Bet. 1996/97:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU27

Lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i

fråga om tillstånd att sända lokalradio

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Reservation

1996/97

KU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett motionsyrkande (fp) om upphävande av lagen

(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända

lokalradio, den s.k. stopplagen. Utskottet avstyrker yrkandet och lägger i

stället med begagnande av sin initiativrätt fram förslag till fortsatt

giltighet av lagen. Lagen föreslås gälla till utgången av år 1998.

I en reservation (m och fp) tillstyrks motionsyrkandet.

Motionen

1996/97:Kr17 yrkande 23 av Lars Leijonborg m.fl. (fp), vari yrkas att

riksdagen beslutar om att upphäva lagen om förbud mot försäljning av privata

lokalradiofrekvenser.

Utskottet

Bakgrund

Konstitutionsutskottet lade i november 1994 på eget initiativ (bet.

1994/95:KU25) fram ett förslag till en lag som innebar att det till utgången

av 1995 inte skulle meddelas några nya tillstånd att sända lokalradio enligt

lokalradiolagen (1993:120). Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och

Folkpartiet liberalerna reserverade sig. Innan förslaget lades fram för

riksdagen hade det granskats av Lagrådet. Lagrådet framhöll att lediga

radiofrekvenser under åtminstone en övergångstid skulle komma att stå

outnyttjade om förslaget genomfördes. Men 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen

innebär enligt Lagrådet inte bara att radiofrekvenserna skall tas i anspråk

utan att de skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidast möjliga

yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagförslaget skulle enligt Lagrådet

möjligen kunna godtas om det blev utrett att de som under lagens giltighetstid

kan förväntas få tillstånd till sändningar ingår i nätverksbildningar eller på

annat sätt är så lierade med varandra att den eftersträvade mångfalden och

lokala förankringen inte uppnås. Något underlag för en sådan bedömning hade

enligt Lagrådet inte förebragts.

Konstitutionsutskottet hänvisade, mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, till

förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1990/91:64). Bestämmelserna

sades enligt motiven närmast vara av målsättningskaraktär. En reglering på

konstitutionell nivå kan inte gärna gå längre än att uttryckligen framhäva den

grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid

alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Det sägs vidare i

motiven till yttrandefrihetsgrundlagen att en föreskrift av sådan innebörd

skulle syfta till att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett

undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till

allmänheten som även är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på

utrymme för radiotrafik. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och

hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid

fördelningen av radiofrekvenser. Om riksdagen finner att lagstiftningen på

lokalradioområdet inte är ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening

riksdagen - inom de ramar grundlagen anger - ha rätt att vidta

lagstiftningsåtgärder för att få en ändring till stånd. Åtgärder av det slaget

faller väl inom ramen för de överväganden och hänsynstaganden som är

ofrånkomliga i ett demokratiskt samhälle. Avsikten med den föreslagna s.k.

stopplagen var att hindra att den koncentration av ägande och nätverksbildning

av lokalradiostationer som visat möjlig skulle fortsätta. En reform som bättre

tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen

skulle därigenom få förutsättningar att bli meningsfull. Det var således

enligt utskottets mening här inte fråga om någon sådan obehörig inskränkning

eller undergrävande av frihet att begagna radiomediet som det talas om i

grundlagsmotiven.

Sedan förslaget vilat i tolv månader beslutade riksdagen i november 1995 en

lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio

(bet. 1995/96:KU16, rskr 50). I december 1995 antog riksdagen en lag om

fortsatt giltighet av denna lag (bet. 1995/96:KU19, rskr 90). Därigenom gäller

lagen till utgången av juni månad 1997 och förhindrar fram till dess Radio-

och TV-verket att meddela tillstånd att sända lokalradio enligt

lokalradiolagen.

I september 1995 tillsatte regeringen en kommitté om lokal- och närradio.

Kommittén slutförde sitt uppdrag i november 1996 genom att till

kulturministern överlämna betänkandet Den lokala radion (SOU 1996:176).

Utredningen föreslår att auktionsförfarandet skall ersättas av ett

urvalsförfarande som skall vila på tre huvudsakliga kriterier -

programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och finansiering. Syftet är

att uppnå mångfald i det totala medieutbudet inom sändningsområdet och ett

spritt ägande. Enligt utredningen kan huvuddelen av de regler som avses bryta

den oönskade utvecklingen mot ägarkoncentration och nationella programnätverk

inom lokalradion införas först den 1 januari 2001. Vidare auktioner av

sändningstillstånd skall enligt utredningen förhindras, först genom

förlängning av den s.k. stopplagen och sedan genom en särskild

övergångsbestämmelse i lokalradiolagen. Kommittén bedömde att vissa

bestämmelser är möjliga att införa under löpande tillståndsperiod och att

dessa skulle kunna träda i kraft den 1 januari 1998. En ettårig

vilandeförklaring kan enligt utredningen inte uteslutas.

