inte gå i god för vartenda ord och varenda

formulering som hon valde. Hon hade dock fullständigt klart för sig att det

icke skulle flyttas tre museer till Göteborg utan det handlade om att skapa en

museimyndighet som handlade mer tematiskt.

Utskottets bedömning

Regeringens proposition Kulturpolitik bygger bl.a. på Kulturutredningens

förslag i betänkandet Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84). Betänkandet

har remissbehandlats. Kulturdepartementet genomförde under perioden november

1995-februari 1996 även en s.k. resande remiss till landets samtliga län.

Förslaget om en samlad etnografisk myndighet i Göteborg lades fram efter

bearbetning av bl.a. det samlade material som här beskrivits.

Den 17 och 18 september informerades bl.a. chefen för Statens konstmuseer

och chefen för Östasiatiska museet om förslaget att inrätta en ny etnografisk

museimyndighet i Göteborg. Den 18 september informerades personalen vid

Folkens museum - etnografiska om förslaget och information tillställdes också

de centrala fackförbunden. Senare samma dag, dvs. den 18 september,

redovisades förslaget i regeringens proposition vid en presskonferens.

Av avtalet om medbestämmande vid beredning av regeringsärenden framgår att

huvudorganisationerna skall informeras om viktigare frågor som skall behandlas

i bl.a. beslut om propositioner. Någon information behöver enligt avtalet inte

lämnas om ärendet är särskilt brådskande.

Av utredningen framgår att det inom Regeringskansliet under denna period var

mycket arbete med bl.a. budgetpropositionen men även med andra propositioner

varför det enligt utskottet i och för sig fanns skäl att inte informera de

fackliga huvudorganisationerna om förslaget i den aktuella propositionen på

grund av att det ärendet var särskilt brådskande. Information har dock lämnats

på sätt som framgår ovan.

Enligt utskottet har beredningen av propositionen skett i den i

regeringsformen föreskrivna ordningen. Granskningen föranleder i övrigt inget

uttalande från utskottets sida.

13. Regeringens handläggning av ärendet om medgivande för Försvarets

materielverk att teckna avtal med Volvo Aero Corporation

Anmälningarna

I tre skilda anmälningar bilagorna A 11.1-A 11.3 har begärts att

konstitutionsutskottet skall granska regeringens handläggning beträffande

Volvo Aero Corporation AB:s flyttning från Arboga till Trollhättan.

I en av anmälningarna har begärts att utskottet skall klarlägga det faktiska

händelseförloppet,vilka beslut regeringen fattat och hur besluten beretts.

Vidare har i denna anmälan begärts att utskottet skall granska olika

regeringsföreträdares, särskilt den dåvarande försvarsministerns, uttalanden i

anslutning till och efter beslutet. Granskningen skall i denna del avse om

uttalandena stämmer överens med de faktiska händelserna och innebörden i

regeringens beslut. I en annan anmälan har framhållits som viktigt att

klarlägga om vilseledande uppgifter har lämnats i samband med flyttningen.

Bakgrund

I beslut den 19 juni 1996 bilaga A 11.4 medgav regeringen att upphandling av

tekniskt produktstöd och underhållsproduktion med reservmaterielhantering för

motorerna till flyplanssystem 37 Viggen (RM 8) och JAS 39 Gripen (RM 12) fick

riktas till Volvo Aero Corporation (Volvo Aero) och Industrigruppen JAS.

Beslutet innebar undantag från bestämmelser i lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling.

Efter framställning från Försvarsmakten medgav regeringen i beslut den 19

december 1996 bilaga A 11.5 att Försvarets materielverk fick teckna avtal för

produktstöd till flygplansmotorerna RM 8 och RM 12. Till handlingarna i

ärendet hör en skrivelse från Försvarsmakten av den 21 november 1996 och en

från Försvarets materielverk av den 20 november 1996 bilaga A 11.6. Av dessa

skrivelser, som kom in till Försvarsdepartementet den 22 november 1996,

framgår att Volvo Aero informerat Försvarets Materielverk om att företaget

hade för avsikt att flytta flygmotorunderhållet från Arboga till Trollhättan

som en följd av att volymen av underhållet skulle komma att minska. Av

skrivelserna framgår också att Volvo Aero meddelat Materielverket vilka

ekonomiska konsekvenser omstruktureringen skulle komma att medföra och att

företaget förutsatte att dessa frågor skulle hanteras som en del i det

kommande produktstödsavtalet för RM 8. Försvarsmaktens skrivelse innehåller en

hemställan om att regringen skall medge ?att Försvarets materielverk tecknar

produktstödsavtal för RM 8 och RM 12 enligt av Försvarets materielverk

föreslagen inriktning?. I skrivelsen anförs att ekonomiska medel är avdelade i

FMP 97 (= Försvarsmaktsplan 1997). Försvarsmaktens skrivelse omtalas i

regeringens beslut.

