Bet. 1996/97:KU26

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU26

Vissa grundlagsfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1996/97

KU26

Sammanfattning

I betänkandet behandlas sex motioner från den allmänna motionstiden 1996.

Motionerna rör i huvudsak frågor som regleras i regeringsformen. Utskottet

behandlar i olika avsnitt frågor om förfarandet vid rättighetsbegränsningar

och om beredning av riksdagsbeslut, om författningsdomstol, om domstolars och

domares konstitutionella ställning, om lagprövningsrätten, om

subsidiaritetsprincipen samt om Utrikesnämndens sammansättning. Samtliga

motioner avstyrks.

Till betänkandet är fogade nio reservationer och två särskilda yttranden.

Motionerna

1996/97:K202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd vid

rättighetsbegränsningar i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i

konstitutionsutskottet i enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i övriga utskott i

enlighet med vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förstärkning av den judiciella kontrollen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella

ställning,

1996/97:K209 av Göran Hägglund (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning i syfte att

grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.

1996/97:K214 av Birgit Friggebo (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om slopande

av undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen.

1996/97:K506 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att antalet ledamöter i Utrikesnämnden skall utökas så att samtliga

riksdagspartier erhåller minst en ordinarie plats.

1996/97:K514 av Göran Hägglund och Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en utredning om inrättande av en författningsdomstol.

1996/97:Ju412 av Alice Åström och Kenneth Kvist (v) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en utredning angående

lagreglering av skiljandet av domare från befattning med ett pågående mål

eller förflyttning av domare som reaktion på beslut som domare fattat under

målets handläggning.

Utskottet

Inledning

Sverige har i dag fyra grundlagar, nämligen regeringsformen, successions-

ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

De centrala bestämmelserna om landets styrelse finns i regeringsformen, som

trädde i kraft år 1975. De grundläggande principerna kommer till uttryck i

regeringsformens första kapitel, som handlar om statsskickets grunder. I dess

första paragraf anges att all offentlig makt utgår från folket. Folkstyrelsen

bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas

genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal

självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringsformen

innehåller vidare i skilda kapitel bestämmelser om grundläggande fri- och

rättigheter, om riksdagen, om riksdagsarbetet, om statschefen, om regeringen,

om regeringsarbetet, om lagar och andra föreskrifter, om finansmakten, om

förhållandet till andra stater, om rättskipning och förvaltning och om

kontrollmakten. Därutöver finns ett kapitel om vad som skall gälla vid krig

och krigsfara. I övergångsbestämmelserna finns bl.a. föreskrifter om Svenska

kyrkan.

Bestämmelser om riksdagens arbete finns också i riksdagsordningen. Vissa

bestämmelser om statschefen - kung eller regerande drottning - finns i

successionsordningen.

Grundlag stiftas enligt 8 kap. 15 § regeringsformen genom två likalydande

beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första

beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen

har samlats. Riksdagsordningens huvudbestämmelser beslutas antingen på samma

sätt som grundlagsbestämmelser eller med kvalificerad majoritet.

Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar

Gällande rätt

Det nu gällande rättighetsskyddet regleras huvudsakligen i 2 kap.

regeringsformen. Där anges de grundläggande fri- och rättigheter som svenska

medborgare är tillförsäkrade gentemot det allmänna.

Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna är absoluta i den meningen

att de inte kan begränsas annat än efter en ändring i grundlagen. Till denna

grupp av fri- och rättigheter hör religionsfriheten och de s.k. negativa

opinionsfriheterna samt förbuden mot åsiktsregistrering, dödsstraff,

kroppsstraff och tortyr. Hit hör vidare förbudet mot landsförvisning och

skyddet för svenskt medborgarskap, rätten att få ett frihetsberövande prövat

av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mot retroaktiv

strafflag, retroaktiv skattelag och tillfälliga domstolar.

Andra fri- och rättigheter är inte på detta sätt absoluta utan får

begränsas, men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är

yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten,

föreningsfriheten, skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation

och husrannsakan och liknande intrång, skyddet för förtrolig kommunikation,

rörelsefriheten samt rätten till offentlig rättegång.

De nu angivna fri- och rättigheterna får begränsas bara i viss utsträckning

(2:12 andra stycket RF). En begränsning får bara göras för att tillgodose ett

ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får

aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har

föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot

den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En

begränsning får vidare inte göras enbart på grund av politisk, religiös,

kulturell eller annan sådan åskådning. För yttrande- och

informationsfriheterna ges ytterligare regler i 2:13, för mötes- och

demonstrationsfriheterna i 2:14.

Vid begränsning av rättigheter måste lagstiftaren också beakta förbud i 2:15

och 16 mot diskriminering med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung

eller på grund av kön.

I 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen anges ett särskilt

lagstiftningsförfarande för begränsning i de av de ovan nämnda fri- och

rättigheterna som inte är absoluta. Om minst tio riksdagsledamöter begär det

skall lagförslag om begränsningar i dessa fri- och rättigheter vila i minst

tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes

i kammaren. Ett uppskov kan dock undvikas på två sätt. Lagförslaget kan

omedelbart avslås. Det kan också omedelbart antas om minst fem sjättedelar av

de röstande förenar sig om beslutet. Konstitutionsutskottet skall för

riksdagens vidkommande pröva om det särskilda lagstiftningsförfarandet är

tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. Enligt 4 kap. 10 § RO får KU inte

förklara att det särskilda förfarandet inte är tillämpligt utan att Lagrådet

först hörts i saken. Utskottet är inte bundet av Lagrådets yttrande.

Till de två nu behandlade grupperna av rättigheter - de absoluta och de som

kan begränsas, men endast i viss utsträckning - kommer ett antal rättigheter

som alla kan få en stor del av sitt innehåll bestämt genom vanlig lag, varvid

lagstiftaren inte i nämnvärd mån är bunden av några styrande regler i

grundlagen. Hit hör reglerna om skydd mot integritetskränkande ADB-

registrering (2:3:2) och om skyddet för äganderätten (2:18:1 och 2), för

närings- och yrkesfriheten (2:20), för de fackliga friheterna (2:17), för

upphovsrätten och liknande rättigheter (2:19), för allemansrätten (2:18:3) och

för rätten till utbildning (2:21).

Motionen

I motion 1996/97:K202 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen beslutar

om ett förstärkt minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar (yrkande 1).

Motionärerna påpekar att regeringsformen vilar på tanken att majoritetsbeslut

är den beslutsform som bäst gagnar demokratin. De anser emellertid att

författningen ger uttryck för en bristfällig insikt om behovet av vissa

inskränkningar i majoritetens rätt. Ett effektivt parlamentariskt vapen till

värn också för minoritetens vilja vore, enligt motionärerna, att stärka

minoritetsskyddet vid beslut om lagstiftning som innebär begränsningar av de

medborgerliga fri- och rättigheterna. Motionärerna anser att såväl

begränsningar i äganderätten och närings- och yrkesfriheten som inskränkningar

i de politiska fri- och rättigheterna, dvs. yttrande-, informations-, mötes-,

demonstrations- och föreningsfriheten, bör beslutas av riksdagen med

kvalificerad majoritet i stället för som i dag med enkel majoritet. För att

undvika att ett förfarande med kvalificerad majoritet gör riksdagen

handlingsförlamad skulle en minoritet i riksdagen kunna ges rätt att skjuta

fram riksdagens beslut i en viss fråga, vilket motsvarar vad som gäller enligt

2 kap. 12 § tredje stycket RF.

Motivuttalanden

Krav på att lag som begränsar medborgerliga fri- och rättigheter skulle kunna

antas endast genom beslut med kvalificerad majoritet framfördes av vissa

ledamöter i Grundlagberedningen, GLB. Frågan diskuterades i betänkandet Ny

regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 106-108. Beredningens

majoritet avvisade förslaget med hänvisning bl.a. till riskerna för konflikter

mellan riksdagen och rättstillämpande myndigheter.

Argumenten mot en särskild beslutsprocedur vid rättighetsbegränsande

lagstiftning utvecklades utförligt i 1973 års grundlagsproposition (prop.

1973:90 s. 196 - 198). Även justitieministern fäste vikt vid faran för

konflikter mellan riksdagen och rättstillämpande organ och den därmed

förbundna risken för politisering av domstolarna. Enligt justitieministern

förelåg det nämligen en betydande risk för att en domstol eller en annan

myndighet skulle inta en annan ståndpunkt än riksdagen i frågan om huruvida en

lag inskränkte en grundläggande rättighet, och till följd därav anse att en

lag som antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning var ogiltig.

Kraven på kvalificerad majoritet framfördes också av en minoritet i 1973 års

fri- och rättighetsutredning. I betänkandet Medborgerliga fri- och

rättigheter. Regeringsformen (SOU 1975:75) avvisades tanken på en sådan

ordning med hänvisning till att detta skulle innebära en begränsning av den

allmänna majoritetsprincipen. I proposition 1975/76:209 om utvidgning och

förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheterna förklarade sig

departementschefen dela utredningsmajoritetens uppfattning och underströk att

det aldrig kunde få råda någon tvekan om att den auktoritativa

grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar om lag ankommer

på riksdagens majoritet (s. 89). Han ansåg också att en ordning med

kvalificerad majoritet skulle medföra olika praktiska problem i fråga om

riksdagsproceduren och pekade bl.a. på risken för att procedurdebatter skulle

träda i stället för sakdebatter i de politiska frågorna.