Mot utredningsmajoritetens förslag reserverade sig Ola Karlsson, Birgit

Friggebo och Helen Höij. De framhöll att den privata lokalradion blivit en

lyssnarmässig succé och att det varit för tidigt att göra en total utvärdering

av verksamheten. Den privata lokalradion har funnits en mycket kort tid och

inte kunnat utvecklas fullt ut. Branschen är mycket dynamisk. Kommitténs

förslag framstår för reservanterna som tveksamma såväl från Europakonventions-

som från yttrandefrihetssynpunkt.

Gällande regler

I 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att

rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom

lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Lokalradiolagen (1993:120) har meddelats med stöd av den bestämmelsen. Enligt

lokalradiolagen krävs tillstånd av Radio- och TV-verket för rätt att sända

lokalradio. Lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd

att sända lokalradio föreskriver att verket till utgången av juni månad 1997

inte skall meddela nya tillstånd.

I 3 kap. 2 § andra stycket YGL föreskrivs att det allmänna skall eftersträva

att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga

yttrandefrihet och informationsfrihet.

Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall det finnas möjlighet för

sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala

radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger.

Närmare föreskrifter härom meddelas i lag.

3 kap. 3 § YGL hänvisar, i fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten

som avses i bl.a. 2 §, till 2 kap. 12 § andra-femte styckena regeringsformen.

I 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att begränsning av fri-

och rättigheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är

godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå

utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och

inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria

åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Paragrafens tredje

stycke behandlar det särskilda förfarandet med vilande lagförslag.

Enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket regeringsformen gäller tredje stycket inte

förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det särskilda

förfarandet med vilandeförklaring tillämpades därför inte på lagen om

förlängning av den s.k. stopplagen.

Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring kan - enligt vad också

förarbetena ger uttryck för - inte heller tillämpas vid en fortsatt

förlängning av den s.k. stopplagen, så länge varje förlängningsperiod gäller

högst två år. I förarbetena till regeringsformens bestämmelser om ett särskilt

förfarande för lagstiftning på fri- och rättighetsområdet (SOU 1978:34)

framhålls att själva tidsbegränsningen är ett sätt att åvägabringa

rättighetsskydd. Skyddet ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som

aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas. Skulle emellertid en

tidsbegränsad lag omvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet borde

enligt förarbetena det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som

annars.

Ägarförhållandena inom lokalradion

Lokal- och närradiokommittén har gjort en kartläggning av lokalradion, och har

kommit fram till att de faktiska förhållandena inte på något väsentligt sätt

avviker från vad som beskrivits bl.a. i KU:s betänkande 1994/95:KU25. Inom 40

sändningsområden finns 85 tillstånd för lokalradiosändningar. Samtliga

tillstånd gäller till utgången av år 2000. Innehavarna av dessa tillstånd

bedriver med något undantag sändningar.

Till övervägande del är de lokala stationerna starkt beroende av eller del

av centrala programnätverk. Omkring hälften av tillståndshavarna förmedlar

rikssändningar med i bästa fall smärre regionala eller lokala fönster.

Programutbudet i lokalradion består till mindre del av program med lokal

inriktning. Ägandet är koncentrerat. I ett par av näten kontrollerar en stark

ägare i realiteten alla tillståndsbolagen och i ytterligare ett par nät

dominerar en stark ägare genom ägarandelar i många av tillståndsbolagen.

Antalet självständiga tillståndshavare är få, mindre än tio. Räknade

tillsammans med de tillståndshavare som sänder väsentligen eget

programmaterial men ingår i annonssamarbete med andra stationer uppgår denna

grupp till cirka en fjärdedel av tillståndshavarna. Majoriteten av

tillståndshavarna bedriver i stället verksamhet i nätverk med ingen eller

liten lokal inriktning och med huvuddelen av det egentliga programmaterialet

gemensamt. Sändningarna ombesörjs centralt. I vissa ytterlighetsfall har

tillståndet bara funktion som slavsändare i ett mer eller mindre nationellt

nät.

För närvarande finns fem utvecklade nätverk i landet om man utgår från

ägandet. Två av näten, NRJ och Z-Radio, med drygt 30 tillståndshavare, är

mycket centraliserade. Två andra, Rix och Metropol med ca 25 tillståndshavare,

intar ett slags mellanställning. Det sista av de fem nätverken, SRAB/Radio

City med ca 15 tillståndshavare, bedriver huvudsakligen

annonsförsäljningssamarbete.

Enligt uppgift från Radio- och TV-verket finns det i dag utrymme för 8

tillstånd på FM-bandet som inte meddelats på grund av den s.k. stopplagen.

Dessutom finns det vissa möjligheter att inrätta nya sändningsområden, men det

är ovisst hur många sändningstillstånd det kan gälla. På AM-bandet är det

fråga om 15-20 tillstånd som skulle kunna ges om stopplagen hävdes.

I detta sammanhang skall också nämnas att det inom Regeringskansliet bereds

ett ärende om fördelning av tillstånd att sända digital ljudradio i de tre

storstadsområdena, fyra i Stockholm samt tre i Göteborg respektive Malmö.