I förteckningen över Försvarsdepartementets ärenden vid regeringssammanträdet

den 19 december 1996 angavs förslaget till beslut på följande sätt: ?Avtal för

produktstöd till flygplansmotorerna RM 8 och RM 12 får tecknas.?

Den 20 december 1996 träffade Försvarets materielverk och Volvo Aero ett

avtal om verksamhet för vidmakthållande av motorerna RM 8 A och RM 8 B

(produktstödsavtalet). Samma dag ingick Materielverket i anslutning till

produktstödsavtalet ett avtal med Volvo Aero rörande hantering av vissa

kostnader till följd av minskat underhållsbehov för motor RM 8

(strukturavtalet). I strukturavtalet anförs under rubriken Inledning bl.a. att

parterna samma dag undertecknat produktstödsavtalet och att det avtalet hade

förutsatt att uppkommande kostnader på grund av den minskande

underhållsvolymen för RM 8 skulle hanteras separat enligt strukturavtalet.

Den 7 januari 1997 fattade styrelsen för Volvo Aero ett s.k.

inriktningsbeslut. Det innebar att Volvo Aeros verksamhet i Arboga skulle

flyttas till Trollhättan. Sedan information lämnats till de fackliga

företrädarna vid företaget, alla anställda samt läns- och kommunmyndigheter

gav Volvo Aero nästa dag offentlighet åt beslutet genom massmedierna.

Regeringens beslut av den 19 december 1996 expedierades den 8 januari 1997.

Beslutsmeningen i expeditionen har följande lydelse: ?Regeringen medger att

avtal tecknas för produktstöd till flygplansmotorerna RM 8 och RM 12.?

Den 21 mars 1997 fattade Volvo Aero ett definitivt beslut om flyttning av

verksamheten från Arboga till Trollhättan.

Regeringens uppdrag till Justitiekanslern

Regeringen uppdrog den 23 januari 1997 åt Justitiekanslern att granska

strukturavtalet mellan Försvarets Materielverk och Volvo Aero. Regeringen

anförde i sitt beslut att det är angeläget att innebörden av detta avtal och

dess syfte blir klarlagda. Det är enligt regeringsbeslutet också av vikt att

få klarlagt varför Materielverket har ansett sig behöva sluta avtalet liksom

Materielverkets befogenheter därvidlag. Justitiekanslerns granskning skulle

enligt regeringsbeslutet göras skyndsamt. Genom ett regeringsbeslut den 30

januari 1997 utvidgades uppdraget till Justitiekanslern till att även omfatta

Försvarsmaktens befattning med frågan.

Justitiekanslern lämnade sin rapport till regeringen den 6 maj 1997.

Innehållet i rapporten återges i det följande under rubriken Justitiekanslerns

yttrande.

Konstitutionsutskottets utredning

Yttrande från Försvarsdepartementet

På begäran av konstitutionsutskottet har Statsrådsberedningen överlämnat en

inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria av den 19 mars 1997 angående

beredningen av det regeringsärende som ledde fram till regeringens beslut den

19 december 1996 bilaga A 11.7. I promemorian redogörs för behandlingen av

ärendet från det att det inleddes i november 1996 och fram till

regeringsbeslutet. Av redogörelsen framgår bl.a. att ärendet den 17 december

1996 anmäldes för departementschefen, statsrådet Thage G Peterson, vid den

sedvanliga veckoberedningen inför det regeringssammanträde vid vilket det

avgjordes och att det då från tjänstemannahåll förklarades vara ett rent

rutinärende. Det framgår vidare att ärendet dessförinnan anmälts för

statssekreteraren Lars Rekke och expeditionschefen Ingvar Åkesson var för sig

utan att de gjorts uppmärksamma på att ärendet kunde anses innefatta något

annat än ett rutinavgörande. Någon föredragning för försvarsministern av

Försvarsmaktens skrivelse av den 21 november 1996 eller av Försvarets

Materielverks skrivelse av den 20 november 1996 ägde inte rum vid

veckoberedningen eller vid något annat tillfälle före regeringsbeslutet den 19

december 1996. Inte heller i övrigt fick försvarsministern under denna tid

någon information om de industriella konsekvenser och

omstruktureringskostnader som hade berörts i Materielverkets skrivelse eller

om att vissa frågor om att öka Volvos civila flygmotorverksamhet i Arboga hade

berörts vid samtal mellan tjänstemän från Försvarets materielverk och

Försvarsdepartementets huvudenhet för totalförsvarets militära del som

förekommit under det inledande skedet av departementets beredning av

regeringsärendet.