Tidigare riksdagsbehandling

Vid 1976 års grundlagsreform, då bl.a. möjligheterna att införa

rättighetsbegränsande lagar på flera sätt inskränktes, framfördes i motioner

krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar.

Konstitutionsutskottet ansåg att Fri- och rättighetsutredningens majoritet och

departementschefen övertygande utvecklat de principiella och praktiska

olägenheter som var förenade med krav på kvalificerad majoritet för lagbeslut

som innebar begränsning av vissa av de i grundlagen angivna fri- och

rättigheterna. Dessa olägenheter gjorde sig enligt utskottet särskilt gällande

när föreskrifter om kvalificerad majoritet skulle kombineras med regler som i

materiellt hänseende begränsade riksdagens möjligheter att stifta lag. Med en

sådan kombination av regelsystem skulle en minoritet kunna motivera ett

underkännande av ett majoritetsförslag med påstående att förslaget vore

grundlagsstridigt. Enligt utskottets mening talade starka principiella skäl

mot ett system som innebar att riksdagsminoriteter kunde framträda med anspråk

på att kontrollera det grundlagsenliga i riksdagsmajoritetens handlande. I

likhet med departementschefen fann utskottet också att en ordning med

kvalificerad majoritet skulle komma att medföra olika praktiska problem i

fråga om riksdagsproceduren. Sammantagna hade de skäl som talade mot ett

system med kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgerliga

fri- och rättigheterna en sådan styrka att utskottet inte kunde godta en sådan

ordning. Utskottet avstyrkte de då aktuella motionerna (bet. KU 1975/76:56 s.

12).

Utskottets bedömning

De skäl som utskottet i samband med 1976 års grundlagsreform anfört mot ett

system med kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar är fortfarande

giltiga. Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har möjligheterna att

införa rättighetsbegränsande lagar dessutom försvårats ytterligare sedan denna

reform, nämligen genom det särskilda lagstiftningsförfarandet, enligt vilket

en minoritet kan skjuta upp riksdagsbehandlingen i minst tolv månader (2 kap.

12 § tredje stycket RF). Med det anförda avstyrks motion K202 (m) yrkande 1.

Beredning av riksdagsbeslut

Undantagsregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen

Gällande bestämmelser

För ändring i grundlag gäller enligt 8 kap. 15 § RF särskilda regler. Sådan

lag stiftas genom två likalydande beslut, och det andra beslutet får inte

fattas förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i

hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats.

Härutöver gäller att ett förslag till grundlagsändring skall läggas fram i

sådan tid att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ärendet

första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Från denna

niomånadersregel kan konstitutionsutskottet medge undantag genom beslut varom

minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig. Regeln hindrar inte

att ett förslag som väcks senare än nio månader före ett val och inte uppnår

erforderlig majoritet för undantag ändå läggs till grund för beslut att anta

ett grundlagsförslag som vilande. Förslaget kan dock inte antas slutligt under

den närmast följande valperioden utan först under den därpå följande.

Motionerna

I två motioner begärs precisering respektive avskaffande av

konstitutionsutskottets rätt att enligt undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF

besluta om en grundlagsändring senare än nio månader före ett val.

I motion K202 begär Moderata samlingspartiet att regeringsformen ändras, så

att det införs ett förbud för konstitutionsutskottet att lägga fram förslag

till grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett riksdagsval om en

minoritet på en sjättedel av ledamöterna motsätter sig det (yrkande 2).

Motionärerna hänvisar till vad som inträffade i juni 1994, då

konstitutionsutskottet i ett betänkande (1993/94:KU28) föreslog

grundlagsändringar som innebar att det fr.o.m. den 1 januari 1999 skulle bli

straffbart att inneha barnpornografi. Enligt motionärerna stred utskottets

agerande mot minoritetsskyddsregelns anda, om än inte mot dess bokstav.

Motionsyrkandet syftar enligt motionärerna till att förhindra liknande

missbruk av undantagsregeln i framtiden.

I motion 1996/97:K214 av Birgit Friggebo (fp) begärs en utredning om

slopande av undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF. Motionären hänvisar till

konstitutionsutskottets initiativ till grundlagsändring i barnpornografiär-

endet våren 1994. Enligt motionären var det utomordentligt bra att det

existerande minoritetsskyddet då fungerade, eftersom detta initiativ i

efterhand visat sig vara olämpligt ur flera synvinklar. Motionären drar ändå

slutsatsen att undantagsbestämmelsen bör slopas, eftersom det aldrig är

motiverat att ändra grundlag under så brådskande former.

Motivuttalanden

Rättighetsskyddsutredningen framhöll i sitt betänkande Förstärkt skydd för

fri- och rättigheter, (SOU 1978:34 s. 150), att det låg ett betydande värde i

att proceduren för grundlagsändring gav säkerhet för att förslag till

ändringar blev noga övervägda och att tanken att genom en särskild tidsfrist

förlänga den nödvändiga betänketiden hade skäl för sig. Det var också enligt

utredningen angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk

räckvidd inte behandlades i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmast

före valet. En tidsfrist före valet kunde enligt utredningen utföras på skilda

sätt. Det förslag som hade övervägts 1976 innebar att en viss tid - sex

månader - skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan

ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring

forcerades, och de gynnsamma effekter man strävade efter genom en föreskrift

om tidsfrist torde enligt utredningen kunna nås bättre genom en regel om att

en viss minsta tid skulle förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed

kunde man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och

för en omfattande offentlig debatt.

Huvudsyftet med en tidsfrist var enligt Rättighetsskyddsutredningen att

säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag.

Undantagsvis kunde det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd

i samband med ett instundande val, även om frågan kom upp först efter

tidsfristens utgång. Utredningen ansåg det olyckligt att genom en undantagslös

regel hindra något sådant, utan en möjlighet att slutföra ett senare väckt

grundlagsärende borde finnas. Undantagsregeln borde emellertid enligt

utredningen utformas så att man inte trädde intresset av en omsorgsfull

utskottsberedning för när. Det borde ligga i konstitutionsutskottets hand att

pröva frågor om undantag, och en förutsättning för undantag borde vara att en

stor majoritet av ledamöterna i utskottet - fem sjättedelar - förenade sig

därom.

Enligt utredningen saknades det anledning att i regeringsformen införa

någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som

väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att

konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det borde

enligt utredningen inte finnas hinder för riksdagen att fatta sitt första

beslut. Det andra och avgörande beslutet fick emellertid i sådant fall inte

fattas redan efter det nämnda ordinarie valet, utan frågan fick vila över

nästa val, ordinarie eller extra. Tidsfristen förkortades från tio till nio

månader den 1 januari 1989 (KU 1987/88:32, 1988/89:KU2).

Tidigare riksdagsbehandling

Ett motionsyrkande (m) med delvis samma innebörd som det nu aktuella yrkandet

i motion K202 (m) behandlades av utskottet hösten 1995. Utskottet utgick då

från att utskottens initiativrätt - allmänt och i grundlagsärenden - även

fortsättningsvis skulle begagnas med varsamhet och att politisk enighet skulle

eftersträvas i de fall där initiativ skulle komma i fråga. Med det anförda

avstyrktes den då aktuella motionen (1995/96:KU6 s. 14).

Utskottets bedömning

Utskottet anser att den nuvarande fem sjättedelsregeln i 8 kap. 15 § RF ger

ett tillräckligt skydd mot oöverlagda grundlagsändringar. Liksom vid den

tidigare behandlingen av denna fråga utgår utskottet från att initiativrätten

i grundlagsärenden kommer att begagnas med varsamhet och att politisk enighet

kommer att eftersträvas i de fall initiativ kommer i fråga. Motionerna K202

(m) yrkande 2 och K214 (fp) avstyrks alltså.

Utskottens initiativrätt

Gällande bestämmelser

Bestämmelser om förslagsrätt i riksdagen finns i riksdagsordningen. Sådan

förslagsrätt tillkommer i första hand regeringen genom propositioner och

riksdagsledamöter genom motioner. Även vissa riksdagsorgan får väcka förslag

inom sina ansvarsområden. Utskott får väcka förslag hos riksdagen i ämne som

hör till dess handläggning. Finansutskottet får i ekonomisk-politiskt syfte

väcka förslag även i ämne som hör till annat utskotts beredningsområde (3 kap.

7 § RO).

Förslag som läggs fram av utskott medför till skillnad från förslag från

andra förslagsberättigade inte någon motionsmöjlighet.

Motionen

I motion K202 (m) begärs ett förstärkt minoritetsskydd i utskotten i enlighet

med vad som anförs i motionen (yrkande 3). Enligt Moderata samlingspartiet kan

riksdagsutskottens initiativrätt enligt 3 kap. 7 § RO användas av en majoritet

i riksdagen i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.