Dessutom är det aktuellt att fördela 4 tillstånd i Norrbottens län.

Motionen m.m.

I motionen (fp) begärs att riksdagen beslutar upphäva lagen om förbud mot

försäljning av privata lokalradiofrekvenser. Enligt motionen har riksdagen

genom den s.k. stopplagen frivilligt avstått från årliga inkomster på ca 20

miljoner kronor. Motionärerna anser att lagen bör rivas upp så att kulturlivet

årligen kan tillföras ytterligare detta belopp.

Motionärernas uppfattning att den s.k. stopplagen bör upphävas delas av

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René, Nils Fredrik

Aurelius och Ola Karlsson (alla m), vilka i en skrivelse den 24 januari 1997

begärt att konstitutionsutskottet tar initiativ till att avskaffa lagen om

tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. Enligt

skrivelsen drev Socialdemokraterna hösten 1994 igenom stopplagen i syfte att

förhindra en fortsatt fördelning av lediga frekvenser. Detta gjordes trots att

Lagrådet ifrågasatt lagens förenlighet med 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen mot bakgrund av att lediga radiofrekvenser skulle

stå outnyttjade under en övergångstid. Lagrådet hade anfört att

grundlagsbestämmelsen inte bara innebär att lediga radiofrekvenser skall tas i

anspråk utan att dessa skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste

möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

Utskottets bedömning

Utskottet står fast vid den bedömning av rättsläget som gjordes i betänkande

1994/95:KU25. Riksdagen måste ha rätt att vidta lagstiftningsåtgärder för att

komma till rätta med en utveckling som visat att lagstiftningen inte är

ändamålsenlig från yttrandefrihetssynpunkt. En reform på lokalradioområdet som

bättre tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket

yttrandefrihetsgrundlagen måste ha förutsättningar att bli meningsfull. Därför

bör det inte ges nya tillstånd att sända lokalradio innan nya bestämmelser kan

träda i kraft. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.

Lokal- och närradiokommittén har nu lagt fram lagförslag som syftar till ett

ändrat urvalsförfarande för att åstadkomma en större ägarspridning och ett mer

varierat programinnehåll. En proposition bereds i Regeringskansliet, men

beräknas - enligt vad som anges i departementets verksamhetsplan för år 1997 -

inte kunna lämnas till riksdagen förrän i november 1997. Till detta kommer att

det inte kan uteslutas att ett förslag blir vilande i tolv månader.

Utskottet vill mot denna bakgrund föreslå en fortsatt förlängning av den

s.k. stopplagen till utgången av år 1998. Om nya bestämmelser i fråga om

fördelningen av radiofrekvenser kan träda i kraft dessförinnan kan förutsättas

att stopplagen inte behöver gälla hela denna tid.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i

bilaga 1 intaget förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen

(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända

lokalradio.

res. (m, fp)

Stockholm den 22 april 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger

(m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola

Karlsson (m).

Reservation

Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg

(fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m) anser

dels att utskottets bedömning på s. 5 bort ha följande lydelse:

Den privata lokalradion infördes 1993 för att främja mångfald och

yttrandefrihet. Syftet var att skapa en radioform fristående från politisk

styrning av programinnehållet och ge en mångfald aktörer möjlighet att

vitalisera och utveckla radion. Den privata lokalradion har blivit en

lyssnarmässig succé.

Den s.k. stopplagen beslutades av riksdagen hösten 1995 och har medfört att

8 frekvenser för lokalradiosändningar finns oanvända. Till detta kommer ett

okänt antal tillstånd för nya sändningsområden på FM-bandet och 10-15 på AM-

bandet. När den s.k. stopplagen behandlades i Lagrådet ifrågasatte Lagrådet

dess förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen och pekade på att

lediga radiofrekvenser skulle komma att stå outnyttjade under en

övergångsperiod.

Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund den s.k. stopplagen aldrig

ha drivits igenom. Dessutom gäller att ju längre lagen får vara i kraft, desto

starkare står den i strid med bestämmelserna i 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att radiofrekvenserna skall tas i

anspråk och det på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och

informationsfrihet. Ett fortsatt stopp för fördelningen av radiofrekvenser kan

ses som en permanentning av en från yttrandefrihetssynpunkt ohållbar

situation.

Utskottet tillstyrker därför motionsyrkandet och föreslår att riksdagen

upphäver den s.k. stopplagen.

dels att riksdagens hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i

bilaga 2 intaget lagförslag.

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om fortsatt giltighet av (lagen 1995:1292) om tillfälliga

bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio

Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i

fråga om tillstånd att sända lokalradio, som gäller till utgången av juni

månad 1997, skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.

Reservanternas lagförslag

Förslag till lag om upphävande av lagen (1995:1292) om tillfälliga

bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio

Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i

fråga om tillstånd att sända lokalradio skall upphöra att gälla med utgången

av maj månad 1997.