Utfrågningar

Verkställande direktören i Volvo Aero, Arne Wittlöv, har vid en utfrågning den

15 april 1997, bilaga B 3, anfört bl.a.:

År 1982 fattades beslut om en ombeväpning av det svenska flygvapnet från

Viggensystemet till JAS 39 Gripen. Den nya teknik som Gripen innebär medför

att underhållsvolymen i fråga om den nya motorn uppgår till ungefär en tiondel

av vad som gäller för Viggensystemets motorer. Där lades grunden till en

avsevärd minskning av underhållet.

Den planering som låg till grund för det tidigare avtalet om underhåll av

Viggenmotorerna byggde på att Viggen skulle flyga bortom år 2010. Det betydde

att den kvarvarande tid som fanns för omställning av verksamheten i Arboga

till civil produktion åtminstone översteg 20 år. Under perioden 1991-1995

drabbades civilflyget av en av de värsta lågkonjunkturerna någonsin.

Flygindustrin över hela världen har gjort avsevärda neddragningar och

strukturrationaliseringar. Volvo Aero har under dessa betingelser likväl

vidtagit ett antal åtgärder för att bygga upp civil verksamhet som alternativ

till den militära i Arboga. Den externa omsättningen i Arbogaverksamhetens

civila del uppgick för år 1996 till 28 %.

Inför försvarsbeslut 96 redovisades en neddragning av flygvapnet från 16

divisioner till 13 och sedermera 12. Det skulle betyda en förtida avveckling

av Viggen. Allt underhåll skulle avvecklas år 2002-2003. Volvo Aero studerade

under år 1996 tillsammans med Försvarets materielverk ingående olika

alternativ beträffande det framtida underhållet av flygvapnets flygmotorer,

dels i fråga om volymer, dels i fråga om olika möjligheter att handlägga

underhållet på ett tillfredsställande sätt. Man var tidigt överens om att det,

oavsett vilken lösning som valdes, skulle komma att uppstå avsevärda

strukturkostnader. Vid halvårsskiftet 1996 begärde Försvarets materielverk en

offert på extra kostnader som skulle uppkomma vid en kraftig neddragning av

motorunderhållet, 80 % av volymen på ett år. Försvarets materielverk

underströk att det endast var fråga om ett planeringsunderlag och att ett

regeringsbeslut skulle krävas för undertecknande av ett avtal. Tanken att

verksamheten i Arboga skulle kunna behöva flyttas växte troligen fram under

våren 1996 när man studerade olika volymalternativ, offerten är troligen

daterad i slutet av juni. Volvo Aero hade under slutet av 1994 och tidigt 1995

gjort en intern studie just med tanke på den stora strukturella förändring som

skedde i hela branschen. Resultatet av den studien blev att Arbogas verksamhet

är helt dimensionerad och avhängig av vad som skulle komma att hända med

Viggenmotorns underhåll framöver. Volvo Aero konstaterade att företaget måste

avvakta och se vad försvarsbeslutet 1996 skulle innebära. Det nya

försvarsbeslutet, som fattades av riksdagen den den 13 december 1996, innebär

en neddragning av flygvapnet.