Under senare tid har det sålunda hänt att en utskottsmajoritet använt

initiativrätten till att driva igenom politiskt kontroversiella förslag utan

normalt beredningsunderlag och utan den omfattande debatt som är möjlig då

förslag väcks genom proposition eller motioner. Ett exempel på missbruk av

initiativrätten är enligt motionärerna partnerskapslagstiftningen, som lades

fram av lagutskottet våren 1994 med minsta möjliga marginal, åtta röster mot

sju. Motionärerna anser mot den bakgrunden att det finns anledning att se över

utskottens initiativrätt och överväga om initiativ i de vanliga utskotten inte

som nu skall kunna tas med enkel majoritet, utan fordra fem sjättedels

majoritet.

Motivuttalanden

I proposition 1970:40 med förslag till ändring i regeringsformen, m.m., som

bl.a. upptog utskottens initiativrätt, hänvisade regeringen till att

Grundlagberedningen (GLB) i sitt betänkande Ny utskottsorganisation (SOU

1969:62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagen och därvid

ansett att övervägande skäl talade för att införa en i princip generell

förslagsrätt för utskotten. GLB förordade att de regler om initiativrätt som

var knutna till vissa av utskotten i den dåvarande organisationen, vid en

reform av utskottsväsendet skulle ersättas av en generell regel om rätt för de

ständiga utskotten att, vart och ett inom sitt kompetensområde, lägga fram

förslag till riksdagen, även om förslaget inte hade samband med något ärende

som remitterats till utskottet.

Vid riksdagsbehandlingen av frågan uttalade konstitutionsutskottet följande

(se bet. KU1970:27 s. 7).

En principiellt viktig nyhet i förslaget är att utskotten skall få

självständig initiativrätt. Denna reform framstår som ägnad att förbättra

riksdagens arbetsmöjligheter. Utskottet förutsätter emellertid, att de nya

befogenheterna skall begagnas med samma varsamhet, som iakttagits av de

utskott som har självständig initiativrätt enligt nuvarande ordning. Ärenden

bör framdeles liksom hittills normalt väckas genom proposition eller motion,

och politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga.

I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU

1972:15) ställde sig GLB avvisande till förslag att införa självständig

initiativrätt för utskottsreservanter vid sidan om motionsrätten och att medge

motionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. GLB framhöll att reglerna om

initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigt förslag

bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i riksdagen. I viss

utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna enligt GLB under

handläggningens gång kunna få ställa ?nya? yrkanden i ärendet, och sådana

?osjälvständiga? förslag kunde tillföras ett redan väckt ärende på tre sätt: i

följdmotion, under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överläggningen i

kammaren.

Allmänt sett ville GLB hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett anhängigt

ärende borde vara mera vidsträckt om yrkandena fördes fram i följdmotioner än

enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst om de ställdes först

i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdagsförslagen och av en

ordnad och koncentrerad handläggning i utskotten talade enligt GLB för att

följdförslag i görligaste mån borde läggas fram redan i motioner och inte

först vid utskottsbordet via partirepresentanterna. Beträffande yrkanden som

gavs till känna först under kammaröverläggningen tillkom den betydelsefulla

faktorn att de inte hade blivit utskottsberedda.

GLB framhöll också att regleringen av utskottsinitiativet inte borde bli

sådan att den kunde tänkas inbjuda riksdagsmajoriteten till aktioner via

utskotten i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade ett motionsyrkande med samma innehåll som det nu aktuella

i sitt av riksdagen godkända betänkande 1995/96:KU6. Utskottet delade då den

bedömning som gjorts i denna fråga av Grundlagberedningen och av utskottet då

en sådan rätt infördes för alla utskott. Utskottet ansåg alltså att utskottens

initiativrätt stärker riksdagens ställning och underlättar dess

arbetsmöjligheter. Utskottet utgick från att befogenheterna även

fortsättningsvis skulle begagnas med varsamhet och att politisk enighet skulle

eftersträvas i de fall där initiativ kom i fråga. Utskottet utgick vidare från

att utskotten också fortsättningsvis skulle komma att vara restriktiva med att

själva arbeta fram mera omfattande lagförslag utan beredning inom

regeringskansliet. Utskottet hänvisade till att, som GLB påpekat, redan

avsaknaden av den utredningsapparat som krävs för tillkomsten av varje mera

omfattande förslag kunde verka hämmande i detta avseende. Den då aktuella

motionen avstyrktes.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning och avstyrker motion K202 (m)

yrkande 3.

Lagrådsgranskning av grundlagsförslag

Gällande bestämmelser

Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avge

yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas över vissa uppräknade typer

av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra

sig i andra medier, civillag, lag som begränsar någon av de grundläggande fri-

och rättigheterna samt offentligrättslig lag som gäller åligganden för

enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommunal skatt), om

lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Undantag gäller om

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet

eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men

skulle uppkomma.

Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till

grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter

förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens

krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna

syften samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (1979:368) om Lagrådet.

Lagrådet är ett rådgivande organ och inte ett beslutande. Regeringen och

ytterst riksdagen kan välja att inte följa dess förslag. Lagrådets yttrande

kan inhämtas också över författningsförslag utanför det i RF angivna

granskningsområdet.

Motivuttalanden

Frågan om lagrådsgranskningen behandlades utförligt i

Rättighetsskyddsutredningens betänkande Förstärkt skydd för fri- och

rättigheter (SOU 1978:34). Principerna bakom det förslag om Lagrådets

granskningsområde som Rättighetsskyddsutredningen lade fram sammanföll till

stor del med de som åberopats bl.a. vid 1970-1971 års reform: Lagrådets

kapacitet skulle utnyttjas så väl som möjligt, man skulle så långt möjligt

söka åstadkomma att Lagrådet ägnade sig åt de förslag som behövde dess

granskning och inte tvingades att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Under

utredningens arbete hade ansetts att bland de lagar som i första hand borde

granskas av Lagrådet borde nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut

benämndes allmän civillag och kriminallag. Vissa andra grupper av föreskrifter

hade inte heller orsakat nämnvärda diskussioner, nämligen grundlag om

tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar

och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och

rättigheterna. Detsamma gällde rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen,

grundläggande föreskrifter om statstjänstemännens rättsställning och övriga

föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. De

mest betydande svårigheterna torde enligt utredningen de återstående

lagförslagen bereda, nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag

som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas

personliga eller ekonomiska förhållanden, bortsett från ?allmän kriminallag?.

I proposition 1978/79:195 förordade departementschefen att

Rättighetsskyddsutredningens lösning valdes när det gällde

lagrådsgranskningens omfattning. Han tillade att när det gällde t.ex.

regeringsformen och kommunallag, som inte avsåg kommunal beskattning, det

dessutom måste beaktas att dessa lagar till den helt övervägande delen gällde

frågor av politisk natur och därför, med tanke på den inriktning granskningen

skulle ha, var mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.

Motionen

I motion K202 (m) begärs en utökad skyldighet att inhämta yttrande från

Lagrådet (yrkande 6, delvis). Motionärerna anser att det är en egendomlighet i

de nuvarande bestämmelserna att Lagrådet normalt inte behöver höras över

grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknande.

Motionärerna anser att uttalandet i förarbetena att regeringsformen är mindre

väl lämpad för lagrådsgranskning på grund av att den till helt övervägande del

innehåller frågor av politisk natur knappast är hållbart. Också vanliga lagar

kan avse politiskt känsliga frågor, och då begränsar sig Lagrådet regelmässigt

till en rent teknisk granskning, påpekar motionärerna. Det finns därför ingen

anledning att koppla bort den lagtekniska expertisen just i de allra

viktigaste lagstiftningsärendena, dvs. sådana ärenden som rör grundlagarna.

Det bör enligt motionärerna ankomma på regeringen att närmare se över

bestämmelserna om lagrådsgranskning i syfte att säkerställa att Lagrådets

erfarenhet och kunnande utnyttjas även i de lagstiftningsfrågor som avser

grundlagarna.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade hösten 1995 ett motionsyrkande om att utvidga

lagrådsgranskningen till grundlagsfrågor. Utskottet erinrade då om att det

inte föreligger något hinder att inhämta Lagrådets yttrande över andra förslag

än de som nämns i 8 kap. 18 § RF och ansåg inte att det fanns anledning att

föreskriva skyldighet att höra Lagrådet över grundlagsförslag i vidare

utsträckning än vad som redan gällde. Utskottet ville däremot framhålla vikten

av att förslag om ändringar framför allt i regeringsformen var väl

genomarbetade och genomdiskuterade. Den då aktuella motionen avstyrktes (bet.

1995/96:KU6).

Utskottets bedömning

Såsom utskottet tidigare påpekat föreligger inga hinder mot att inhämta

Lagrådets yttrande över andra förslag än dem som nämns i 8 kap. 18 § RF.

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K202 (m),

såvitt nu är i fråga (yrkande 6, delvis).

Författningsdomstol

Motionerna

I två motioner begärs utredningar om inrättandet av en svensk

författningsdomstol.

I motion K202 (m) påpekas att förutsättningarna för en diskussion om en

svensk författningsdomstol är väsentligt annorlunda nu än när frågan tidigare

utretts. En ny omständighet är att Europakonventionen om de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna sedan den 1 januari 1995 gäller

som svensk lag. En annan betydelsefull förändring är att Sverige blivit medlem

i Europeiska unionen. Medlemskapet i EU har bl.a. medfört att svenska

domstolar och andra rättstillämpande myndigheter skall kontrollera om svensk

grundlag står i överensstämmelse med EG-rättsliga regler. Det är enligt

motionärerna naturligt att frågan om en särskild svensk författningsdomstol

ges förnyad aktualitet i det sammanhanget.

Motionärerna hänvisar vidare till den tyska författningsdomstolens ställning

och förmodar att en författningsdomstol skulle ge Sverige ett större

inflytande över gemenskapsrättens utveckling och utgöra en rättslig instans

som med auktoritet skulle förmå att hävda svenska intressen i EU, exempelvis

när det gäller skyddet för den svenska offentlighetsprincipen. Även frågor om

överlåtelse av ny beslutanderätt till EU vid kommande ändringar av EU:s

grundfördrag kan enligt motionärerna vara ägnade att avgöras av en

författningsdomstol. Dessa delvis nya och obeaktade förhållanden talar enligt

motionärerna för att frågan om en författningsdomstol bör bli föremål för

närmare överväganden i en utredning (yrkande 6, delvis).

I motion K514 av Göran Hägglund och Rolf Åbjörnsson, båda kd, begärs också

en utredning om inrättande av en författningsdomstol. Sverige har numera att

finna sig i en författningsdomstols, EG-domstolen, beslut i frågor som angår

avtalet med EU, påpekar motionärerna. Företeelsen har alltså sedan Fri- och

rättighetsutredningen avlämnade sitt betänkande blivit mindre främmande i

svensk rättstradition. Enligt motionärernas uppfattning skall

författningsdomstolen ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse med

grundlag. Även tolkningstvister rörande vallag och övriga lagar som rör det

politiska livets funktion bör ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma

skall gälla kränkningar av de mänskliga fri- och rättigheterna, vilka är

fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade frågan om att inrätta en författningsdomstol i sitt av

riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU24.

Utskottet hänvisade där till Fri- och rättighetskommitténs överväganden i

betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i likhet med

kommittén att ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol var

att ett sådant system var svårt att förena med kravet att en

rättighetsreglering inte fick innebära att politisk makt fördes över till icke

politiska organ. De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till

skulle enligt utskottet bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker

vid en lagprövning enligt den ordning Sverige nu har. Utskottet instämde i

kommitténs uppfattning att redan den centralisering av normkontrollen som

systemet skulle innebära gjorde att det blev mer aktuellt med en politisk

?styrning? av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga

spänningar mellan den politiska och den dömande makten. I likhet med kommittén

ansåg utskottet att det var svårt att komma till rätta med en befarad

politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för

tillsättning av dess ledamöter.

Utskottet ansåg vidare i likhet med kommittén att man inte kunde komma

ifrån att resultatet lätt kunde bli någon form av blandad politisk-juridisk

bedömning av ett slag som inte eftersträvas i Sverige. Det anförda utgjorde

enligt utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av

författningsdomstol. De då aktuella motionerna (nyd) avstyrktes.

Vid behandlingen av en motion (mp) om inrättande av en författningsdomstol

hösten 1995 hänvisade utskottet till sin tidigare bedömning och avstyrkte

motionen (bet. 1995/96:KU6).

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning. Motionerna K202 (m), yrkande 6,

delvis och K514 (kd) avstyrks därför.

Domarnas konstitutionella ställning

Tillsättning av domartjänster

Motionen

I motion K202 (m) begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag

att lämna förslag till hur domarnas konstitutionella ställning kan förstärkas

(yrkande 7, delvis). Moderata samlingspartiet ifrågasätter om folkstyret -

Sveriges riksdag - har tillräcklig insyn vid utnämningen av domare när

regeringen ensam ansvarar för domarutnämningarna. Ett alternativ till dagens

utnämningsförfarande skulle enligt motionärerna kunna vara att låta riksdagen

eller företrädare för denna medverka i utnämningsförfarandet och därmed skapa

en medborgerlig garanti för att domarutnämningarna sköts med saklighet och

utan ovidkommande hänsyn. Ett annnat alternativ kunde vara att inrätta ett

särskilt organ med uppgift att utse domare, exempelvis en nämnd bestående av

både domare och företrädare för medborgarna. Enligt Moderata samlingspartiet

bör dock, i vart fall, det s.k. kallelseförfarandet, dvs. tillsättning av

högre domartjänster utan föregående anmälnings- eller beredningsförfarande,

upphöra.

Bakgrund

Av 11 kap. 9 § första stycket RF samt 4 kap. 2 § rättegångsbalken och 3, 10

och 15 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att

ordinarie domare alltid utnämns av regeringen. I fråga om tjänsterna som

justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i

hovrätt och kammarrätt, domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen,

ordförande och vice ordförande i Patentbesvärsrätten samt tjänsterna som

lagman i tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö och

tjänsterna som ordförande i hyresnämnderna i nämnda städer gäller att de

tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Tjänsterna kungörs alltså inte

lediga och det sker inte heller något formellt anmälningsförfarande.

Av 11 kap. 9 § andra stycket RF följer att vid tillsättning av domare får

endast fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Vid tillsättning av de nu ifrågavarande domartjänsterna är det departement,

under vilket den ifrågavarande domstolen lyder, ansvarigt för beredningen.

Tillsättningen av en högre domartjänst aktualiseras vanligen av den berörda

domstolen. Departementet kontaktar sedan i turordning de personer som anses

lämpliga, varvid lämplighetsbedömningen i första hand görs inom departementet.

Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas vanligen under hand och

samråd sker med den berörda domstolen samt i förekommande fall med andra

departement. När det gäller utnämningar av justitieråd och regeringsråd,

inhämtar justitieministern normalt vid plenum i den berörda domstolen

synpunkter på den kandidat regeringen föreslagit.

1993 års domarutredning anförde i sitt betänkande Domaren i Sverige inför

framtiden (SOU 1994:99) att den nuvarande indelningen i ansöknings- och

kallelsetjänster var väl genomtänkt. Utredningen menade att samrådet mellan

regeringen och Högsta domstolen och Regeringsrätten i fråga om utnämningar av

justitieråd och regeringsråd borde formaliseras men lade i övrigt inte fram

några förslag beträffande tillsättningen av de högsta domartjänsterna (SOU

1994:99 s. 228 f.). Utredningens förslag har hittills inte föranlett några nya

regler för tillsättningsförfarandet.

Tidigare riksdagsbehandling

Justitieutskottet har tidigare avstyrkt bifall till yrkanden (m) om att

avskaffa kallelseförfarandet vid domarutnämningar och om att utreda att

regering och riksdag i förening utnämner alla domare. I sitt av riksdagen

godkända betänkande 1989/90:JuU25 anförde justitieutskottet följande.

Utskottet vill för sin del bestämt ta avstånd från en sådan ordning som

skisseras i motionerna. Den skulle inte endast innebära ett avsteg från

regeringsformens regler om tillsättning av domartjänster. Den skulle också

enligt utskottets uppfattning oundvikligen komma att medföra en politisering

av tillsättningsförfarandet, som skulle få svåra konsekvenser för tilltron

till rättsväsendet. Utskottet kan inte heller eljest finna skäl att förorda

ytterligare utredning i de hänseenden som aktualiseras i motionerna. I denna

del konstaterar utskottet att frågan om domarbanans utformning blivit

grundligt genomlyst under ett mångårigt arbete i flera utredningar och att den

nu är mogen för avgörande.

En motion (v) om en utredning om ökad insyn från allmänheten och riksdagen i

tillsättandet av de högsta domartjänsterna avstyrktes av justitieutskottet så

sent som i februari 1997 (bet. 1996/97:JuU8). Justitieutskottet hänvisade dels

till sin tidigare inställning i det ovan citerade betänkande 1989/90:JuU25,

dels till att 1993 års domarutredning övervägt frågan om hur de högsta

domartjänsterna skall tillsättas och att det därför saknades skäl att på nytt

utreda frågan.

Utskottets bedömning

Utskottet delar den uppfattning som justitieutskottet framförde i februari

1997 och som riksdagen ställt sig bakom. Motion K202 (m) avstyrks alltså,

såvitt nu är i fråga (yrkande 7, delvis).