Den 24 april 1996 var Wittlöv kallad till Försvarsberedningen för att

redogöra för de industriella aspekterna av det pågående arbetet inför

försvarsbeslutet. Han uttryckte då stor oro för verksamheten i Arboga. Han

sade att de sjunkande volymerna kunde framtvinga en strukturförändring, som

skulle bli besvärlig att hantera. Den 30 augusti 1996 besökte

statssekreteraren i Försvarsdepartementet Lars Rekke Trollhättan. Wittlöv gav

då uttryck för att Volvo Aero, med de låga underhållsvolymer som då

redovisades av Försvarets materielverk, inte skulle komma att kunna rädda

Arbogaverksamheten. En strukturförändring skulle bli nödvändig. Den 16 oktober

träffade Wittlöv statssekreteraren i Näringsdepartementet, Peter Nygårds. Han

gav samma information till Nygårds. Informationen specificerades inte till den

civila eller militära delen av verksamheten, han avsåg att påpeka att den

gällde hela verksamheten i Arboga. Wittlövs avsikt med att lämna denna

information var att höja medvetenheten om och beredskapen på att verksamheten

i Arboga var hotad inför det kommande regeringsbeslutet. Under höstens

fortlöpande kontakt med Försvarets Materielverk hade han också blivit

förvissad om att Försvarsdepartementet hade full information. Den politiska

nivån var informerad, som det uttrycktes från flygmaterielledningen på

Försvarets materielverk. Man beskrev också därifrån att ett brev skulle

skickas inför regeringsbeslutet. Wittlöv kände att han hade nått sitt syfte

med informationen till Rekke och Nygårds. Han trodde att frågan, med tanke på

den bakgrund som fanns och på hur den var anhängiggjord, skulle tas upp i

allmän beredning i regeringen och därmed bli känd i regeringen som helhet.

Försvarsbeslutet i sig medför omfattande nedläggningar av regementen och

flottiljer i hela Sverige. Skillnaden mellan en regementsnedläggning och den

sysselsättningsförändring som blir aktuell i Arboga var kanske från

regeringens synpunkt inte så stor. Det utgick han ifrån, eftersom regeringen

inte tog någon vidare kontakt trots att den enligt hans uppfattning hade all

information. Han blev förvånad när han i efterhand fick höra att frågan inte

behandlats av regeringen vid allmän beredning.

Affärsrelationerna mellan Försvarets materielverk och Volvo Aero i den här

frågan baserar sig på att Volvo Aero har en skyldighet att offerera och

leverera motorunderhåll för RM 8. Volvo Aero är också skyldigt att hålla med

de anläggningar, de erforderliga resurser och den kompetens som går åt för att

göra detta. I gengäld bärs de fasta kostnaderna i samband med stora

strukturella förändringar av staten. Annars skulle kostnaden för

volymförändringar läggas på styckepriset. För att ha bättre insyn och

kontrollmöjligheter har staten då valt att ha två avtal, ett löpande

produktionsavtal och ett som rör de strukturella förändringarna, något som

Volvo Aero inte har haft något emot.

Om Volvo Aeros verksamhet skulle ligga kvar i Arboga, skulle avsevärda

kostnader uppkomma eller ligga kvar utan att kunna täckas av verksamheten med

det fortlöpande underhållet. Det är fasta kostnader för fastigheter och för

mindre rörlighet när det gäller tjänstemannapersonal etc. Det är också vissa

kostnader för avskrivning och nedläggning och för att starta verksamheten i

Trollhättan. Det kan kallas flyttkostnader. Försvarets materielverk betalar

enligt avtalet flyttkostnader till Volvo Aero, det är solklart för Volvo Aeros

del. Hur Materielverket finansierar denna betalning spelar ingen roll för

Volvo Aero. Någon fråga om att häva avtalet har inte förts på tal.

Först när regeringen hade fattat sitt beslut den 19 december 1996 fanns de

slutliga förutsättningarna för Volvo Aero att ta ställning till situationen.

Den 20 december var fredagen före jul. Ledningen för Volvo Aero ansåg sig då

inte böra lämna något besked till de anställda innan alla delar arbetats

igenom och behandlats i företagets styrelse. Därför inkallades ett extra

styrelsemöte omedelbart efter trettondagen, samtidigt som arbetet med att

arbeta igenom frågorna sattes i gång under helgerna. Företagets ledning i

Arboga kände vid denna tid inte till situationen.

Statssekreteraren Lars Rekke har vid en utfrågning den 17 april 1997, bilaga B

4, anfört bl.a.:

Alltsedan riksdagen beslutade att Gripen skulle ersätta Viggensystemet har

det funnits en allmän kännedom om att underhållsvolymerna skulle gå ned när

det gällde flygvapnets flygplan. Enligt hans informationer fattade Volvo någon

gång 1993-1994 beslut om att Gripenmotorerna skulle underhållas vid Volvo

Aeros anläggningar i Trollhättan. Underhållet av Viggenmotorerna skulle

fortsätta i Arboga. Det var allmänt känt att en förutsättning för

Arbogafabrikens långsiktiga överlevnad var en ökande civil underhållsvolym,

eftersom Viggenmotorerna så småningom skulle fasas ut ur flygvapnet. Det fanns

alltså tidigt en allmän information bland intresserade och någorlunda

initierade om problemen kring underhållsvolymerna.