Skiljande av domare från befattning med pågående mål

Bakgrund

I december 1995 blev ett hovrättsråd i Svea hovrätt mot sin vilja genom beslut

av hovrätten (hovrättspresidenten) i administrativ ordning befriad från ansvar

för den egna roteln på den avdelning han då tjänstgjorde på. Beslutet innebar

att han också befriades från referentskapet i ett narkotikamål, lottat på hans

rotel och utsatt till huvudförhandling senare samma månad. Hovrättsrådet

anmälde hovrättspresidentens beslut till Justitiekanslern och gjorde gällande

att beslutet var grundlagsstridigt. Av handlingarna hos JK framgick att

hovrättsrådet ex officio inkallat de polismän som hörts i tingsrätten till

omförhör i hovrätten. Hovrättsrådet gjorde gällande att detta hans agerande

utgjort orsaken till att han bytts ut som referent. Hovrätten bestred att

detta varit fallet och hävdade att beslutet grundats på att hovrättsrådet

varit tjänsteodugligt en längre tid.

Justitiekanslern, JK, avgav sitt beslut den 2 oktober 1996. JK anför i

beslutet att i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från

sin tjänst i annan ordning än den som anges i lag måste inrymmas mer än den

formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de

därmed förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste, enligt JK, rimligen även

innefattas en rätt att - utan andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag

- få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. JK gör därför den

bedömningen att hovrättens åtgärd att tvångsvis, genom ett administrativt

beslut, omplacera det aktuella hovrättsrådet från att vara indelad till

tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en

s.k. pool utan eget rotelansvar inte synes stå i överensstämmelse med

bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF.

Sveriges domareförbund har i en skrivelse till Justitiedepartementet den 16

september 1996 anfört att det enligt Domareförbundets mening strider mot

grunderna för 11 kap. 2 § RF om en domstolschef i administrativ ordning

skiljer en domare från befattningen av ett mål i syfte att påverka målets

handläggning. Förbundet anser att dessa principer bör framgå av bestämmelser i

lag och hemställer att departementet låter utreda frågan.

Motionen

I motion 1996/97:Ju412 av Alice Åström och Kenneth Kvist (båda v) begärs att

en utredning tillsätts angående lagreglering av skiljandet av domare från

befattning med ett pågående mål eller förflyttning av domare som reaktion på

beslut som domaren fattat under målets handläggning (yrkande 2).

Motionärerna förklarar sig dela Domareförbundets syn på dessa frågor och

anser att oavsett hur det förhållit sig i det konkreta fallet är den

intressanta och viktiga frågan under vilka förhållanden en ordinarie domare

mot sin vilja får fråntas ett på hans rotel lottat mål. Enligt motionärerna

är domstolarnas självständighet och skyddet mot påtryckningar från utomstående

- även regering, riksdag och myndigheter - ett nödvändigt fundament för en

rättsstat. Frågan bör därför utredas skyndsamt.

Gällande bestämmelser

Enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur

domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall

tillämpa rättsregel i särskilt fall. I fråga om de ordinarie domarnas

rättsställning finns vidare en grundläggande bestämmelse i 11 kap. 5 § RF.

Enligt den bestämmelsen får den som utnämnts till ordinarie domare skiljas

från tjänsten endast

1. om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänste-

åliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten,

2. om han uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig

att avgå med pension.

Enligt 10 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, vilken är tillämplig i

fråga om ordinarie domare, gäller vidare att en arbetstagare får avstängas

från arbetet

1. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas,

2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning

som kan antas medföra avskedande,

3. om han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och detta

beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande, eller

4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning enligt 11 §.

Någon möjlighet att i övrigt skilja en ordinarie domare från hans

arbetsuppgifter anvisar inte lagstiftningen (jfr 9 § lagen om

fullmaktsanställning).

Av 15 § lagen om fullmaktsanställning följer att det är Statens ansvarsnämnd

som beslutar i fråga om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det

gäller bl.a. ordinarie domare.

Beträffande hovrättsdomares tjänstgöringsförhållanden - indelning på

avdelning, tilldelning av rotel - finns också bestämmelser i förordningen

(1979:569) med hovrättsinstruktion.

Utskottets bedömning

Enligt 11 kap. 5 § RF får en ordinarie domare inte skiljas från sin

domartjänst i annan ordning än den som anges i lag. JK har funnit att det i

denna garanti även innefattas en rätt för domare att - utan andra sanktioner

än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade

med tjänsten. Sveriges domareförbund har i en skrivelse till

Justitiedepartementet begärt att departementet utreder om det i lag bör framgå

att en domstolschef inte i administrativ ordning får skilja en domare från

befattningen av ett mål i syfte att påverka målets handläggning. Enligt vad

utskottet inhämtat är Domareförbundets skrivelse för närvarande föremål för

beredning i Justitiedepartementet.

Utskottet vill inte föregripa regeringens bedömning av om regeringsformens

bestämmelser ger tillräcklig ledning i nu aktuella fall eller om ytterligare

lagstiftning krävs för att skydda domare mot otillbörlig påverkan. Motion

Ju412 (v) yrkande 2 avstyrks med hänvisning härtill.

Domstolarnas konstitutionella ställning

Motionen

I motion K202 (m) begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag

att lämna förslag till hur domstolarnas konstitutionella ställning i Sverige

kan förstärkas (yrkande 7, delvis). En väg att uppnå detta skulle enligt

Moderata samlingspartiet vara att i regeringsformen ge domstolarna ett

normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs.

rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag kan sådana föreskrifter som inte

enligt 8 kap. RF måste beslutas i lag meddelas av myndighet under regeringen

som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 §). Efter delegering

kan även andra myndigheter än domstolarna, främst Domstolsverket, besluta om

bindande normer för domstolarnas verksamhet, påpekar motionärerna. Utifrån

Moderata samlingspartiets syn på domstolarnas ställning är denna ordning

otillfredsställande.

Utredningsförslag

1993 års domarutredning, som hade i uppdrag att kartlägga domstolarnas och

domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av fortsatt

utredningsarbete, behandlade frågan om att ge domstolarna bemyndigande att

besluta om sina egna arbetsordningar och lämnade också ett förslag till

grundlagsändring (betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99

s. 213-216). Avsikten var att förslaget skulle utredas närmare.

I direktiven till Domstolskommittén (Ju 1995:05) anfördes att 1993 års

domarutredning behandlat vissa frågor om domstolarnas organisation och

administration som var relevanta att beakta i samband med den översyn av

domstolsorganisationen som var Domstolskommitténs uppgift (bilagan till dir.

1995:102). Domstolskommitténs arbete skall vara avslutat senast den 3 april

1998 (tilläggsdir. 1997:50).

Utskottets bedömning

Utskottet har erfarit att Domstolskommittén inte har för avsikt att

ytterligare utreda frågan om att i grundlag bemyndiga domstolarna att besluta

om sina arbetsordningar. Utskottet vill inte heller förorda att så sker.

Enligt utskottets uppfattning finns det emellertid skäl att uppmärksamma

gränsdragningen mellan dömande och administrativ verksamhet. Andra

myndigheters befogenhet att besluta om bindande normer för domstolarnas

administration får naturligtvis inte utnyttjas på det sättet att det inkräktar

på domstolarnas självständighet och integritet när det gäller den dömande

verksamheten. Med det anförda avstyrker utskottet motion K202 såvitt nu är i

fråga (yrkande 7, delvis).

Lagprövningsrätten

Gällande bestämmelser

Sedan år 1979 är lagprövningsrätten inskriven i 11 kap. 14 § RF.

Lagprövningsrätten innebär att en domstol eller annat offentligt organ, som

finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller

annan överordnad författning eller att stadgad ordning har åsidosatts vid dess

tillkomst, har skyldighet att åsidosätta föreskriften. Om det är riksdagen

eller regeringen som har beslutat föreskriften, skall tillämpningen underlåtas

bara om felet är uppenbart.

Motionen

I motion K202 (m) begärs att regeringen tar initiativ till en beredning som

syftar till att ta bort den begränsning som ?uppenbarhetsrekvisitet? utgör i

11 kap. 14 § RF (yrkande 6, delvis). Så länge den begränsning som

uppenbarhetsrekvisitet utgör finns kvar råder enligt Moderata samlingspartiet

onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontroll som följer

inte bara av att Europakonventionen numera är gällande rätt utan också av den

omständigheten att EG-rätten har direkt tillämplighet efter Sveriges

anslutning till Europeiska unionen. Såväl Europakonventionens som EG-rättens

tillämpning kan hanteras inom ramen för en sedvanlig tolkningsmetod där bl.a.

normhierarkin avgör vid lagkollisioner. Annorlunda förhåller det sig, enligt

motionärerna, när det gäller normkollisioner där enbart regeringsformens

bestämmelser, utan koppling till vare sig Europakonventionen eller EG-rätten,

är föremål för rättslig tolkning. I det fallet utgör 11 kap. 14 § i dess

nuvarande lydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning, anser

motionärerna.

Bakgrund

EU och Europakonventionen

Genom åtskilliga avgöranden av EG-domstolen har lagts fast att vissa allmänna

rättsprinciper utgör en del av gemenskapsrätten. Till dessa principer hör

bl.a. skyddet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt

Europakonventionen och såsom de erkänns i medlemsstaternas konstitutioner.

Domstolsavgörandena innebär att de allmänna rättsprinciperna är tvingande EG-

rätt som skall ha företräde framför beslutade direktiv, förordningar och vissa

andra rättsakter. Konventionen får därigenom genomslagskraft vid tolkning och

tillämpning av gemenskapslagstiftningen. Om en bestämmelse i ett direktiv

eller en förordning är oförenlig med dessa principer kan den alltså

åsidosättas av EG-domstolen eller nationella domstolar. Medlemsstaterna

bekräftar i Unionsfördragets ingress den vikt de fäster vid respekt för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid

rättsstatsprincipen. I artikel F.2 i fördraget återges den praxis som tidigare

utbildats av domstolen.

Frågan om att ansluta EG till Europakonventionen är en punkt på dagordningen

för EU:s regeringskonferens. Vid behandlingen av regeringens skrivelse EU:s

regeringskonferens 1996 uttalade konstitutionsutskottet bl.a. att det utgick

från att regeringen noga skulle beakta de fördelar som en anslutning av EG

till Europakonventionen innebar. Utrikesutskottet instämde häri (1996/97:KU5y,

UU13).

Sverige och Europakonventionen

Genom lagstiftning år 1994 införlivades Europakonventionen med svensk rätt.

Det skedde genom att det i lag föreskrevs att konventionen jämte flertalet av

tilläggsprotokollen skulle gälla som lag här i landet. Samtidigt infördes en

särskild paragraf i regeringsformen, 2 kap. 23 §, om att lag eller annan

föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden enligt

konventionen (se bet. 1993/94:KU24). Lagprövningsrätten förblev däremot

oförändrad. Konstitutionsutskottet ansåg att det fick bli en uppgift för

domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skulle

lösas i det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kunde anses strida mot

konventionen. I betänkandet redogjorde utskottet utförligt för de

tolkningsprinciper som kunde bli aktuella i ett sådant läge. Två

tolkningsprinciper underströks särskilt: dels principen om fördragskonform

eller fördragstrogen tolkning - dvs. då utgångspunkten är att våra

författningar är förenliga med våra internationella åtaganden - dels den

princip som innebär att en konvention om mänskliga rättigheter på grund av sin

speciella karaktär bör få en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska

lagbestämmelser.

Till grund för propositionen om inkorporering av Europakonventionen låg Fri-

och rättghetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) Fri- och rättighetsfrågor.

Vid remissbehandlingen påtalade några remissinstanser det förhållandet att

svenska domstolar svårligen kan tillämpa uppenbarenhetskravet i 11 kap. 14 §

RF vid prövning av svenska lagars förenlighet med EG-rätten (Ds 1993:90 s. 174

resp. 188).

Lagprövningen och EG-rätten

Grundlagsutredningen inför EG lade i sitt betänkande (SOU 1993:14) EG och våra

grundlagar fram förslag till de grundlagsändringar som utredningen funnit vara

nödvändiga inför ett EG-medlemskap. Beträffande lagprövningen och EG-rätten

konstaterade utredningen (s. 158) att gemenskapsrätten inte innehöll något

krav på att motstridigheten till en nationell regel skall vara uppenbar för

att EG-regeln skall ges företräde. Det mesta tydde i stället, enligt

utredningen, på att ett uppenbarhetskrav ur gemenskapsrättens synpunkt

utgjorde ett alltför högt ställt krav på förutsättningarna för att den

nationella lagen skulle få ge vika. Grundlagsutredningen hänvisade till att

den då sittande Fri- och rättighetskommittén hade i uppdrag att utreda bl.a.

lagprövningsrätten och lade inte fram något förslag i frågan.

Justitiedepartementet, som fått i uppdrag att ta fram alternativ till

Grundlagsutredningens förslag, lade i departementspromemorian (Ds 1993:36)

Våra grundlagar och EG bl.a. fram förslag till alternativa

författningstekniska lösningar. Justitiedepartementet fann att kravet i 11

kap. 14 § RF på att ett fel skulle vara uppenbart skulle kunna utgöra ett

hinder för svensk domstol eller annat offentligt organ att ge EG-rätten det

företräde som krävdes. Ett sätt att lösa detta problem skulle enligt

departementet vara att helt ta bort uppenbarhetsrekvisitet, men en sådan

åtgärd skulle föra längre än syftet med promemorian. För att klara EG-rättens

krav skulle det däremot behöva framgå av bestämmelsen i RF 11:14 att kravet på

att felet skall vara uppenbart för att en lag eller regeringsförfattning skall

få sättas åsido endast skall gälla vid helt internrättsliga normkollisioner,

inte vid en konflikt med EG-rätten. Ett bibehållande av uppenbarhetskravet

gjorde det enligt departementet oundvikligt att den motsättning som föreligger

mellan den svenska lagprövningsrätten och EG-rättens krav på företräde på

detta sätt kommer till tydligt uttryck. Departementet föreslog därför att det

i ett nytt andra stycke till lagprövningsparagrafen skulle framgå att

uppenbarhetskravet inte skulle gälla när en svensk rättsregel står i strid med

en EG-rättsregel.

Förslaget fick dock kritik vid remissbehandlingen (Ds 1993:71 med

sammanställning av remissyttranden). Flera av remissinstanserna påpekade att

lagprövningsregeln tar sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av

skilda valörer, medan något sådant hierarkiskt förhållande inte råder mellan

svensk lag och EG-rättsakter.

I proposition 1993/94:114 om grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap

i EU delade regeringen de kritiska remissinstansernas uppfattning i

lagprövningsfrågan. Enligt regeringen hämtar EG-rättsakter ur svensk synpunkt

sin rättsverkan uteslutande ur det förhållandet att Sverige avstått viss

normgivningsmakt genom att överlåta den till EG. Vid ett medlemskap har

således svenska domstolar och myndigheter enligt det förhärskande EG-rättsliga

synsättet att vid en lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG-

rätten åt sidan, eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som -

inte längre - är behörig normgivare. Regeringen konstaterade att det således

står klart att även utan något tillägg till 11 kap. 14 § RF kan EG-rätten ges

det företräde i förhållande till nationell rätt som den anses ha (prop. s.

27).

Uttalanden i doktrinen

I en artikel om Europakonventionens genomslag i svensk rätt (Förvaltnings-

rättslig tidskrift 1-2/96 s. 19) anför professor Håkan Strömberg att det i

praktiken sällan kommer att bli aktuellt för svenska domstolar eller andra

myndigheter att tillämpa konventionen. I de flesta ämnen som behandlas i

konventionen finns det redan svenska lagar som uppfyller konventionens krav

och det blir då dessa lagar som tillämpas. Vid lagprövning torde det på grund

av konventionsbestämmelsernas vaghet sällan kunna göras gällande att en

bristande överensstämmelse mellan en svensk lag och konventionen är uppenbar.

Uppenbarhetskravet kommer enligt professor Strömberg att försvåra en ?direkt?

tillämpning av konventionen. Om en svensk lags bristande överensstämmelse med

konventionen kan diskuteras men inte är uppenbar, kan det enligt Strömberg

ibland löna sig att föra målet vidare till Europadomstolen i Strasbourg,

vilken knappast kan väntas tillämpa något uppenbarhetskrav. Det bör också

beaktas att Europakonventionen numera utgör en del av EG-rätten och därmed

gäller omedelbart i Sverige, påpekar Strömberg. EG-domstolen lär knappast

erkänna något uppenbarhetskrav, varför det kan bli svårt för Sverige att i

längden hålla fast vid detta krav.

Docenten Joakim Nergelius har behandlat frågan om Europakonventionen i

lagprövningen i sin avhandling Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996.

Nergelius förmodar att svenska domstolar regelmässigt kommer att hänskjuta

frågor om svensk rätts förenlighet med EG-rätten till EG-domstolen för

tolkningsbesked, varför frågan om uppenbarhetskravet inte kommer att ställas

på sin spets. Är den svenska domstolen övertygad om att svensk lag strider mot

EG-rätten skall den dock jämlikt artikel 177 i Romfördraget vägra att tillämpa

den svenska regeln, utan prövning av om något uppenbarhetsrekvisit är

uppfyllt. En annan fråga som lagstiftaren enligt Nergelius rimligen måste ha

förutsett, men inte anvisat någon lösning på, gäller förhållandet mellan

uppenbarhetskravet och den prövning som utförs av Europadomstolen för

mänskliga rättigheter i Strasbourg. Det kan enligt Nergelius tänkas att frågan

om förenligheten mellan Europakonventionen och en senare antagen svensk lag

prövas av en svensk domstol, som med tillämpning av 11 kap. 14 § RF inte anser

sig kunna åsidosätta den svenska lagen, varefter samma mål kommer upp i

Europadomstolen, som inte lär lägga uppenbarhetskravet i RF 11:14 till grund

för sin prövning.