I början av 1996 tillträdde han befattningen som statssekreterare i

Försvarsdepartementet. Hans huvuduppgift var att under försvarsministerns

ledning svara för arbetet inom departementet med att ta fram underlag för

försvarsbeslutet, etapp 2. Han utsågs också till ordförande i

Försvarsberedningen, som skulle förbereda den säkerhetspolitiska

kontrollstation som skulle vara grundläggande för det kommande

försvarsbeslutet.

Den 24 april 1996 hade Försvarsberedningen en hearing med företrädare för

den svenska försvarsindustrin. Syftet var att beredningen skulle få underlag

för sina överväganden i fråga om de säkerhetspolitiska konsekvenserna av

försvarsindustrins situation, framför allt i ljuset av pågående neddragningar

av försvarsanslagen i flera för industrins försäljning viktiga länder, Sverige

och de exportmarknader som kunde förväntas vara godkända för export. Varje

industriföreträdare genomförde en föredragning på en halv till en timme. Arne

Wittlöv lämnade bl.a. en redogörelse för den svenska flygmotormarknaden. Han

berättade bl.a. att utfasningen av Viggensystemet och introduktionen av Gripen

skulle innebära ett minskat motorunderhåll för det svenska flygvapnet samt att

detta skulle skapa problem för företaget om man inte lyckades få

tillfredsställande bidrag till produktionen från den civila marknaden. Detta

gällde naturligtvis i synnerhet Arboga. Det fördes inte någon diskussion om

vilka åtgärder i strukturellt eller liknande avseende som Volvo Aero

övervägde. Detta var inte syftet med hearingen.

Den 30 augusti 1996 besökte Rekke Volvo Aeros anläggningar i Trollhättan för

att få en allmän information om företaget och titta på

verkstadsanläggningarna. I samband med uppbrottet från arrangemanget berättade

Arne Wittlöv för honom att företaget skulle få beläggningsproblem i Arboga när

underhållet av Viggenmotorn upphörde en bit in på nästa sekel. Sedan lade han

till: Med de krav ni ställer går det inte att rädda Arboga. Han torde därmed

ha åsyftat de förhandlingar som vid den tidpunkten fördes mellan Försvarets

materielverk och Volvo Aero om fortsatt motorunderhåll. Som svar på en fråga

av Rekke nämnde Wittlöv att beslut om vilka åtgärder som skulle vidtas till

följd av dessa problem skulle fattas någon gång under senare delen av 1997

eller 1998. Wittlöv bad mycket bestämt att Rekke inte skulle föra

informationen vidare eftersom man inte hade gjort något ställningstagande inom

företaget. Dessutom ville företaget självt, om och när det blev aktuellt,

informera om problemen och företagets åtgärder och beslut till följd av dessa

problem.

Den 4 oktober 1996 fick Rekke en uppgift av en tjänsteman vid Försvarets

materielverk om att de aktuella besluten när det gällde Volvo Aero skulle

fattas av Volvo i början av 1997. Också vid det tillfället angavs särskilt att

Volvo självt skulle informera om sina ställningstaganden på ett mera konkret

sätt.

Rekke har inte under 1996 eller tidigare fått någon information i de här

frågorna om konkreta, bestämda ställningstaganden från Volvo Aeros sida.