Liknande synpunkter framförs av justitierådet Göran Regner i Svensk

Juristtidning 1996:5/6. Regner anser att uppenbarhetsrekvisitet ter sig

alltmer problematiskt. ?En nytillkommen faktor är EG-rätten där bl.a. den del

som avser just rättighetsskydd skall ha företräde framför svensk lag utan att

det finns något krav på uppenbar motstridighet.? Regner påpekar att

Strasbourgdomstolen, efter införlivandet av Europakonventionen med svensk

rätt, kan finna att en svensk lagregel strider mot en konventionsbestämmelse

samtidigt som en svensk domstol inte vid tillämpning av 2 kap. 23 § och 11

kap. 14 § RF kan åsidosätta samma lagregel som stridande mot samma artikel i

konventionen, därför att lagregeln inte uppenbart strider mot artikeln i

fråga. Än mer oacceptabel blir situationen enligt Regner om EU skulle ansluta

sig till konventionen, som då blir EG-rätt med generell tillämpning.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att genom Sveriges medlemskap i EU och införlivandet av

Europakonventionen i svensk rätt har utrymmet för att tillämpa

uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF minskat. EG-rätten har ju företräde

framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet.

Vissa delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skall därmed

tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen

skall tillämpas först om ett ?uppenbart fel? föreligger. Europadomstolen i

Strasbourg tillämpar emellertid inte uppenbarhetsrekvisitet vid sin prövning.

Om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen skulle konventionen i sin

helhet bli EG-rätt med generell tillämpning och utrymmet för att i Sverige

tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner bli ännu mindre.

Utskottet vill dock påpeka att lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF tar

sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av skilda valörer.

Lagprövningen med dess uppenbarhetsrekvisit är utformad för att domstolarna

endast skall kunna gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då

det verkligen framstår som påkallat.

Utskottet anser därför inte att det nu finns skäl att överväga någon

förändring av uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningen och avstyrker därför

motion K202 (m) yrkande 6, delvis.

Subsidiaritetsprincipen

Motionen

I motion K209 (kd) begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i

motionen anförts om en utredning i syfte att grundlagsfästa

subsidiaritetsprincipen. Enligt motionärerna innebär principen dels att staten

har en skyldighet att stödja där så behövs, dels att detta stöd, oavsett

vilken form det har i övrigt, måste respektera de enskilda människornas

rättigheter och gemenskapernas egna kompetensområden. Mycket talar enligt

motionärerna för att subsidiaritetsprincipen bör vara ett styrande

arbetsverkstyg även för den nationella nivån i Sverige. En sådan styrande

effekt kan åstadkommas genom att subsidiaritetsprincipen skrivs in i 1 kap.

regeringsformen. Detta bör dock inte göras utan en grundlig genomgång av

principen. Motionärerna anser därför att regeringen bör tillkalla en utredning

som får till uppgift att genomföra nödvändigt analysarbete i syfte att

grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.

Bakgrund

Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU

1994:12). Däri påpekas att man när uttrycket subsidiaritet används om

politiska maktförhållanden åsyftar att den högre nivån skall vara ett stöd för

de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon

entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl

centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det

enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgör vems

ansvar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två

dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och de

politiska nivårelationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras på

lägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan det

offentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civila

samhället och mark-nadsekonomin), där utgångspunkten är att det skall finnas

så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt.

I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns en

dragkamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner på olika

beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I Sverige har det ständigt förts en

diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statliga centralmakten

och den kommunala självstyrelsen, heter det. I betänkandet erinras om att den

statliga Länsberedningen år 1974 gjorde ett försök att sammanfatta de

vägledande principerna för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. I

det sammanhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägledning för

politiska nivårelationer i Sverige enligt följande: ?En uppgift bör inte

ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet

direkt berörda? (SOU 1974:84 s. 20).

Tidigare riksdagsbehandling

Med anledning av en tidigare motion med liknande innehåll uttalade utskottet

hösten 1995 att det inte fanns någon anledning att grundlagsfästa

subsidiaritetsprincipen. Den då aktuella motionen avstyrktes (bet.

1996/97:KU6).

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K209 (kd).

Utrikesnämndens sammansättning

Gällande bestämmelser

Bestämmelser om Utrikesnämnden finns i 10 kap. 6 och 7 §§ RF samt i 8 kap. 7,

8 och 9 §§ RO.

Enligt RF 10:6 skall regeringen fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad

om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och

överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av

större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan

ske. Regeringen kan också, när det gäller vissa bindande internationella

överenskommelser av större vikt, överlägga med Utrikesnämnden i stället för

med riksdagen om rikets intresse kräver det.

Utrikesnämnden består av talmannen och nio andra ledamöter, som riksdagen

väljer inom sig. Valet är proportionellt. Statschefen är ordförande. För

talmannen är vice talman suppleant, övriga suppleanters antal är fixerat till

nio. Suppleanterna skall alltid underrättas om nämndens sammanträden. Om

suppleantplatserna räknas med är samtliga riksdagspartier för närvarande

representerade i Utrikesnämnden.

Motionen

I motion 1996/97:K506 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs ett

tillkännagivande till regeringen om att antalet ledamöter i Utrikesnämnden

skall utökas så att samtliga riksdagspartier erhåller minst en ordinarie plats

(yrkande 5). Enligt Miljöpartiet är nämndens huvuduppgift att samråda, och det

borde därför vara av största vikt att samrådet gäller alla partier i

riksdagen. Miljöpartiet föreslår att 10 kap. 7 § regeringsformen ändras på så

sätt att antalet ledamöter utökas från 9 till t.ex. 15 för att säkerställa att

samtliga riksdagspartier får ordinarie plats i Utrikesnämnden.

Bakgrund

Utrikesnämnden inrättades som ett permanent organ genom en grundlagsändring år

1921. Mellan åren 1937 och 1971 rådde personalunion mellan nämnden och

utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes

personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från sexton till

nio. Därvid åberopades ?uppdragets särskilda förtroendekaraktär?.

Utrikespolitiken är enligt 1974 års regeringsform, liksom tidigare, en

regeringens styrelsefunktion. I samband med författningsreformen framhöll

emellertid såväl Grundlagberedningen som föredragande statsrådet att

utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade

en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område. I ett yttrande

till konstitutionsutskottet (se KU 1976/77:36) angående riksdagens ställning i

den utrikespolitiska beslutsprocessen erinrade utrikesutskottet om att ett

flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken

hade vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen. Det var

enligt utrikesutskottet givet att Utrikesnämnden och utrikesutskottet hade

centrala funktioner, men information i olika utrikespolitiska frågor till

riksdagen förekom också i en rad andra berednings- och samrådsformer varigenom

riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företräder kan få

insyn i och utöva påverkan på regeringspolitikens utformning på

utrikesområdet.

Tidigare riksdagsbehandling

Med anledning av en motion (nyd), i vilken det påtalats svårigheterna för små

partier att få en plats i Utrikesnämnden, uttalade utskottet våren 1994 att

det inte såg någon anledning att ompröva Utrikesnämndens roll och

sammansättning (bet. 1993/94:KU44). Den då aktuella motionen avstyrktes.

Utskottets bedömning

Utskottet ändrar inte sin tidigare inställning. Motion K506 (mp) yrkande 5

avstyrks därför.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 1,

res. 1 (m)

2. beträffande undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K202 yrkande 2 och 1996/97: K214,

res. 2 (m, fp, mp)

3. beträffande utskottens initiativrätt

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 3,

res. 3 (m)

4. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis,

res. 4 (m, fp, mp)

5. beträffande författningsdomstol

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, och

1996/97:K514,

res. 5 (m, mp)

6. beträffande tillsättning av domartjänster

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis,

res. 6 (m)

7. beträffande skiljande av domare från befattning med pågående

mål

att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju412 yrkande 2,

8. beträffande domstolarnas rätt att besluta om sina

arbetsordningar

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis,

res. 7 (m)

9. beträffande lagprövningsrätten

att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis,

res. 8 (m, fp, mp)

10. beträffande subsidiaritetsprincipen

att riksdagen avslår motion 1996/97:K209,

11. beträffande Utrikesnämndens sammansättning

att riksdagen avslår motion 1996/97:K506 yrkande 5.

res. 9 (mp)

Stockholm den 30 april 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson

(s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c),

Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen

(s), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp).

Reservationer

1. Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar (mom. 1)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?De skäl som?

och på s. 6 slutar med ?K202 (m) yrkande 1? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns behov av ett värn

också för riksdagsminoritetens vilja. Utskottet tillstyrker därför

motionärernas förslag att införa krav på kvalificerad majoritet vid

lagstiftning som innebär begränsningar av de medborgerliga fri- och

rättigheterna. Såväl begränsningar i äganderätten och närings- och

yrkesfriheten som inskränkningar i de politiska fri- och rättigheterna, dvs.

yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, bör

enligt utskottets uppfattning beslutas av riksdagen med kvalificerad majoritet

i stället för som i dag med enkel majoritet. Regeringen bör återkomma till

riksdagen med förslag till erforderlig lagstiftning om en förstärkning av

minoritetsskyddet i enlighet med vad som nu sagts.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 1 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen (mom. 2)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Utskottet

anser?och slutar med ?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse:

Enligt nuvarande regler kan ett förslag till grundlagsändring som läggs fram

kortare tid än nio månader före ett val och inte uppnår erforderlig majoritet

för undantag ändå läggas till grund för beslut att anta förslaget som vilande.