Enligt hans erfarenhet har det vanliga varit att företag, när de funnit det

förenligt med sina intressen, på ett tidigt stadium informerat om problem av

skilda slag. Om det blev aktuellt, har företagen senare tagit kontakt med

regeringen för att i mer ordnade former lämna information om mera konkreta

beslut, t.ex. vad gällde anställda som skulle komma att beröras, när beslutet

skulle verkställas och eventuella åtgärder som företaget var berett att vidta

för att mildra konsekvenserna. I det här fallet strök Wittlöv kraftigt under

att den information som Rekke hade fått inte fick föras vidare och att Volvo,

om och när det blev aktuellt, skulle lämna information till de berörda. Rekke

var därför bergfast övertygad om att Volvo, om det blev aktuellt, skulle

återkomma och lämna sådan information. Vissa senare händelser har övertygat

honom om att Volvo Aero egentligen hade samma uppfattning, dvs. att det inte

fanns skäl att genomföra några åtgärder med anledning av den information

Wittlöv lämnat. Han har senare erfarit att statssekreteraren Peter Nygårds och

riksdagsledamoten Britt Bohlin enligt uppgifter från Wittlöv fått viss

information i förväg om Volvos planer eller överväganden. I samband med en

annan genomgång kring organisationsfrågor nämnde Rekke för försvarsministern

att det kunde bli problem i Arboga, att företagsledningen hade pekat på att

det var svårigheter i underhållsverksamheten. Det var i början av september

1996. Han nämnde det mera i förbigående och det kommenterades inte särskilt.

Vid departementets behandling av ärendet om medgivande för Försvarets

materielverk att teckna avtal om fortsatt flygmotorunderhåll ställde Rekke

inte någon fråga mot bakgrund av vad han erfarit om risker för Volvo Aeros

verksamhet i Arboga.

Efter handläggningen av ärendet om tillstånd för Försvarets materielverk att

teckna avtal med Volvo Aero har rutinerna för handläggningen i

Försvarsdepartementet skärpts i vissa hänseenden.

Han kan inte erinra sig att det i något fall funnits skäl till misstro mot

Försvarets materielverk.

Sedan början av år 1997 är Rekke statssekreterare i Näringsdepartementet.

Vid en utfrågning den 17 april 1997, bilaga B 4, har statssekreteraren i

Närings- och Handelsdepartementet Peter Nygårds anfört bl.a. följande:

Den 16 oktober 1996 hade han och Arne Wittlöv ett inbokat möte som gällde

den civila verksamheten i Volvo Aero. I slutet av mötet tog Wittlöv upp ett

resonemang om att det kommande försvarsbeslutet, eftersom det kunde få

konsekvenser för volymerna på det militära flygmotorunderhållet, kunde

innebära problem för verksamheten i Arboga. Det var i stort sett vad han sade

och det var oerhört allmänt hållet. Det var Nygårds första kontakt med

ärendet. Han lade informationen på minnet, men kunde inte göra något

därutöver.

Han informerade inte näringsministern och tycker inte att han borde ha gjort

det. Informationen var inte av den karaktären, den var alltför allmänt hållen.

Han hade inte någon kontakt med Lars Rekke i saken. Inom

Arbetsmarknadsdepartementet gjordes år 1996 en kartläggning av hur beroende

olika orter var av försvarsindustri. Där fanns Arboga med.

Statsrådet Thage G Peterson har vid en utfrågning den 24 april 1997, bilaga B

6, anfört bl.a. följande:

Han fick ingen information av Volvo. Varken direktör Wittlöv eller någon

annan från Volvo har ens försökt att informera honom om Volvos beslut att

lägga ned underhållsverkstaden i Arboga. Volvo lämnade vid två tillfällen,

dels från talarstolen vid Försvarsberedningens säkerhetspolitiska seminarium

den 24 april 1996, dels när ett företagsbesök i Trollhättan den 30 augusti

1996 höll på att avslutas, en mycket allmän och oordnad information till bl.a.

statssekreterare Lars Rekke. Om Thage G Peterson hade fått reda på att Volvo

skulle fatta beslut som innebar att 650 människor skulle förlora sina jobb i

Arboga, hade han omedelbart tagit kontakt med arbetsmarknads- och

näringsministrarna. Det kan också hända att regeringen då hade tagit över

avtalsförhandlingarna från Försvarets materielverk.

Regeringsärendet beskrevs för Thage G Peterson som ett rent rutinärende. Vid

veckoberedningen den 17 december 1996 frågade han uttryckligen om det fanns

några komplikationer i ärendet och fick till svar att det var ett rent

rutinärende. Det gällande underhållsavtalet löpte ut, och det var nödvändigt

att förnya det gamla avtalet.

Thage G Peterson borde naturligtvis ha fått läsa brevet från Försvarets

materielverk. När han sent omsider i mitten av januari fick läsa brevet tog

det honom 30 sekunder att förstå att det innehöll ett allvarligt budskap. Hade

han fått läsa brevet, hade det inneburit att han och Försvarsdepartementet

hade börjat agera i frågan.

Försvarsdepartementet fungerade ej i detta ärende. Tjänstemännen skulle

naturligtvis omedelbart ha visat handlingen för den politiska ledningen och

för departementets expeditionschef, men det gjordes tyvärr inte. Den i

departementsförordningen föreskrivna skyldigheten för huvudmannen för ärendet