Förslaget måste dock vila över två val. Erfarenheterna av handläggningen av

barnpornografiärendet våren 1994 ger enligt utskottet stöd för uppfattningen

att undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF som medger ett sådant förfarande

bör slopas. Det är aldrig motiverat att ändra grundlag i så brådskande former.

Förslag till grundlagsändringar måste enligt utskottet alltid presenteras i

sådant skick att det finns skälig tid för debatt, nämligen senast nio månader

före valet. Regeringen bör därför tillsätta en utredning om slopande av

undantagsbestämmelsen.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K202 yrkande 2 och

1996/97:K214 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

3. Utskottens initiativrätt (mom. 3)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet

vidhåller? och slutar med ?K202 (m) yrkande 3? bort ha följande lydelse:

Riksdagsutskottens initiativrätt kan visserligen, såsom uttalades i

förarbetena, stärka riksdagens ställning och underlätta dess

arbetsmöjligheter. En sådan rätt kan emellertid, som också berörs i

förarbetena, inbjuda en riksdagsmajoritet till aktioner i syfte att hindra

oppositionen från att presentera alternativförslag. Vidare finns en risk att

förslag som läggs fram av utskotten utan underliggande förslag från regeringen

eller annan kan vara otillräckligt beredda. Denna risk blir särskilt påtaglig

i fråga om initiativ i grundlagsfrågor.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att frågan om skyddet för

utskottsminoriteter bör ses över, och detta bör med bifall till motion K202

yrkande 3 ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande utskottens initiativrätt

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 3 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 4)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Såsom

utskottet? och slutar med ?(yrkande 6, delvis)? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser liksom motionärerna att det är egendomligt att Lagrådet

normalt sett inte behöver höras över andra grundlagsändringar än sådana som

gäller tryckfriheten och liknande. Ärenden som rör ändringar i grundlag måste

anses höra till de allra viktigaste lagstiftningsärendena, där det är särskilt

viktigt att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas. Regeringen bör med

hänsyn till det anförda se över bestämmelserna om lagrådsgranskning.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Författningsdomstol (mom. 5)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Utskottet

vidhåller? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att föutsättningarna för en

diskussion om en svensk författningsdomstol är väsentligt annorlunda nu än när

frågan tidigare utretts. En författningsdomstol skulle kunna ge Sverige ett

större inflytande över gemenskapsrättens utveckling och utgöra en rättslig

instans som med auktoritet skulle förmå att hävda svenska intressen i EU,

exempelvis när det gäller skyddet för den svenska offentlighetsprincipen. Även

frågor om överlåtelse av ny beslutanderätt till EU vid kommande ändringar av

EU:s grundfördrag kan vara ägnade att avgöras av en författningsdomstol. Dessa

delvis nya förhållanden talar enligt utskottet för att frågan om en

författningsdomstol bör bli föremål för närmare överväganden i en utredning.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande författningsdomstol

att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K202 yrkande 6 delvis, och

1996/97:K514 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

6. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Utskottet

delar? och slutar med ?(yrkande 7, delvis)? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar Moderata samlingspartiets uppfattning att det är viktigt att

närmare överväga om dagens förfarande vid utnämning av domare är det mest

lämpade för att förse landet med de bäst kvalificerade domarna. Ett alternativ

till nuvarande ordning skulle, som motionärerna föreslår, vara att låta

riksdagen eller företrädare för riksdagen medverka i utnämningsförfarandet och

därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för att domarutnämningarna

sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. I vart fall bör det s.k.

kallelseförfarandet upphöra. Regeringen bör därför tillsätta en parlamentarisk

utredning med uppdrag att lämna förslag till hur domarnas konstitutionella

ställning kan förstärkas.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande tillsättning av domartjänster

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

7. Domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar (mom. 8)

Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottet

har? och slutar med ?(yrkande 7, delvis)? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte är tillfredsställande

att andra myndigheter, främst Domstolsverket, kan besluta om bindande normer

för domstolarnas verksamhet. Ett sätt att stärka domstolarnas ställning skulle

kunna vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande

att besluta om sina egna arbetsordningar. Regeringen bör tillsätta en

parlamentarisk utredning med uppdrag att lämna förslag till hur domstolarnas

konstitutionella ställning kan förstärkas.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

8. Lagprövningsrätten (mom. 9)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med ?Utskottet

konstaterar? och slutar med ?yrkande 6, delvis? bort ha följande lydelse:

Utskottet konstaterar att genom Sveriges medlemskap i EU och införlivandet

av Europakonventionen i svensk rätt har utrymmet för att tillämpa

uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF minskat. EG-rätten har ju företräde

framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet.

Vissa delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skall därmed

tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen

skall tillämpas först om ett ?uppenbart fel? föreligger. Europadomstolen i

Strasbourg tillämpar emellertid inte uppenbarhetsrekvisitet vid sin prövning.

Om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen skulle konventionen i sin

helhet bli EG-rätt med generell tillämpning och utrymmet för att i Sverige

tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner bli ännu mindre. Mot den

nu angivna bakgrunden finns det enligt utskottets mening skäl att ifrågasätta

uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningen. Vad utskottet här anfört med anledning

av motion K202 (m) yrkande 6 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande lagprövningsrätten

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

9. Utrikesnämndens sammansättning (mom. 11)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Utskottet

ändrar? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar Miljöpartiets uppfattning att det är viktigt att alla

partier i riksdagen får samråda med regeringen i Utrikesnämnden. Antalet

ledamöter bör därför utökas så att samtliga riksdagspartier ges ordinarie

plats i Utrikesnämnden. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag

till ändring av 10 kap. 7 § RF i enlighet med vad som nu sagts.

dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse:

11. beträffande Utrikesnämndens sammansättning

att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K506 yrkande 5 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)

Birgit Friggebo (fp) anför:

Enligt min mening är det av yttersta vikt för rättsväsendet inte endast att de

personer som utnämns till de högsta domartjänsterna är högt kvalificerade utan

även att de intar en oberoende ställning i förhållande till den verkställande

makten. Det kan ifrågasättas om det nuvarande kallelseförfarandet ger

tillräckliga garantier i sistnämnda hänseende. Jag avstår dock från att i

detta sammanhang framställa något yrkande.

2. Lagprövningsrätten (mom. 9)

Kenneth Kvist (v) anför:

Om lagprövningsrätten skall finnas kvar bör enligt min mening den slutliga

prövningen av en lags förenlighet med grundlagen ligga hos ett politiskt

organ, förslagsvis konstitutionsutskottet. Om en domstol finner att lag står i

strid med grundlag skall alltså konstitutionsutskottet pröva frågan. Utskottet

skall därvid kunna medge antingen att lagen åsidosätts - utan något

uppenbarhetskrav - eller genom lagtolkning upphäva motstridigheten. Jag har

emellertid inte väckt någon motion i frågan och avstår därför från att rösta

emot majoritetens förslag.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................2

Inledning...........................................2

Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar..3

Gällande rätt.....................................3

Motionen..........................................4

Motivuttalanden...................................4

Tidigare riksdagsbehandling.......................5

Utskottets bedömning..............................5

Beredning av riksdagsbeslut.........................6

Undantagsregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen.....6

Utskottens initiativrätt..........................8

Lagrådsgranskning av grundlagsförslag............10

Författningsdomstol................................12

Motionerna.......................................12

Tidigare riksdagsbehandling......................13

Utskottets bedömning.............................13

Domarnas konstitutionella ställning................13

Tillsättning av domartjänster....................13

Skiljande av domare från befattning med pågående mål15

Domstolarnas konstitutionella ställning............17

Motionen.........................................17

Utredningsförslag................................17

Utskottets bedömning.............................18

Lagprövningsrätten.................................18

Gällande bestämmelser............................18

Motionen.........................................18

Bakgrund.........................................19

Uttalanden i doktrinen...........................21

Utskottets bedömning.............................22

Subsidiaritetsprincipen............................22

Motionen.........................................22

Bakgrund.........................................22

Tidigare riksdagsbehandling......................23

Utskottets bedömning.............................23

Utrikesnämndens sammansättning.....................23

Gällande bestämmelser............................23

Motionen.........................................24

Bakgrund.........................................24

Tidigare riksdagsbehandling......................24

Utskottets bedömning.............................24

Hemställan.........................................25

Reservationer........................................26

1. Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar (mom. 1)26

2. Undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen (mom. 2)26

3. Utskottens initiativrätt (mom. 3)...............27

4. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 4)..27

5. Författningsdomstol (mom. 5)....................28

6. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)..........28

7. Domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar (mom. 8)29

8. Lagprövningsrätten (mom. 9).....................29

9. Utrikesnämndens sammansättning (mom. 11)........30

Särskilda yttranden..................................30

1. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)..........30

2. Lagprövningsrätten (mom. 9).....................30